modele ppp i ich zastosowanie w sferze finansowania rozwoju

Transkrypt

ANDRZEJ S. GRZELAKOWSKI
Akademia Morska w Gdyni
Katedra Systemów Transportowych
MODELE PPP I ICH ZASTOSOWANIE
W SFERZE FINANSOWANIA ROZWOJU
INFRASTRUKTURY TRANSPORTU W KRAJACH UE
Pod presją silnie narastających potrzeb transportowych, partnerstwo publiczno-prywatne stało się
w wielu krajach dość powszechną formą finansowania i realizacji inwestycji w obszarze infrastruktury transportu. Obecnie już ponad 70 krajów świata stosuje na mniejszą lub większa skalę programy
PPP. Praktycznie jest ono stosowane, aczkolwiek w różnych postaciach i w różnym zakresie, we
wszystkich krajach członkowskich UE, a także w Norwegii i pozostałych krajach należących do EOG
(EEA) oraz w Chorwacji i Serbii. Kraje te, ze względu na przyjęte tam rozwiązania prawnoekonomiczne, administracyjno-organizacyjne oraz ustaloną tradycję współpracy sektora publicznego
z prywatnym, jak też specyfikę potrzeb kapitałowych i transportowych, stosują różne formy i modele
PPP.
Celem tego artykułu jest prezentacja podstawowych modeli finansowania infrastruktury transportu
rozwijanej w formule PPP, przy czym skoncentrowano się głównie na dwóch zasadniczych
schematach współpracy kapitału prywatnego z publicznym w tej dziedzinie współfinansowania
rozwoju infrastruktury sieciowej. Artykuł ten stanowi uzupełnienie i rozwinięcie wcześniejszej
publikacji na ten temat, zamieszczonej w Pracach Wydziału Nawigacyjnego AM nr 21
z 2007 r.
1. CHARAKTERYSTYKA PODSTAWOWYCH KONCEPCJI PPP W EUROPIE
Analizując rozwiązania stosowane w poszczególnych krajach, na gruncie
europejskim można wyodrębnić dwa zasadnicze kierunki czy też koncepcje wdrażania różnych modeli PPP. Są to:
1) rozwiązania brytyjskie, określane mianem „uniwersalnych”,
2) koncepcje dominujące w krajach śródziemnomorskich UE – głównie w Hiszpanii, Portugalii i Grecji, ale także we Francji i Włoszech, zwane „oknem” ze
względu na ich orientację na cele polityki transportowej i otwartość na interesy
sektora publicznego.1
Istota prawno-ekonomiczna obu stosowanych w UE rozwiązań oraz
występujące między nimi różnice przedstawione są w tabeli 1, zawierającej
zestawienie podstawowych cech i właściwości obu modeli.
1
Por. A.S. Grzelakowski, Finansowanie rozwoju infrastruktury transportu w krajach UE z zastosowaniem formuły PPP, Przegląd Komunikacyjny 2008, nr 3, s. 4 i dalsze.
PRACE WYDZIAŁU NAWIGACYJNEGO AKADEMII MORSKIEJ W GDYNI, nr 23, 2009
6
Tabela 1
Dwa podstawowe kierunki realizacji PPP w krajach europejskich
Lp.
Model „ u n i w e r s a l n y” (brytyjski)
„ O k n o” – model śródziemnomorski
1.
Stworzenie specjalnego programu dla
wdrażania i rozwoju PPP- PFI.
Odpowiedź na precyzyjnie określone
potrzeby i cele polityczne sektora
publicznego.
2.
Ustalenie krajowych standardów
przetargów.
Oparcie na ustalonych podstawach
prawnych.
3.
Dotyczy wszystkich systemów infrastruktury.
Priorytetem jest infrastruktura transportowa.
4.
Ocena projektów na bazie wskaźników
wartości pieniądza (VfM) przy zastosowaniu
formuły PSC (public sector comparator).
Ocena dokonywana przez powoływane
w trybie ad hoc komitety i komisje.
5.
Procedury nadzoru przez ministra skarbu.
Techniczne wsparcie, poradnictwo
i nadzór.
6.
Partnerstwo typu brytyjskiego.
Mobilizacja sektora publicznego.
Źródło: Opracowano na podstawie F. Macedo, Banco Portugues de Investimento, s. 9. Dostępny w Internecie:
www.ir.hpi.pt [2.08.2007].
Jak wynika z prezentowanego w tabeli 1 zestawienia, europejskie ścieżki
wdrażania partnerstwa publiczno-prywatnego w sposób dość istotny różnią się od
siebie. Różnice odnoszą się zarówno do samych założeń ideowych, które legły
u podstaw konstrukcji każdego z tych modeli, jak również form i sposobów ich
realizacji oraz stopnia i zakresu zaangażowania czynnika prywatnego.
2. ISTOTA EKONOMICZNO-PRAWNA BRYTYJSKIEGO MODELU
FINANSOWANIA INFRASTRUKTURY TRANSPORTU
Formuła brytyjska jest faktycznie najstarsza w Europie i najbardziej
rozwinięta. Wprowadzono ją w 1992 r. wraz z przyjęciem specjalnej formuły PPP,
tzw. PFI (Private Finance Initiative), z typowymi dla niej procedurami przetargów.2
W ramach PFI sektor publiczny na bazie długookresowych kontraktów nabywa
odpłatnie od sektora prywatnego określone aktywa, jak też niekiedy pewne usługi,
dla świadczenia których ten ostatni stworzył odpowiedni potencjał wytwórczy.
W tym przypadku płatności na ogół przybierają charakter rocznych zobowiązań
finansowych. PFI wdrożono z zamiarem zachęcenia i zmobilizowania sektora
2
PFI zostało wprowadzone w W. Brytanii w okresie rządów konserwatystów jako swego rodzaju
ukoronowanie liberalnej doktryny gospodarowania w wydaniu M. Thatcher. Następnie zostało dość
skutecznie przejęte przez laburzystów jako skuteczna forma realizacji partnerstwa publicznoprywatnego w sferze finansowania infrastruktury i usług publicznych. Por. Evaluating the
operation of PFI in roads and hospitals, The ACCA Research Programme, London 2004, s. 1–2.
A.S. Grzelakowski, Modele PPP i ich zastosowanie w sferze finansowania rozwoju infrastruktury...
7
prywatnego do włączenia się w sferę działalności wiążącej się z zaspokajaniem
potrzeb o charakterze publicznym, tradycyjnie realizowanych przez sektor
publiczny.
Intencją realizowanej w takiej formie współpracy, jak określono to w ramach
PFI, tj. między innymi za pomocą wspólnej inicjatywy typu SPV, było
zapewnienie wyższej efektywności funkcjonowania sektora publicznego poprzez
dokonanie odpowiedniego transferu ryzyk, kosztów i odpowiedzialności między
obu sektorami. Wymagało to wdrożenia typowych dla sektora prywatnego
wysokich umiejętności i standardów w zakresie zarządzania oraz innowacyjności
na etapie projektowania, budowy i dostawy usług.
Celem tego programu było zatem podniesienie wartości pieniądza (VfM),
a więc efektywności działania czynnika publicznego w ramach realizacji projektów
inwestycyjnych w obszarze infrastruktury, i to głównie poprzez podjęcie bliższych
form współpracy z sektorem prywatnym.3 Do oceny osiąganej w wyniku
zastosowania tej formuły wartości pieniądza, a więc nakładów kapitałowych
poniesionych na projekty infrastrukturalne finansowane przez inwestorów prywatnych (w całości lub znacznej części), wprowadzono w ramach PFI specjalny
wskaźnik porównawczy sektora publicznego, tzw. PSC – Public Sector
Comparator.4 Istota tej formuły – metody badania efektywności projektu za
pomocą PSC – polega na zastosowaniu możliwie wszechstronnej oceny porównawczej najlepszej, wybranej w drodze przetargu oferty jego realizacji poprzez
PPP z modelem tradycyjnym. We wstępnej fazie przygotowania projektów
infrastrukturalnych do finansowania w ramach PPP, w modelu brytyjskim stosuje
się zazwyczaj wskaźnik porównawczy publiczno-prywatny, tzw. Public-Private
Comparator (PPC). Umożliwia on porównanie hipotetycznego modelu PPP z modelem tradycyjnym i tym samym wskazuje:
 czy PPP w tym przypadku w ogóle generuje wartość dodaną, wyrażoną w formie dodatkowej wartości pieniądza (VfM),
 która z możliwych formuł PPP jest potencjalnie najwłaściwsza, tworząca
najwyższą wartość dodaną, dając jednocześnie możliwość realizacji celów
publicznych.
Mechanizm działania obu parametrów porównawczych – PPC i PSC,
stosowany w procesie decyzyjnym wiążącym się z wyborem określonego modelu
PPP, przedstawiono schematycznie na rysunku 1.
3
4
The Private Finance Initiative: The first four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts.
Report by the Comptroller and Auditor General. HC 476 1997/98. National Audit Office. Press
Notice, 28 January 1998.
Por. G. Brown, Public Private Partnership in the UK Roads Sector, Halcrow, Documents and
Proceedings, London 2003, s. 10. Także K. Siwek, Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego.
W kierunku konkurencyjnego rynku gazu w Polsce, Ministerstwo Infrastruktury, Departament
Finansowania infrastruktury, Warszawa 2003, s. 7–9.
8
Skanowanie projektu PPP
Komparator publiczno-prywatny
Komparator sektora publicznego
Rys. 1. Mechanizm oceny projektu infrastrukturalnego przy zastosowaniu wskaźników
porównawczych PPC i PSC
Źródło: Opracowanie własne na podstawie K. Siwek, Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego, op.cit., s. 12–
13 oraz G. Brown, Public Private Partnership in the UK Roads Sector, op.cit., s. 8.
Jak ilustruje to rysunek 1, w brytyjskim modelu PPP wskaźniki porównawcze
stosowane są na każdym etapie realizacji projektu w formule PPP w ramach procesu zwanego skanowaniem – PPS (PPP Potential Scan), który stanowi ważny
element kompleksowej analizy efektywności wykonania projektu w proponowanym kształcie. Metoda PPC stosowana jest jednak tylko do etapu prekwalifikacji
i rozpisania przetargu. Wskaźniki PSC, służące do wyboru partnera prywatnego,
wykorzystuje się dopiero na poszczególnych etapach wyłaniania najlepszej z ofert.
W brytyjskim, „uniwersalnym” modelu partnerstwa publiczno-prywatnego,
stanowiącym zmodyfikowaną już wersję PFI, ogromną wagę przywiązuje się do
budowy efektywnych form partnerstwa obu sektorów. Fakt ten wiąże się z koniecznością stworzenia satysfakcjonujących obie strony prawnych i politycznych
zabezpieczeń odnoszących się do problemów własności i jej transferu oraz
eksploatacji obiektów infrastruktury w długim horyzoncie czasu. O ile z punktu
widzenia sektora prywatnego z dużym powodzeniem rozwiązano kwestie dotyczące projektowania i budowy tych obiektów, o tyle problemy dotyczące ich
finansowania i eksploatacji stanowią nadal słabą stronę modelu „uniwersalnego”.5
W celu ich wyeliminowania, na szerszą skalę stosuje się franczyzę o zróżnicowanym okresie trwania umowy, obejmującą fazę budowy i eksploatacji wybranych
składników infrastruktury transportowej, która pozwala skutecznie i efektywnie
rozwiązywać problem transferu własności i zarządzania obiektem.6 Kontrakty
zawierane między stronami porozumienia typu PPP realizowane są zazwyczaj
w formie DBO lub DBFO. Te pierwsze stosowane są generalnie wszędzie tam,
5
6
Wiele jest jednak pozytywnych przykładów na gruncie brytyjskim, wskazujących na wysoką
efektywność wyłącznie prywatnych form finansowania infrastruktury. Należą do nich: Darford
River Crossing (most wantowy), Queen Elizabeth II Bridge oraz dwa tunele pod Tamizą. Por. Ph.
Mann, Financing Road Transport Infrastructure, Paper presented at Interdisciplinary Design for the
Built Environment Seminar at Engineering Department, University of Cambridge, July 1995, s. 5.
Udzielenie franczyzy inwestorowi i/lub operatorowi odbywa się na zasadach konkurencyjnych,
a więc zazwyczaj w formie przetargu. Por. National Systems of Transport Infrastructure Planning,
European Conference of Ministers of Transport, Conclusions of Round Table 128, s. 3, ECMT
2004, [email protected] [26.06.2007].
9
gdzie sektor publiczny finansuje całe przedsięwzięcie i przejmuje ryzyka wiążące
się z wahaniami popytu na usługi, podczas gdy sektor prywatny, jako długookresowy dostawca usług transportowych, w imieniu niejako sektora publicznego będzie
pobierał za nie opłaty od użytkowników korzystających z danego składnika infrastruktury transportowej. Z kolei kontrakty typu DBFO zawierane są we wszystkich
tych przypadkach, gdzie sektor prywatny przejmuje część ryzyk dotyczących
strony popytowej projektu.7 W brytyjskiej formule PFI dominują jednak zdecydowanie kontrakty typu DBFO, które przeciętnie zawierane są na okres 25–30 lat.
Kontrakty PPP w wersji DBFO zawierają:
1) zestaw podstawowych wymogów niebędących w ogóle przedmiotem negocjacji
– klauzule bezpieczeństwa, ochrony środowiska itp.,
2) wymogi wynegocjowane na etapie przyznawania koncesji,
3) wymogi dotyczące zwrotu przeniesionego na operatora infrastruktury prawa
własności,
4) wymóg określający przeciętną stopę oszczędności – zazwyczaj w wysokości
15% – w relacji do konwencjonalnej formy przetargu.
Formuła DBFO, jako pewnego rodzaju standard obowiązujący w wariancie
PPP/PFI, określa też w miarę precyzyjnie sposób oraz zakres alokacji ryzyk
między stronami kontraktu.8 Transferując na partnera z sektora prywatnego gros
ryzyk wiążących się z budową, eksploatacją, utrzymaniem i zarządzaniem
infrastrukturą, jak też przewidywanym natężeniem ruchu, oddziaływaniem obiektu
na środowisko itp., pozostawia w gestii klienta, czyli rządu lub agencji rządowej,
ryzyka wiążące się z działaniem tzw. „siły wyższej”, planowanych opóźnień,
zmian prawa oraz stosowania systemu opłat za użytkowanie infrastruktury.
Charakterystyczne dla tego modelu jest przy tym to, że ta pierwsza grupa ryzyk
transferowana jest bezpośrednio do DBFO Co., czyli spółki SPV wspólnie
tworzonej przez oba podmioty w celu realizacji projektu w formule PPP i efektywnego zarządzania tymi ryzykami. Spółki te – PPP w wersji PFI – typowe dla
„uniwersalnego” modelu, traktowane są jako najskuteczniejsze z finansowoekonomicznego (budżetowego) i planistyczno-organizacyjnego (terminowość)
punktu widzenia. Rozwiązanie takie gwarantuje bowiem realizację projektu
zgodnie z wymogami ustalonymi w kontrakcie.9 Z reguły też strony dzielą się
częścią ryzyk, np. akcjami protestacyjnymi, uwzględniając ich potencjalne skutki
w ramach kompleksowej oceny projektu.
7
8
9
Por. Introduction to Public Private Partnerships, Baker & McKenzie, Abogadas, Mexico 2003,
s. 6, [email protected] [14.06.2008].
W tym przypadku przyjmuje się, że zasadniczą korzyścią sektora publicznego (np. Agencji
Autostradowej) w wariancie DBFO jest transfer odpowiedzialności za projektowanie, budowę,
finansowanie i eksploatację składnika infrastruktury transportu na inwestora prywatnego. Ten ma
jednak dzięki temu możliwość oceny swoich zobowiązań w pełnym, np. 30-letnim cyklu życia
kontraktu i może bardziej efektywnie zarządzać poszczególnymi typami ryzyk występującymi na
każdym z etapów realizacji projektu.
Por. A. Pearce, Financing: BOT projects. Documents, International Development and Strategies,
Washington D.C., 2003, s. 7.
10
Istotnym elementem „uniwersalnego” modelu stosowanego w formule DBFO
jest założenie, że zwrot kapitału wyłożonego przez inwestora wraz z kosztami
utrzymania i zarządzania obiektem infrastruktury następuje w całości lub części
z wpływów uzyskiwanych z wprowadzenia systemu opłat za korzystanie z danego
obiektu. Opłaty te pobierane są przeważnie w formie myta (user tolls- UT). Są one
stosowane wszędzie tam, gdzie użytkownik dostrzega wyraźną korzyść z wyboru
płatnej trasy lub obiektu (mostu, tunelu) w relacji do realnych, alternatywnych
rozwiązań, jakie mu stworzono.10 We wszystkich innych sytuacjach, gdzie możliwość wprowadzenia i/lub poboru opłat w tej formie jest niemożliwa z praktycznego punktu widzenia bądź wręcz nierealna ze względów ekonomicznych
(peryferyjny region, mały popyt), wprowadza się opłaty wirtualne (shadow tolls –
ST). W tym przypadku, jak to już wcześniej zaznaczono, użytkownicy nie są
bezpośrednio obciążeni kosztami za korzystanie z infrastruktury, co jest równoznaczne z niepobieraniem realnych opłat.
Formuła zwrotu inwestorowi prywatnemu wyłożonego kapitału i poniesionych
kosztów w kontrakcie typu DBFO na bazie opłat wirtualnych oznacza, że
w zamian za usługi świadczone przez sektor prywatny na rzecz sektora publicznego – użytkowników infrastruktury transportowej, uzyskuje on z kasy publicznej
stały strumień przychodów w skali rocznej. Ich poziom jest określony na podstawie
liczby pojazdów (użytkowników) korzystających z danego odcinka sieci infrastruktury – z reguły dotyczy to sieci drogowej, z zagwarantowanym minimalnym
obciążeniem tego odcinka. Generalnie, strumień przychodów za usługi transportowe uzależniony jest od takich czynników, jak dostępność do sieci, stopień jej
wykorzystania oraz jakość oferowanych usług, określona poprzez parametry
techniczno-eksploatacyjne danego składnika infrastruktury.11 W tym znaczeniu
opłaty wirtualne nie są same w sobie źródłem finansowania infrastruktury, ale
raczej swoistym mechanizmem płatniczym, który może zapewnić realne przesłanki
do stworzenia niekonwencjonalnych metod jej finansowania oraz umożliwić
wprowadzenie efektywnych struktur finansowych, odpowiadających wymogom
i potrzebom realizacji różnego typu projektów infrastrukturalnych. Dlatego też są
one powszechnie postrzegane jako „najlepsza alternatywa” w stosunku do myta
(real toll), które w wielu przypadkach, szczególnie gdy jest zbyt wysokie, np. na
skutek zawyżonych kosztów realizacji projektu, napotyka na silny opór
użytkowników i nie jest przez nich akceptowane. Pociąga to za sobą określone
konsekwencje: ruch przenosi się na niepłatne odcinki sieci, które ulegają szybkiej
dewastacji, a obiekt infrastruktury pozostaje niewykorzystany.12 Jednak opłaty
10
Nie można bowiem zmuszać użytkownika do korzystania na zasadach odpłatności z określonego
składnika infrastruktury transportowej, nie stwarzając mu realnych możliwości zaspokojenia
potrzeb transportowych w inny sposób, nieobciążający go bezpośrednio finansowo.
11
Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals, op. cit., s. 6.
12
Poza wieloma brytyjskimi przykładami wskazującymi na taki właśnie efekt działania myta, podaje
się powszechnie przykład węgierski, gdzie zawyżony poziom opłat na autostradzie M1/M15
budowanej w systemie BOT doprowadził do poważnej redukcji popytu, stawiając pod znakiem
zapytania efektywność podjęcia tej inwestycji w tym wariancie PPP. Por. Public Works Financing,
World Bank Report, October 1993, s. 17.
11
wirtualne szeroko stosowane w ramach kontraktów PPP zawieranych w formule
DBFO są przedmiotem ostrej krytyki ze strony centralnych organów nadzoru
finansowego i NGO w W. Brytanii, które podważają w ogóle sensowność wprowadzania tego typu rozwiązań na szerszą skalę.13 Z tego też powodu, w ramach
doskonalenia „uniwersalnego” modelu PPP, podejmuje się, głównie w obszarze
infrastruktury drogowej, różne innowacyjne działania mające na celu racjonalizację
systemu pobierania opłat od użytkowników sieci infrastruktury w oparciu
o kryterium efektywnego jej wykorzystania, z zastosowaniem jak gdyby jednocześnie obu formuł odpłatności (UT i ST). Działania te zmierzają do zminimalizowania mankamentów każdej z tych dwóch form odpłatności.
Rys. 2. Mechanizm płatności użytkowników za korzystanie z infrastruktury transportu
w formule DBFO w modelu brytyjskim, tzw. uniwersalnym. Przykład systemu pobierania
opłat za korzystanie z autostrady A1 na odcinku Darrington – Dishforth
Źródło: G. Brown, Public Private Partnership in the UK Roads Sector, op. cit., s. 11.
Jak wynika z diagramu przedstawionego na rysunku 2, podstawowym celem
modyfikacji systemu opłat za korzystanie z infrastruktury, stanowiącego kluczowy
finansowy instrument współpracy sektora prywatnego z publicznym w formule
DBFO w ramach krytykowanego modelu PPP/PFI, jest dążenie do:
13
Por. Private and Public Investment. Roads (UK), Resources: 20 private and public investment,
Public Services International Research Unit., dostępny w Internecie: www.psiru.org. [05.10.2004]
oraz T. McCabe, PPP has delivered transport progress, Industry News, Print Page [02.11.2004].
De Havilland Information Services, s. 1–2 oraz National Audit Office Press Notice, 28 January
1998, Based on Report by the Comptroller and Auditor General, HC 474 1997.
12
 złagodzenia skutków ekonomicznych wynikających z wysokiego poziomu myta
(UT) i to zarówno dla użytkowników, jak i właściciela czy też gestora
inwestycji; stąd przy mniejszym wykorzystaniu zdolności przepustowej obiektu
i infrastruktury, wyrażającym się drastycznym spadkiem popytu i przychodów,
niższą intensywnością jego użytkowania, płatności użytkownika kształtują się
na poziomie zerowym (zero payment), a wzrastają sukcesywnie w miarę
wzrostu stopnia obciążenia całego układu transportowego, tj. narastania
kongestii oraz przekroczenia ustalonej dla danego obiektu (target) normy
intensywności jego użycia – krótszy czas użytkowania przysparza użytkownikowi wielu korzyści, generując wyższe koszty właściciela infrastruktury (skutek
full payment).
 efektywnego dostosowania ceny za usługę transportową do rzeczywistych,
zmiennych w czasie bezpośrednich kosztów zarządcy infrastruktury
z możliwością uwzględnienia części kosztów zewnętrznych (np. skutków
kongestii), co stanowi podstawę do przyjęcia zalecanej zasady ustalania cen na
bazie społecznych kosztów krańcowych.14
Tego typu innowacyjne działania podejmowane z zamiarem doskonalenia
„uniwersalnego” modelu PPP dotyczą w zasadzie wszystkich sfer realizacji
projektów transportowych i rozwiązań zawartych w kontraktach technicznych
i finansowych. W tym ostatnim przypadku dotyczy to nowych form finansowania,
jak emisje obligacji, zewnętrzne wsparcie finansowe, długookresowe kontrolowane
formy zadłużenia itp., a także finansowej oceny efektywności projektu
realizowanego w jednej z wersji PPP, mierzonej za pomocą formuły wartości
pieniądza (VfM). Jako zasadę uznano, że każdy projekt musi generować wysoką
wartość pieniężną (good value for money) i być oceniany przy zastosowaniu
metody PSC (public sector comparator).15
Wymienione wyżej zmiany, wprowadzane w sposób kompleksowy, prowadzą
do modyfikacji dotychczasowych form kontraktów zawieranych między stronami
na bazie formuły DBFO i są przez nie akceptowane. I tak w celu osiągnięcia
wyższej technicznej i finansowej innowacyjności i tym samym podniesienia
wartości pieniężnej (VfM) projektu wydłuża się fazę przetargu – nawet do 5–6
miesięcy oraz etap negocjacji – do pół roku, dążąc przy tym do redukcji kosztów
przetargu. Jednocześnie podejmuje się działania na rzecz uelastycznienia
kontraktów, tj. lepszego ich dostosowania do zmiennych warunków otoczenia
i zmian w czasie. Ponadto dąży się do włączenia SPV jako wykonawcy kontraktu
do formuły DBFO i to już na etapie procesu planowania, a nie tylko realizacji
14
Stawki opłat bazujące na kosztach krańcowych wyraźnie sygnalizują zarówno producentom, jak
i konsumentom usług transportowych, jak kształtują się obecnie rzeczywiste, będące funkcją czasu
koszty i wartość usług, stwarzając jednocześnie silne impulsy do wzrostu efektywności zarządzania
infrastrukturą. Por. P. Abelson, Financing transport infrastructure: Public finance issues,
Macquarie University, Sydney, NSW 2009, s. 4 oraz Final Report on Estimating Transport Costs,
High Level Group on Transport Infrastructure Charging, Brussels, 26 May 1999, s. 2–3.
15
Według ocen ekspertów brytyjskich, VfM dla większości projektów transportowych było relatywnie wysokie, a obecnie jeszcze wzrasta. W odniesieniu do formuł DBFO kształtuje się przeciętnie
na poziomie 12–17%. Por. G. Brown, Public Private Partnership…, op.cit., s. 12.
13
projektu. Wprowadza się także szczegółową specyfikację zadań i obowiązków
stron w zakresie utrzymania obiektu, usiłując łączyć tryb i formę płatności z ich
wykonaniem. W modelu „uniwersalnym” zaczyna bowiem powszechnie obowiązywać reguła, iż mechanizm płatności i rozliczeń musi być zorientowany bardziej na
aspekty wykonawcze kontraktu, a więc realizację zobowiązań stron, niż dążenie do
wzrostu popytu i wolumenu obrotów.
W rezultacie podejmowanych kompleksowych, innowacyjnych działań, model
brytyjski okazał się najbardziej prężnym i dynamicznym modelem rozwoju PPP na
świecie. W 2005 r. na ponad 70 krajów wykorzystujących różne formuły PPP,
w różnym zresztą stopniu i zakresie, 90% projektów (w ujęciu wartościowym)
zostało zrealizowanych w Europie, w tym 68% w W. Brytanii.16 Od 1992 r. wykonano tam ponad 630 projektów infrastrukturalnych w sektorach: transportu, obrony, edukacji, służby zdrowia i innych, na łączną kwotę ponad 100 mld €.17
W sektorze transportu zrealizowano w tym okresie blisko 48 projektów o wartości
ponad 63 mld €, co stanowi 67% ogólnej wartości inwestycji. Od 1997 r.
w W. Brytanii zawiera się około 70 tego typu projektów rocznie. Łączna kwota
wydatków kapitałowych przeznaczanych na ten cel stanowi ponad 15% wartości
inwestycji sektora publicznego w tym kraju.
Mimo widocznych efektów, jakie uzyskano dzięki wdrożeniu „uniwersalnego”
modelu PPP opartego na programie PFI, pod jego adresem nieustannie kierowane
są liczne krytyczne uwagi. Wyrażane są także negatywne oceny i formułowane
poważne wątpliwości dotyczące makroekonomicznej efektywności rozwiązań
opartych głównie na formule DBFO z zastosowaniem systemu opłat wirtualnych,
podważające niekiedy merytoryczną i formalną zasadność ich stosowania.18
Z przedstawianych analiz realizacji wybranych kontraktów DBFO opartych na
mechanizmie shadow tolls wynika, że ich koszty są przeciętnie trzykrotnie wyższe
niż koszty budowy podobnych odcinków dróg w systemie konwencjonalnym. Jest
to głównie rezultatem:
 wyższych kosztów pozyskania kapitału i jego obsługi przez inwestora
prywatnego – sektor publiczny może uzyskać kredyty i pożyczki o wiele taniej
niż spółka DBFO typu SPV,19
 błędnych decyzji w zakresie alokacji ryzyk jako podstawowego elementu oceny
wartości pieniężnej projektów infrastrukturalnych w stosowanych modelach
finansowania w ramach PFI, w większości przypadków transferowanych bez
większego uzasadnienia do sektora prywatnego, który w takich sytuacjach
zawsze ustala wyższą cenę za ich przejęcie i zarządzanie nimi (premia za
ryzyka), co oznacza z reguły wzrost kosztów kapitałowych,
16
A.S. Grzelakowski, Finansowanie rozwoju infrastruktury transportu w krajach UE z zastosowaniem formuły PPP, op. cit., s. 7–8.
17
Dwa największe projekty zrealizowane w formule DBFO, to: tunel pod kanałem La Manche
w 1996 r. (6 mld €) oraz metro londyńskie w latach 2002–2003 (42 mld €).
18
T. McCabe, PPP has delivered transport progress, Industry News, Print Page 02.11.2004, s. 1.
19
W 2002 r. efektywny koszt kapitału dla SPV wynosił 10%, co stanowiło przeciętnie 5% więcej niż
w przypadku pożyczek zaciąganych przez sektor publiczny. Por. Evaluating the operation of PFI in
roads and hospitals, op. cit., s. 7.
14
 zastosowania shadow tolls jako podstawowego mechanizmu płatności dla
operatora infrastruktury i zwrotu poniesionych przez niego nakładów, co prowadzi do redukcji znacznej części oszczędności kosztów, jakie generuje kontrakt
PPP; tego typu mechanizm cenowy może spowodować powstanie ryzyk
popytowych, którymi sektor prywatny nie jest w stanie efektywnie zarządzać,
a które z kolei prowadzą do wzrostu kosztów sektora publicznego.
Podsumowując ocenę modelu „uniwersalnego” opartego na programie PFI,
realizowanego w wersji typowej dla DBFO, można stwierdzić, że:
 stwarza on zbyt wyraźne koncesje dla sektora prywatnego, który angażuje się
w przedsięwzięcia typu PPP i dostarcza kapitał na realizacje inwestycji infrastrukturalnych; projekty te generują wprawdzie znaczną wartość dodaną,
mierzoną w kategoriach wartości pieniężnych (VfM), ale transmitują ją w nadmiernym, nieuzasadnionym w relacji do podziału ryzyk i kosztów stopniu na
rzecz inwestora prywatnego, który w wielu przypadkach staje się beneficjentem
netto tego typu rozwiązań,
 model ten, aczkolwiek relatywnie drogi dla sektora publicznego, jest bardzo
skuteczny w swym wymiarze praktycznym, pozwala bowiem realizować
szybko, sprawnie i, co ważne, bez opóźnień ambitne programy rozwoju
infrastruktury transportu w kraju, w którym kapitał prywatny nie jest dobrem
rzadkim.
3. EUROPEJSKIE – KONTYNENTALNE MODELE PPP FINANSOWANIA
INFRASTRUKTURY TRANSPORTU I EFEKTY ICH FUNKCJONOWANIA
Niezaprzeczalne zalety, ale także i wady modelu „uniwersalnego” bacznie
obserwowane i analizowane na kontynencie europejskim sprawiły, że stosowane na
nim modele typu „okno” zawierają wiele cech indywidualnych, typowych dla
systemów finansowych i prawno-instytucjonalnych oraz struktur gospodarczych,
a także tradycji i pewnej kultury zarządzania (governance) występujących w tych
krajach. Z uwagi jednak na wzorce i doświadczenia czerpane z praktyki brytyjskiej, gdzie partnerstwo publiczno-prywatne rozwinęło się najwcześniej, są one
w mniejszym lub większym stopniu „skażone” rozwiązaniami zastosowanymi w
formule PFI. Zasadnicze podobieństwa i różnice między obu modelami w aspekcie
przyjętych form odpłatności użytkownika: bezpośredniej (myto) lub pośredniej
(shadow tolls) oraz stosowanych formuł PPP przedstawiono na rysunku 3.
Jak wynika z przedstawionego schematu (rys. 3), europejskie modele finansowania infrastruktury transportu są bardzo zróżnicowane, także te oparte na
koncepcji PPP. Pomimo posiadania pewnych wspólnych cech (por. tab. 1) formuły
PPP typu „okno”, jej odmiany stosowane we Francji czy Hiszpanii różnią się
znacznie od tych, które występują we Włoszech, Belgii, Holandii, Niemczech czy
15
Portugalii.20 Dwa ostatnie spośród wymienionych krajów diametralnie wręcz
różnią się sposobem podejścia do PPP i zakresem jego wykorzystania w praktyce.
O ile w Niemczech dopiero we wrześniu 2003 r. rząd opracował wytyczne dotyczące wdrażania PPP, nawiązujące do ustawy z 1994 r. o budowie i finansowaniu
sieci dróg federalnych, propagując głównie tzw. model operatorski, który
sukcesywnie się rozwija, o tyle w Portugalii, która w ogromnym stopniu wzoruje
się na rozwiązaniach brytyjskich, osiągnięto faktycznie największe sukcesy na
kontynencie.
Płatne – myto
Bezpłatne
Sektor
prywatny
☼ FIRMA PRYWATNA (Z KONCESJĄ)
☼ PRYWATNE KONCESJE
► ODRĘBNE KONCESJE BOT
► UK, FIN ‘shadow tolls’ DBFO
F, UK, ESP, IRL, GR, HU, PL
☼ INNE POZABUDŻETOWE
☼ FIRMA PUBLICZNA (Z KONCESJĄ)
(LUB OKREŚLONE WŁADZE)
FORMY FINANSOWANIA
► SIEĆ PŁATNYCH AUTOSTRAD
► METODY NIEMIECKIE (DBF)
F, I, P, ESP (częściowo)
► KOMPLEKSOWE ODDZIELNE
PROJEKTY
► METODY HOLENDERSKIE
(D& B i F)
DK, SWE
► METODY BELGIJSKIE
„INTERCOMMUNALES ”
► DARS / SLO /, MB / HU /, B
☼ „TRADYCYJNE” PUBLICZNE
FINANSOWANIE
► „WINIETY”: CH, CZ, SK, PL
► FUNDUSZ DROGOWY: L, NL,
PL I INNE CEECs
► TYPOWO „TRADYCYJNE’’
METODY: D, UK, ESP, DK, I .
Sektor
publiczny
Rys. 3. Podstawowe formy i modele finansowania infrastruktury transportu w krajach
europejskich
Źródło: E. Novotny, Development of Trans-European Transport Networks: the Way Forward, op. cit., s.4.
20
Por. F. Cartaxo, Public Private Partnership in the Road Sector, The views of an European private
banker, Presentation to the Seminar: “Road Concessions: latest trends in Public-Private
Partnerships worldwide” organized by the European Union Road Federation (ERF), Moscow, 29
June 2004, s. 12 i dalsze oraz E. Nowotny, Development of Trans-European Transport Networks:
the Way Forward, European Investment Bank Conference, Strasbourg, 14 February 2001, s. 3.
16
Model niemiecki został praktycznie ograniczony do dwóch rodzajów
infrastruktury drogowej, tj.:
1) mostów, tuneli i przejść górskich usytuowanych w ciągu autostrad i federalnych
dróg ekspresowych,
2) wielopasmowych dróg ekspresowych o dwóch wydzielonych kierunkach ruchu
pojazdów.
Liczba projektów, które mogą być realizowane w ramach formuły PPP na bazie
ustawy z 1994 r., jest jednak bardzo ograniczona z uwagi na to, iż tylko nieliczne
z nich kwalifikują się do finansowania przy współudziale kapitału prywatnego.
Dlatego też do połowy 2004 r. według modelu operatorskiego (DBF) podjęto się
w Niemczech realizacji zaledwie 9 projektów w obszarze transportu drogowego
(długość ok. 50 km) o szacowanej wartości kosztorysowej 2,75 mln €.21 Zasadniczą przyczyną tego jest fakt, iż jedynym praktycznie źródłem zwrotu ponoszonych nakładów w modelu niemieckim są przychody z opłat od użytkowników.
Wszystkie zatem projekty usytuowane w układzie sieci transportowej, gdzie
natężenie ruchu jest niewielkie, z założenia nie kwalifikują się do współfinansowania przez sektor prywatny. W celu złagodzenia tego rygoru i stworzenia
niezbędnych ekonomicznych przesłanek zapewniających prywatnym inwestorom
wymagany w tym sektorze minimalny przynajmniej próg rentowności, dopuszczono możliwość, w odniesieniu do „projektów o najwyższym priorytecie”, wsparcia
rządu federalnego do wysokości 20% kosztów budowy.22
W zasadzie za pomocą modelu operatorskiego mogą być realizowane tylko
takie projekty infrastrukturalne (prace budowlane), które nie mogłyby być
wykonane w najbliższych latach przy użyciu konwencjonalnych form finansowania, a więc wyłącznie z publicznych środków. Rozwiązanie takie stwarza dodatkowe możliwości inwestycyjne w obszarze transportu i jest traktowane jako jedno
z narzędzi realizacji polityki transportowej w tym kraju. Jednocześnie daje ono
sektorowi prywatnemu (budownictwo i usługi finansowe) szanse zdobycia
doświadczenia na rynku krajowym, a następnie możliwość wykorzystania ich
w układzie międzynarodowym.
W odróżnieniu od modelu niemieckiego, portugalski program rozwoju PPP,
stosowany także głównie w obszarze infrastruktury drogowej, jest jednym z najlepiej przygotowanych i najbardziej efektywnych w Europie. W jego realizację
zaangażowane są trzy grupy podmiotów:
1) bezpośrednio rząd oraz jego agendy, takie jak np. Portugalski Zarząd Dróg
(IEP),
2) sektor prywatny, a więc firmy budowlane i inne z sektora usług oraz banki
przejmujące w określonych przypadkach funkcję inwestora,23
21
Financing Schemes of Transport Infrastructure. Working Party on Transport Trends and
Economics. UN Economic and Social Council. Economic Commission for Europe. Inland
Transport Committee. TRANS/WP, 5/2004/6, July 2004, s. 4–5.
22
Ibidem, s. 3.
23
W realizacji projektów drogowych w Portugalii partycypowały łącznie 53 banki z Portugalii (BPI),
Hiszpanii, Niemiec, W. Brytanii, Francji, Włoch, Irlandii, Holandii i Japonii.
17
3) Europejski Bank Inwestycyjny, który włącza się już we wstępnej fazie realizacji
projektów, pełniąc rolę swoistego katalizatora, wspomagając rząd w poszukiwaniu innowacyjnych rozwiązań w sferze długookresowego finansowania inwestycji infrastrukturalnych.24
Do podstawowych cech i zasad działania portugalskiego modelu PPP należy
zaliczyć:
1) udzielanie 30-letnich koncesji przy równoczesnym zagwarantowaniu stabilizacji
wynegocjowanych uregulowań prawnych,
2) wyłączenie ze wstępnej fazy przetargów najlepszej zgłoszonej oferty w zakresie
eksploatacji i zarządzania infrastrukturą,
3) wprowadzenie silnie konkurencyjnego mechanizmu w zakresie udzielania
kontraktów na budowę i zarządzanie infrastrukturą, z udziałem wielu firm
międzynarodowych,
4) zastosowanie nietypowej kombinacji w zakresie rozwiązań i procedur prawnych
dotyczących udzielania kontraktów:
– umowy koncesyjne i inne podstawowe regulacje prawne dotyczące projektu
są oparte na systemie prawnym obowiązującym w Portugalii,
– kontrakty finansowe są natomiast sporządzane na bazie prawa brytyjskiego,
w celu ułatwienia procesu pozyskiwania i obsługi średniookresowych
pożyczek oferowanych przez grupy banków międzynarodowych na bazie
stawki LIBOR (syndication of the loan facilities).25
Efektem przyjętych w Portugalii kompleksowych rozwiązań w zakresie
wdrażania PPP w obszarze samej tylko rozbudowy sieci drogowej była budowa
i modernizacja 2850 km dróg ekspresowych i autostrad do 2007 r. (a nie 2014, jak
zakładano w wariancie tradycyjnym). Sieć tę eksploatować będzie łącznie 18
operatorów. Do połowy 2006 r. udzielono łącznie 19 koncesji, w tym 8 bez
wprowadzania opłat dla użytkowników, a więc w systemie shadow tolls (SCUT),
i 9 z zastosowaniem myta (real tolls). Znamienne jest przy tym, że w ciągu
ostatnich 5 lat udzielono aż 10 koncesji prywatnym inwestorom, z czego 7 w wariancie shadow tolls i 3 z odpłatnością użytkowników w formie myta. Na projekty
te pozyskano długookresowe pożyczki bankowe o zapadalności 18–27 lat o łącznej
wartości 5,7 mld. €.26
24
EBI zaangażowany był w Portugalii w realizację wszystkich większych projektów, włącznie
z budową mostu Vasco da Gama realizowaną w systemie BOT, partycypując finansowo przeciętnie
w wysokości 42% łącznych kosztów realizacji tych inwestycji. Por. F. M. Cartaxo, op. cit., s. 7 oraz
Guidelines for Successful Public-Private Partnerships. European Commission. Directorate General
Regional Policy. Ver. I, Brussels, February 2003, s. 22–23.
25
F. M. Cartaxo, op. cit., s. 8.
26
F. M. Cartaxo, op. cit., s. 11.
18
4. OGÓLNA OCENA WYKORZYSTANIA PPP JAKO METODY FINANSOWANIA
INFRASTRUKTURY TRANSPORTU W KRAJACH EUROPEJSKICH
Analiza wybranych formuł PPP stosowanych w krajach europejskich w zakresie finansowania infrastruktury transportu wskazuje, iż, niezależnie od stosowanego modelu lub modeli partnerstwa, zawsze zachodzi dość silna korelacja między
typem realizowanego projektu i siłą jego oddziaływania na dany segment rynku
transportowego a zasadami jego finansowania oraz zarządzania i eksploatacji.
Cechy szczególne i właściwości poszczególnych modeli PPP stosowanych
w krajach europejskich w ich wymiarze ekonomiczno-finansowym w pełni
uwidaczniają się dopiero w ramach systemowej, wieloczynnikowej analizy
projektów, które były realizowane za pomocą tych modeli. Takie projektowe,
kompleksowe podejście do oceny różnych formuł PPP wykorzystywanych w praktyce do realizacji inwestycji infrastrukturalnych w obszarze transportu w krajach
UE wskazuje, że:
1) większość inwestycji transportowych współfinansowanych przez sektor
prywatny to tzw. brakujące ogniwa, np. tunel pod La Manche czy Mont Blanc,
które z założenia posiadają monopolistyczną pozycję w danym segmencie
rynku, co z góry niejako przydziela im określoną wielkość popytu efektywnego;
jeśli natomiast tak nie jest, to tego typu uprzywilejowana pozycja jest celowo
kreowana poprzez kontrakt PPP, w którym zastrzega się, że konkurencyjne
połączenia lub alternatywne drogi nie powstaną w określonej dłuższej
perspektywie czasowej;
2) prywatny inwestor, pozyskując pożyczki i kredyty na realizacje projektu,
uzyskuje przeważnie bonus w formie gwarancji lub poręczeń rządowych;
w przypadku tuneli holenderskich rząd przejął nawet wszystkie ryzyka budowlane;
3) wiele projektów okazało się być mniej efektywnymi niż pierwotnie zakładano,
ze względu na to, iż wydłużył się czas ich realizacji – wzrosły koszty budowy
i obsługi kapitału; co charakterystyczne, nie było to zjawisko rzadkie;27
4) stopniowo ulega redukcji poziom ryzyk politycznych, co jest rezultatem
bezpośredniej partycypacji rządu lub jego agend w konsorcjach typu SPV,
powoływanych wspólnie do realizacji projektów; ponadto coraz częściej
projekty infrastrukturalne w formule PPP są realizowane w relacjach transgranicznych, co sprawia, że trudno w takich sytuacjach rządowi jednego kraju
interweniować w sferę wykonawczą kontraktu;
5) w każdym przypadku skala interwencji rządu była relatywnie wysoka, co
dotyczy właściwie wszystkich typów projektów, nawet tych, które są realizowane w modelu „uniwersalnym” w formułach DBFO.
Przedstawione wyżej uwagi i spostrzeżenia jednoznacznie wskazują, że przy
podejmowaniu decyzji dotyczących realizacji projektu infrastrukturalnego
27
S. A. Rienstra, P. Nijkamp, Lessons from Private Financing of Transport Infrastructure, Dutch
Infrastructure in 19th Century and European Projects in the 20th Century, Research Memorandum
1996, Vrije Uniiversitet, Amsterdam 1996, s. 16–17.
19
w wariancie PPP powinno bardziej dominować podejście projektowe (typ i charakter przedsięwzięcia, uwarunkowania rynkowe itp.) niż modelowe. Wybór
formuły PPP musi być bowiem dostosowany do rodzaju realizowanego projektu
oraz celów ekonomicznych i społecznych, jakie ma on zapewnić. Zważywszy na
to, że w każdym kraju wykorzystującym już PPP na większą skalę, liczba
projektów obarczonych mniejszą skalą ryzyk, a więc i bardziej interesujących
(rentownych) dla sektora prywatnego, stopniowo maleje, a tym samym obniża się
efekt synergii (wartości dodanej), jaki powinien generować każdy z projektów
realizowanych w formule PPP, zakres jej zastosowania, wbrew wielu optymistycznym ocenom i oczekiwaniom, może ulegać pewnemu ograniczeniu. W takich
warunkach modele PPP mogą być stosowane tylko w odniesieniu do nadal jeszcze
istniejących, pewnych specyficznych projektów, zdolnych do generowania
wysokiej wartości pieniężnej (VfM), lub takich, które zapewniają korzyści z racji
monopolu, jaki tworzą.
Innym rozwiązaniem, możliwym do zastosowania w sytuacji chronicznego
braku publicznych środków na cele rozwoju infrastruktury transportu, jest akceptacja przez sektor publiczny, odpowiedzialny za dostawę usług użyteczności
publicznej, niższych standardów ekonomicznych w zakresie dostępu kapitału
prywatnego do tego typu działalności.28 Oznacza to w każdym przypadku przejęcie
na siebie przez sektor publiczny, zmuszony do realizacji mniej efektywnych
przedsięwzięć infrastrukturalnych (np. w regionach usytuowanych peryferyjnie),
dodatkowych ryzyk, obowiązków i kosztów w zamian za kapitałowe zaangażowanie prywatnego inwestora. Konsekwencją tego typu rozwiązań – wysokich koncesji
na rzecz sektora prywatnego, jest jednak możliwość utracenia przez sektor publiczny części lub nawet całości korzyści ekonomicznych, jakie powinny przypaść mu
w udziale z racji realizacji projektu w formule PPP. W wyniku wzrostu kosztów
realizacji projektu maleją również korzyści społeczne, a więc efekty dla użytkowników, jakie każdorazowo towarzyszą efektom ekonomicznym występującym przy
zastosowaniu efektywnych form i modeli PPP. Takie sytuacje występowały, jak to
już wcześniej podkreślono, w wielu krajach europejskich stosujących modele PPP,
zarówno „uniwersalne”, jak i typu „okno”. Należałoby ich unikać, gdyż są one
szkodliwe z makroekonomicznego punktu widzenia. Powodują one marnotrawstwo
środków publicznych (podatnika), a ponadto tworzą zdecydowanie niesprzyjający
klimat polityczny i społeczny wokół samej idei PPP i możliwości, a właściwie
konieczności włączenia prywatnego sektora do finansowania inwestycji infrastrukturalnych w transporcie.
28
Ze względu na istniejące ekonomiczne skutki i proceduralne ograniczenia w zakresie wzrostu
deficytu budżetowego i systemu finansów publicznych (pakt stabilności i wzrostu) nie zawsze jest
możliwe, a także celowe zwiększanie zadłużenia poprzez pożyczki i kredyty pobierane na te cele
z MIF, a nawet z EBI, który oferuje najlepsze warunki finansowe w tym zakresie. Do końca 2004 r.
udzielił on na rozwój ponad 100 projektów PPP w krajach UE ponad 16,5 mld €. Bardzo aktywnie
wspiera także rozwój infrastruktury w nowych krajach członkowskich UE, w tym także
w Polsce. Por. Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, op.cit., s. 37 oraz PPP in
Europe, Emerging Opportunities, Galaxy Fund. Desk Research, Advention B.P., s. 13 i dalsze.
20
5. ZAKOŃCZENIE
W Polsce jedynie nieco ponad 53% sieci dróg krajowych jest w stanie dobrym,
a bez mała 47% w stanie niezadowalającym bądź złym. Jeszcze gorsza sytuacja
występuje w układzie sieci kolejowej, gdzie jedynie 25% łącznej długości linii
kolejowych jest uznawanych przez zarządcę tej sieci za dobre, a więc spełniające
wymogi AGC i AGTC. W tej sytuacji nie może dziwić fakt, że zaledwie 4,9%
torów kolejowych nadaje się do przewozów z szybkością 160 km/godz., a tylko
15,1% może być wykorzystywanych w przewozach dokonywanych z szybkością
120–160 km/godz.29 Stan pozostałych składników sieci infrastruktury transportu
w Polsce nie jest wcale lepszy. Jej niedorozwój, głównie w aspekcie jakościowym,
oraz zły stan techniczno-eksploatacyjny stanowią w istocie podstawową barierę
sprawności funkcjonowania systemu transportowego i są jednym z hamulców
zrównoważonego rozwoju kraju.
W tej sytuacji szybka odbudowa sieci infrastruktury transportowej i poprawa
jej standardów jakościowych należą do podstawowych wyzwań, przed jakimi stoi
Polska na progu obecnego stulecia. Proces ten, rozpoczęty już na początku
minionej dekady i zintensyfikowany znacznie po akcesji do UE, napotyka jednakże
na ogromne przeszkody i, co ważne, dziś już mniej natury finansowej – w sensie
poziomu niedoboru środków niezbędnych do realizacji programów rozwojowych,
a bardziej instytucjonalno-organizacyjne i prawne. Problemy finansowe wiążą się
głównie z:
 skalą potrzeb inwestycyjnych – budowa sieci o nowych jakościowo standardach
(sieć zaliczana do TEN-T i pozostała sieć układu TINA), a jednocześnie
konieczne remonty i naprawy istniejącej sieci, zapewnienie interoperacyjności
i spójności, uzupełnianie brakujących ogniw itp.,
 ogromną presją czasu wynikającą z potrzeby sprostania wymogom realizacji
programów rozwoju sieci uzgodnionych z KE w ramach perspektywy finansowej 2007–2013, a także dotrzymania terminów wiążących się z organizacją
Euro 2012 itp.,
 silnie rosnącymi ostatnio kosztami materiałów budowlanych i płac w budownictwie,
 nadal niedostateczną zdolnością do terminowej i, co najistotniejsze, efektywnej
absorpcji środków UE.
Wszystkie te czynniki powodują, w dużym stopniu w efekcie ich kumulacji
(negatywna synergia), iż obecnie, mimo pozornie braku ograniczeń środków na
finansowanie infrastruktury transportowej, możemy mówić o występowaniu
bariery finansowej w tym zakresie.
Jedną z podstawowych przyczyn tego stanu rzeczy jest brak tzw.
innowacyjnych metod finansowania inwestycji infrastrukturalnych, w tym także
skutecznych instrumentów i mechanizmów oraz form zachęt dla kapitału
prywatnego, mających na celu włączenie go do procesów rozbudowy infrastruktury
29
Por. PKP PLK S.A. Raport roczny 2005, Warszawa 2006, s. 18.
21
krajowej, i to mimo istnienia od ponad dwóch lat ustawy o partnerstwie publicznoprywatnym (PPP). Kapitał ten bowiem to nie tylko istotne, szczególnie w obecnych
warunkach, dodatkowe źródło finansowania infrastruktury, ale również ważny
instrument wzrostu efektywności realizacji inwestycji, możliwości przyspieszenia
ich budowy, poprawy efektywności zarządzania tymi obiektami oraz ich eksploatacji itp. Bez niego nie skrócimy zapewne cykli inwestycyjnych w tej dziedzinie,
które w Polsce należą do najdłuższych w UE, co obniża wydatnie efektywność
tego typu przedsięwzięć oraz alokacji środków publicznych na te cele i w konsekwencji niweluje część wartości dodanej, jaką inwestycje transportowe generują dla
kraju.
Zatem bez rozwoju sprawdzonych w wielu krajach UE form partnerstwa
publiczno-prywatnego, Polska nie rozwiąże tego problemu w perspektywie
akceptowalnej z ekonomicznego, społecznego, ekologicznego i politycznego
punktu widzenia.30 Z tego też powodu celowe jest poznanie mechanizmów i form
partnerstwa publiczno-prywatnego, które z powodzeniem stosowane były przez
kraje UE. Jako modele sprawdzone w praktyce pozwalają potencjalnie na dokonanie stosownych dla Polski rozwiązań w tej trudnej dziedzinie kojarzenia interesu
publicznego z prywatnym.
LITERATURA
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
30
Abelson P., Financing transport infrastructure: Public finance issues, Macquarie University,
Sydney, NSW 2009.
Brown G., Public Private Partnership in the UK Roads Sector. Halcrow. Documents and
Proceedings, London 2003.
Cartaxo F., Public Private Partnership in the Road Sector. The views of an European private
banker, Presentation to the Seminar: “Road Concessions: latest trends in Public-Private
Partnerships worldwide” organized by the European Union Road Federation (ERF), Moscow
29th June 2004.
Evaluating the operation of PFI in roads and hospitals, The ACCA Research Programme,
London 2004.
Final Report on Estimating Transport Costs, High Level Group on Transport Infrastructure
Charging, Brussels, 26 May 1999.
Financing Schemes of Transport Infrastructure. Working Party on Transport Trends and
Economics. UN Economic and Social Council. Economic Commission for Europe. Inland
Transport Committee. TRANS/WP, 5/2004/6, July 2004.
Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy optymalizacji
systemu finansowania infrastruktury transportu, Praca monograficzna pod red. A.S. Grzelakowskiego, Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005.
Grzelakowski A. S., Finansowanie rozwoju infrastruktury transportu w krajach UE
z zastosowaniem formuły PPP, Przegląd Komunikacyjny 2008, nr 3.
Por. Formy i metody finansowania infrastruktury transportu w Polsce. Problemy optymalizacji
systemu finansowania infrastruktury transportu, Praca monograficzna pod red. A.S. Grzelakowskiego, Wyd. AM w Gdyni, Gdynia 2005, s. 192 i dalsze.
22
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
Guidelines for Successful Public-Private Partnerships, European Commission, Directorate
General Regional Policy, Version I, Brussels, February 2003.
Introduction to Public Private Partnerships, Baker & McKenzie, Abogadas Mexico 2003,
[email protected].
Macedo F., Banco Portugues de Investimento. Dostępny w Internecie: www.ir.hpi.pt.
Mann Ph., Financing Road Transport Infrastructure, Paper presented at Interdisciplinary
Design for the Built Environment Seminar at Engineering Department, University of
Cambridge, July 1995.
McCabe T., PPP has delivered transport progress, Industry News, Print Page 02.11.2004, De
Havilland Information Services.
National Audit Office Press Notice. 28 January 1998 Based on Report by the Comptroller and
Auditor General, HC 474 1997.
National Systems of Transport Infrastructure Planning, European Conference of Ministers of
Transport, Conclusions of Round Table 128, ECMT 2004, [email protected].
Novotny E., Development of Trans-European Transport Networks: the Way Forward,
European Investment Bank Conference, Strasbourg, 14th February 2001.
Pearce A., Financing: BOT projects. Documents, International Development and Strategies
Washington D.C., 2003.
PKP PLK S.A. Raport roczny 2005, Warszawa 2006.
PPP in Europe. Emerging Opportunities. Galaxy Fund. Desk Research, Advention B.P.
Private and Public Investment. Roads (UK), Resources: 20 private and public investment,
Public Services International Research Unit. Dostępny w Internecie: www.psiru.org.
Public Works Financing, World Bank Report, October 1993.
Rienstra S. A., Nijkamp P., Lessons from Private Financing of Transport Infrastructure, Dutch
Infrastructure in 19th Century and European Projects in the 20th Century, Research
Memorandum, 1996, Vrije Uniiversitet, Amsterdam 1996.
Siwek K., Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego, W kierunku konkurencyjnego rynku
gazu w Polsce, Ministerstwo Infrastruktury, Departament Finansowania Infrastruktury,
Warszawa 2003.
The Private Finance Initiative: The first four Design, Build, Finance and Operate Roads
Contracts, Report by the Comptroller and Auditor General. HC 476 1997/98. National Audit
Office, Press Notice, 28 January 1998.
PPP MODELS AND THEIR APPLIANCE IN TRANSPORT INFRASTRUCTURE
DEVELOPMENT AND FUNDING IN EU COUNTRIES
Summary
Under the pressure of still growing transport needs, Public-Private Partnership (PPP) has got in many
countries wide-spread formula of transport infrastructure funding. Currently, more than 70 countries
all over the world have applied PPP programmes in many areas of transport industry. They are being
practised in almost all EU member states as well as in Norway and other EEA countries and likewise
in Croatia and Serbia. Taking into account the existing there legal and economic as well
administrative and organisational measures along with specific tradition of public-private sectors
cooperation, the above mentioned countries have applied many different forms and models of PPP.
23
The main objective of this paper is to present and analyse basic PPP models of transport
infrastructure. funding applied in Europe. The author has focused predominantly on two fundamental
schemas of public-private cooperation commonly used in transport infrastructure network funding in
the EU. This paper aims at completing and extending the earlier paper elaborated by the author
referring to the same issue, published in 2007 in “Prace Wydziału Nawigacyjnego AM” No. 21.

modele ppp i ich zastosowanie w sferze finansowania rozwoju

Transkrypt

Podobne dokumenty

Zakres tych usług jest bardzo szeroki i może przybierać różne formy

Anna Kiwiel jest starszym konsultantem w zespole