Ocena PPP jako formy współpracy sektora publicznego i prywatnego

Transkrypt

Rozdziaï 3
Ocena PPP jako formy wspóïpracy
sektora publicznego i prywatnego
— zalety, wady i bariery rozwoju
Wojciech Wyrzykowski
Celem niniejszego rozdziału jest podjęcie próby analizy i sformułowania odpowiedzi
na najistotniejsze, zdaniem autora, problemy praktycznego stosowania i rozwoju instytucji PPP w Polsce, ze szczególnym uwzględnieniem szansy EURO 2012, takie jak:
— rzeczywiste i realne cele oraz zadania inicjatyw PPP;
— ocena korzyści, jakie może przynosić PPP;
— określenie ograniczeń w możliwej działalności jednostek samorządu terytorialnego;
— określenie podstawowych barier w funkcjonowania organizacji PPP w Polsce;
— wskazanie możliwych form popularyzacji inicjatyw PPP w celu ich rozwijania.
3.1. Istota, cele i zadania instytucji partnerstwa publiczno-prywatnego
Przed polską administracją stoją trzy podstawowe cele: zapewnienie dalszego
szybszego, ale zrównoważonego wzrostu gospodarczego i pobudzenie przedsiębiorczości, stworzenie warunków do korzystnej absorpcji środków unijnych, poprzez
zagwarantowanie środków na preÞnansowanie i współÞnansowanie unijnych programów pomocowych, oraz zapewnienie skutecznego wypełniania funkcji państwa
i zwiększanie samodzielności Þnansowej samorządów. Rozwiązania zmierzające do
stworzenia sprzyjających warunków do rozwoju przedsiębiorczości są najważniejszym obszarem działań w ogólnoświatowej konkurencji gospodarczej. Każdy z krajów
stara się skonstruować najbardziej przyjazne przedsiębiorcom warunki prowadzenia
działalności, a znoszenie barier międzygranicznych skutkuje przepływem kapitałów
i inicjatyw gospodarczych do takich państw. Prawne warunki rozwoju przedsiębiorczości mają charakter lokalny i nie są przedmiotem działań harmonizujących
na terenie Unii Europejskiej. To powoduje, że stają się one elementem i narzędziem
gry konkurencyjnej. Tym bardziej inicjatywa poszczególnych państw w tworzeniu
własnych systemów prawa, sprzyjających przedsiębiorczości, nabiera podstawowego
znaczenia w ukształtowaniu ich pozycji gospodarczej, wielkości dochodu i dobrobytu
obywateli. W związku z tym doskonali się formy rozwoju przedsiębiorczości oraz
42
Ocena PPP jako formy wspóïpracy sektora publicznego i prywatnego
warunki sprzyjające jej rozwojowi. Jednym z kierunków zwiększenia wykorzystania
publicznych zasobów majątkowych oraz korzyści wynikających z synergii sfery publicznej i prywatnej są przedsięwzięcia z zakresu PPP.
Chociaż historycznych przykładów realizacji wspólnych przedsięwzięć, opartych
na własności publicznej i prywatnej, można się doszukiwać już w XVIII wieku (Francja), to stosowanie zasad PPP w krajach o rozwiniętej gospodarce rynkowej rozpoczęto
na znaczącą skalę na przełomie lat 70. i 80. XX wieku. Teoretycznych podstaw nowoczesnego PPP można się doszukiwać w „teorii X” (X-efÞciency), opracowanej w 1966
roku przez Leibensteina. Jej ważnym elementem było zwrócenie uwagi na skutki zbiurokratyzowanego sposobu działań interwencyjnych, podejmowanych przez instytucje
publiczne. Zgodnie z tą teorią, instytucja PPP jest niezbędna w celu ograniczenia wad
działania organizacji publicznych i umożliwienia im podejmowania odpowiednich
reakcji, dostosowujących je do działań rynkowych oraz poprawiających ich konkurencyjność. Na rynku europejskim prekursorem działań w zakresie inicjatyw partnerskich
jest Wielka Brytania. Na początku lat 80. XX wieku odpowiedzią na niedomagania
organizacji publicznych było stworzenie tzw. New Public Management1. Celem tej
innowacji było wprowadzenie, w sposób dorozumiany, w administracji publicznej
zasad funkcjonowania prywatnych przedsiębiorstw. Powstanie tych projektów było
inspirowane przez konieczność ograniczania wydatków publicznych i nieefektywność
ich alokacji oraz dążenie do przezwyciężenia braków kierowniczych umiejętności
w organizacjach publicznych. Z perspektywy ostatnich 30 lat należy stwierdzić, że
podjęte działania należały do najważniejszych wśród przyczyniających się do rozpropagowania inicjatyw PPP. Z upływem lat rządy poszczególnych państw coraz częściej
zaczęły postrzegać PPP jako alternatywne i uzupełniające się sposoby Þnansowania
i zarządzania złożonymi projektami infrastrukturalnymi. Inicjatywy PPP umożliwiły
zapełnienie istniejącej luki między tym, co rząd (samorząd) może zdziałać, na co go
stać i czego oczekuje społeczeństwo. Praktyka dokonań w zakresie PPP wskazuje,
że rządy przyjazne polityce rynkowej są bardziej skłonne do angażowania się w te
przedsięwzięcia oraz to, iż inicjatywy PPP są bardziej rozpowszechnione w krajach
stabilnych politycznie, posiadających odpowiedzialne rządy. Historyczny przegląd
zasad rozwoju współpracy sektora publicznego z kapitałem prywatnym wskazuje, że
zainteresowanie tymi formami inwestycji, modelowane zwykle przez władzę publiczną, wzrastało wówczas, gdy wzrost zapotrzebowania na inwestycje w sektorze
publicznym był większy niż możliwości Þnansowe tego sektora2.
Partnerstwo publiczno-prywatne to nie prywatyzacja, w wyniku której powstaje
przeniesienie własności mienia publicznego, bez gwarancji realizacji celów publicznoprawnych. Nie jest to również typowa umowa outsourcingu, w której rząd
1
Hammami M., Ruhashyankino J.-F., Yehoue E.B. Determinanty publiczno-prywatnego partnerstwa w infrastrukturÚ. IMF Working Paper,
MiÚdzynarodowy Fundusz Walutowy 2006.
2
Por. Brzozowska K. Partnerstwo publiczno-prywatne — moĝliwoĂci i bariery. Wyd. CeDeWu, Warszawa 2008.
43
Partnerstwo publiczno-prywatne w kontekście EURO 2012
(samorząd) kupuje bądź buduje obiekt, a następnie zawiera oddzielny kontrakt na
jego zarządzenie. W przypadku PPP to budowa obiektu, a następnie dostarczanie
usługi są przynależne partnerowi prywatnemu. System PPP to oddanie w prywatne
ręce jedynie samego wykonania usługi publicznej. Odpowiedzialność za standard,
jakość i warunki wykonywania tej usługi należy do władzy publicznej. Nie zmienia
to faktu, że PPP wykorzystują zalety własności prywatnej. Opinie dotyczące tego,
czy najistotniejszym elementem współpracy sektora państwowego z prywatnym jest
czynnik własności oraz czy w warunkach, gdy sektor publiczny ma duży wpływ
na funkcjonowanie przedsiębiorstw, sama własność prywatna okaże się znacznie
lepsza, nie są jednoznaczne3. Nie ulega natomiast wątpliwości, że usługi publiczne
powinny być świadczone przez sektor prywatny w ramach współpracy PPP — zawsze
wówczas, gdy są ważne obniżanie kosztów, innowacyjność i poprawa zarządzania.
Zgodnie z tą teorią, PPP jest określane jako forma wspólnego działania, które pozwala
na osiągnięcie wielu różnych celów — zarówno wymiernych, jak i niematerialnych.
Podstawowym warunkiem funkcjonowania takich projektów jest istnienie wzajemnej,
opłacalnej oferty, zgłaszanej przez dwie organizacje należące do zupełnie różnych sfer
Þnansowo-organizacyjnych. Jedną z nich jest organizacja państwowa lub samorządowa, a drugą — reprezentująca kapitał prywatny. Podstawowymi atutami i korzyściami
wynikającymi ze zgłaszanych prze te dwa podmioty ofert są:
— dla strony publicznej — beneÞty wynikające z pełnienia władztwa publicznego
oraz możliwość dysponowania koncesjami, zezwoleniami i uznaniem administracyjnym, z których wynikają możliwości wydawania decyzji administracyjnych,
prawo do stosowania ulg i zwolnień zarówno podmiotowych, jak i przedmiotowych oraz dysponowanie najczęściej majątkiem komunalnych o bardzo znacznej
wartości, charakteryzującym się dużą stabilnością i pewnością dochodów;
— dla strony prywatnej — zorganizowana forma prowadzenia działalności, która
może przekazać swoje doświadczenia, umiejętności, wiedzę oraz same struktury organizacyjne dla celów realizacji wspólnego przedsięwzięcia. Partner ten
cechuje się najczęściej przewagą w stosunku do partnera publiczno-prywatnego
w zakresie sprawności i efektywności realizacji działań operacyjnych. Posiada
zdecydowanie większą mobilność technologiczną, realny dostęp do wiedzy
i nowych technologii oraz jej absorpcji do praktyki. Jest już doświadczonym
uczestnikiem gry rynkowej i potraÞ działać na rynku wysokiej konkurencji.
Sfera możliwości działania PPP jest bardzo duża, dlatego też jego formy mogą
być bardzo zróżnicowane. Mogą przybierać postać umów zlecenia, umów
regulowanych prawem handlowym, obejmujących modernizację i rozwój
infrastruktury oraz Þnansowania inwestycji infrastrukturalnych, umów o roboty budowlane, umów najmu i dzierżawy i leasingu czy też umów i kontraktów menedżerskich. Mogą to być również konstrukcje oparte na umowach
3
Por. m.in. Shleifer A., Vishny R. Politicians and Firms. The Quarterly Journal of Economics 1994; 2.
44
nienazwanych. Partnerów tych jednak dzieli to, że o ile sektor publiczny posiada zamiar maksymalnego wykorzystania zasobów dla celów publicznych, to
przedsiębiorstwa prywatne kierują się motywami zysku. Dlatego też rentowność
projektów PPP ma kluczowe znaczenie w przyciąganiu partnerów z sektora
prywatnego. Ze względu na to, że wspólne projekty infrastrukturalne z reguły
cechują się wysokimi kosztami początkowymi i często potrzebują czasu na
generowanie przychodów, to ryzyko handlowe dla partnera prywatnego jest stosunkowo wysokie. Sektor publiczny musi zatem dysponować ofertą pozwalającą
na stworzenie zachęty do inwestowania w projekty publiczno-prywatne. Taką
podstawową zachętę stanowią, najczęściej spodziewany, duży popyt na usługi
objęte takimi projektami oraz znacząca liczba potencjalnych klientów z nich
korzystających. Przy wyborze projektu PPP również podstawowe znaczenie ma
ocena zagregowanego popytu na usługi, w kontekście zdolności do zapłaty za
świadczone usługi przez społeczność objętą takimi projektami. Tak oceniany
popyt ma zagwarantować długoterminowe zapotrzebowanie na usługi oraz
aprobatę ich cen. To założenie stwarza niewątpliwe zagrożenia dla projektów
PPP, którymi są obejmowane obszary wcześniej nieznane, nieoszacowane co
do zdolności popytowej, objęte wcześniej cenami taryfowymi, usługi subsydiowane i dotowane. To dlatego sukces inicjatyw PPP ma miejsce w gospodarkach
rynkowych, w społeczeństwach przyzwyczajonych do tego, że każde usługi,
w tym również o charakterze powszechnym (m.in. komunalnym), są odpłatne.
Przy takich projektach jest wymagany udział rządu (samorządu) w procesie
negocjowania i przekonywania do nowych cen usług, a problem ten stanowi
jedną z głównych barier wdrażania rozwiązań publiczno-prywatnych. Im powszechniejsze jest zastosowanie projektów PPP w gospodarce, tym większy jest
ich wpływ na zjawiska makroekonomiczne.
Jednym z czynników ryzyka jest sposób Þnansowania przedsięwzięć PPP. W krajach rozwijających się najczęściej tego typu inwestycje są Þnansowane z kapitału
zagranicznego. Istnieje zatem duże ryzyko zmiany kursu walutowego. To podstawowy powód braku inwestycji PPP w tych krajach. Ryzyko walutowe dodatkowo
powiększa zagrożenie najczęściej niestabilnej gospodarki. Potęguje je sytuacja,
w której przychody kreowane z inwestycji PPP są otrzymywane w walucie lokalnej,
a dywidendy powinny być wypłacane w walucie obcej. Nieoczekiwana dewaluacja
może istotnie zmienić obraz rentowności projektu. Przedstawione zjawiska powodują, że PPP jest bardziej rozpowszechnione w krajach wiarygodnych ekonomicznie
i politycznie, o przewidywalnych i stabilnych gospodarkach, cechujących się niską
inßacją oraz stabilnością kursów walutowych. Zabezpieczeniem dla projektów PPP
są silne i skuteczne instytucje prawne, zwłaszcza charakteryzujące się wiarygodnym
zabezpieczeniem inwestorów.
45
3.2. Elementy konstruujÈce zasady partnerstwa publiczno-prywatnego
Rzeczywiście, w ostatniej dekadzie partnerstwo publiczno-prywatne cieszy się wyjątkowym wzrostem zainteresowania. Co jest tego powodem? Prawdopodobnie głównym
źródłem takiego zwiększonego zainteresowania i popularności jest fakt, że PPP pozwala
uniknąć negatywnych następstw wynikających z eksploatacji zasobów będących wyłączną własnością sektora publicznego albo prywatnego. Model PPP wyzwala również
możliwości często zdecydowanie większe niż prywatyzacja mienia państwowego
lub komunalnego. W tej formie współpracy można bowiem połączyć najistotniejsze
elementy charakteryzujące oba sektory: środki Þnansowe, metody zarządzania kadry
oraz technologie sektora prywatnego z celami publicznymi, zasadami ochrony interesu
społecznego oraz posiadanymi zasobami sektora państwowego i samorządowego4.
Istnieje bardzo wiele deÞnicji PPP, ale wszystkie obejmują swym zakresem podobne
elementy konstruujące te przedsięwzięcia. Kluczowymi pojęciami w konstrukcji PPP
są: partnerstwo, cel, korzyĂci oraz ryzyko. Podejście do deÞnicji PPP ma w literaturze
charakter podmiotowy, przedmiotowy, mieszany oraz celowościowy:
— aspekt podmiotowy PPP — deÞniuje PPP jako formę partnerstwa. Podstawowe elementy tak skonstruowanej współpracy przedstawiono w dalszej części rozdziału;
— aspekt przedmiotowy PPP — określa PPP jako sposób określonego działania,
wyznaczając obszary będące jego przedmiotem. Mogą to być zarówno pojęcia
ogólne, na przykład: Þnansowanie infrastruktury, tworzenie wspólnych organizacji, administrowanie zasobami, realizowanie określonej polityki, jak i przedmioty szczegółowe — Þnansowanie dróg i mostów, szkół, budownictwa czy bazy
turystyczne;
— w aspekcie celowoĂciowym podkreśla się, że istotą PPP jest między innymi
koncesja, na mocy której Þrma Þnansuje utworzenie infrastruktury potrzebnej
do świadczenia usług publicznych o ściśle określonym celu i zakresie. Tym samym podkreśla się, że PPP jest szczególną formą wywiązywania się podmiotów
publiczno-prawnych z przynależnych im zadań publicznych. Celem jest również
podzielenie się efektem takiej współpracy;
— aspekt mieszany PPP — wskazuje na wielorakość celów i aspektów podejmowania
wspólnych przedsięwzięć. Działania takie zmierzają do osiągnięcia celu, który nie
zawsze musi być jednoznacznie wspólny, podzielenia się ryzykiem i obowiązkami.
Strony uzyskują również inne efekty, jak: wymiana doświadczeń, wiedzy, transfer
technologii i systemów zarządzania.
Takie podejście do instytucji PPP skutkuje różnym ujęciem tego zagadnienia przy
próbach jego deÞniowania. Przykładami powyższego są wybrane deÞnicje partnerstwa
publiczno-prywatnego. Przykłady zaczerpnięto zarówno z piśmiennictwa polskiego,
jak i zagranicznego.
4
Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations, New York and Geneva 2008.
46
1. „Partnerstwo publiczno-prywatne można zdeÞniować jako partnerstwo, w którym
administracja rządowa lub samorządowa oraz sektor prywatny realizują wspólne
przedsięwzięcia, dzieląc się zarówno zyskiem, jak i ryzykiem oraz odpowiedzialnością za podejmowaną działalność”5.
2. „Partnerstwo publiczno-prywatne najogólniej można zdeÞniować jako współpracę
podmiotów prywatnego i publicznego w realizacji zadań publicznych”6.
3. „Mianem partnerstwa publiczno-prywatnego należy określać wszelkie formy
zaangażowania społecznego dla realizacji zadań publicznych”7.
4. „PPP to przedsięwzięcie o charakterze użyteczności publicznej prowadzone przez
współpracujące podmioty prywatne i publiczne, przy wzajemnym zaangażowaniu instytucjonalnym i kapitałowym oraz solidarnym podziale korzyści i ryzyka
z niego wynikających”8.
5. „Partnerstwo publiczno-prywatne to umowa (koncesja) na czas określony, pomiędzy jednostką administracji publicznej (partnerem publicznym) a Agentem
(partnerem prywatnym), na mocy której Þnansuje utworzenie infrastruktury
potrzebnej do świadczenia usług publicznych, a następnie świadczy tę usługę
przez czas ważności i pobiera opłatę”9.
6. „Partnerstwo publiczno-prywatne jest formą długoterminowej współpracy sektora
prywatnego i publicznego przy świadczeniu usług. Celem tej współpracy jest osiągnięcie obopólnych korzyści, a kluczową cechą jest jej ukierunkowanie na realizację
zarówno celów komercyjnych, jak i społecznych danego przedsięwzięcia”10.
7. „Partnerstwo publiczno-prywatne są to realizowane uzgodnienia pomiędzy rządem
a podmiotami sektora prywatnego w celu zapewnienia infrastruktury publicznej,
urządzeń komunalnych i związanych z nimi usług. Takie partnerstwa charakteryzuje podział inwestycji, ryzyko, odpowiedzialność i majątek pomiędzy partnerami.
Powody zawierania takich porozumień są różne, ale generalnie ukierunkowane są
na Þnansowanie, projektowanie, budowę, eksploatację i utrzymanie infrastruktury publicznej oraz usług”11. „Partnerstwo publiczno-prywatne to partnerstwo
pomiędzy sektorem publicznym i sektorem prywatnym w celu realizacji projektu
lub świadczenia usług tradycyjnie dostarczanych przez sektor publiczny. PPP
realizowane jest w różnych formach, ale sensem każdego z nich jest założenie, że
lepszy stosunek jakości do ceny może zostać osiągnięty poprzez wykorzystanie
kompetencji sektora prywatnego i podziału ryzyka, a realizacja powierzana jest
lepszemu z nich (sektor prywatny lub publiczny)”12.
5
½ródïo: Pomorska ARP w Sïupsku (dane dostÚpne w internecie).
Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne, teoria i praktyka. ODDK, Gdañsk 2003.
Stefanowicz J.A. Kiedy partnerstwo publiczno-prawne. www.freepress.orga.pl.
8
Moszoro M. Partnerstwo publiczno-prywatne w monopolach naturalnych w sferze uĝytecznoĂci publiczne. SGH w Warszawie, Warszawa 2005.
9
½ródïo: Wrota Polski (dane dostÚpne w internecie).
10
½ródïo: Raport Amerykañskiej Izby Handlowej w Polsce oraz pochodzÈce z publikacji zagranicznych (dane dostÚpne w internecie).
11
½ródïo: Kanadyjskie Partnerstwo Publiczno Prywatne — Instrukcja dla samorzÈdów (dane dostÚpne w internecie).
12
½ródïo: Wydziaï ¥rodowiska i SamorzÈdu Lokalnego — Ramy polityczne dla PPP — Irlandia (dane dostÚpne w internecie).
6
7
47
8. „Partnerstwo publiczno-prywatne to partnerstwo między sektorem publicznym a prywatnym w celu realizacji projektu lub usług tradycyjnie dostarczanych przez sektor
publiczny. Współpraca taka posiada zalety w stosunku do innych przedsięwzięć,
pozwalając każdemu z sektorów na zrealizowanie tego, co potraÞą robić najlepiej
a usługi takie świadczone są w najbardziej uzasadniony ekonomicznie sposób”13.
9. „Partnerstwo publiczno-prywatne jest ogólnym określeniem relacji utworzonych
między sektorem prywatnym i instytucjami publicznymi, często w celu wprowadzenia środków sektora prywatnego i/lub wiedzy specjalistycznej, w celu
zapewnienia pomocy i dostarczanych dóbr publicznych i sektora usług”14.
10. „PPP łączy, dla obopólnych korzyści, instytucje publiczne i prywatne spółki
w formie długoterminowych joint venture, w celu osiągnięcia wysokiej jakości
usług publicznych”15.
11. „Jest to współpraca między sektorami: publicznym i prywatnym, polegająca na
realizacji zadań tradycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny. Jest to model przynoszący korzyści obu stronom, rozdzielający zadania i ryzyko w sposób
uwzględniający specyÞkę danego sektora”16.
Próbując dokonać syntezy przedstawionych deÞnicji, można by uznać, że partnerstwo
publiczno-prywatne to porozumienie między dwiema lub więcej stronami, z których
przynajmniej jedna reprezentuje sektor publiczny, a które się zgodziły współpracować
w kierunku realizacji wspólnych inwestycji z wykorzystaniem wspólnych środków. Zgadzają się przy tym na ponoszenie wzajemnej odpowiedzialności i ryzyka oraz wspólne
partycypowanie w osiągniętych korzyściach. Współpraca taka jest oparta na wspólnej
wiedzy każdego z partnerów, różnorodności posiadanych przez nich zasobów — zarówno
materialnych, jak i niematerialnych — oraz podziale władzy. Partnerstwo, które przecież
nie jest wymuszone żadnymi nakazami, lecz stanowi swobodny wybór, wynika przede
wszystkim z ofert, jakie przedkładają partnerzy. Oferta ta jest bezpośrednim następstwem
zalet przypisywanych podmiotom publicznym i prywatnym, lecz, jak wynika z zestawienia (ryc. 3.1), często stwarza również potencjał kompensowania wad właściwych tym
podmiotom. Podejmując się wspólnego działania, można połączyć pozytywne strony
właściwe dla działalności poszczególnych partnerów oraz odpowiednio stonować wady
jednego z nich, zastępując je możliwościami, jakie posiada drugi.
Wszystkie deÞnicje PPP skupiają się na podkreśleniu czterech podstawowych
określeń wyznaczających zasadę oraz cel partnerstwa publiczno prywatnego, co
przedstawiono na rycinie 3.2.
Istota partnerstwa. Partnerstwo oznacza równość. To wiąże się z istotną rezygnacją
z władczej czy też administracyjno-prawnej funkcji, jaką najczęściej pełnią organy
samorządowe. Partnerami są z jednej strony administracja rządowa i samorządowa,
a z drugiej strony — partner prywatny. Na zasadach równości realizują wspólne przed13
½ródïo: Ministerstwo Finansów, Republika Czeska (dane dostÚpne w internecie).
½ródïo: Lokalna agencja zamówieñ publicznych, Wielka Brytania (dane dostÚpne w internecie).
½ródïo: Balfour Beatty, Londyn UK (dane dostÚpne w internecie).
16
½ródïo: European Comission. Guidelines for successful public-private partnerships, Bruksela 2003 (dane dostÚpne w internecie).
14
15
48
Rycina 3.1. Podstawowe zalety i wady charakteryzujÈce podmioty publiczne i prywatne
Podstawowe zalety oraz wady charakteryzujÈce podmioty publiczne i prywatne
Sektor publiczny
Sektor prywatny
Zalety
Zalety
•Wïadztwo publiczno-prawne i administracyjne
•Dysponowanie odpowiednimi zasobami
majÈtkowymi
•ObowiÈzek realizacji celów publicznoprawnych
•Kontrola nad nadmiernÈ komercjalizacjÈ
przedsiÚwziÚÊ
•Dïugofalowa perspektywa dziaïañ inwestycyjnych
•Spoïeczna kontrola przepïywu Ărodków
Þnansowych
• Podejmowanie dziaïañ jedynie efektywnych
ekonomicznie
•Sprawny aparat zarzÈdzania, dÈĝenie do pozyskania
najwyĝej kwaliÞkowanych kadr
•PrzedsiÚbiorczoĂÊ
• DÈĝenie do maksymalizacji zysków, efektywnoĂci
wykorzystania zasobów i skutecznoĂci podejmowanych dziaïañ
•UmiejÚtnoĂci menedĝerskie
• Akceptacja powszechnego ryzyka dziaïañ gospodarczych
Wady
•CzÚste podejmowanie dziaïañ propagandowych nastawionych
na zdobycie elektoratu
•Brak osobistej odpowiedzialnoĂci za dziaïania nieefektywne
•Biurokracja
•Niska wydajnoĂÊ i maïa efektywnoĂÊ wykorzystania zasobów
•Braki w wysoko kwaliÞkowanych zasobach ludzkich, fachowców
z dziedziny efektywnego zarzÈdzania zasobami majÈtkowymi
•Nadmierna pasywnoĂÊ dziaïañ, zachowawczoĂÊ i ostroĝnoĂÊ
w podejmowaniu dziaïañ wiÈĝÈcych siÚ z ryzykiem
•Brak wystarczajÈcej autonomii organizacyjnej i Þnansowej
•Niedostatki kapitaïów obrotowych
•Nadmierny oportunizm urzÚdników
•Niski poziom utrzymywania i wykorzystywania obiektów infrastruktury
•DÈĝenie do tworzenia rozwiÈzañ o charakterze monopoli naturalnych
Wady
• CzÚsto wizja krótkotrwaïych zysków
uzyskiwanych kosztem
wykorzystania obcego majÈtku
•NiechÚÊ do podejmowania dziaïañ
uĝytecznych spoïecznie, lecz
nieefektywnych ekonomicznie
• NiechÚÊ do angaĝowania kapitaïu
w cele zwiÈzane ze sferÈ publicznÈ
½ródïo: opracowanie wïasne
sięwzięcie. Partnerstwo to model relacji między partnerami obejmujący współdziałanie i współpracę, równość praw i obowiązków, szanowanie autonomii i inności oraz
tolerancję. Partnerstwo lokalne na poziomie PPP to okazja do wspólnego określania
lokalnych potrzeb i współdziałania. Partnerstwo nie oznacza, że chodzi o wspólne
ponoszenie kosztów, ryzyka czy udział w korzyściach; w takiej sytuacji można by
mówić jedynie o partycypacji. Partnerstwo oznacza coś więcej, a partnerów określa się
raczej mianem wspólników. Sama różnorodność celów i potencjały partnerów nie są
wystarczającym czynnikiem warunkującym skuteczność. Ważna jest zdolność wszystkich uczestników do współpracy i wypracowywania konstruktywnych wniosków.
Poprzez wspólne działanie uzyskuje się lepszy efekt, a partnerstwo zwiększa dostęp
do informacji, usprawnia jej obieg, polepsza wykorzystanie zasobów informacyjnych.
49
Rycina 3.2. Kluczowe okreĂlenia przypisywane i charakteryzujÈce instytucje PPP
Najistotniejsze okreĂlenia charakteryzujÈce przedsiÚwziÚcia PPP uĝywane przy ich deÞniowaniu
Partnerstwo
KorzyĂci
Ryzyko
PrzedsiÚwziÚcie
Sïowa kluczowe
Sïowa kluczowe
Sïowa kluczowe
Sïowa kluczowe
Model wspóïpracy,
wspóïdziaïanie, równoĂÊ
praw i obowiÈzków,
poszanowanie autonomii,
tolerancja, ukïad
partnerów
Obopólne korzyĂci
satysfakcja, sukces,
wykorzystanie
moĝliwoĂci,
najefektywniejsza
alokacja zasobów,
korzyĂci dïugoterminowe
Niebezpieczeñstwo,
przewidywalnoĂÊ
i prawdopodobieñstwo
wystÈpienia, analiza ryzyka, ograniczenia, podziaï
rodzajów ryzyka, wpïyw
rodzajów ryzyka na realizowane przedsiÚwziÚcie
Projekt, budowa,
Ăwiadczenie usïug,
infrastruktura publiczna,
uĝytecznoĂÊ publiczna
½ródïo: opracowanie wïasne
Wpływa również na satysfakcję uczestników takich przedsięwzięć, którzy czują się
pełnoprawnymi reprezentantami społeczności lokalnej, ze świadomością znaczenia
ich zdania, opinii i sugestii. Partnerstwo jest również formą przezwyciężania trudności
w warunkach wzrastającej liczby problemów do rozwiązania na szczeblu lokalnym
i regionalnym, takich jak: bezrobocie, słaby rozwój przedsiębiorczości, braki w infrastrukturze, ograniczenie świadczeń publicznych, ich niska jakość itp.
Istota korzyĂci. Przedsięwzięcia PPP muszą być korzystne zarówno dla partnera
publicznego, jak i prywatnego. Wynika to z logiki racjonalnego działania, a także
z zapisów samej ustawy. Artykuł 6 ustawy precyzuje, że najkorzystniejsza jest oferta,
która przedstawia najbardziej korzystny bilans wynagrodzenia oraz innych kryteriów.
Ustawodawca nie wprowadza zamkniętego katalogu takich kryteriów, lecz uznaje
za nie między innymi: zasady podziału dochodu między partnerów, stosunek ich
wkładów, efektywność realizacji przedsięwzięcia, sposób wykorzystania składników
majątkowych oraz kryteria funkcjonalności, poziom oferowanych technologii, koszty
serwisu i utrzymania, parametry techniczne oferty i oferenta.
Istota ryzyka. Ryzyko istnieje zawsze wtedy, gdy przyszłość jest nieznana, a jest
możliwy więcej niż jeden wariant podejmowania decyzji. Ryzyko nie jest tożsame
z prawdopodobieństwem i niepewnością. Oznacza możliwość wystąpienia różnych
wyników działań w określonym czasie i danej sytuacji (potencjalna zmienność
zdarzeń). Ryzyko najczęściej jest deÞniowane jako miara zagrożenia czy niebezpieczeństwa wynikającego albo z prawdopodobnych zdarzeń od nas niezależnych, albo
z możliwych konsekwencji podjęcia decyzji. Najogólniej ujmując, ryzyko jest wskaźnikiem stanu lub zdarzenia, które zawsze może prowadzić do strat. Odnosząc się do
50
projektów PPP, ryzyko można zdeÞniować jako „skumulowany efekt prawdopodobieństwa niepewnych zdarzeń, które mogą korzystnie lub niekorzystnie wpływać na
realizację projektu”17. Projekty PPP są szczególnie obarczone ryzykiem odnoszącym
się do wszystkich faz jego realizacji, a przygotowując przedsięwzięcie w ramach PPP,
należy uwzględnić różnego rodzaju typy ryzyka, między innymi makroekonomiczne,
regulacyjne czy związane z przychodami z przedsięwzięcia. Realizując inwestycję
w tej formule, trzeba także uwzględnić ryzyko społeczne, związane ze sporami,
protestami czy siłą wyższą. Należy uwzględniać typy ryzyka, które mają charakter
przewidywalny i nieprzewidywalny, mające charakter techniczny, organizacyjny lub
prawny. Najistotniejsze z rodzajów ryzyka, które towarzyszą inwestycjom PPP, to:
— ryzyko makroekonomiczne — może się objawiać w postaci inßacji, zmian wysokości stóp procentowych, zmian kursów walut, przemian demograÞcznych,
tempa wzrostu gospodarczego;
— ryzyko regulacyjne — wpływa na możliwość wystąpienia zmian w regulacjach dotyczących systemów opłat w ramach danej dziedziny usług użyteczności publicznej;
— ryzyko przychodowe — jest następstwem ewentualnych sporów dotyczących
przyszłego wynagrodzenia partnera;
— ryzyko sporów — długoterminowy okres realizacji projektów PPP zawsze skutkuje zmianą pierwotnych założeń umowy i rodzi określone spory niesprzyjające
realizacji projektu;
— ryzyko naruszenia Ărodowiska — przy dużych inwestycjach, zwłaszcza o charakterze budowlanym, mogą się pojawić rodzaje ryzyka związane ze stanem
środowiska naturalnego. W tym przypadku istnieje możliwość pojawienia się
kolizji ze środowiskiem;
— ryzyko lokalizacyjne — jest związane z trudnymi do przewidzenia problemami,
na przykład związanymi ze stanem prawnym nieruchomości;
— ryzyko protestów spoïecznych — dotyczy braku społecznej akceptacji realizowanego przedsięwzięcia, w wyniku czego mogą się pojawić silne protesty społeczności lokalnych;
— ryzyko budowy — wynika ze zdarzeń, które mogą opóźnić realizację inwestycji.
Może być to spowodowane zmianą standardów technicznych, błędami w dokumentacji, brakiem odpowiednich uzgodnień itp.;
— ryzyko prawne — jest związane z szeroko rozumianymi konsekwencjami ograniczeń prawnych w trakcie realizacji projektu.
Ryzyko powinno być dzielone między partnera publicznego i prywatnego.
W związku z tym przed podjęciem decyzji o realizacji inwestycji w formule PPP strona publiczna musi sporządzić jego analizę w celu określenia jego efektywności oraz
zagrożeń związanych z realizacją inwestycji, a zwłaszcza w zakresie typów ryzyka
wynikających z tego przedsięwzięcia.
17
Pritchard C. ZarzÈdzanie ryzykiem w projektach. Teoria i praktyka. WIG-Press, Warszawa 2002.
51
Istota przedsiÚwziÚcia. Ustawodawca wymienia zamknięty katalog sposobów
realizacji przedsięwzięcia zdeÞniowanego w ustawie. Są nimi: budowa lub remont
obiektu budowlanego, świadczenie usług, wykonanie dzieła oraz inne świadczenia
połączone z utrzymaniem składnika majątkowego lub zarządzaniem składnikiem
majątkowym, który jest wykorzystywany w realizacji PPP lub jest z nim związany.
W PPP mogą być realizowane przedsięwzięcia służące zarówno zadaniom publicznym o charakterze obligatoryjnym (wodociągi, kanalizacja, utrzymanie dróg), jak
i fakultatywnym (centra rozrywki, parki wodne itp.).
3.3. Podstawowe czynniki warunkujÈce sukces PPP
Partnerstwo publiczno-prywatne pojawiło się jako jedna z propozycji podejścia do
realizacji projektów infrastrukturalnych w ostatnich kilkudziesięciu latach. Światowe doświadczenia wykazały, że inicjatywy z zakresu PPP, pod warunkiem że są
prawidłowo skonstruowane i zrealizowane, mogą przynieść wiele korzyści dla władzy publicznej. Najistotniejszymi z nich są zwiększenie efektywności wykorzystania
posiadanych środków oraz stosunku „jakości do ceny” (value for money). Inicjatywy
z zakresu PPP wspomagają budżety samorządowe i centralne, a zwłaszcza: uzupełniają
permanentnie istniejące braki środków na realizację zadań publicznych, pozwalają na
zmniejszenie kosztów uzyskiwania przez państwo kapitałów oraz zmniejszają koszty
administracyjne sektora publicznego, skracają cykle realizacji projektów i wpływają na
ich sprawniejszą realizację, stymulują jakość i efektywność usług infrastrukturalnych.
Partnerstwo publiczno-prywatne sprzyja innowacyjności w rozwoju infrastruktury,
odciąża sektor publiczny od ryzyka związanego z procesami inwestycyjnymi, uzyskiwaniem źródeł Þnansowania, wpływa na zwiększenie zatrudnienia. Prawidłowo
podejmowane i realizowane inicjatywy w tym zakresie mogą przynieść wiele korzyści,
takich jak: zmniejszenie obciążeń Þnansowych sektora publicznego, poprawa efektywności wykorzystania majątku, sprawniejsze zarządzanie czy przeniesienie ryzyka
podejmowanych działań na sektor prywatny. Jednak mimo tak wielu zalet tych form
współpracy, wciąż się podkreśla, że koncepcje współpracy między sektorami publicznymi a prywatnym są mało rozpowszechnione, stale obarczone ryzykiem podejrzeń
o charakterze korupcyjnym, a ponadto daje się odczuć ciągły brak odpowiedniej
wiedzy i kompetencji do realizacji długoterminowych kontraktów PPP. Procedura
przetargowa i przygotowania projektu jest długotrwała oraz bardzo kosztowna. Projekty PPP są bardzo podatne na zjawiska o charakterze politycznym, zmiany władzy
samorządowej, są poddawane krytyce opozycji, wykorzystywane w walce politycznej.
Z jednej strony współpraca w ramach PPP jest tańszą formą realizacji inwestycji, co
wynika z lepszej i sprawniejszej organizacji oraz efektywniejszego wykorzystywania
zasobów itp., z drugiej jednak — koszty uzyskiwania kapitału przez partnerów prywatnych zazwyczaj są wyższe od kosztów jego uzyskania przez sektor publiczny.
52
Jednak doświadczenia w podejmowaniu działań w zakresie PPP nie zawsze były
pozytywne. Wiele inicjatyw nie odniosło sukcesu, głównie ze względu na zbyt wielkie
zróżnicowanie oczekiwań między sektorem prywatnym i publicznym, ale również
z powodu niejasnego sformułowania celów przedsięwzięcia, braku konsekwencji
w obopólnym zaangażowaniu, zbyt dużej złożoności podejmowanych decyzji, słabego zdeÞniowania rezultatów planowanych do osiągnięcia. Przyczyny niepowodzeń
znajdują się również w sferze prawnej i politycznej. Najczęściej są nimi: brak jasnych
celów stawianych przez władzę publiczną, i to zarówno na poziomie samorządów, jak
i państwa, niewystarczające uregulowania prawne, złe zarządzanie ryzykiem, niska
wiarygodność polityki rządu oraz niewystarczające kompetencje urzędników. Znajdujemy je również w sferze niedostatecznie zorganizowanej polityki Þnansowej państwa, niedostatecznym zorganizowaniu odpowiednich rynków kapitałowych, braku
mechanizmów pozwalających na przyciąganie długoterminowych form Þnansowania
ze źródeł prywatnych, słabej transparentności tego typu transakcji, niewłaściwego
opodatkowania transakcji PPP. To wszystko powoduje, że tak istotne jest prowadzenie dalszych badań w celu zrozumienia i poszerzenia wiedzy na temat PPP. W ciągu
ostatnich dziesięcioleci wielu naukowców przeprowadziło badania, które obejmowały
między innymi problematykę zasad dokonywania wyborów koncesjonariuszy (które, jak wskazuje praktyka, są kluczowymi czynnikami sukcesu lub niepowodzenia
projektów PPP), roli rządów i samorządów w realizacji tych przedsięwzięć, oceny
stopnia podziału kompetencji i ryzyka18.
Podstawowymi czynnikami warunkującymi osiągnięcie sukcesu są:
— prawidłowa deÞnicja projektu i podział zadań;
— odpowiednio duże — zarówno po stronie publicznej, jak i prywatnej — zaangażowanie w realizację projektu;
— szczegółowa analiza ryzyka;
— odpowiedni podział ryzyka;
— dążenie do jak najszybszego zrealizowania projektu;
— ograniczenia w eskalacji kosztów projektu;
— zachęcanie do innowacji w realizacji projektu;
— osiągnięcie postawionych efektów realizacji projektu satysfakcjonujących obydwie
strony.
Światowa praktyka w zakresie przedsięwzięć PPP wypracowała bardzo dużą liczbę
modeli takiej współpracy. Katalog tych możliwości stale jest powiększany. Wszystkie one są
w zasadzie różnymi kombinacjami poszczególnych elementów składowych, jakimi są charakterystyczne dla PPP formy eksploatacji majątku (własność, dzierżawa, najem, koncesja)
oraz zakres współpracy (projekt, budowa, zarządzenie, eksploatacja). Najczęściej spotykanymi wariantami współpracy w zakresie PPP są modele wymienione na rycinie 3.3.
18
Towards a Comprehensive Understanding of Public Private Partnerships for Infrastructure Development. C. William Ibbs, Young Hoon
Kwak, YingYi Chih, California Management Review 2009.
53
Rycina 3.3. Podstawowe modele wspóïpracy w ramach przedsiÚwziÚÊ publiczno-prywatnych
BOT — budowa, wïasnoĂÊ,
utrzymanie, przekazanie
DBFO — projekt, budowa,
Þnansowanie, eksploatacja
LDO — dzierĝawa,
modernizowanie, utrzymanie
BFM — budowa,
Þnansowanie i utrzymywanie
BOO — budowa,
wïasnoĂÊ, utrzymanie
DBFOM — projekt, budowa,
Þnansowanie, eksploatacja,
utrzymanie
Podstawowe modele
wspóïpracy w zakresie
partnerstwa
publiczno-prywatnego
DBO — projekt,
budowa, utrzymanie
Koncesje
BF — budowa
i Þnansowanie
OM — eksploatacja
i konserwacja
½ródïo: opracowanie wïasne na podstawie: Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations,
New York and Geneva 2008
Każdy z tych modeli wiąże się z różnym stopniem ryzyka oraz wpływa na stopień wymaganego zaangażowania sektora prywatnego zgodnie z zaprezentowanym
schematem (ryc. 3.4).
Rycina 3.4. Ocena stopnia ryzyka sektora prywatnego oraz jego zaangaĝowania w róĝnych modelach PPP
Koncesje
Budowa, wïasnoĂÊ, utrzymanie, przekazanie (BOT)
Projekt, budowa, Þnansowanie, eksploatacja, utrzymanie (DBFOM)
Modele PPP
Stopieñ ryzyka sektora prywatnego
Budowa, wïasnoĂÊ, utrzymanie (BOO)
Projekt, budowa, Þnansowanie, eksploatacja (DBFO)
Projekt, budowa, Þnansowanie, utrzymanie (DBFM)
Projekt, budowa, utrzymanie (DBO)
Dzierĝawa, modernizowanie, utrzymanie (LDO)
Budowa, Þnansowanie, utrzymywanie (BFM)
Budowa i Þnansowanie (BF)
Eksploatacja i konserwacja (OM)
Stopieñ zaangaĝowania (ryzyka) sektora prywatnego
½ródïo: The Canadian Council for Public-Private Partnerships (dane dostÚpne w internecie)
54
Partnerstwo publiczno-prywatne pozwala nie tylko na efektywniejsze wykorzystanie pieniędzy publicznych, ale również na lepszą ich kontrolę poprzez stworzenie
instytucji tzw. podwójnej kontroli19. Elementem takiej kontroli jest leżąca po stronie
inwestora prywatnego chęć maksymalizacji zysku, przy jednoczesnym audycie
jednostki publicznej, którego głównym celem jest dbanie o jakość świadczonych
usług. Partnerstwo jest także odpowiedzią na ograniczoną koniunkturę i konieczność
podejmowania działań wspierających oraz umacniających małe i średnie przedsiębiorstwa w taki sposób, aby mogły zachować swoją rolę — głównego pracodawcy na
danym terenie. Jest to również szansa na ograniczenie kosztów konkurencji oraz jej
skutków.
3.4. Podstawowe bariery rozwoju inicjatyw PPP
W tym miejscu będą wskazane i przeanalizowane najbardziej istotne wady oraz
bariery utrudniające rozwój instytucji wspólnych działań samorządów i partnerów
prywatnych. Dotychczasowa analiza tematu pozwala na wydzielenie spośród nich
trzech podstawowych obszarów. Przez bariery należy rozumieć ograniczenia uniemożliwiające realizację wyznaczonych celów. Dlatego też zakres barier w realizacji
inicjatyw z zakresu PPP wyznaczają same cele i właściwości przedsięwzięć publiczno-prywatnych. Dlatego o utrudnieniach i ograniczeniach świadczy stopień niezrealizowania zadań, do jakich zostały powołane te przedsięwzięcia.
3.4.1. Problemy natury prawnej
Poprzednio obowiązująca ustawa zasługiwała na poważną krytykę. Stawiano wręcz
tezy, czy ustawa w ogóle powinna obowiązywać, czy sama w sobie nie stanowiła
utrudnienia, wyznaczając (ograniczając) obszary swobody. Przecież instytucja PPP
jest elementem szeroko rozumianej swobody gospodarczej w Polsce i jako taka powinna spełniać warunki określone ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Przy
uchwalaniu nowej ustawy składano istotne zastrzeżenie dotyczące potrzeby uchwalania ustawy o PPP jako takiej. Wskazywano, że nie jest potrzebne uchwalanie nowego
dokumentu, zmieniającego wiele istniejących przepisów, oraz to, że tak szczegółowe
ustalanie zasad i ram współpracy w formie instrukcji ustawowej jest niepotrzebne.
Posiłkowano się uzasadniającymi to tezami. Czy w Polsce jest potrzebna osobna
ustawa o PPP, jeśli ich odpowiedniki istnieją jedynie w dwóch krajach europejskich?
Brak ustawy o PPP w innych krajach nie przeszkadza tam współdziałać kapitałowi
prywatnemu z administracją państwową i samorządową. Bardzo często można się
spotkać z opinią, że to nie ustawa decyduje o rozwoju inicjatyw z zakresu PPP, lecz
19
Kopañska A., Bartczak A., ¥liwiñska-Gorzelak J. Partnerstwo Publiczno-prywatne — podmioty prywatne w realizacji zadañ publicznych
sektora wodno-kanalizacyjnego. Wyd. CeDeWu.pl, Warszawa 2008.
55
wyłącznie dobre pomysły20. Aby wokół ustawy był dobry klimat, ustawa powinna być
transparentna. Rządowa ustawa o PPP powinna mieć charakter ramowy, tak aby pozostawić jak najwięcej swobody stronom przedsięwzięcia publiczno-prywatnego i by to
one decydowały o szczegółach porozumienia, zawieranego każdorazowo w umowie.
Starej ustawie zarzucano przede wszystkim zbytnią hasłowość oraz niewystarczające
sprecyzowanie kluczowych warunków i zasad współpracy. Jako wady wskazywano:
wprowadzenie zbyt skomplikowanych i zbiurokratyzowanych procedur, nadmierną
liczbę wymogów formalnych, konieczność określania ryzyka, brak swobody i elastyczności. Niestety, nowa ustawa, wbrew pozorom, niewiele poprawiła w tym zakresie.
Określając jedne parametry zasad współpracy, nie uszczegóławiając ich i nie odwołując się do innych, znanych i stosowanych w praktyce gospodarczej, nie pozwala
na jednoznaczną ocenę: czy zakres ustawy wyznacza jedyne możliwe i akceptowane
prawem warunki współpracy, czy też jej zapisy mają wyłącznie charakter ogólnych
wytycznych. Ustawa powinna być adresowana do świadomości społecznej, przede
wszystkim poprzez jasne kryteria doboru najlepszego partnera. Bowiem tylko udane
działania pozwolą na zmianę odczuć społecznych odnoszących się do współpracy
sektora prywatnego i państwowego.
Istotną barierą jest zróżnicowany zakres ograniczeń, między innymi w sferze Þnansów jednostek samorządowych, oraz zróżnicowane otoczenie prawno-ekonomiczne
Þrm (różne przepisy, ograniczenia, prawa itp.) i jednostek samorządu terytorialnego
oraz poziomu oczekiwań względem projektu. Przeszkodę stanowi również stosunkowo
niewielki zakres przekształceń własnościowych w obszarach potencjalnie atrakcyjnych do stosowania PPP. Barierami są także: wysoka złożoność prawno-organizacyjna
projektów PPP oraz brak wszystkich przepisów wykonawczych.
Jeśli zaszußadkujemy PPP w przepisy i paragrafy, ograniczając się jedynie do postulatów o sprawiedliwym podziale ryzyka, zysku i odpowiedzialności, oraz nakażemy
realizować PPP na mocy wzorców umów zawartych w przepisach, zwłaszcza tak jak
ma to miejsce w aktualnej ustawie, to na pewno nie uzyskamy ilościowego i wartościowego wzrostu wspólnych inicjatyw. Na pewno należy zadać pytanie o sens uchwalenia nowej ustawy. Na podstawie poprzednich przepisów stosowano z niewielkim
powodzeniem inicjatywy PPP. Jej nowa wersja nie wniosła niczego szczególnego, co
pozwoliłoby na odważniejsze i powszechniejsze stosowanie tego typu przedsięwzięć.
Ustawa bowiem, oprócz uregulowań o charakterze czysto formalnym, nie zawiera
właściwie przepisów, które mogłyby ułatwić realizację modelu PPP czy też zachęcić
prywatnych inwestorów do zwiększenia zainteresowania nimi. Wydaje się, że zamiast mnożenia i uchwalania nowych przepisów zdecydowanie lepszym i tańszym
sposobem byłoby dostosowanie do specyÞki PPP mechanizmów prawnych, które
funkcjonują i są sprawdzone oraz świetnie nadawałyby się do wykorzystania przy
20
Piestrzyñska L. PPP — moda czy koniecznoĂÊ. Jestem przeciw ustawie. Wspólnota. Pismo SamorzÈdu Terytorialnego 2003, nr 26/694.
56
takich przedsięwzięciach. Przede wszystkim byłaby postulowana zmiana ustawy o zamówieniach publicznych, której nadmiernie sformalizowane uregulowania stanowią
obecnie najistotniejszy hamulec sprawnego działania, zwłaszcza w zakresie inwestycji
publicznych. Zatem o ile sama idea partnerstwa nie wzbudza żadnych wątpliwości
i jest warta gorliwych działań w celu ich spopularyzowania oraz zwiększenia udziału
w procesach inwestowania w infrastrukturę publiczną, o tyle można się zastanawiać
nad celowością polskiej ustawy o PPP w jej obecnym kształcie.
3.4.2. Problemy natury politycznej i spoïecznej
Główną barierą rozwoju PPP w Polsce są polityczne i społeczne wątpliwości co do
tego, czy można przekazywać podmiotom prywatnym zadania, do których realizacji
jest zobowiązana administracja publiczna. Jedną z częściej powtarzanych obaw jest
możliwość zaistnienia korupcji na styku interesów publiczno-prywatnych. Stale
podkreślaną barierą, której nie można usunąć wyłącznie poprzez zapisy ustawowe,
jest wzajemna nieufność przedstawiciela przedsiębiorców i władz publicznych. Po
stronie przedstawicieli władz istnieje wyraźna niechęć do angażowania się w projekty, których efekty mogą mieć miejsce najczęściej po dłuższym czasie (zazwyczaj po
upływie kadencji samorządowej), a które mogą być poddawane nieustającej krytyce
opozycji. Dopóki sprawy gospodarcze państwa i gmin będą podstawowym elementem
walki politycznej, niewiele się zmieni w tym zakresie. Ten powód należy określić
jako najważniejszą z barier decydujących o nie najlepszych perspektywach rozwoju
instytucji PPP w Polsce. Zatem za najistotniejsze dla rozwoju PPP w Polsce należy
uznać przełamywanie barier psychologicznych wśród urzędników, przedsiębiorców
i w lokalnych społecznościach oraz tworzenie pozytywnego klimatu dla takich działań, wskazywanie przykładów dobrego partnerstwa i popularyzowanie tych idei.
Szczególnie ważny jest element popularyzatorski. Przybliżenie zasad współpracy
PPP istotnie wpłynie na wzrost zainteresowania kadr samorządowych tą formą
inwestowania w infrastrukturę publiczną. Stopień niewiedzy w tym zakresie jest
porażający. W trzy miesiące po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. Instytut
Badania Opinii GFK Polonia przeprowadził badania, których celem była odpowiedź
na pytanie, czy samorządowcy zamierzają skorzystać z nowego modelu partnerstwa.
Aż 94% badanych kierowników referatów zajmujących się inwestycjami w urzędach miejskich, wojewódzkich, marszałkowskich oraz starostwach powiatowych
przyznało, że nigdy nie korzystało z modelu współpracy w ramach PPP. Natomiast
ponad połowa wyraziła chęć wykorzystania nowych przepisów do prowadzenia
inwestycji, wskazując najczęściej, jako właściwe dla takich działań, sfery turystyki
i sportu. Czterdzieści cztery procent badanych w ogóle nie wiedziało, o co chodzi
w PPP21. Spośród ankietowanych urzędników 22% wskazało, że podstawowym
21
Badania wykonane w dniach 02.03.2009 — 07.04.2009 przez Instytut Badania Opinii GFK Polonia na zlecenie Kancelarii Radców
Prawnych Wojciechowska & Kotarba.
57
powodem niestosowania w praktyce rozwiązań PPP jest nadmierna liczba komplikacji wynikająca ze stosowania przepisów ustawy. Zarówno nad pierwszą ustawą,
jak i drugą ciąży odium wątpliwości, czy w Polsce jest przyzwolenie polityczne
i społeczne, aby przekazywać podmiotom prywatnym zadania, do których realizacji jest zobowiązana administracja publiczna. Taka bariera może być eliminowana
poprzez wytworzenie dobrego klimatu wokół ustawy. Niestety, w Polsce nie są propagowane medialnie przedsięwzięcia realizowane wspólnie przez kapitał prywatny
oraz państwowo-samorządowy, będące sukcesami, lecz nagłaśnia się jedynie sprawy
nieudane, którym najczęściej się przypisuje aspekt korupcyjny. Mimo upływu 20 lat
od zmiany ustroju, w dalszym ciągu znaczna część społeczeństwa dzieli gospodarkę
i przedsiębiorców na prywatnych i państwowych, przy czym tym pierwszym ciągle
często przypina się łatkę „złego prywaciarza”.
SpecyÞka PPP polega również na tym, że w sytuacji, gdy partnerów po stronie
publicznej jest więcej niż jeden, wymaga to osiągnięcia ich wspólnego porozumienia, co zazwyczaj jest znacznie prostsze, gdy takie porozumienia mają osiągać
wyłącznie partnerzy prywatni. Partnerstwo publiczno-prywatne jest realizowane
na podstawie dwóch systemów prawnych: prawa cywilnego i prawa administracyjnego. O ile w sferze działania partnera prywatnego regulowanej przepisami
kodeksu cywilnego jest dozwolone każde działanie, którego konkretny przepis nie
zabrania, a podmioty czynności cywilnoprawnych są równe, relacje między nimi
nie mają charakteru nadrzędnego i władczego, podstawą ich wzajemnych relacji
jest swoboda zawieranych umów, to procesy realizacji zdań sektora publicznego
muszą się odbywać, opierając się na powszechnie obowiązujących przepisach prawa
ustrojowego i materialnego, których podstawową zasadą, mającą fundamentalne
znaczenie dla przedsięwzięć PPP, jest realizowanie tylko i wyłącznie takich działań
prawnych oraz faktycznych, na które wyraźnie zezwalają powyższe przepisy. Jak,
na przykład, pogodzić dążenie do realizacji maksymalnego zysku — oczywiście,
przy zachowaniu przepisów prawa — z zasadą podejmowania wszelkich działań
i obowiązkiem staranności przy wykonywaniu zarządzania mieniem państwowym
czy też komunalnym oraz obowiązkiem jego ochrony i odpowiedzialnością za to?
Ważnym obszarem, któremu należałoby poświęcić wiele uwagi, jest stworzenie
warunków, w jakich zadania z zakresu PPP nie będą uznawane za działania koniunkturalne i związane z aktualną władzą samorządową, natychmiast poddawane
krytyce przy jej zmianie. Włodarze, ze względu na złą atmosferę panującą wokół
PPP, obawiają się angażowania publicznych aktywów w projekty infrastrukturalne
z udziałem przedsiębiorców prywatnych. Boją się podejrzeń o korupcję i nie chcą
podejmować ryzyka nietraÞonych inwestycji, z obawy przed ewentualnymi śledztwami prokuratorskimi22.
22
Por. Walencik I. Jak siÚ nie obawiaÊ PPP ani prokuratora. Rzeczpospolita, 27.05.2009 r.
58
3.4.3. Problemy natury Þnansowej
W ustawie musi być precyzyjne wyliczone możliwe ryzyko podmiotu publicznego
i prywatnego. Partnerstwo publiczno-prywatne powinno być instytucją, w której jest
realizowana zasada win–win, a nie win–lose. Dobry biznes to taki, w którym obie strony
osiągają materialne i pozamaterialne korzyści. Korzyści nie są osiągane przez jedną
stronę kosztem drugiej. Ustawa o PPP musi uwzględniać także interesy biznesu —
przede wszystkim precyzyjne określać warunki wyboru oferenta w PPP. Przejrzyste
warunki umowy zapobiegną podejrzeniom o korupcję.
Barierą jest różny w praktyce podział ryzyka w odniesieniu do partnerów zarówno
publicznych, jak i prywatnych. Niewątpliwie przeszkodą w powszechniejszym stosowaniu instytucji PPP jest preferowanie inwestycji o ujemnej Þnansowej, ale dodatniej
ekonomicznie NPV. Ustawa o PPP daje nadzieję na wykorzystanie środków z funduszy
unijnych. Akty wykonawcze do niej powinny jasno określać, w jaki sposób i w jakim
zakresie wkład partnera prywatnego w przedsięwzięcie publiczno-prywatne można
powiązać z budżetem inwestycji, która ma być doÞnansowana ze środków unijnych.
Doświadczenia zagraniczne pokazują, że partnerstwo publiczno-prywatne jest bardzo
dobrą metodą na dyscyplinę Þnansów publicznych, a efektywność wykorzystania
środków oraz uzyskanych efektów jest zdecydowanie wyższa, niż ma to miejsce
w tradycyjnych projektach polegających na zamówieniach publicznych23.
3.5. Zasady opodatkowania dziaïañ podejmowanych w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego
W rozważaniach na temat zasad opodatkowania przedsięwzięć z zakresu PPP można
zadać pytanie podstawowe: czy i na ile przedsięwzięcia realizowane w ramach współpracy publiczno-prywatnej powinny być obejmowane preferencjami podatkowymi?
Czy spełniałoby to konstytucyjne zasady równości i powszechności opodatkowania,
czy rzeczywiście stanowiłoby zachętę do poszerzania obszarów objętych propozycjami PPP oraz czy nie należałoby takiej polityki prowadzić wybiórczo, tak jak ma
to miejsce w przypadku EURO 2012? Być może odpowiednio skonstruowany system
ulg i zwolnień mógłby być automatycznym stabilizatorem dla preferowanych działań
w zakresie PPP. Rozstrzygnięcie problemu, czy działania podejmowane w ramach PPP
powinny być objęte preferencjami podatkowymi oraz jak duża skala takich preferencji
jest dopuszczalna, jest problemem samym w sobie, natomiast nie budzi wątpliwości, że uczestnictwo środków prywatnych w działaniach o charakterze publicznym
wymaga specjalnych uregulowań podatkowych. Muszą one dotyczyć podstawowych
23
½ródïo: Managing the relationship to secure a successful partner In PFI projects, 2001, HM Treasury 2008 — 81% projektów w Wielkiej
Brytanii przyniosïo satysfakcjonujÈce wyniki ekonomiczne, w ĝadnym z badanych projektów nie doszïo do przekroczenia ustalonych
wczeĂniej wydatków podmiotu publicznego; dla porównania, 70% projektów realizowanych metodÈ tradycyjnych zamówieñ publicznych
zrealizowano z opóěnieniem, a w 73% przypadków miaïo miejsce przekroczenie budĝetu.
59
3DUWQHUVWZRSXEOLF]QRSU\ZDWQHZNRQWHNĂFLH(852
5\FLQD3RGVWDZRZHREV]DU\Z\ZRïXMÈFHSRZVWDZDQLH]RERZLÈ]DñSRGDWNRZ\FKSU]\G]LDïDQLDFK]]DNUHVX333
3RGVWDZRZHREV]DU\VNXWNXMÈFHRSRGDWNRZDQLHPZG]LDïDQLDFK333
3U]HQLHVLHQLH
PDMÈWNX
3RVLDGDQLHPDMÈWNX
LZïDGDQLHPDMÈWNLHP
'RNRQ\ZDQLH
F]\QQRĂFLXU]ÚGRZ\FK
8]\VNLZDQLH
GRFKRGöZ
3RGDWHN9$7
3RGDWNLLRSïDW\ORNDOQH
3RGDWHNRGF]\QQRĂFL
F\ZLOQRSUDZQ\FK
3RGDWHNGRFKRGRZ\
VIHU]ZLÈ]DQ\FK]bRUJDQL]DFMÈZVSöOQ\FKSU]HGVLÚZ]LÚÊWUDQVIRUPDFMLPDMÈWNXRUD]
X]\VNLZDQ\FKSU]\FKRGöZ=DWHPUHJXODFMHSUDZQRSRGDWNRZHSRZLQQ\GRW\F]\Ê
F]WHUHFKSRGVWDZRZ\FKREV]DUöZW\FKSU]HGVLÚZ]LÚÊ]JRGQLH]bSU]HGVWDZLRQ\P
VFKHPDWHPU\F
2GQRV]ÈF VLÚ GR SUREOHPX ]DVDGQRĂFL XOJRZHJR WUDNWRZDQLD SU]HGVLÚZ]LÚÊ
333SU]H]SU\]PDWSRGDWNRZ\QDOHĝ\SRGNUHĂOLÊĝH]DVDGQLF]R NDĝGHXSU]\ZLOH
MRZDQLH SRGDWNRZH VSU]HF]QH ]b SRGVWDZRZ\PL ]DVDGDPL NV]WDïWRZDQLD REFLÈĝHñ
SRGDWNRZ\FKWDNLFKMDN]DVDGDSRZV]HFKQRĂFLLbUöZQRĂFLRSRGDWNRZDQLDZ]EXG]D
X]DVDGQLRQHZÈWSOLZRĂFL-HGQDNXOJLSRGDWNRZHFKRFLDĝVÈķSURGXNWHPU]DGNLPĵ
VÈ GRSXV]F]DOQH Lb VWDQRZLÈ QDU]ÚG]LH UHDOL]DFML MHGQHM ]b QDMZDĝQLHMV]\FK IXQNFML
SRGDWNöZMDNÈMHVWVW\PXODF\MQDIXQNFMDRSRGDWNRZDQLD:b3ROVFHSUDNW\F]QLHWD
IXQNFMDMHVWQLHZ\SHïQLRQDGODWHJRWHĝSUöEÚMHM]DVWRVRZDQLDMDNRQDU]ÚG]LDRSW\
PDOL]XMÈFHJR Lb VSU]\MDMÈFHJR UR]ZRMRZL WUXGQ\FK JRVSRGDUF]R OHF] QLHZÈWSOLZLH
SRWU]HEQ\FKSU]HGVLÚZ]LÚÊ]b]DNUHVXZVSöïSUDF\VHNWRUDSU\ZDWQHJR]bSXEOLF]Q\P
QDOHĝ\X]QDÊ]DX]DVDGQLRQÈ3R]RVWDMHMHG\QLHUR]VWU]\JQÈÊSUREOHPF]\UR]ZLÈ
]DQLDREHFQLHVWRVRZDQHVÈZ\VWDUF]DMÈFHLbF]\REHMPXMÈNRPSOHNVRZRFDï\REV]DU
SDUWQHUVWZDF]\WHĝRGQRV]ÈVLÚMHG\QLHGRMHJRQLHNWöU\FKZ\EUDQ\FKID]*ïöZ
Q\PLSUREOHPDPL]b]DNUHVXSUDZDSRGDWNRZHJRZSï\ZDMÈF\PLQDRNUHĂOHQLHU\]\ND
]ZLÈ]DQHJR]bUHDOL]DFMÈLQZHVW\FMLZb3ROVFHVÈ
Ľ QLHVWDELOQRĂÊSROVNLHJRV\VWHPXSRGDWNRZHJRLQZHVW\FMHZ\PDJDMÈGïXJRIDOR
Z\FKUR]ZLÈ]DñSUDZQ\FKRUD]]DEH]SLHF]HQLDSU]HGQLHVSRG]LHZDQ\PU\]\NLHP
ZbGïXJLFKRNUHVDFK
Ľ EUDNRGSRZLHGQLFKUHJXODFMLXVWDZRZ\FKXZ]JOÚGQLDMÈF\FKVSHF\ğNÚWUDQVDNFML
ZbPRGHODFK333
=PLDQ\ZbSUDZLHSRGDWNRZ\PGRNRQ\ZDQHZbNLHUXQNXSUHIHUHQFMLSU]HGVLÚ
Z]LÚÊ 333 SRZLQQ\ VLÚ FKDUDNWHU\]RZDÊ SU]HGH ZV]\VWNLP V\PHWU\F]Q\P UR]
ïRĝHQLHP VNXWNXMÈF\P EUDNLHP SUHIHUHQFML SRGDWNRZHM Z\ïÈF]QLH MHGQHM ]H VWURQ
SU]HGVLÚZ]LÚFLD QHXWUDOQRĂFLÈ SRGDWNRZÈ ĂZLDGF]Hñ RUD] ]ZROQLHQLHP SRGDWNR
Z\FKSURFHVöZSU]HND]\ZDQLDPDMÈWNXMDNLbMHJRSöěQLHMV]HJR]ZURWX1HXWUDOQRĂÊ
podatkowa powinna obejmować zarówno brak uprzywilejowania operacji w ramach
PPP, jak i usunięcie ciężarów wynikających z takiej współpracy, których ponoszenie
stałoby w sprzeczności z charakterem takich umów24.
Zmiana ustawy o PPP obejmowała również zagadnienia podatkowe. Nowe
regulacje w tym zakresie miały służyć wzmocnieniu współpracy sektora prywatnego i publicznego. Jednak w nowej ustawie ograniczono się jedynie do rozwiązań
w zakresie podatków dochodowych, i to wyłącznie w aspekcie wyłączenia spod
przychodów otrzymanych wartości majątkowych w ramach PPP oraz zwolnienia
z opodatkowania wkładów do takich wspólnych przedsięwzięć wnoszonych przez
podmiot publiczny.
Podatek od czynnoĂci cywilnoprawnych. Ustawa wprowadza dwa rozwiązania
mające zastosowanie do przedsięwzięć o charakterze publiczno-prywatnym. Pierwszym z nich jest ogólna zasada wyłączenia spod opodatkowania w sytuacji, gdy jedna
ze stron jest opodatkowana podatkiem od towarów i usług lub jest zwolniona od
tego podatku25. Druga, mająca charakter przedmiotowy, umożliwia wyłączenie spod
opodatkowania niektórych transakcji. Artykuł 2 pkt 1 ustawy o PCC26 wyłącza spod
opodatkowania między innymi czynności cywilnoprawne w sprawach:
— podlegających przepisom o gospodarce nieruchomościami lub przepisom o autostradach płatnych;
— podlegających przepisom o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji
inwestycji w zakresie dróg krajowych;
— umowy sprzedaży nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, zawieranej
w związku z realizacją roszczeń wynikających z ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości na podstawie przepisów o ochronie środowiska;
— umowy sprzedaży lokali mieszkalnych, których stroną jest Wojskowa Agencja
Mieszkaniowa.
Realizacja niektórych zadań publicznych wynikających z powyższych przepisów
może się odbywać na zasadach i w trybie współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego, w ramach szczególnych porozumień, do których należy zaliczyć
również PPP. Czynności cywilnoprawne podejmowane w związku z tego rodzaju
inwestycjami będą wyłączone spod opodatkowania. Może to na przykład dotyczyć
zawiązania spółki kapitałowej między stronami w celu wykonania umowy o partnerstwie albo przekazania przez podmiot publiczny wkładu własnego partnerowi prywatnemu lub spółce w drodze sprzedaży (z zastrzeżeniem odkupu) lub ustanowienia
użytkowania27. Jednak rozwiązania zastosowane w ustawie odnoszą się jedynie do
24
Bitner M., Kozïowska A., Kulesza M. Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Wyd. Dom
Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.
25
Nie dotyczy to jednak umów sprzedaĝy lub zamiany, których przedmiotem jest nieruchomoĂÊ lub jej czÚĂÊ, albo prawa wieczystego
uĝytkowania.
26
Ustawa z dnia 9 wrzeĂnia 2000 r. o podatku od czynnoĂci cywilnoprawnych (Dz.U. 2005 nr 41, poz. 399).
27
Goettel M., Goettel A. Podatek od czynnoĂci cywilnoprawnych — komentarz. OÞcyna Wolters Kluwer Business, Warszawa 2007.
61
wybranych i określonych w ustawie czynności oraz nie mają charakteru zwolnienia
podmiotowo-przedmiotowego dla innych, nieobjętych zwolnieniami ewentualnych
czynności związanych z podjętymi działaniami w zakresie PPP.
Podatek od nieruchomoĂci. Przepisy różnicują obciążenia podatkowe w tym
zakresie, w zależności od tego, kto w przedsięwzięciu publiczno-prywatnym będzie
właścicielem przedmiotu opodatkowania. Nie stwarza to zatem równych szans dla
różnych koncepcji własnościowych w takich działaniach. W sytuacji, gdy właścicielem
nieruchomości będzie partner prywatny, będzie on zobowiązany do uiszczenia podatku od nieruchomości. Natomiast w sytuacji modelu czynszowego, gdy właścicielem
w sensie zarówno cywilnoprawnym, jak i ekonomicznym będzie podmiot publiczny,
pozostanie on zwolniony z obowiązku płacenia podatku. Tym samym transakcja realizowana w tym modelu będzie tańsza od pierwszego z modeli. Stwarza to specyÞczną
preferencję, zwłaszcza dla projektów o długim okresie realizacji.
Podatki dochodowe. Jedną z zasad warunkujących powodzenie działań w zakresie PPP jest stabilność i przewidywalność systemu Þskalnego. Powszechność
i równość opodatkowania podatkami dochodowymi przemawiają za tym, aby nie
stosować specjalnych ulg w podatku dochodowym w stosunku do żadnych, nawet
preferowanych, przedsięwzięć. Wyjątkiem wprowadzonym w polskich ustawach
o podatkach dochodowych jest realizacja zadań z zakresu społecznie użytecznych,
w których uzyskiwany dochód jest przeznaczany na te właśnie cele. Dlatego też
rozwiązania wprowadzone do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych28
oraz osób Þzycznych29 miały na celu zapewnienie neutralności podatkowej świadczeń
wynikający z umów o PPP oraz utrzymanie preferencyjnych zasad opodatkowania
uczestników takich przedsięwzięć. Określona ustawą preferencja nie promuje dochodu uzyskanego z samego przedsięwzięcia, lecz wyłącza spod opodatkowania dochód
partnera prywatnego lub spółki kapitałowej zawiązanej przez podmiot publiczny
i partnera prywatnego w celu wykonania umowy o PPP w postaci wkładu własnego
podmiotu publicznego30. Regulacja ta stanowi wyjątek od ogólnej reguły, zgodnie
z którą do przychodów zalicza się nominalną wartość udziałów w spółce kapitałowej
objętych w zamian za wkład niepieniężny, w postaci innej niż przedsiębiorstwo lub
jego zorganizowana część. Warunkiem takiego zwolnienia jest jednak przeznaczenie
takiego wkładu na cele określone w umowie o PPP. Takie zwolnienie ma zastosowanie
do otrzymującego ten wkład partnera prywatnego bądź spółki kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej powołanej w ramach partnerstwa. Stosownie
do treści znowelizowanych przepisów (art. 12 ust. 4 pkt 18 i 19 updop), u partnera
prywatnego lub powołanej w celu realizacji zadań z zakresu ustawy o PPP spółki do
przychodów nie zalicza się:
28
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 54, poz. 654).
Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób Þzycznych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 14, poz. 176).
Odpowiednio regulacje w art. 17 ust. 1 pkt. 42 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz w art. 21 ust. 1 pkt 122 ustawy
o podatku dochodowym od osób Þzycznych.
29
30
62
— wartości nieodpłatnie otrzymanych rzeczy lub praw, będących przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, przekazanych podmiotowi publicznemu
lub innemu podmiotowi, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym;
— nominalnej wartości udziałów (akcji) objętych w zamian za wkład niepieniężny,
którego przedmiotem są środki trwałe lub wartości niematerialne i prawne, o których mowa w art. 16a–16c, wniesiony przez podmiot publiczny, o którym mowa
w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, do spółki realizującej wspólne
przedsięwzięcie.
Partner prywatny lub powołana spółka uznają natomiast za koszty uzyskania
przychodów równowartość wartości początkowej wniesionych środków trwałych
lub wartości niematerialnych i prawnych, pomniejszoną o sumę odpisów amortyzacyjnych dokonanych w trakcie użytkowania tych składników w przedsięwzięciu,
w przypadku:
— nieodpłatnego przeniesienia własności środków trwałych lub wartości niematerialnych i prawnych w terminie określonym w tej umowie na rzecz podmiotu
publicznego lub państwowej albo samorządowej osoby prawnej bądź spółki
handlowej, z co najmniej większościowym udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa (art. 22 ust. 1j updof i art. 15 ust. 1r updop);
— odpłatnego zbycia udziałów w spółce, objętych w zamian za wkład niepieniężny
w postaci składnika majątku, w tym gruntów lub prawa wieczystego użytkowania
gruntów (art. 15 ust. 1k pkt 1a updop).
Wyłączenie od przychodów i umożliwienie zaliczania amortyzacji oraz części niezamortyzowanej przekazanego majątku jest specyÞczną formą preferencji podatkowej
działań w ramach PPP. Neutralność podatkowa z tytułu przeniesienia wytworzonej
infrastruktury na rzecz podmiotu publicznego jest zapewniona przepisami ustawy
wyłącznie w sytuacji transakcji realizowanych na podstawie ustawy o PPP i jedynie
w przypadku nieodpłatnego przeniesienia takich praw. W sytuacji częściowo odpłatnego przeniesienia istnieje ryzyko oszacowania dochodu transakcji.
Odrębnym źródłem opodatkowania były przychody z tytułu nieodpłatnie używanych nieruchomości. Jednak do końca 2008 roku istniały zasadnicze różnice
w opodatkowaniu takich przychodów przez osoby Þzyczne i prawne. Podatnicy
podatku dochodowego od osób prawnych nie ustalali przychodu z tytułu oddania
do nieodpłatnego używania nieruchomości w całości lub w części, w przypadku gdy
w ramach umowy o PPP podmiot publiczny przekazał te nieruchomości jako przedmiot wkładu własnego partnerowi prywatnemu lub spółce, o której mowa w art. 19
ust. 1 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. U osób Þzycznych zawsze takie
zdarzenie skutkowało uzyskaniem przychodu podlegającego opodatkowaniu.
Ustawą z dnia 6 listopada 2008 roku o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób Þzycznych, ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz
63
niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 209, poz. 1316) uchylono art. 16 updof i art. 13
updop. Wskutek tego podatnicy nie mają już obowiązku ustalania przychodu z tytułu
nieodpłatnego udostępniania nieruchomości. Natomiast wobec znowelizowanych
przepisów (art. 23 ust. 1 pkt 45a lit. c) updof oraz art. 16 ust. 1 pkt 63 lit. c) updop)
użyczający nie zaliczy do kosztów uzyskania przychodów odpisów amortyzacyjnych
od użyczonej nieruchomości za każdy miesiąc, w którym nieruchomość była oddana
do nieodpłatnego używania. Po stronie użytkownika nadal pozostanie obowiązek
naliczania przychodu z tytułu nieodpłatnego używania nieruchomości (art. 14 ust. 2
pkt 8 updof, art. 12 ust. 1 pkt 2 updop). Takie uregulowanie powoduje, że użyczanie
składników majątku trwałego jest mniej korzystne podatkowo od wniesienia ich na
przykład w formie aportu.
Niestety, inne problemy związane z opodatkowaniem przedsięwzięć PPP podatkiem
dochodowym nie są już tak jasne. Nowelizacja ustawy o CIT nie uwzględnia w wystarczającym stopniu specyÞki transakcji realizowanych w modelu PPP31. Wprowadzone
przez nowelę zmiany są zdecydowanie niewystarczające, a to skutkuje wieloma wątpliwościami dotyczącymi prawidłowego rozliczenia takich transakcji. Dotyczy to na
przykład braku jednoznacznych zapisów odnoszących się do możliwości zaliczenia
w ciężar kosztów podatkowo uznawanych — kosztów przygotowania zadania z zakresu
PPP oraz problematyki rozliczania strat podatkowych poniesionych w związku z jego
realizacją. Zdecydowanie dla długofalowych projektów, jakimi są inicjatywy z zakresu
PPP, termin 5 lat na rozliczenie strat, przewidziany polskimi przepisami, jest zbyt krótki.
Realizacja projektu PPP przez partnera prywatnego najczęściej się cechuje dużą kumulacją kosztów na początkowym etapie przedsięwzięcia, a odpowiadające tym kosztom
przychody mogą się pojawić dopiero po kilkunastu latach.
Ważnym elementem, na który należy zwrócić uwagę w przypadku przedsięwzięć
w zakresie PPP, polegających na stworzeniu zależnej spółki kapitałowej, jest problem
cen transferowych. Zatem do celów takiego działania należy przygotować odpowiednią
dokumentację podatkową, a w przypadku jej braku istnieje zagrożenie oszacowania
dochodu i określenia wysokości podatku przy zastosowaniu sankcyjnej stawki 50%.
Podatek od towarów i usïug. Sfera opodatkowania podatkiem VAT jest szczególnie skomplikowana i niejasna. Wynika to przede wszystkim ze złożoności i zakresu
zdarzeń skutkujących opodatkowaniem, jakie powstają w przypadku realizacji przedsięwzięć z zakresu PPP, oraz tego, że podatek ten podlega daleko idącym procesom
harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej i jakiekolwiek własne rozwiązania,
zwłaszcza te preferujące podmiotowość lub przedmiotowość opodatkowania, są
zabronione. Z tego też powodu do obowiązującej w Polsce ustawy o podatku od
towarów i usług nie wprowadzono żadnych specyÞcznych rozwiązań odnoszących
się do współpracy z zakresu PPP. Należy zatem bazować na rozwiązaniach kompleksowych o charakterze ogólnym i powszechnym. SpecyÞka działań w zakresie PPP
31
Bliĝej: DÚbiec A. Jak opodatkowane jest partnerstwo publiczno-prywatne. Gazeta Prawna, 10.04.2008.
64
polega przede wszystkim na tym, że w ramach tej współpracy mamy do czynienia
z partnerami prywatnymi, którzy najczęściej realizują zadania opodatkowane,
oraz z jednostkami sektora publicznego, realizującymi działania zwolnione z opodatkowania32. Zawsze na styku tak różnie traktowanych podatkowo działalności
powstaje ryzyko braku możliwości odliczania podatku naliczonego, a tym samym
— zwiększenia kosztów realizacji wspólnych przedsięwzięć. Przy tradycyjnym
sposobie realizacji projektów publicznych, czyli przy samodzielnej realizacji
przez podmiot publiczny, generowana wartość dodana nie jest opodatkowywana
podatkiem VAT. W momencie, gdy świadczenia publiczne są realizowane przez
partnera prywatnego, zachodzi konieczność płacenia VAT za wykonane usługi lub
dostarczone towary, jeśli konkretna usługa albo towar nie są zwolnione z tego obowiązku, zgodnie z przepisami ustawy o VAT. Ograniczenie możliwości odliczania
podatku naliczonego może być dla podmiotu publicznego szczególnie istotne na
etapie realizacji inwestycji. Takie zadania realizowane przez podmiot wykonujący
czynności zwolnione z podatku VAT będą po prostu istotnie droższe (o podatek VAT),
niż ma to miejsce w sytuacji, gdy realizuje je podmiot, którego działalność podlega
opodatkowaniu i któremu przysługuje prawo do odliczenia podatku od zakupów.
Wątpliwości stwarza problem wnoszenia wkładu własnego. Przepisy ustawy nie dają
jednoznacznej odpowiedzi, czy takie działanie (odpłatne lub nieodpłatne) podlega
opodatkowaniu. A zatem zawsze należy przeprowadzić analizę pod kątem rodzaju
wkładu, sposobu jego wniesienia oraz statusu podatkowego stron, odnoszącą się do
konkretnie zaistniałej sytuacji. W sytuacji, gdy taka analiza doprowadzi do wniosku,
że jest to transakcja opodatkowana, ze strony partnera publicznego będzie wymagane
wystawienie faktury VAT i naliczenie odpowiedniego podatku. Należy nadmienić,
że sytuacja ta jeszcze bardziej się skomplikowała po wprowadzonych w 2009 roku
zmianach odnoszących się do zasad opodatkowywania podatkiem VAT wkładów
wnoszonych aportem; obecnie bowiem są zwolnione jedynie wkłady stanowiące
całe przedsiębiorstwo lub jego zorganizowaną część. W sytuacji, gdy wkład partnera
publicznego będą stanowić środki pieniężne przekazane na jego rzecz, będzie to
postrzegane jako wynagrodzenie przynależne w zamian za świadczone przez partnera prywatnego usługi i będzie podlegać opodatkowaniu podatkiem VAT, którego
z kolei organizacja publiczna nie będzie mogła odliczyć. To ponownie uczyni tego
typu przedsięwzięcie droższym i często nieopłacalnym ekonomicznie. To skutkuje
powstaniem obciążenia, którego podmiot publiczny nie musiałby ponosić przy
samodzielnej realizacji zadania.
32
Art. 15 ust. 6 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usïug (Dz.U. nr 54 poz. 535) — „Nie uznaje siÚ za podatnika organów
wïadzy publicznej oraz urzÚdów obsïugujÈcych te organy w zakresie realizowanych zadañ naïoĝonych odrÚbnymi przepisami prawa, dla
realizacji których zostaïy one powoïane, z wyïÈczeniem czynnoĂci wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych” oraz
§13.1. RozporzÈdzenia Ministra Finansów z dnia 28 listopada 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od
towarów i usïug (Dz.U. z dnia 1 grudnia 2008 r.): „Zwalnia siÚ od podatku czynnoĂci zwiÈzane z wykonywaniem zadañ publicznych naïoĝonych odrÚbnymi przepisami, wykonywane w imieniu wïasnym i na wïasnÈ odpowiedzialnoĂÊ przez jednostki samorzÈdu terytorialnego,
z wyïÈczeniem czynnoĂci wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych”.
65
Opodatkowaniu podatkiem VAT (co może być dużo korzystniejsze przy zadaniach
z zakresu PPP niż korzystanie ze zwolnienia) będą podlegać podmioty publiczne, które:
— posiadają wyodrębnienie organizacyjno-prawne;
— będą prowadzić działalność gospodarczą (a nie wyłącznie funkcje wynikające
z zadań publiczno-prawnych);
— taka działalność będzie wykraczać poza wykonywanie zadań nałożonych ustawami
bądź też będzie prowadzona na podstawie zawieranych umów cywilnoprawnych.
Ustawa nie precyzuje również, w jaki sposób na gruncie podatku od towarów i usług
powinno być opodatkowane wynagrodzenie partnera prywatnego/koncesjonariusza za
wykonane zadania z zakresu PPP. Czy powinno to być potwierdzone fakturą wystawianą
przez partnera prywatnego, czy też partner publiczny również powinien wystawiać
odpowiednie faktury z tytułu sprzedaży prawa do eksploatacji infrastruktury33?
Mimo wątpliwości dotyczących naruszenia zasad powszechności i równości
opodatkowania, zdecydowano się stworzyć preferencyjne warunki opodatkowania
przedsięwzięć związanych z organizacją EURO 2012. Organizacja tego turnieju, zdaniem rządu, powinna być poparta specjalnymi rozwiązaniami prawno-podatkowymi.
Inicjatywa taka nie tylko wynika ze stanowiska polskiego ustawodawcy, ale jest
również elementem realizacji zobowiązań podjętych przez polski rząd. Rozważania
takie obejmują swoim zasięgiem nie tylko przedsięwzięcia o charakterze publiczno-prywatnym, ale mają zastosowanie bardziej uniwersalne, bowiem dotyczą każdej
aktywności przedsiębiorców związanej z EURO 2012, co, zdaniem autora, jest słusznym założeniem, gdyż realizują zasadę równości i powszechności.
Do uzgodnień międzyresortowych został skierowany projekt rozporządzenia w tej
sprawie. Na jego podstawie minister Þnansów, korzystając z uprawnień, jakie daje mu
art. 22 § 1 ordynacji podatkowej, chce zaniechać poboru pięciu podatków:
— podatku od czynności cywilnoprawnych, od czynności dokonywanych w związku
z organizacją mistrzostw;
— podatku od nieruchomości;
— podatku rolnego;
— podatku leśnego — w zakresie nieruchomości lub obiektów budowlanych związanych z organizacją EURO 2012;
— podatku od środków transportowych (od pojazdów wykorzystywanych w związku
z organizacją mistrzostw Europy.
Projekt Rozporządzenia obejmuje także takie propozycje w zakresie opłat stanowiących również dochody gmin.
— opłaty targowej od sprzedaży na targowiskach, związanej z organizacją mistrzostw;
— opłaty skarbowej od dokonywanych czynności urzędowych, wydawanych za33
ProblematykÚ tÚ rozstrzygnÈï Europejski Trybunaï SprawiedliwoĂci w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. w sprawie C-462/05 Komisja
Wspólnot Europejskich, przeciwko Republice Portugalskiej: „UdostÚpnienie infrastruktury drogowej za zapïatÈ opïaty za przejazd stanowi
Ăwiadczenie usïug dokonywane odpïatnie. DziaïalnoĂÊ koncesjonariusza nie podlega zwolnieniu od podatku VAT na tej tylko podstawie,
ĝe polega ona na wykonywaniu czynnoĂci zastrzeĝonej na rzecz wïadzy publicznej. Pomimo, ĝe przejÈï on Ăwiadczenie usïug publicznych
zobowiÈzany jest naliczaÊ podatek VAT na zasadach ogólnych”.
66
świadczeń lub zezwoleń (pozwoleń, koncesji). Według projektu zaniechany ma
być także pobór opłaty skarbowej od złożonych dokumentów, stwierdzających
udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo ich odpisów, wypisów lub kopii
w postępowaniach administracyjnych bądź sądowych, w sprawach związanych
z organizacją wspomnianych mistrzostw Europy w piłce nożnej EURO 2012.
Rozporządzenie opracowano jako wynik zobowiązania podjętego w gwarancji
udzielonej 24 maja 2006 roku Unii Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA) przez
ministra Þnansów w imieniu polskiego rządu. Zwolnienia podatkowe, jakie miałyby
być udzielone, będą dotyczyć podatków dochodowych i podatków lokalnych. Rozporządzenie ma wejść w życie z dniem ogłoszenia oraz będzie dotyczyło podatków i opłat,
dla których termin zapłaty upływa znacznie później niż data organizacji EURO 2012,
bo do 30 czerwca 2013 roku. Ministerstwo Finansów ocenia, że rozporządzenie nie
spowoduje kosztów dla budżetu państwa i nie wywoła negatywnych skutków społeczno
-ekonomicznych. Jednak dla jednostek samorządu terytorialnego będzie oznaczać spadek dochodów z podatków, których dotyczy zaniechanie. W ocenie rządu spadek tych
dochodów wystąpi jedynie w kilku dużych miastach związanych z organizacją imprezy,
w których będzie się koncentrować działalność podmiotów objętych zaniechaniem. Według Ministerstwa Finansów powinny to być „stosunkowo niewielkie kwoty w relacji do
dochodów uzyskiwanych przez te gminy”. Ponadto w opinii organu ubytek ten zostanie
zrekompensowany zwiększonymi wpływami z podatków, które zapłacą inne podmioty
w związku z organizacją mistrzostw. Zdaniem autora, planowane ulgi podatkowe nie
wpłyną na liczbę, kształt i wartość przedsięwzięć związanych z organizacją mistrzostw
Europy, jednak będą wpływać na uproszczenie pewnych procedur formalnych.
3.6. Szanse rozwoju PPP w Polsce
Niestety, dotychczas nie ma żadnego przypadku zastosowania w praktyce ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Chociaż PPP może być dobrym narzędziem stymulującym wykorzystanie inwestycji infrastrukturalnych w Polsce, to brakuje dobrych wzorów
postępowania. Wydaje się, że tak jak wcześniej wskazano, podstawowymi powodami,
bez których nie należy się spodziewać wzrostu znaczenia tych przedsięwzięć, są obawy
urzędników przed łączeniem sfery publicznej z interesami prywatnych przedsiębiorców,
zdecydowanie zły klimat wokół tego typu przedsięwzięć oraz ciągle niewystarczające
prawodawstwo. Trudno w tym wypadku mówić nawet o niedoskonałym czy wadliwym
ustawodawstwie. Sama ustawa — regulująca tematykę w sposób bardziej niż symboliczny — jest niewystarczająca. W sferze wolności gospodarczej wprowadzenie ustawowego
sygnału wskazującego, że współpraca między jednymi i drugimi podmiotami powinna
być zdecydowanie regulowana, wywołuje jedynie niepewność i oczekiwania na rozwiązania szczegółowe. Podobnie jak w przypadku poprzedniej ustawy, wciąż brakuje aktów
wykonawczych, które przy tak lakonicznym potraktowaniu tematu, jak w ustawie, są
niewątpliwie niezbędne. Wydaje się, że sama propozycja PPP zawarta w przepisach
67
ustawy nie jest wystarczająco zachęcająca. Nie widać wyraźnej różnicy w stosowaniu
PPP, w stosunku do prywatyzacji, dzierżawy czy outsourcingu. Tematyka PPP jest nieostro
ujęta prawnie, poza tym istnieje kilka ustaw regulujących bardzo podobną materię34.
Dość długo oczekiwaliśmy na uchwalenie ustawy o koncesjach na roboty budowlane
lub usługi, chociaż idea potrzeby jej uchwalenia była — i to wydaje się zasadne — kwestionowana35. Ustawa o PPP bowiem w sposób nieuzasadniony ogranicza formy wyboru
partnerów i zasad regulowania współpracy do określonych ustawą — Prawo zamówień
publicznych oraz ustawą o koncesjach na roboty budowlane lub usługi36.
Szanse dla PPP stwarzają:
— rosnąca jakość usług administracji rządowej i samorządowej;
— stale istniejące, wręcz rosnące potrzeby inwestycyjne;
— dobrym sygnałem są również pozytywne sygnały z innych krajów (np. Irlandia,
Wielka Brytania, Czechy);
— presja czasu, realizowana na przykład wskutek określonych wydarzeń, jak w omawianym przypadku EURO 2012, którego nie da się przesunąć.
Tak jak wcześniej wskazano, odpowiedzialność za standard, jakość i warunki wykonywania usług wynikających z PPP pozostaje przy władzy publicznej. Nie ma takiej
usługi, której nie można by wykonywać poprzez przedsięwzięcia PPP. Wykorzystując
tę instytucję, można projektować, budować, modernizować, a następnie zarządzać majątkiem publicznym, praktycznie w każdej sferze zadań publiczno prawnych. Napływ
środków unijnych też nie powinien osłabić zainteresowania działaniami PPP (istnieje
obawa, że w centrum zainteresowania przedsiębiorców będą ich samodzielne zadania
inwestycyjne). Wprost przeciwnie, powinna to być stymulacja do podejmowania nowych zadań z zakresu PPP. Aby uzyskać pomoc ze środków Unii, należy samodzielnie
wyasygnować odpowiednio duży odsetek własnego wkładu. Dlatego też projekty unijne
mogą być szczególnie właściwe dla zadań PPP. Jednak wymagają one odpowiednio
dobrze i starannie przygotowanych planów. Usunięcie wskazywanych barier rozwoju
inwestycji w ramach PPP barier pozwoli na osiągnięcie podstawowych efektów wynikających ze współpracy w ramach tego partnerstwa. Należą do nich przede wszystkim:
— uzyskanie efektu synergii wynikającego z powiązania środków rządowych lub samorządowych ze środkami pochodzącymi z funduszy europejskich i prywatnych;
— współpraca i włączenie do zadań publicznych Þnansów podmiotów prywatnych, co pozwoli na odciążenie funduszy państwowych i obniżenie zadłużenia budżetu publicznego;
34
SÈ to: ustawa z 29 stycznia 2004 — Prawo zamówieñ publicznych (Dz.U. 2004 nr 223, poz. 1655); ustawa z 27 paědziernika 1994 o autostradach
pïatnych oraz o Krajowym Funduszu PieniÚĝnym (Dz.U. 2004 nr 256, poz. 2571); ustawa z 12 grudnia 2008 o partnerstwie publiczno-prywatnym
(Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100); ustawa z 7 marca 2007 o przygotowaniu Þnaïowego turnieju Mistrzostw Europy w Piïce Noĝnej UEFA Euro 2012
(Dz.U. 2010 nr 26, poz. 133); ustawa z 9 stycznia 2009 o koncesji na roboty budowlane lub usïugi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).
35
Zdaniem PKPP Lewiatan w praktyce pomiÚdzy ww. ustawami (ustawa o PPP i ustawa o koncesjach) bÚdÈ ciÈgïe problemy z rozgraniczeniem, która ustawa ma byÊ w danej sytuacji, przy danym projekcie, zastosowana, co spowoduje caïkiem odwrotny skutek niĝ zamierzono.
Chodziïo przecieĝ o przyspieszenie realizacji przedsiÚwziÚÊ w ramach PPP. Trudno wiÚc oprzeÊ siÚ wraĝeniu, ĝe projekt ustawy o koncesjach
stanowi regulacjÚ konkurencyjnÈ wzglÚdem ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, nowego projektu o PPP, a takĝe ustawy Prawo
zamówieñ publicznych. Jak zauwaĝa PKPP Lewiatan, juĝ z samej treĂci uzasadnienia do projektu ustawy o koncesji na roboty budowlane
lub usïugi wynika, ĝe „Koncesja jest (…) swego rodzaju zamówieniem publicznym”.
36
Zgodnie z powszechnie przyjÚtÈ deÞnicjÈ, koncesja na roboty budowlane lub koncesja na usïugi jest jednÈ z form PPP. Na przykïad,
ustawodawca niemieckiego landu Szlezwik-Holsztyn rozróĝnia aĝ siedem modeli PPP, przy czym jednym z nich jest wïaĂnie model koncesji.
Równieĝ w literaturze fachowej na temat PPP wychodzi siÚ z zaïoĝenia, ĝe model koncesji jest tylko jednÈ z wielu form PPP. Tym samym,
kontrowersyjnÈ kwestiÈ jest istnienie, obok projektu ustawy o PPP, projektu ustawy o koncesjach na roboty budowlane lub usïugi.
68
— powstanie nowych, szerszych obszarów zrozumienia administracji i podmiotów prywatnych wynikających ze wspólnych działań, wspólnych problemów i wspólnych celów;
— zwiększenie przejrzystości procedur oraz adekwatne regulacje prawne;
— spowodowanie rozwoju rynku kapitałowego.
Wnioski
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Partnerstwo publiczno-prywatne jest rozwiązaniem korzystnym zarówno dla
podmiotów prywatnych, jak i publicznych — niestety, wykorzystywanym w stopniu zupełnie niezadowalającym. Nowa ustawa nie wprowadziła istotnych zmian
w zakresie stosowania tych inicjatyw, w związku z czym należy uznać, że nie
spełniła pokładanych w niej nadziei. Wydaje się, że nowa ustawa niewątpliwie
ograniczyła skalę biurokracji przy realizacji przedsięwzięć PPP, co powinno zwiększyć swobodę realizacji inwestycji w modelu PPP; niestety, praktyka minionego
roku nie wskazuje na istotne zwiększenie zainteresowania partnerstwem.
Przedsięwzięcia z zakresu PPP są predestynowane do zadań długotrwałych, o charakterze trwałym i niekoniunkturalnym. Dlatego też nie stanowią one istotnego
rozwiązania dla projektów określonych czasowo, między innymi takich jak EURO
2012, ale na pewno zasady PPP można zastosować również przy inwestycjach
podejmowanych w związku z tą imprezą, zwłaszcza w przypadkach, gdy sięgają
one swoją perspektywą poza czas mistrzostw.
Brakuje przeanalizowanych i przekazanych w piśmiennictwie przykładów projektów pilotażowych, które byłyby źródłem pewnych wzorców działań oraz zwracały
uwagę na charakterystyczne zagrożenia.
Brakuje wsparcia ze strony administracji rządowej w upowszechnianiu doświadczeń z projektów PPP, przekazywaniu wiedzy w kwaliÞkowany sposób, doradzaniu przy projektach.
Brakuje rynku usług doradczych świadczonych przez podmioty prywatne. Postuluje się utworzenie centrów doradztwa PPP.
Brakuje społecznej i politycznej akceptacji projektów oraz przyzwolenia na
powszechniejsze stosowanie inicjatyw PPP. W związku z brakiem takiego przyzwolenia jest konieczne wprowadzenie takich unormowań prawnych, które pozwolą na przełamanie powyższych stereotypów, a jednocześnie będą swoistym
zabezpieczeniem, zwłaszcza dla samorządów.
Należy podejmować działania zmierzające do zmniejszenia obaw urzędników,
przekonujące ich do odważniejszego zastosowania projektów PPP.
Należy wypracować nowy model wykorzystania środków unijnych w ramach PPP.
Dostęp do nich nie ma być konkurencją dla PPP, ale stymulacją do intensywniejszego podejmowania tych inicjatyw.
Należy uprościć zasady podejmowania współpracy na linii sektor prywatny–sektor
publiczny, odformalizować reguły współpracy poprzez zmiany w ustawie o zamówieniach publicznych i koncesjach.
69
•
Aby osiągnąć sukces i satysfakcję w projektach PPP, jest niezbędny długi czas.
W związku z tym nie należy się zniechęcać, ale konsekwentnie upowszechniać
możliwości i rozwiązania w tym zakresie.
BibliograÞa
Balfour Beatty, Londyn UK (dane dostępne w internecie).
Bitner M., Kozłowska A., Kulesza M. Komentarz do ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2006.
Brzozowska K. Partnerstwo publiczno-prywatne — możliwości i bariery. CeDeWu, Warszawa 2008.
The Canadian Council for Public-Private Partnerships (dane dostępne w internecie).
Dębiec A. Jak opodatkowane jest partnerstwo publiczno-prywatne. Gazeta Prawna, 10.04.2008.
European Comission. Guidelines for successful public-private partnerships, Bruksela 2003 (dane dostępne
w internecie).
Goettel M., Goettel A. Podatek od czynności cywilnoprawnych — komentarz. OÞcyna Wolters Kluwer
Business, Warszawa 2007.
Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. United Nations, New York and Geneva 2008.
Hammami M., Ruhashyankino J.-F., Yehoue E.B. Determinanty publiczno-prywatnego partnerstwa w infrastrukturę. IMF Working Paper, Międzynarodowy Fundusz Walutowy, 2006.
Kanadyjskie Partnerstwo Publiczno Prywatne — Instrukcja dla samorządów (dane dostępne w internecie).
Kopańska A., Bartczak A., Śliwińska-Gorzelak J. Partnerstwo publiczno-prywatne — podmioty prywatne
w realizacji zadań publicznych sektora wodno-kanalizacyjnego. CeDeWu, Warszawa 2008.
Lokalna agencja zamówień publicznych, Wielka Brytania (dane dostępne w internecie).
Managing the relationship to secure a successful partner In PFI projects, 2001, HM Treasury, UK 2008.
Ministerstwo Finansów, Republika Czeska (dane dostępne w internecie).
Moszoro M. Partnerstwo publiczno-prywatne w monopolach naturalnych w sferze użyteczności publicznej.
SGH w Warszawie, Warszawa 2005.
Piestrzyńska L. PPP — moda czy konieczność. Jestem przeciw ustawie. Wspólnota. Pismo Samorządu
Terytorialnego 2003; 26/694.
Pomorska ARP w Słupsku (dane dostępne w internecie).
Pritchard C. Zarządzanie ryzykiem w projektach. Teoria i praktyka. WIG-Press, Warszawa 2002.
Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce oraz pochodzące z publikacji zagranicznych (dane dostępne
w internecie).
Shleifer, Vishny R. Politicians and Þrms. The Quarterly Journal of Economics 1994; 2.
Stefanowicz J.A. Kiedy partnerstwo publiczno-prywatne. www.freepress.orga.pl.
Ibbs C. William, Kwak Young Hoon, Chih Ying Yi. Towards a comprehensive understanding of public private
partnerships for infrastructure development. California Management Review 2009.
Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 54, poz. 654).
Ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób Þzycznych (tekst jednolity Dz.U. 2000 nr 14, poz. 176).
Ustawa z 29 stycznia 2004 — Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 223, poz. 1655).
Ustawa z 27 października 1994 o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Pieniężnym (Dz.U.
2004 nr 256, poz. 2571).
Ustawa z 12 grudnia 2008 o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 100).
Ustawa z 7 marca 2007 o przygotowaniu Þnałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro
2012 (Dz.U. 2010 nr 26, poz. 133).
Ustawa z 9 stycznia 2009 o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz.U. 2009 nr 19, poz. 101).
Ustawa z 11 marca 2004 o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54 poz. 535).
Walencik I. Jak się nie obawiać PPP ani prokuratora. Rzeczpospolita, 27.05.2009.
Wrota Polski (dane dostępne w internecie).
Wydział Środowiska i Samorządu Lokalnego — Ramy polityczne dla PPP — Irlandia.(dane dostępne w internecie).
Zysnarski J. Partnerstwo publiczno-prywatne, teoria i praktyka. ODDK, Gdańsk 2003.
70

Ocena PPP jako formy współpracy sektora publicznego i prywatnego

Transkrypt

Podobne dokumenty

Anna Kiwiel jest starszym konsultantem w zespole

Zakres tych usług jest bardzo szeroki i może przybierać różne formy