Master Plany

Janusz Żelaziński
OPINIA
na temat przeprowadzenia przetargu nieograniczonego na:
„Opracowanie Master Planów dla obszarów Wisły i Odry”
w kontekście przewidywanej jakości Master Planów i ich wpływu na
dostosowanie polskiej gospodarki wodnej do wymogów Ramowej
Dyrektywy Wodnej
Wprowadzenie
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE z dnia 23
października 2000 roku ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie
polityki wodnej (zwana potocznie Ramową Dyrektywą Wodną RDW) zobowiązuje
kraje członkowskie do opracowania m. in. Planów gospodarowania wodami w
dorzeczach. Opracowane przez Polskę plany obowiązujące do roku 2015 zostały
uznane przez Komisję Europejską (KE) za rażąco niezgodne z ustawodawstwem
europejskim. Reakcją na stanowisko KE jest „Uchwała NR 118/2013 Rady Ministrów
z dnia 2 lipca 2013 roku w sprawie przyjęcia Planu działania w zakresie planowania
strategicznego w gospodarce wodnej”. Oto dosłowny cytat z Uchwały Nr 118/213:
„Komisja Europejska oczekuje od Polski w szczególności opracowania przejściowych
dokumentów strategicznych (tzw. MasterPlanów) dla dorzecza Odry i Wisły, które
stanowiłyby uzupełnienie obowiązujących planów gospodarowania wodami do czasu
ich aktualizacji w 2015 r. i zapewniałyby zgodność projektów przeciwpowodziowych z
prawodawstwem europejskim i ustawodawstwem krajowym”.
Zgodnie z w. w. Uchwałą Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej ogłosił przetarg
na „Opracowanie Master-Planów dla obszarów dorzecza Wisły i Odry” Przetarg
został rozstrzygnięty i została wybrana firma Mott MacDonald Polska Sp. Z o. o.
Celem niniejszej Opinii jest próba odpowiedzi na następujące pytanie:
Czy opracowanie Master Planów zgodnie ze Specyfikacją Istotnych Warunków
Zamówienia (SIWZ) spowoduje uzyskanie akceptacji Komisji Europejskiej dla planów
gospodarowania w dorzeczach obowiązujących do 2015 roku.
1
Analiza SIWZ oraz pytań skierowanych do Krajowego
Zarządu Gospodarki Wodnej przez firmy zainteresowane
przetargiem
Przeprowadzona analiza SIWZ prowadzi do sformułowania następujących
wątpliwości:
(1) SIWZ oparty jest na założeniu, że lista inwestycji hydrotechnicznych
spełniających wymagania zawarte w RDW tworzy zlewniowy plan gospodarki
wodnej. Chodzi tu w szczególności o wymóg, zawarty w RDW, aby dla każdego
przedsięwzięcia pogarszającego stan ekosystemów wodnych i od wody zależnych
lub uniemożliwiającego osiągnięcie dobrego stanu ekosystemów przeprowadzona
została analiza wykazująca, że:
•
przedsięwzięcie realizuje nadrzędny cel społeczny,
•
przedsięwzięcie realizuje ten cel wykorzystując sposób najmniej inwazyjny w
stosunku do środowiska, spośród innych możliwych sposobów osiągnięcia
założonego celu.
Uzyskanie derogacji czyli odstępstwa od osiągnięcia dobrego stanu
ekosystemów wodnych i od wody zależnych możliwe jest tylko dla przedsięwzięć
spełniających wymienione dwa warunki.
Założenie, że lista inwestycji hydrotechnicznych nie inwazyjnych w stosunku
do środowiska oraz inwestycji spełniających wymagania potrzebne dla uzyskania
derogacji tworzy zlewniowy plan gospodarowania wodami nie jest wprost
sformułowane w SIWZ, ale jasno wynika z kontekstu.
Po pierwsze zgodnie z Uchwałą- „Komisja Europejska oczekuje od Polski w
szczególności
opracowania
przejściowych
dokumentów
strategicznych
(tzw.
MasterPlanów) dla dorzecza Odry i Wisły, które stanowiłyby uzupełnienie
obowiązujących planów gospodarowania wodami do czasu ich aktualizacji w 2015
r-.”(podkreślenie autora niniejszej opinii). Wynika z powyższego zapisu, że Komisja
Europejska (lub Autorzy UchwałyD) traktują obowiązujące plany jako obarczone
wadami, które mają być poprawione w ramach Master-Planów.
Po drugie ważnym elementem projektu Master-Planuje jest Strategiczna
Ocena Oddziaływania na Środowisko (SOOS). Takiej ocenie z definicji poddaje się
plany, programy i strategie. SIWZ zakłada, że jeśli poszczególne inwestycje spełniają
2
wymienione wyżej warunki oraz zbiór tych inwestycji zostanie pozytywnie
zweryfikowany w ramach SOOS to należy inwestycje realizować ponieważ wynikają
z planu gospodarowania wodami spełniającego wymogi RDW.
Jest to podstawowy błąd zawarty we wszystkich planach i programach
tworzonych w Polsce takich jak „Program dla Odry 2006”, Plan ochrony
przeciwpowodziowej dla zlewni Górnej Wisły, Plan ochrony przeciwpowodziowej dla
zlewni Wisły Środkowej.
Przyczyną błędu jest sposób konstruowania Planu, którego częścią jest lista
inwestycji hydrotechnicznych. Wymienione opracowania składają się z dwóch części”
1. części opisowej, w której omawiane są cele projektu oraz przywołane akty
prawne polskie i europejskie regulujące zasady gospodarowania wodami w
tym Dyrektywy Komisji Europejskiej,
2. listy inwestycji hydrotechnicznych proponowanych jako sposób osiągnięcia
celów.
Lista inwestycji zawiera praktycznie wszystkie możliwe działania, związane z
wodami. Czasem związki te są dosyć luźne jak inwestycje związane n. p.
modernizacja dróg wojewódzkich wymagające m.in. budowy mostów, lub
modernizacje portów morskich. Listy inwestycji hydrotechnicznych zawarte w
wymienionych planach i programach stanowią wyraz oczekiwań różnego rodzaju
środowisk („interesariuszy”) takich jak personel KZGW, RZGW i WZMiUW, szukający
środków na realizację zadań statutowych, właściciele statków i barek, władz
samorządowych i rządowych szukających poparcia wyborców, przedsiębiorstw
budownictwa wodnego, biur projektowych, środowisk akademickich i wielu innych.
Listą inwestycji do uwzględnienia w Master-Planach jest więc „koncertem życzeń”
służącym pozyskaniu środków publicznych, oraz poparcia społecznego, a nie
rezultatem
poszukiwania
najlepszego
w
świetle
kryteriów
technicznych
ekonomicznych i środowiskowych sposobu osiągnięcia ważnych celów społeczno –
ekonomicznych z poszanowaniem obowiązującego prawa. Zgodnie z podstawową
zasadą RDW zintegrowanego w skali zlewni zarządzania wodami przy tworzeniu
planu gospodarowania wodami należy uwzględniać całość zlewni. Nie można
traktować jako planu listy przedsięwzięć hydrotechnicznych, które być może stanowią
jeden z wielu możliwych sposobów osiągnięcia celów lokalnych, bez dowodu, że jest
to sposób najlepszy i bez uwzględnienia wzajemnego powiązania skutków
poszczególnych inwestycji w skali zlewni.
3
Podstawowe błędy SIWZ to:
•
potraktowanie „koncertu życzeń” jako planu,
•
żądanie przeprowadzenia analizy wariantowej tylko w stosunku do inwestycji
pogarszających stan ekosystemów wodnych i do wody zależnych t. j.
konfliktowych w stosunku do głównego celu RDW (takie podejście może
skutkować akceptacją dla realizacji ze środków publicznych przedsięwzięć
bezsensownych t. j. nie prowadzących do osiągnięcia zasadnych celów
społeczno – ekonomicznych),
(2). Proponowany w SIWZ podział inwestycji na różne kategorie w zależności
od zaawansowania procedur projektowych i decyzyjnych oraz źródeł finansowania to
wyraz podejścia właściwego dla środowisk prawniczych i administracyjnych –
przedsięwzięcie może być bezsensowne ekonomicznie i szkodliwe dla środowiska,
ale będzie realizowane ponieważ spełnione zostały wymogi formalne. Zauważmy, że
Komisja Europejska krytycznie ocenia Polski system prawny (w tym system ocen
oddziaływania na środowisko)1. Zauważmy ponadto, że w Polskiej praktyce nie żąda
się dowodu, iż proponowana inwestycja realizuje jakiś ważny cel uzasadniony
przesłankami społeczno – ekonomicznymi. Przykładowo w planach ochrony
przeciwpowodziowej dla zlewni górnej i środkowej Wisły (to dwa niezależne plany)
występują postulaty realizacji licznych zbiorników tak zwanej małej retencji. Nie znam
przypadków gdzie poprzez badania symulacyjne udowodniono, że zbiornik małej
retencji realizuje ważny cel jakim jest bezwątpienia ochronę przed powodzią, oraz że
jest to najlepszy ze względu na kryteria ekonomiczne i przyrodnicze sposób
osiągnięcia tego celu. Na marginesie warto zauważyć, iż retencja glebowa i retencja
wód podziemnych, często dewastowana przez odwadniające melioracje znacznie
przewyższa potencjał retencji zbiornikowej.
(3). Przeprowadzono analizę 124 pytań do Krajowego Zarządu Gospodarki
Wodnej i uzyskanych odpowiedzi sformułowanych podczas procedury przetargowej
(nie wyczerpuje to pełnej listy pytań i odpowiedzi. Większość pytań dotyczyła
procedury przetargowej i uzyskane odpowiedzi nie budzą wątpliwości. Kilkakrotnie
sformułowano jednak pytania o zasadniczym znaczeniu: jak można w bardzo
1
Można tu wymienić n. p. Oryginalne teksty komunikatów prasowych Komisji Europejskiej
(ze strony internetowej KE) z 21 i 24 stycznia 2013 r.
4
ograniczonym czasie przeprowadzić procedurę rzetelnej oceny kilku tysięcy
inwestycji? Zauważmy, że w przypadku inwestycji takich jak budowa zbiornika,
nowego obwałowania czy regulacji rzeki, które zawsze skutkują pogorszeniem stanu
ekosystemów wodnych i od wody zależnych konieczne jest przeprowadzenie analizy
wariantowej wykorzystującej badania symulacyjne pozwalające ocenić wpływ
inwestycji na obszar oddziaływania obejmujący znaczny odcinek rzeki poniżej i
powyżej inwestycji. Nie kwestionując dobrej woli Autorów SIWZ oraz kompetencji
zwycięzców przetargu
można mieć zasadnicze wątpliwości odnośnie do jakości
analiz. Ograniczony czas realizacji znacznej liczby analiz oraz ograniczona
dostępność danych obserwacyjno- pomiarowych oraz uwarunkowań przyrodniczych
musi skutkować ograniczoną wiarygodnością wyników. Powstaje pytanie o
zasadność podejmowania tak ogromnej pracy gdy łatwo przewidzieć liczne protesty
odnośnie do uzyskanych wyników zarówno ze strony inwestorów jak i ze strony
ekologów.
(4). Zarówno plany jak i działania przewidziane w SIWZ (Master-Plany)
dotyczą wyłącznie przedsięwzięć hydrotechnicznych szkodzących ekosystemom.
Intencja Komisji Europejskiej wydaje się jasną – chodzi o możliwość uzyskania
derogacji, a tylko w przypadku niemożliwości jej uzyskania zaproponowanie
alternatywy mniej szkodliwej dla środowiska. Jest to skutek potraktowania przez
Komisję Europejską tworzonych w Polsce planów gospodarowania wodami i planów
ochrony przeciwpowodziowej jako dokumentów spełniających elementarne zasady
dobrej praktyki. Być może jest to naiwność Komisji Europejskiej z jednej strony i/lub
próba uzyskania za wszelką cenę środków ze strony instytucji polskich. Budzi to
jednak zasadnicze wątpliwości. Autorzy zarówno planów jak i SIWZ wydają się nie
dostrzegać innych poza hydrotechniką możliwości osiągania celów gospodarki
wodnej. Jest to przekonanie anachroniczne i wysoce szkodliwe.
Oto proste przykłady.
Jeżeli tak zwany bilans wodno-gospodarczy (porównanie potrzeb wodnych z
dyspozycyjnymi zasobami wodnymi) wskazuje w pewnym obszarze deficyt zasobów
wodnych to należy rozważnych wiele możliwych rozwiązań, przykładowo:
•
zastosowanie technologii wodo oszczędnych, n. p. zamianę otwartego obiegu
chłodniczego elektrowni na obieg zamknięty, pozwala to zmniejszyć
zapotrzebowanie na wodę o 90%
•
łączne wykorzystanie zasobów powierzchniowych i podziemnych.
5
•
likwidację, lub przeniesienie w inny region działalności wymagającej
zużywania znacznej ilości wody,
•
wymuszenie oszczędności przez podniesienie cen wody
•
budowę zbiornika retencyjnego,
•
budowę przerzutu wody z innej zlewni
Inny
przykład
to
ochrona
przeciwpowodziowa.
W
dziedzinie
ochrony
przeciwpowodziowej obowiązuje Dyrektywa 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i
Rady z 23 października 2007 r. w s. Oceny ryzyka powodziowego i zrządzania nim
(zwana otocznie Dyrektywą Powodziową – DP). Złącznik do dyrektywy p. t: Plany
zarządzania zagrożeniem powodziowym zawiera punkt 5 o istotnym znaczeniu:
5. Potraktowanie priorytetowo działań, które propagują zapobieganie szkodom
zgodnie z celami dyrektywy 2000/60/EW dotyczącymi niepogarszania i/lub dobrego
stanu ekologicznego, chemicznego i jakościowego, takich jak
Ochrona terenów bagiennych i obszarów zalewowych,
Przywrócenie
do
pierwotnego
stanu
zdegradowanych
terenów
bagiennych i obszarów zalewowych (w tym zakoli rzecznych)
zwłaszcza tych, które ponownie łączą rzeki z ich obszarami
zalewowymi,
Usunięcie z rzek przestarzałej infrastruktury przeciwpowodziowej,
Zapobieganie
dalszej
budowie
(infrastruktury,
osiedli,
etc.)
na
obszarach zalewowych,
Wspieranie
projektów
budowlanych
służących
udoskonaleniu
istniejących budynków, takich jak fundamenty palowe,
Wspieranie
praktyk
zrównoważonego
użytkowania
gruntów
w
zlewniach, takich jak ponowne zalesianie, w celu zwiększenia
naturalnego
potencjału
retencyjnego
oraz
uzupełnianiu
wód
gruntowych,
Wprowadzanie
rejestracji
wymogu
długofalowej
uzyskania
działalności
uprzedniego
prowadzonej
zezwolenia
na
lub
obszarach
zalewowych, takiej jak budownictwo i rozwój przemysłowy
Głównym
przesłaniem
zarówno
DP
jak
wcześniejszego
„Dokumentu
zawierającego rozwiązania optymalne (dostępnego na stronie internetowej Komisji
Europejskiej) jest teza iż:
6
Sukces w ochronie przed powodzią można osiągnąć tylko poprzez
działania interdyscyplinarne (planowanie przestrzenne, systemy ubezpieczeń,
edukację,
systemy
alarmowe,
sprawną
ewakuację,
budownictwo
hydrotechniczne, oraz przywrócenie naturalnych obszarów retencyjnych
zniszczonych przez melioracje, obwałowania i regulację rzek).
Wstępna analiza projektów hydrotechnicznych
Lista przedsięwzięć hydrotechnicznych, którą analizowałem obejmuje 5677
pozycji. Dominują przedsięwzięcia o niewielkiej skali. Często należałoby je uznać za
działania związane z eksploatacją, a nie przedsięwzięcia inwestycyjne. Nie mniej
wyraźne rozróżnienie jest trudne.
Np. przedsięwzięcia od Nr 5368 do nr 6674 w zlewni Odry określone jako
„Bieżące utrzymanie rzeki”. Są to działania eksploatacyjne. Określono je jako
„odbudowę i korekcję koryta rzeki”. Zapewne chodzi naprawę zniszczonych budowli
regulacyjnych połączoną ze zmianami trasy regulacyjnej. Regulacja zawsze szkodzi
ekosystemom. Trzeba więc wykazać, że regulacja służy osiągnięciu ważnego celu
społeczno – ekonomicznego oraz, że celu tego nie można osiągnąć bez ingerencji w
stan środowiska. Zapewne deklarowanym celem jest żegluga. Powstają istotne
pytania: czy żegluga śródlądowa jest ważnym celem społeczno – ekonomiczny oraz
czy cel ten należy realizować ze środków publicznych, w sytuacji gdy występują
zasadnicze trudności z osiągnięciem celu głównego RDW t. j. dobrego stanu
ekosystemów wodnych i od wody zależnych.
Podobne problemy powstają przy analizie setek projektów związanych z
melioracją. Typowe zadania to remonty pompowni, jazów i rowów. Być może nie
szkodzą one środowisku (trzeba to wykazać), ale powstaje pytanie o zasadność
finansowania ze środków publicznych. W Polsce brak państwowych czy społecznych
gospodarstw rolnych. Ponadto olbrzymie areały leżą odłogiem – podstawową
„uprawą”
jest
nawłoć.
Czy
państwo
powinno
finansować
przedsięwzięcia
melioracyjne, czy też w sytuacji deficytu środków koncentrować wysiłki na
zapewnieniu ogółowi obywateli dostępu do czystej wody.
Bardzo
liczne
projekty
przewidują regulację i udrażnianie koryt rzecznych. Takich propozycji jest setki i
możliwość rzetelnej oceny wpływu tych przedsięwzięć na środowisko oraz na
zwiększenie ryzyka powodzi budzi zasadnicze wątpliwości. Oto przykłady:
Regulacja i obwałowanie Górnego Renu spowodowały:
7
•
Skrócenie rzeki z 354 do 273 km,
•
Zmniejszenie powierzchni terenu zalewowego z 1000 km2 do 140 km2
Skutki ze względu na ryzyko powodziowe:
•
powódź o powtarzalności ocenianej na początku 20 wieku na 100 lat w
stuleciu tym wystąpiła sześciokrotnie.
•
czas przepływu fali powodziowej zmniejszył się z ok. 64 h do 23 h. Zwiększyło
to ryzyko nałożenia się fal z dopływów bocznych na falę Renu
•
podniesienie przepływów maksymalnych w Kolonii o ok. 700 - 800 m3/s i
odpowiednio stanów wody o 40 cm
Są to problemy dyskutowane w licznych publikacjach, które m. in spowodowały
podjęcie niezwykle kosztownego programu częściowej renaturyzacji Górnego Renu.
Skutki regulacji rzek karpackich
Skutki regulacji i tak zwanej zabudowy potoków karpackich opisano w publikacji
„Zasady dobrej praktyki w utrzymaniu rzek i potoków górskich” (zaleconej do
stosowania przez Ministra Środowiska).
„Zasady...” przekonująco dokumentują następujące fakty:
W wyniku prowadzonych robót istotnie zwiększyły się zagrożenia
powodziowe, ponieważ przyspieszenie odpływu wody zawsze skutkuje
zwiększeniem
intensywności
maksymalnych
przepływów
powodziowych.
Kosztowne
prace
prowadzone
w
celu
ograniczenia
szkód
powodowanych przez powodzie i erozję zwiększyły te szkody,
Regulacja
cieku
powoduje
znaczne
przyśpieszenia
spływu
wód
powodziowych. Wykazano, iż jeśli poprzez regulację o 10% przyśpieszymy spływ
wód powodziowych i jednocześnie o 10% skrócimy długość cieku to można
oczekiwać wzrostu natężenia maksymalnego przepływu fali powodziowej o 38%, co
oznacza bardzo poważny wzrost zagrożenia powodziowego.
Występują liczne projekty wątpliwe z punktu widzenia tworzenia
planów
gospodarki wodnej. N. p. liczne przedsięwzięcia związanych z modernizacją dróg
wojewódzkich oraz infrastruktury portów morskich w tym instalacji oświetleniowych i
dróg dojazdowych. Przebudowa mostu jest przedsięwzięciem technicznym, które
może ograniczać ryzyko powodzi. Podobnie jest z umocnienie brzegu rzeki
8
zagrażającej rozmyciem drogi. Nie mniej liczne pozycje z tej kategorii potwierdzają
wyrażoną wyżej tezę, iż głównym ich celem jest uzyskanie środków publicznych.
Pojawiają się w listach zalecanych do wykorzystania w Master-Planach
pozycje, których realizacja jest bezdyskusyjnie konieczna i spełnia rygorystyczne
wymagania RDW oraz zasady dobrej praktyki. Przykładowo konieczne jest
podwyższenie rzędnej prawego wału Wisły w okolicach Ogrodu Zoologicznego, lub
instalacja przesłon bentonitowych wałach chroniących Żuławy od powodzi Wiślanych.
Takie pozycje stanowią nieznaczny ułamek list inwestycji. Stworzenie takiej
„krótkiej listy” jest stosunkowo łatwe i tanie i taki powinien być zasadniczy cel
Mastr-Planów. Niestety z możliwości tej nie skorzystano tworząc w SIWZ postulat
wykonanie ogromnej pracy w krótkim terminie, co może negatywnie rzutować na
wyniki
Wnioski
(1) Realizacja Master Planów prowadzi do możliwości uzyskania derogacji dla
pewnej liczby inwestycji hydrotechnicznych negatywnie oddziaływujących
na stan ekosystemów, lub sformułowania propozycji alternatywnych mniej
szkodliwych dla środowiska. Nie wydaje się jednak, aby zmodyfikowane w
ramach Master-Planów listy inwestycji stworzyły plany gospodarowania
wodami w dorzeczach w pełni zgodne z wymogami prawa europejskiego.
Wynika to faktu, iż listy inwestycji analizowane w Master-Planach nie są
wynikiem planowania gospodarowania wodami w dorzeczach, lecz
przypadkowymi i chaotycznymi listami przedsięwzięć o charakterze listy
życzeń różnych interesariuszy. Realizacja Master-Planów ponadto budzi
następujące wątpliwości:
•
Nobilituje rozważane dokumenty (Plany gospodarowania wodami w
dorzeczach, Plan ochrony przeciwpowodziowej w dorzeczu Górnej Wisły,
Plan ograniczenia ryzyka powodzi w zlewni Wisły Środkowej, Plan dla Odry
2006) nadając im charakter planów gospodarki wodnej podczas, gdy w
znaczna ich część stanowi próbę wyłudzenia środków publicznych.
•
Rzetelne wykonanie pełnego zakresu SIWZ w wymaganym terminie jest
nie
realne
zważywszy na
niedostępność danych
hydrologicznych,
hydromorfologicznych, standardów jakości ekosystemów, adekwatnych
modeli symulacyjnych.
9
(2) Opracowanie Master Planów to inicjatywa Komisji Europejskiej oparta na
założeniu, iż osiągnie się w ten sposób, przynajmniej na pewien czas
uporządkowanie chaosu w planowaniu gospodarki wodnej w Polsce.
Analiza przeprowadzona w niniejszej opinii pozwala sądzić, że wykonanie
i wdrożenie Mstar-Planów zgodnie z opracowanym w Polsce SIWZ może
nie spełnić oczekiwań Komisji Europejskiej, natomiast prowadzi do
bezzasadnego wykorzystywania środków publicznych i nakładów pracy w
sytuacji gdy wymogiem chwili jest:
•
natychmiastowe przystąpienie do realnej reformy polskiego prawa i
systemu zarządzania gospodarką wodną zgodnej ze standardami prawa
europejskiego,
•
natychmiastowe
podjęcie
prac
nad
planem
gospodarki
wodnej
obowiązującym po roku 2015
•
ograniczenie bieżących działań inwestycyjnych do kilku wybranych
przedsięwzięć
ograniczających
ryzyko
powodzi,
których
społeczno
ekonomiczna zasadność nie budzi wątpliwości i dla których brak
alternatywnych rozwiązań.
10