Kierunki przekształceń struktury zarządzania polityką gospodarczą

Kierunki przekształceń struktury zarządzania polityką gospodarczą

Zeszyty
Naukowe nr
698
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
2005
Aleksander Surdej
Katedra Studiów Europejskich
Kierunki przekształceń struktury
zarządzania polityką gospodarczą
Unii Europejskiej
1. Uwagi wstępne
Rozszerzenie Unii Europejskiej w maju 2004 r. o grupę dziesięciu krajów stało
się pretekstem do debaty na temat zdolności struktur (instytucji i procedur) Unii
Europejskiej do zarządzania większym i bardziej wewnętrznie zróżnicowanym
obszarem gospodarczym.
Większość badaczy sądzi, że zwiększenie liczby państw członkowskich do 25
wymaga wprowadzenia znacznych zmian w funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Zmiany te miały zostać wypracowane przez Europejski Konwent Konstytucyjny
i wprowadzone w Traktacie Konstytucyjnym.
Oczekiwanie wielkich zmian w zasadach funkcjonowania Unii Europejskiej
okazało się złudą nie mającą uzasadnienia w historii dotychczasowego rozwoju
Unii Europejskiej ani w pracach teoretycznych dotyczących determinant zmian
instytucjonalnych. Obecny kształt Unii Europejskiej nie jest wynikiem realizacji
żadnego całościowego modelu teoretycznego; instytucje i procedury UE powsta
�����������������������������������������������������������������������������������
Europejski Konwent Konstytucyjny został powołany decyzją Rady Europejskiej na spotkaniu w Laeken w grudniu 2001 r. Konwent składał się ze 102 przedstawicieli rządów krajów
członkowskich i kandydujących, parlamentów krajowych, Parlamentu Europejskiego i Komisji
Europejskiej. Konwencja zakończyła swoje prace w lipcu 2003 r. przedkładając projekt Traktatu
ustawiającego Konstytucję dla Europy. Projekt ten został zatwierdzony przez rządy 25 krajów
członkowskich oraz Bułgarii, Rumunii i Turcji na spotkaniu w dniu 29 października 2004 r. w Rzymie (http://european-convention.eu.int).
���������������������������������������������������������������������������������������
I tak Georege’a Tsebelisa teoria aktorów wyposażonych w prawo weta pozwala sformułować
prognozę, zgodnie z którą organizacje starsze i bardziej wewnętrznie złożone cechuje swoista
ZN698.indb 89
1/30/08 1:17:31 PM
Aleksander Surdej
90
wały i zmieniały się w sposób stopniowy, w odpowiedzi na potrzeby danego
momentu historycznego. Nie wydaje się więc błędnym oczekiwanie, że ta metoda
wprowadzania zmian zostanie zachowana także w przyszłości. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy jest bardziej wynikiem procesu rejestrowania
istniejących wcześniej zasad niż ich „konstytuowaniem na nowo”.
W artykule tym przedstawiono i zanalizowano zasady i reguły organizujące
politykę gospodarczą UE na XXI wiek, gdyż, jak się wydaje, najbliższa dekada
będzie raczej okresem konsolidacji obecnego sposobu jej funkcjonowania niż
czasem radykalnych zmian.
2. Kontekst historyczny
Historia Unii Europejskiej jest historią rozszerzania (rozwoju ilościowego,
w którym UE rozrosła się z ugrupowania 6 państw założycieli do 25, a w 2007 r.
prawdopodobnie do 27 państw członkowskich) i pogłębiania integracji (procesu
obejmowania współpracą coraz to nowych dziedzin).
Rozszerzanie i pogłębianie integracji bywa często przedstawiane jako procesy
będące we wzajemnym konflikcie. Jest tak, gdyż pogłębianie integracji utożsamiane jest z dążeniem do pełnej harmonizacji regulacji i polityki oraz centralizacji uprawnień. W tej wizji kolejne etapy integracji wymagają ujednolicania
zasad, reguł i sposobów funkcjonowania narodowych instytucji oraz centralizacji
uprawnień i procesów decyzyjnych. Historia integracji europejskiej przeczy takiej
liniowej wizji rozwoju UE. Przeciwnie, w wielu obszarach współpraca europejska
mogła zostać pogłębiona dopiero wtedy, gdy zrezygnowano z maksymalistycznych, harmonizacyjnych i centralizujących rozwiązań. Zapoczątkowany w połowie
lat 80. projekt budowy jednolitego rynku mógł zostać przeprowadzony dzięki
rezygnacji Komisji Europejskiej (KE) z dążenia do pełnej harmonizacji standardów technicznych i dzięki przyjęciu zasady wzajemnego uznawania standardów,
a Traktat z Maastricht, rozciągając kompetencje Wspólnoty na nowe dziedziny,
równocześnie podniósł zasadę pomocniczości do rangi doktryny służącej do określania alokacji kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy poziomem ponadnarodowym, narodowym, regionalnym i lokalnym.
Choć może to zabrzmieć paradoksalnie, to można zaryzykować twierdzenie, że
projekt polityczny, jakim jest Unia Europejska, jest w stanie utrzymać dynamikę
rozwoju jedynie wtedy, gdy będzie sprzyjać pogłębianiu integracji rozumianej
inercja wskutek wzrostu liczby aktorów zdolnych do zablokowania zmian; zob. G. Tsebelis, Veto
Players: How Political Institutions Work, Princeton University Press, NJ 2002.
������������������������������������
Szerzej na ten temat zob. D. Dinan, How We Get There [w:] The European Union: How Does
It Work, red. E. Bomberg, A. Stubb, Oxford University Press, Oxford 2003.
ZN698.indb 90
1/30/08 1:17:31 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
91
jako wzrost różnorodności więzi i sposobów kooperacji pomiędzy różnorodnymi
uczestnikami procesu integracji.
Znaczne transformacje zadań i struktury Unii Europejskiej były zawsze odpowiedzią na specyficzne problemy, które przynosiły kolejne rozszerzenia i trudności gospodarcze. I tak na przykład fundusze strukturalne zostały wprowadzone
w drugiej połowie lat 80., aby zrekompensować niżej rozwiniętym krajom koszty
dostosowań do zmian wprowadzanych przez program budowy wspólnego rynku,
a reguły polityki budżetowej zawarte w Pakcie na rzecz Stabilności i Rozwoju
(The Stability and Growth Pact) przyjęto w Traktacie z Maastricht, aby uzupełnić
działania na rzecz ustanowienia wspólnej polityki monetarnej i wprowadzenia
wspólnego pieniądza.
Warto także zauważyć, że ustanowieniu Europejskiej Unii Walutowej
(EMU– European Monetary Union), wprowadzeniu wspólnej polityki monetarnej i wspólnego pieniądza towarzyszyło uznanie prawa państwa członkowskiego
do trwałego wyłączenia (opting out) spod reguł obowiązujących pozostałe kraje
członkowskie. Prawo Danii i Wielkiej Brytanii do „nieprzystępowania” do EMU
było więc formalnym usankcjonowaniem „zmiennej geometrii” w funkcjonowaniu
Unii Europejskiej – przyznaniem trwałego prawa, wobec którego mało znaczące
są okresy przejściowe (transitional periods), czyli czasowe wyłączenia spod zasad
obowiązujących wszystkie pozostałe państwa członkowskie, przyznawane zazwyczaj krajom nowo przyjmowanym.
3. Konstytucjonalizacja polityki gospodarczej
Zanim przedstawione zostaną zasady i reguły organizujące politykę gospodarczą Unii Europejskiej, warto zwrócić uwagę na procesy, które można określić
mianem konstytucjonalizacji polityki gospodarczej. Konstytucjonalizacją polityki gospodarczej można nazwać proces gwarantowania stabilności i względnej
niezmienności podstawowych zasad organizujących życie gospodarcze poprzez
zapisanie ich w Konstytucji – ustawie podstawowej ustalającej zasady ustroju
państwa.
Wyniki badań mechanizmów rozwoju gospodarczego podkreślają ekonomiczne
znaczenie konstytucji. Badania z zakresu ekonomii instytucjonalnej zidentyfikowały szereg mechanizmów, poprzez które konstytucja może wspierać (lub osłabiać) rozwój gospodarczy i wzrost społecznego dobrobytu.
Ekonomiczne argumenty za taką integracją europejską, która w pełni respektuje
i wykorzystuje ów fundamentalny zasób europejski, jakim jest różnorodność, można znaleźć
w pracy B.S. Freya, A Europe of Variety, not Harmonization [w:] The Economics of Harmonizing
European Law, red. A. Marciano, J.-M. Josselin, Edward Elgar, Cheltenham 2002.
ZN698.indb 91
1/30/08 1:17:32 PM
Aleksander Surdej
92
Pierwszym mechanizmem gospodarczego oddziaływania konstytucji są zapisane w tym akcie podstawowe zasady „gry gospodarczej”. Sednem tych zasad jest
stabilizacja warunków prowadzenia działalności gospodarczej poprzez ograniczenie pola dla prowadzenia dyskrecjonalnej polityki gospodarczej – polityki tworzonej ad hoc pod wpływem presji grup interesów lub ze względu na krótkookresowe
korzyści polityczne. Chociaż treść i jakość podstawowych zasad i reguł nie jest
bez znaczenia dla rozwoju gospodarczego, to, na ogół i w pewnym sensie paradoksalnie, zagwarantowanie stabilności reguł gospodarowania może być uznane za
sprawę ważniejszą niż dążenie do trafności bieżących decyzji politycznych.
Politykę reguł konstytucyjnych można przeciwstawiać polityce redystrybucyjnej, która poprzez transfery i subsydia zmienia relacje pomiędzy dochodami
przedsiębiorstw i jednostek. Pamiętając o tym, że jeszcze w XIX w. transfery
dochodów i subsydia praktycznie nie istniały, że około 1960 r. wynosiły średnio
8% PKB, a na początku lat 90. sięgały już około 23% PKB, warto podkreślić,
iż polityka reguł konstytucyjnych jest zwrócona przeciwko ekspansji polityki
redystrybucyjnej, która ukierunkowuje energię społeczną na walkę o rentę, czyli
uzyskiwanie korzyści prywatnych kosztem publicznego budżetu, oraz że celem
polityki reguł konstytucyjnych jest wspieranie działań twórczych, innowacyjnych,
innymi słowy, wspieranie działań produktywnych.
Drugim mechanizmem ekonomicznego oddziaływania konstytucji jest oddziaływanie poprzez ustanawianie praw socjalnych. Prawa socjalne zostały włączone
do porządku konstytucyjnego w Stanach Zjednoczonych i Europie Zachodniej
w drugiej połowie XX w. Współcześnie prawa socjalne nie są tylko prawami do
bezpłatnego korzystania z usług publicznych, takich jak prawo do edukacji, opieki
Politykę reguł można przeciwstawić polityce wyborów (bezpośrednich decyzji politycznych).
Czynią tak na przykład Torsten Persson i Guido Tabellini w pracy Political Economics, The MIT
Press, Cambridge, Mass. 2002. Nie wszyscy jednak zgadzają się z twierdzeniem o wyższości polityki reguł nad polityką wyborów. W szczególności J.-P. Fitoussi w książce La Règle et le choix, de
la souveraineté économique en Europe, Le Seuil, Paris 2002, argumentuje, że polityka reguł wprowadza nadmierne usztywnienia do polityki gospodarczej i uniemożliwia szybką reakcję na nowe
problemy. Polityka reguł rodzi także problemy w kwestii odpowiedzialności politycznej rządów.
Zob. także J.-P. Fitoussi, L’Europe, lieu vide de la souveraineté, „Le Monde”, 15.10.2002.
���������������������������
Zob. V. Tanzi, H. Davoodi, Corruption, Public Investment and Growth, IMF WP/97/139,
1997.
I tak na przykład Mancur Olson zwrócił uwagę na to, iż jednym ze źródeł wyższej gospodarczej efektywności ustroju demokratycznego nad dyktaturą jest istnienie zabezpieczeń przed
łupieżczymi działaniami dyktatorów, które zniechęcają obywateli do produktywnych działań; zob.
M. Olson, Dictatorship, Democracy, and Development, „American Political Science Review”
1993, vol. 87, s. 567–576.
Zob. S. Holmes, C.R. Sunstein, Koszt praw. Dlaczego wolność zależy od podatków, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2003.
ZN698.indb 92
1/30/08 1:17:32 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
93
zdrowotnej, zasiłków dla bezrobotnych czy zasiłków inwalidzkich. Nowa generacja
praw socjalnych obejmuje prawa takie, jak prawo do: ochrony przed zanieczyszczonym środowiskiem, ochrony przez skażoną żywnością czy też ochrony przed
dyskryminacją na tle rasy, płci bądź wieku.
Istnienie konstytucyjnie gwarantowanych praw socjalnych może, w wyniku
sądowego egzekwowania tych praw, wymusić aktywne działania państwa w celu
ich praktycznej realizacji – może sprzyjać ekspansji programów publicznych oraz
wzrostowi wydatków publicznych.
Dla efektywnej realizacji wielu praw należących do zbioru praw człowieka nie
wystarczy istnienie odpowiednich ustaw i sądów kompetentnych do orzekania
w sprawach ich przestrzegania. Często niezbędne jest powołanie agencji, która
będzie aktywnie nadzorować przestrzeganie praw człowieka i występować w imieniu poszkodowanych. Podobne konsekwencje może rodzić także wdrażanie ustaw
antydyskryminacyjnych. Ekspansja ustawodawstwa socjalnego (w tym antydyskryminacyjnego) może rodzić spory międzynarodowe wtedy, gdy prawa socjalne
w danym kraju różnią się od unormowań obowiązujących w krajach ościennych,
a ludność korzysta z prawa do swobodnego wyboru miejsca osiedlenia.
Różnorodność regulacji socjalnych i praw socjalnych w UE, przy równoczesnym gwarantowaniu prawa do swobodnego wyboru miejsca osiedlania się i pracy,
rodzi potrzebę koordynacji ustawodawstw socjalnych10.
4. Problem alokacji uprawnień w strukturach
wielopoziomowych
Podstawową zasadą teoretyczną służącą do określania poziomu, na którym
powinny być lokowane kompetencje, prowadzone działania czy ponoszone
wydatki, jest zasada, zgodnie z którą korzyści i koszty płynące z działań czy
wydatków powinny koncentrować się w obszarze objętym jurysdykcją danego
poziomu władz publicznych. Jeśli korzyści „wyciekają” poza dany obszar, grozi
Analizie skutków praw i regulacji społecznych, a w szczególności ekspansji praw socjalnych
i jurysdyfikacji życia społeczengo, jest poświęcona książka pod redakcją P.S. Nivoli, Comparative
Disadvantages? Social Regulations and the Global Economy, Brookings Press, Washington 1997.
Prawnie gwarantowane prawa i wolności, nawet jeśli w danym momencie nie są przez obywateli wykorzystywane, tworzą sferę potencjalnych praw, które pewnego dnia mogą stać się zobowiązaniami innego państwa. I tak Unia Europejska gwarantuje prawo do korzystania ze świadczeń edukacyjnych w dowolnym kraju członkowskim. Jednakże tak z powodów językowych, jak i wskutek
wysokiej jakości nauczania brytyjskie uniwersytety przyciągają znacznie więcej studentów z innych
krajów UE niż uniwersytety włoskie czy greckie. Dodatkowe koszty ponoszone przez rząd brytyjski
związane z finansowaniem studentów zagranicznych z państw członkowskich UE były w 2002 r.
szacowane na równowartość kosztów utrzymania czterech brytyjskich uniwersytetów.
10
ZN698.indb 93
1/30/08 1:17:32 PM
94
Aleksander Surdej
wtedy niedostatek działań czy też wydatków danego typu. Jeśli natomiast poza
daną jurysdykcję „rozlewają się” koszty, to wtedy można oczekiwać nadmiaru
działań rodzących takie negatywne konsekwencje.
Ta ogólna zasada musi zostać przełożona na decyzje dotyczące alokacji konkretnych uprawnień i zasobów oraz instytucjonalnych sposobów internalizacji
tych kosztów i korzyści, które „wylewają się” poza obszar danej jurysdykcji.
Musi, innymi słowy, zostać przełożona na decyzje dotyczące tego, która polityka
powinna zostać scentralizowana, aby dostarczyć dóbr publicznych służących zbiorowości składającej się z wielu odrębnych jurysdykcji.
Centralizacja w wielopoziomowych strukturach oznacza delegowanie lub
powierzenie uprawnień szczeblowi stopnia wyższego. Pomiędzy delegowaniem
a powierzeniem istnieje istotna różnica: w relacji delegowania delegujący (w tym
przypadku państwa członkowskie) przekazują otrzymującemu delegację upoważnienie do zarządzania danym obszarem zagadnień, do prowadzenia danej polityki,
lecz upoważnienie to ważne jest wyłącznie w zakresie spraw zdefiniowanych
upoważnieniem (mandatem), a sposób wypełniania tego upoważnienia podlega
rozmaitym formom kontroli11.
Powierzenie (fiduciary relationship) jest krańcową formą delegowania – formą,
w której relacja delegowania podlega jakościowemu przekształceniu. Powiernik
nie wykonuje zdefiniowanych zadań, lecz ma działać, kształtując własne działania w relatywnie swobodny sposób, na rzecz realizacji wyznaczonego mu celu.
Powierzenie jest więc oddaniem spraw w ręce obdarzanej zaufaniem instytucji,
rodzajem jednorazowej i quasi nieodwołalnej delegacji.
Funkcjonalnie ekwiwalentną, w stosunku do delegowania i powierzenia, formą
kooperacji wytwarzającej dobra publiczne może być uzyskanie wiarygodnego
zobowiązania współpracujących stron do przestrzegania przyjętych norm zachowań, tak aby dobro publiczne powstawało poprzez zdecentralizowane działania
współpracujących stron.
Tam natomiast, gdzie wiarygodne zobowiązanie nie wystarczy do eliminacji
negatywnych skutków interakcji wielu podmiotów lub do tworzenia dóbr publicznych, staje się konieczne wprowadzenie pewnych form koordynacji. Koordynacja
może być koordynacją oczekiwań (na przykład przez wymianę informacji i udostępnianie doświadczeń), koordynacją działań (na przykład poprzez uzgodnienie
formy i czasu podjęcia danych działań) oraz koordynacją regulacji (na przykład
poprzez uzgodnienie unormowań prawnych).
11
Szczegółową analizę różnic pomiędzy delegowaniem a powierzeniem można znaleźć
w pracy G. Majone, Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance,
„European Union Politics” 2001, luty, vol. 2, nr 1, s. 103–122.
ZN698.indb 94
1/30/08 1:17:33 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
95
Koordynacja oczekiwań jest miękką formą koordynacji. Wydaje się formą
skuteczną jedynie w warunkach silnej wspólnoty aksjologicznej, normatywnej
i w środowisku o dużej gęstości informacyjnej.
Koordynacja działań może wymagać przyjęcia pewnych rozwiązań instytucjonalnych, które ją w praktyce ułatwiają. I tak na przykład walce z inflacją sprzyjało
zagwarantowanie niezależności bankom centralnym i prowadzonej przez nie
polityce pieniężnej, a później przeniesienie tego rozwiązania na poziom ponadnarodowy, po stworzeniu Europejskiej Unii Walutowej. Koordynacja działań może
wymagać silnego przywództwa (osobowego lub instytucjonalnego), ale także
formalizacji ról i zadań. Koordynacja regulacji jest uzgodnionym dostosowaniem
formalnych reguł.
Koordynacja oczekiwań, działań i regulacji nie następuje najczęściej w sposób
spontaniczny, lecz wymaga stworzenia odpowiednich mechanizmów intensyfikujących przepływ informacji i wiedzy oraz wzmacniających wiarygodność zobowiązań stron, które mogą uzyskać korzyści z koordynacji12.
Tam, gdzie spontaniczne działania podmiotów nie rodzą ani negatywnych,
ani tym bardziej pozytywnych konsekwencji dla innych, pozostających z nimi
w interakcji podmiotów, nie istnieje potrzeba ani powierzania, ani delegowania
zadań i środków, ani zobowiązywania do określonych działań, ani też koordynacji
podejmowanych działań. Takie obszary są obszarami autonomicznego działania
podmiotów: nie wymagają przesunięcia uprawnień, gdyż nie powodują „zewnętrznych” skutków.
Wybór metod działania powinien być dopasowany do funkcji, którą pełni dana
polityka. W odniesieniu do Unii Europejskiej klasyczny już podział funkcji pełnionych przez różne obszary europejskiej polityki publicznej wyróżnia funkcję
stabilizacyjną, funkcję redystrybucyjną i funkcję regulacyjną.
Funkcja stabilizacyjna dotyczy stabilizacji wskaźników makroekonomicznych
takich jak poziom cen, poziom zatrudnienia czy w ogólności poziom aktywności
gospodarczej. Funkcja redystrybucyjna polega na redystrybuowaniu dochodów
w ujęciu zarówno interpersonalnym, jak i interregionalnym. Funkcja regulacyjna
polega na działaniach poprawiających efektywność alokacyjną rynków poprzez
przeciwdziałania tendencjom monopolizacyjnym i zmniejszanie barier wejścia.
Osobną, zyskującą na znaczeniu dziedziną działań regulacyjnych są regulacje
ryzyka społecznego, takiego jak na przykład zagrożenie dla zdrowia płynące
z zanieczyszczenia środowiska lub skażenia żywności.
Wykorzystując kryteria metody alokacji zasobów i uprawnień oraz funkcji
pełnionych przez politykę publiczną, można dokonać typologizacji polityki Unii
12
�������������������������������������������������������������������������������������
Nie wyczerpują jednak wszystkich możliwych problemów. Pełniejszy przegląd typów gier
koordynacyjnych i problemów związnych z koordynacją można znaleźć w pracy: E. Rasmusen,
Games and Information, Blackwell, Oxford 2001, s. 29 i nast.
ZN698.indb 95
1/30/08 1:17:33 PM
Aleksander Surdej
96
Europejskiej. Poniżej przedstawiono tabelę sytuującą wybrane obszary polityki
gospodarczej Unii Europejskiej na tak stworzonej „mapie”.
Tabela 1. Typologia obszarów polityki gospodarczej Unii Europejskiej ze względu na
sposób alokacji uprawnień i pełnioną funkcję
Wyszczególnienie
Powierzenie
Delegowanie
Zobowiązania
Koordynacja
Autonomia
Funkcja stabilizacyjna
Polityka monetarna
–
Pakt na rzecz Stabilizacji i Rozwoju
Ogólne zalecenia
w zakresie polityki
gospodarczej (Broad
Economic Policy
Guidelines)
Polityka budżetowa
Funkcja
redystrybucyjna
–
Wspólna polityka
rolna
Polityka podatków
pośrednich (podatek
akcyzowy, VAT)
Funkcja regulacyjna
Standardy techniczne
produktów
Polityka ochrony
konkurencji
Polityka handlowa
Polityka pomocy
państwowej
Polityka regionalna
Regulacje rynków
finansowych
Polityka społeczna
Polityka podatkowa
Źródło: opracowanie na podstawie: An Agenda for a Growing Europe, red. A. Sapir, Oxford
University Press, Oxford 2004.
Wydaje się, że istnieje związek między funkcją pełnioną przez daną politykę
a alokacją odpowiedzialności za jej prowadzenie. Polityka gospodarcza o charakterze redystrybucyjnym jest na ogół obszarem autonomicznej odpowiedzialności
państw członkowskich ze względu na to, że wymaga politycznego uzgodnienia
preferencji co do wielkości i kierunku wydatków publicznych. Polityka gospodarcza o charakterze stabilizacyjnym częściej może być delegowana do kompetencji
organów wyższego szczebla, gdyż cele, jakim służy (stabilizacja poziomu cen,
wzrost zatrudnienia i szybszy wzrost gospodarczy), mają charakterystykę zbliżoną
do cech dóbr publicznych i są celami podzielanymi przez zainteresowanych
aktorów.
W dalszej części pracy analizie zostaną poddane tendencje przekształceń
wybranych obszarów polityki gospodarczej Unii Europejskiej. Celem tej analizy
jest pokazanie, jakie funkcje ta polityka pełni i jakie cechują ją tendencje, jeśli
idzie o typ mechanizmu alokacji odpowiedzialności i zasobów.
ZN698.indb 96
1/30/08 1:17:33 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
97
5. Polityka monetarna: stabilizacja przez powierzenie
odpowiedzialności
Tworząc Europejską Unię Walutową, kraje członkowskie Unii Europejskiej
zgodziły się na prowadzenie wspólnej polityki monetarnej i na powierzenie jej
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC), który stoi na czele Europejskiego
Systemu Banków Centralnych (European System of Central Banks). Równocześnie
z dniem 1 stycznia 1999 r. kursy wymiany walut krajów tworzących EMU zostały,
jak to ujęto w traktacie, „w sposób nieodwracalny usztywnione”.
Kraje należące do EMU „powierzyły” politykę monetarną ponadnarodowej
instytucji, jaką jest EBC. Owo powierzenie nie oznacza jednakże zaniechania
wpływu na politykę prowadzoną przez EBC. Wpływ państw członkowskich jest
możliwy między innymi dzięki posiadaniu prawa głosu w Radzie Zarządzającej
(Governing Council) EBC lub „proceduralnym związaniu Rady Zarządzającej”
między innymi przez poszerzenie zakresu zadań Europejskiego Banku Centralnego o odpowiedzialność za stan koniunktury, a nie jedynie za stabilność cen
(obecnie art. 105 w regulacji ustanawiającej EBC stanowi, że „nadrzędnym celem
EBC powinno być utrzymanie stabilności cenowej”, a pozostałe cele polityki
gospodarczej powinny być wspierane przez EBC o tyle, o ile nie powoduje to
zagrożenia stabilności cenowej), przez wymuszenie zmiany celów polityki pieniężnej13 i przez nałożenie obowiązku publicznego ujawniania przesłanek podejmowanych decyzji.
Teoria ekonomiczna wskazuje, że efektywność EMU nie zależy jedynie od
polityki monetarnej EBC. Jeśli EBC ma prowadzić efektywną i skuteczną politykę
monetarną, to jego działania powinny być skoordynowane z polityką budżetową
krajów strefy euro. Polityka budżetowa jednakże jest obszarem, w którym uprawnienia decyzyjne nie zostały przekazane Komisji Europejskiej lub innej upoważnionej agencji. Koordynację polityki monetarnej i budżetowej kraje członkowskie
EMU starają się osiągnąć przez nałożenie, popartych sankcjami, zobowiązań do
przestrzegania zasad polityki budżetowej określonych w Pakcie na rzecz Stabilizacji i Rozwoju”, zapisanych w art. 104 i 99 Traktatu o Unii Europejskiej, w regulacji
Rady Europejskiej nr 1466/97 z 7 lipca 1997 r. oraz w rezolucji Rady Europejskiej
z dnia 13 grudnia 1997 r. Warto przypomnieć, że podstawową zasadą paktu jest
to, iż deficyt budżetowy kraju członkowskiego UE nie może przekraczać 3% PKB,
w przeciwnym razie Komisja Europejska ma obowiązek przedstawić Radzie Europejskiej rekomendację o rozpoczęciu postępowania w ramach tzw. procedur doty13
Poprzez likwidację „dwufilarowości” strategii monetarnej i rezygnację z filara podaży
kontroli podaży pieniądza; zob. K. Barysch, D. Keohane, The Importance of EU Reform, „New
Economy” 2003, vol. 10, nr 2, June.
ZN698.indb 97
1/30/08 1:17:33 PM
Aleksander Surdej
98
czących nadmiernego deficytu budżetowego, mogących zakończyć się nałożeniem
kar na kraj przekraczający tę normę.
Ideą przyświecającą wprowadzeniu reguł zapisanych w Pakcie było zmniejszenie konfliktów mogących się pojawić, gdyby jakiś kraj destabilizował sytuację
makroekonomiczną całej UE przez tolerowanie wysokiego poziomu deficytu.
Przyjęto jednolity dla wszystkich zespół reguł, choć oczywiste jest, że problemy
gospodarcze krajów UE różnią się i że poszczególne państwa cechuje różny stopień „tolerancji”14 dla deficytu budżetowego.
Doświadczenie kilku lat obowiązywania Paktu dowodzi jego użyteczności (na
ogół nie jest kwestionowana sama idea Paktu), lecz równocześnie rodzi wątpliwości co do trafności niektórych reguł. I tak na przykład D. Cohen15 uważa, że Pakt
nie pomaga w wykorzystywaniu mechanizmów automatycznego równoważenia
koniunktury, gdyż deficyt równy 3% PKB w najniższym punkcie cyklu koniunkturalnego jest równoważny strukturalnej równowadze budżetowej. Zdaniem Cohena,
reguła deficytu na poziomie 3% nie pozwala państwom efektywnie stymulować
gospodarki, co w pewnych okolicznościach wywołuje gorsze skutki niż zwiększenie deficytu. Uwagi takie można więc potraktować jako sugestię uelastycznienia
reguł oraz aktywniejszego posługiwania się wydatkami publicznymi w celu pobudzenia koniunktury.
Przykład Europejskiej Unii Walutowej oraz uzupełniającego ją Paktu na rzecz
Stabilności i Rozwoju dowodzi, że Unia Europejska jest najlepiej rozumiana
jako system rządzenia (system of governance), a nie jako odwzorowanie modelu
typowego dla rządu państwa na wyższy, ponadnarodowy poziom. Pojęcie systemu
rządzenia jest bardziej adekwatne, gdyż wskazuje na potrzebę uzgodnienia działań
w różnych obszarach polityki publicznej, na różnych poziomach ich prowadzenia
i w rozmaitych formach instytucjonalnych.
6. Polityka społeczna: próby koordynacji polityki
redystrybucyjnej w konkurujących gospodarkach
Niekiedy powiada się, że celem Unii Europejskej16 jest nie tylko budowanie
wspólnego rynku, ale także realizowanie szerszych europejskich aspiracji17: od
Tolerancji głównie w znaczeniu konsekwencji inflacyjnych, ale także w znaczeniu politycznej zdolności do równoważenia budżetu.
14
D. Cohen, Le Pact de Stabilite est-il stupide?, „Le Monde”, 14.11.2002.
15
Takie intencje można z pewnością przypisać Komisji Europejskiej kierowanej w latach
1985–1995 przez francuskiego polityka-socjalistę Jacques̓a Delors; zob. J. Delors, Our Europe,
Verso, Londyn 1992.
16
17
ZN698.indb 98
G. Amato, Konstytucyjna przyszłość Europy, „Rzeczpospolita”, 18.11.2002.
1/30/08 1:17:34 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
99
gwarantowania praw obywatelskich do prowadzenia wspólnej polityki zagranicznej i obronnej. Zasięg tych aspiracji jest przedmiotem gorących politycznych
sporów pomiędzy środowiskami dążącymi do nadania europejskiej integracji
ponadnarodowego charakteru a środowiskami tzw. eurosceptyków pragnących
utrzymania największej możliwej narodowej odrębności.
W kontekście niniejszej pracy interesuje nas kwestia alokacji uprawnień i zasobów niezbędnych do realizacji europejskiego modelu społecznego (European
Social Model)18.
Podstawową przeszkodą w realizacji europejskiego modelu społecznego jest
brak normatywnego konsensusu co do kształtu, jaki ten model miałby przyjąć.
W okresie gdy Komisji przewodniczył Delors (1985–1995), projekt europejskiego
modelu społecznego wydawał się projektem politycznym europejskiej socjaldemokracji – nic więc dziwnego, że próby promowania tego modelu przez Komisję Europejską napotykały opór przedstawicieli państw uosabiających odmienne modele
państwa dobrobytu, takie jak na przykład model konserwatywny (Niemcy), model
liberalny (Wielka Brytania) czy model śródziemnomorski (Włochy i Hiszpania)19.
Możliwości implementacji europejskiego modelu społecznego zmaleją jeszcze bardziej w przyszłości, jeśli weźmie się pod uwagę to, że największą grupę przyszłych
państw członkowskich stanowią kraje postkomunistyczne cechujące się hybrydalnymi rozwiązaniami w zakresie polityki socjalnej.
Regulacje socjalne na poziomie UE nie mogą więc być prostym przeniesieniem
rozwiązań narodowych, gdyż te różnią się między sobą i nie stanowią odzwierciedlenia normatywnego konsensusu, ponieważ taki konsensus po prostu nie
istnieje.
Różnorodność preferencji co do pożądanego zakresu redystrybucji przez politykę społeczną sprawia, że prawa socjalne gwarantowane w skali całej UE mogą
być jedynie prawami minimalnymi, niezależnie od tego, czy karta praw Podstawowych UE (Charter of Fundamental Rights of the EU) zostanie, czy nie zostanie
włączona do Konstytucji UE.
Jednakże różnorodność preferencji nie wyklucza ustanawiania wspólnych
ogólnych zasad, co ilustruje ewolucja Unii Europejskiej. I tak na przykład po
upływie pięćdziesięciu lat zasada niedyskryminacji płacowej na tle płci wydaje się
Zob. D. Wincott, The Idea of the European Social Model: Limits and Paradoxes of �������
Europeanization [w:] The Politics of Europeanization, red. K. Featherstone, C. Radaelli, Oxford University
Press, Oxford 2003.
18
Klasyczną już charakterystykę modeli państwa dobrobytu zawiera praca G.E. Andersena
The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, Cambridge 1990. Niektórzy badacze
w modelu konserwatywnym wyróżniają jeszcze subtyp śródziemnomorski; zob. M. Ferrera, The
Southern Model of Welfare in Social Europe, „Journal of European Social Policy” 1996, vol. 6,
nr 1, s. 17–37.
19
ZN698.indb 99
1/30/08 1:17:34 PM
100
Aleksander Surdej
powszechnie akceptowana. Przypomnieć jednak należy spory, jakie towarzyszyły
przyjmowaniu art. 119 Traktatu Rzymskiego (obecnie art. 141 Traktatu o Unii
Europejskiej), który stwierdza, że mężczyźni i kobiety powinni otrzymywać równą
płacę za równą pracę. Przepis ten został wprowadzony na skutek żądań Francji,
która już wcześniej gwarantowała takie prawo w obrębie swojego państwa. We
Francji płace kobiet były relatywnie wyższe niż w innych krajach założycielskich
Unii Europejskiej, więc Francja obawiała się utraty konkurencyjności w sektorach
zatrudniających znaczną liczbę kobiet, a w rozciągnięciu zasady równej płacy za
równą pracę widziała nie tylko uniwersalny postulat etyczny, lecz i sposób ochrony
swojego przemysłu tekstylnego20.
Ogólne zasady mogą także zyskiwać na znaczeniu wskutek ewolucji sądowych
interpretacji. Zapisana w Traktacie Rzymskim zasada równego traktowania (equal
treatment) stanowiła podstawę decyzji sądowych wymuszających zmiany przepisów administracyjnych ułatwiające obywatelom krajów członkowskich UE osiedlanie się w innych krajach członkowskich i przenoszenie pomiędzy nimi nabytych
świadczeń socjalnych21.
Wśród teoretyków integracji europejskiej zdaje się przeważać opinia, że dopóki
integracja europejska pozostaje w stadium tzw. integracji negatywnej, czyli polega
na usuwaniu barier w swobodnym przepływie kapitałów, dóbr, usług i ludzi, to
oddziałuje ona tylko w minimalnym stopniu na prawa socjalne i politykę społeczną
państw członkowskich22. Twierdzenie takie wydaje się jednak błędne, co można
pokazać na przykładzie związku swobody przepływu pracowników (element integracji negatywnej) z kształtem narodowych systemów ubezpieczeń emerytalnych
(pole autonomicznych polityk państw członkowskich). Jedną z przeszkód w międzynarodowym przemieszczaniu się pracowników jest istnienie obowiązkowych
publicznych systemów emerytalnych finansowanych zgodnie z zasadą finansowania bieżącego (pay-as-you-go). Podejmując decyzję o pracy w innym kraju,
pracownik bierze pod uwagę możliwość tego, że odprowadzane przezeń składki
emerytalne nie będą brane pod uwagę przy ustalaniu uprawnień emerytalnych.
Jeśli będzie to stanowić poważny uszczerbek dla jego przyszłego bezpieczeństwa
ekonomicznego – uszczerbek nie zrekompensowany odpowiednio wysokimi
zarobkami, które może osiągnąć za granicą, to wtedy brak możliwości zaliczania
składek emerytalnych zapłaconych za granicą do podstawy obliczania świadczeń
emerytalnych stanie się przeszkodą dla transgranicznej mobilności siły roboczej.
20
Zob. A. Sapir, Trade Liberalization and the Harmonization of Social Policies: Lessons from
European Integration [w:] Fair Trade and Harmonization, red. J.N. Bhagwati, R.E. Hudec, t. 1,
MIT Press, Cambridge 1996, s. 552.
21
Umożliwia to między innymi osiedlanie się na południu Hiszpanii niemieckich emerytów,
którzy tam zamieszkują na stałe, a pobierają niemieckie emerytury.
22
ZN698.indb 100
Zob. w szczególności G. Majone, Regulating Europe, Routledge, London 1996.
1/30/08 1:17:34 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
101
Usuwanie barier w przepływie pracowników wymaga więc harmonizacji zasad
przenoszenia składek pomiędzy publicznymi repartycyjnymi systemami emerytalnymi albo przekszałcenia systemów emerytalnych z repartycyjnych w kapitałowe,
w których składki pracownicze są lokowane (i wycofywane), podobnie jak lokowane i wycofywane są oszczędności inwestowane w fundusze inwestycyjne.
Integracja negatywna („usuwanie barier”) może rodzić presję adaptacyjną
podobną do presji politycznej, której źródłem jest dążenie do integracji pozytywnej (uzgodnienie i przyjęcie wspólnych jednolitych rozwiązań).
7. Budowanie konkurencyjności gospodarczej: otwarta
metoda koordynacji
Współczesne państwa czy ugrupowania państw stawiają sobie za cel zwiększenie własnej międzynarodowej konkurencyjności. Posługując się pojęciem „konkurencyjność kraju” trzeba jednak wystrzegać się złudnej analogii pomiędzy konkurencyjnością firmy a konkurencyjnością państwa. Podstawowa różnica polega na
tym, że jeśli prywatna firma jest niekonkurencyjna, to nie jest w stanie zapłacić
konkurencyjnych płac pracownikom i zapewnić zwrotu zainwestowanego kapitału
właścicielom firmy, a w rezultacie traci udziały w rynku i bankrutuje, podczas gdy
głównym skutkiem nieefektywnej polityki rządu jest nie bankructwo kraju, lecz
niższe realne płace jego obywateli i niższy realny kurs walutowy. Działania na
rzecz zwiększania konkurencyjności to, innymi słowy, działania w trosce o miejsce kraju lub grupy krajów w międzynarodowym podziale pracy i w ostatecznym
rachunku działania w trosce o długookresowy dobrobyt obywateli.
Rada Europejska – organ kierowniczy Unii Europejskiej, przyjęła w czasie
spotkania w Lizbonie w 2000 r. rekomendacje w zakresie polityki, które powinny
uczynić do 2010 r. z krajów członkowskich Unii Europejskiej obszar najbardziej
konkurencyjnych gospodarek świata.
Zgodnie z tymi rekomendacjami działania państw członkowskich Unii
Europejskiej powinny koncentrować się na wspieraniu działalności gospodarczej
w dziedzinach cechujących się wysoką intensywnością wykorzystania wiedzy
(knowledge intensive sector), wspieraniu innowacyjności gospodarki oraz
zdolności adaptacyjnej pracowników. Rekomendacjom tym towarzyszą wskaźniki,
których zadaniem jest pomiar postępów krajów członkowskich na drodze do
osiągnięcia tych celów. I tak na przykład kraje członkowskie UE powinny:
starać się zwiększyć udział wydatków na badanie i rozwój (B + R) w dochodzie
narodowym do 3%, dążyć do tego, aby 60% wydatków na B + R pochodziło ze
środków przedsiębiorstw, podejmować działania w celu aktywizacji zawodowej
ludności, tak aby poziom aktywności zawodowej wzrósł do 70%.
ZN698.indb 101
1/30/08 1:17:35 PM
102
Aleksander Surdej
Szczególną cechą rekomendacji (i szerzej „procesu lizbońskiego”) jest to, że
ani Rada Europejska, ani Komisja Europejska nie formułują szczegółowych zaleceń co do sposobów osiągania tych celów.
Komisja Europejska przewiduje dla siebie rolę inspiratora i koordynatora
samodzielnych działań państw członkowskich przez upowszechnianie najlepszych
osiągnięć, ustanawianie wskaźników i wzorów (benchmarks), wspieranie ocen
polityki i osiągnięć w grupach współpracujących krajów (peer review). Ten sposób
działania został określony mianem „koordynacji według metody otwartej” (Open
Metod of Co-ordination – OMC)23. Badacze polityki Unii Europejskiej zgodnie
twierdzą, że OMC jest najważniejszą innowacją w metodologii prowadzenia polityki europejskiej, innowacją wskazującą na to, że instytucje UE rezygnują z prób
prowadzenia polityki odgórnej (top-down), a poszukują sposobów realizacji pożądanych celów przez uruchomienie oddolnych procesów poszukiwania najlepszych
narzędzi, dyfuzji najlepszych rozwiązań oraz pobudzenia procesów uczenia się
(policy learning) w projektowaniu i wdrażaniu polityki publicznej24.
„Otwarty i procesualny” charakter ma koordynacja polityki zatrudnieniowej
w UE, opierająca się na art. 128 Traktatu o Unii Europejskiej i prowadzona
w ramach tak zwanego procesu luksemburskiego25. Proces luksemburski jest przykładem „koordynacji według metody otwartej”, „miękkiej metody zarządzania”
polegającej na stymulowaniu transferu informacji, upowszechnianiu najlepszych
wzorów i wzajemnego uczenia się.
W perspektywie OMC została także sformułowana, przyjęta w czasie spotkania Rady Europejskiej w Nicei w grudniu 2000 r., europejska strategia dotycząca
23
Zgodnie z definicją przyjętą przez Radę Europejską w Lizbonie, OMC ma na celu pobudzenie własnych ścieżek rozwojowych krajów członkowskich poprzez:
– ustanawianie wskazówek dla UE w połączeniu z konkretnym harmonogramem ich osiągania
w krótkim, średnim i długim okresie;
– tworzenie, tam gdzie jest to właściwe, ilościowych i jakościowych wskaźników i wzorów
odniesienia sformułowanych na podstawie najlepszych doświadczeń światowych, lecz przystosowanych do zróżnicowanych potrzeb krajów członkowskich i sektorów gospodarki;
– przekładanie europejskich zaleceń na krajową i regionalną politykę przez ustanawianie szczegółowych standardów i adaptowanie narzędzi do narodowej i regionalnej specyfiki;
– okresowe monitorowanie, ocenę i kontrolę (peer review) organizowane jako proces
wzajemnego uczenia się (Council of the EU, The On-going Experience of the Open Method of
Co-ordination, Presidency Note, 13 June 2000).
Ian Begg tak podsumowuje tę zmianę: „Zamiast narzucać reguły i tworzyć mechanizmy
dyscyplinujące, OMC działa przez pobudzanie procesów uczenia się, kontroli w grupach i równania
do najlepszych”; I. Begg, Complementing EMU: Rethinking Cohesion Policy, „Oxford Review of
Economic Policy” 2003, vol. 19, nr 1, s. 177.
24
25
Nazwa „proces luksemburski” pochodzi od spotkania przedstawicieli rządów krajów członkowskich w Luksemburgu w listopadzie 1997 r. poświęconego problemom zatrudnienia i nazywanego nieco pompatycznie Jobs Summit.
ZN698.indb 102
1/30/08 1:17:35 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
103
walki z wykluczeniem społecznym i ubóstwem. Sformułowane w tej strategii cele
odnoszą się do czterech osi walki z tymi negatywnymi zjawiskami społecznymi:
promocji społeczeństwa uczestniczącego (participative society), zapobiegania
ryzyku wykluczenia, uruchomienia programów pomocy dla grup społecznie upośledzonych (disadvantaged groups), mobilizacji szerokiego zakresu podmiotów
dla działań na rzecz realizacji tych celów26.
Do końca 2004 r. OMC w zakresie przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu
i ubóstwu nie wyszła poza stadium sformułowania ogólnych celów, gdyż Komitet
do spraw Zabezpieczenia Społecznego RE (Social Protection Committee) nie
uzgodnił podstawowych wskaźników, które mogłyby mierzyć postępy w realizacji
celów strategii27.
Warto pamiętać o tym, że dla Komisji Europejskiej OMC nie jest narzędziem
optymalnym, lecz raczej second best, suboptymalnym środkiem stosowanym
w sytuacji niemożliwości skorzystania z narzędzi władzy politycznej. Komisja
Europejska jest poniekąd skazana na OMC, ponieważ nie dysponuje wystarczającymi zasobami, aby bezpośrednio prowadzić politykę wspierania konkurencyjności wszystkich krajów członkowskich oraz nie posiada odpowiednich kwalifikacji
technicznych do tworzenia i wdrażania takiej polityki. Gdyby jednak Komisja
Europejska w jakiś cudowny sposób zdobyła potrzebne zasoby oraz kwalifikacje,
to celowe zapisy w Traktacie o Unii Europejskiej pozbawiają Komisję Europejską
prawa do prowadzenia pełnej polityki publicznej podobnej do sektorowej polityki
prowadzonej przez państwa członkowskie. I tak na przykład Traktat z Maastricht
(art. 126) rozszerzył kompetencje Komisji Europejskiej o kwestie polityki edukacyjnej, lecz równocześnie ograniczył sposoby działania KE do formułowania rekomendacji i tworzenia programów motywacyjnych takich jak program wymiany
studentów „Erasmus”.
Instytucjonalnie wbudowane zabezpieczenia przed pokusą centralizacji
i odgórnie wymuszanej harmonizacji są cechą konstytutywną UE. Ewentualna
centralizacja i ujednolicanie polityki mogą postępować o tyle, o ile pozwala na nie
spontaniczny rozwój społeczeństw i gospodarek państw członkowskich UE.
26
Council of the EU, Fight against Poverty and Social Exclusion – Definition of Appropriate
Objectives, Document Submitted to the European Council in Nice by the Employment and Social
Affairs Council, Document No. 14110/00, 30 November 2000.
C. de la Porta, P. Pochet, Building Social Europe through the Open Method of Co-ordination,
PIE-Peter Lang, Brussels 2002, s. 42.
27
ZN698.indb 103
1/30/08 1:17:35 PM
104
Aleksander Surdej
8. Zakończenie
Podsumowując, warto powtórzyć centralną tezę niniejszego artykułu: przemiany polityki gospodarczej Unii Europejskiej nie zbliżają polityki gospodarczej
całego ugrupowania do wzoru polityki gospodarczej prowadzonej przez państwa
członkowskie. Z wyjątkiem wymiaru „integracji monetarnej” w grupie krajów
strefy euro (Eurozone) i powierzenia obowiązku prowadzenia wspólnej polityki
monetarnej ponadnarodowej instytucji, jaką jest Europejski Bank Centralny, pozostałe typy polityki gospodarczej są prowadzone na poziomie Komisji Europejskiej
na podstawie delegowania i pod kontrolą państw członkowskich, są zobowiązaniem państw członkowskich lub polegają na miękkiej koordynacji działań państw
członkowskich.
Sytuacja taka nie jest zaskoczeniem, jeśli, jak to już podkreślono, głównym
uzasadnieniem centralizacji polityki gospodarczej jest tworzenie europejskich
dóbr publicznych. W grupie 25 zróżnicowanych krajów członkowskich niekwestionowany charakter europejskich dóbr mogą mieć jedynie działania na rzecz
stabilizacji makroekonomicznej (takie jak zapewnienie niskiego poziomu inflacji
czy stabilności kursów walutowych) i działania w celu usuwania barier dla integracji rynków (środki służące tzw. negatywnej integracji).
Propozycje centralizacji i unifikacji innych rodzajów polityki gospodarczej
zawsze napotykają opór jakiejś podgrupy krajów członkowskich. Co więcej,
można zasadnie twierdzić, że polityka taka nie byłaby efektywna, gdyż kryterium
efektywności Pareta pozwala uznać za efektywne jedynie takie obszary polityki,
które przynoszą korzyści jakimś podmiotom, nie pogarszając przy tym sytuacji
innych podmiotów (krajów). Podstawową praktyczną metodą gwarantującą spełnienie kryterium Pareta jest stosowanie zasady jednomyślności przy podejmowaniu decyzji dotyczących danej zbiorowości. Nacisk na utrzymanie zasady jednomyślności przy podejmowaniu najważniejszych decyzji dotyczących wszystkich
krajów członkowskich UE nie jest więc podważaniem integracji europejskiej, lecz
wymogiem jej efektywnego rozwoju.
Polityka gospodarcza prowadzona na poziomie UE musi brać pod uwagę,
zarówno w zakresie stawianych celów, jak i metod realizacji, różnorodność preferencji i warunków cechujących państwa członkowskie. Nie dziwi więc fakt, że
ta polityka gospodarcza nie może kopiować metod prowadzenia polityki gospodarczej prowadzonej na poziomie względnie jednorodnych państw narodowych.
Stąd też zrozumiała wydaje się orientacja Komisji Europejskiej na politykę reguł,
na tworzenie mechanizmów mniej czy bardziej ścisłej koordynacji przez „otwartą
metodę koordynacji”.
Politykę gospodarczą UE można określić mianem metapolityki gospodarczej,
czyli oddziaływania przez ustanawianie reguł i miękkie metody oddziaływania
ZN698.indb 104
1/30/08 1:17:35 PM
Kierunki przekształceń struktury zarządzania…
105
takie jak OMC. Chociaż metapolityka gospodarcza rodzi pewne problemy, w tym
problem niskiej reaktywności oraz politycznej odpowiedzialności za skutki działań zdeterminowanych przez zobowiązujące reguły, to wydaje się, iż jest ona jedynym sposobem na pogodzenie rozbieżnych gospodarczych preferencji wszystkich
krajów członkowskich UE.
The Development of the Structure of Economic Governance in the EU
This article discusses the development of economic governance in the European
Union. The author analyses various types of policy instruments available at the supra-national level and concludes that common policies will remain limited to market-building
and efficiency measures, while economic policies with strong distributional implications
will remain national due to the high diversity of preferences within the societies of EU
Member States.
ZN698.indb 105
1/30/08 1:17:36 PM