sygn. akt U. 6/93 - Trybunał Konstytucyjny

sygn. akt U. 6/93 - Trybunał Konstytucyjny

8
ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 12 kwietnia 1994 r.
(sygn. akt U. 6/93)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll
Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski,
Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Protokolant: Piotr Jankowerny
po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 1994 r. na rozprawie sprawy z wniosku Federacji
Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego w Warszawie, z udziałem
umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra
Przemysłu i Handlu oraz Prokuratora Generalnego, o wydanie orzeczenia stwierdzającego czy
przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r.
(niepublikowany), są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z
art. art. 1, 3 i 7
orzeka:
1) przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9
kwietnia 1992 r. (niepublikowany), są zgodne z art. art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych,
utrzymanymi w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992
r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),
bowiem nie naruszają konstytucyjnych zasad: sprawiedliwości i ochrony własności,
2) decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r.
(niepublikowana) jest w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia
17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i
wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84,
poz. 426), bowiem będąc aktem normatywnym wydana została bez upoważnienia
ustawowego.
Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i
art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn.
Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213) decyzja Nr 4 Ministra
Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana), z zastrzeżeniem
wynikającym z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia
nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia orzeczenia Ministrowi
Przemysłu i Handlu. W przeciwnym razie przepisy te w zakresie objętym orzeczeniem
tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.
Uzasadnienie
I
Federacja Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego w Warszawie
wniosła o stwierdzenie, czy przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z
dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana) są zgodne z przepisami konstytucyjnymi, a w
szczególności z art. art. l, 3 i 7.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że od szeregu lat rzesza pracowników sfery
energetycznej korzystała z ulgowej taryfy opłat za energię elektryczną dla potrzeb
gospodarstwa domowego, określonej niepublikowanymi decyzjami b. Ministerstwa
Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej z lat 1971 – 1983.
Kwestionowaną decyzją Minister Przemysłu i Handlu uchylił wszystkie w/w decyzje i polecił
z dniem 1 maja 1992 r. naliczać od wspomnianych pracowników wyższą opłatę za energię
elektryczną – według aktualnej taryfy. W praktyce oznacza to – podnosi Wnioskodawca –
znaczne pogorszenie sytuacji materialnej pracowników energetycznych, bez stosownej
rekompensaty i rzutuje na spadek ich stopy życiowej. Oznacza to nagłe pozbawienie ich
niepublikowaną decyzją arbitralną słusznie nabytych praw i to bez zachowania
podstawowych zasad procedowania: bez konsultacji ze związkami zawodowymi,
odpowiedniej vacatio legis, bez mechanizmu odwoławczego, czy prawa do sądu.
W sprawie kwestionowanej decyzji wypowiedział się jej autor – Minister Przemysłu i
Handlu który stwierdził, że na podstawie Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników
Przemysłu Energetycznego, zawartego w 1974 r. pomiędzy b. Ministrem Górnictwa i
Energetyki a b. Zarządem Głównym Związków Zawodowych Energetyki, pracownicy oraz
emeryci, renciści a także wdowy, wdowcy i sieroty po pracownikach jednostek
organizacyjnych objętych tym Układem otrzymali świadczenia branżowe w postaci ulgowej
taryfy opłat za energię elektryczną dla potrzeb gospodarstwa domowego według stawek: 10
gr za 1 kWh przy zużyciu do 150 kWh miesięcznie, i 40 gr za 1 kWh przy zużyciu od 150 do
250 kWh miesięcznie.
Na przestrzeni lat 1971-1986 (zwłaszcza w czasie strajków w 1981 r.) b. ministrowie
nadzorujący energetykę wydali szereg decyzji wprowadzających ulgi w identycznej
wysokości dla wszystkich pracowników (a także emerytów, rencistów, wdów, wdowców i
sierot po pracownikach) wiele przedsiębiorstw, instytutów, central zjednoczeń i urzędów nie
objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego. Były to decyzje dla
konkretnych podmiotów (jednostek), a nie grup pracowniczych. Skutki finansowe, związane z
bardzo szerokim stosowaniem ulgowej taryfy energetycznej, nie obciążają kosztów jednostki
w której pracownicy i inne osoby nabyły do niego uprawnienie (jak to ma miejsce w
przypadku deputatów i świadczeń branżowych wynikających z układów zbiorowych) lecz
przeciwnie – nic nie kosztują jednostkę uprawnioną. Mieszczą się bowiem w kosztach
sprzedaży energii elektrycznej.
W nowych warunkach ekonomicznych samofinansujące się zakłady energetyczne
zaczęły ponosić straty na sprzedaży energii nie uzyskując zapłaty od tysięcy odbiorców
uprawnionych do ulgowej taryfy i żądały urealnienia zakresu podmiotowego uprawnionych
do ulgi, przede wszystkim wobec jednostek z przemysłu maszynowego, budownictwa i
innych, nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Energetyki, a także przekształconych w
spółki. W ostatnich dwóch latach – podnosi Minister Przemysłu i Handlu – sprawa przywileju
energetycznego stała się sprawą powszechną i zaczęła bulwersować opinię publiczną, o czym
świadczy krytyka prasowa i dziesiątki listów napływających do urzędów centralnych w
których ich autorzy podnoszą, że utrzymywanie tego przywileju jest społecznie
niesprawiedliwe, a ponadto powoduje marnotrawstwo energii elektrycznej.
Zdaniem Ministra Przemysłu i Handlu decyzja uchylająca przywileje energetyczne nie
wymagała konsultacji ze związkami zawodowymi w trybie wynikającym z art. 19 pkt 2
ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. Nr 55, poz. 234), ponieważ
zarówno akty normatywne wprowadzające przywilej (decyzje) jak i akt uchylający (decyzja),
nie są aktami prawnymi w rozumieniu wyżej cytowanego art. 19 pkt 2 (chodzi tu o ustawy i
akty wykonawcze do ustaw). Mimo to Ministerstwo zawiadomiło sześć central związkowych,
m. in. również Wnioskodawcę, o zamiarze uchylenia tych przywilejów i zaproponowało aby
spółki korzystające dotychczas z tego przywileju “wykupiły” swoim pracownikom taryfę
ulgową.
Kończąc swoje stanowisko Minister Przemysłu i Handlu podkreślił, że mimo wszystko
utrzymano nadal przywilej energetyczny w stosunku do emerytów, rencistów, wdów,
wdowców i sierot pobierających renty rodzinne po pracownikach którzy nabyli te
uprawnienia wcześniej, oraz że z dniem 1 lipca 1993 r. wszedł w życie nowy Układ Zbiorowy
Pracy dla Pracowników Energetyki, który urealnił (podniósł) wymiar taryfy energetycznej
również dla pracowników jednostek energetycznych objętych tym układem.
W sprawie wniosku Federacji Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego
przedstawił również swoje stanowisko Prokurator Generalny, który stwierdził, że
kwestionowane przepisy decyzji Nr 4 nie są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do wniosku Prokurator Generalny
zauważył, ze kwestionowana decyzja Nr 4 została przez Wnioskodawcę zaskarżona do
Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 16 lipca 1992 r. skargę
odrzucił z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem zaskarżona decyzja jest aktem
normatywnym, wydanym w ramach uprawnień władczych Ministra. Prokurator Generalny
również zauważył, że sprawę legalności decyzji badał także Rzecznik Praw Obywatelskich,
który w swoim piśmie z dnia 12 października 1992 r. stwierdził, że nie podejmie sprawy z
uwagi na to, że: przywileje branżowe – o ile w ogóle mają być stanowione – powinny
wynikać bądź z postanowień ustawy (rozporządzenia wydanego z upoważnienia ustawy),
bądź z układu zbiorowego, a decyzje wprowadzające te przywileje nie wynikają z takiej rangi
przepisów, oraz że w aktualnej ekonomicznej sytuacji w kraju utrzymanie takiego przywileju,
energia elektryczna praktycznie za darmo, nie będzie przez społeczeństwo uznane za zgodne
z zasadami sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Prokurator Generalny podniósł, że z
pojęcia “państwo prawne” istotnie wynika m. in. zasada ochrony praw nabytych, lecz nie
sposób zakładać, że praw raz nabytych nie wolno nigdy cofać ani ograniczać. Przeciwnie,
prawodawca może ograniczyć prawa, jeżeli utrzymanie praw nabytych w zmienionej sytuacji
gospodarczej kraju spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego uprzywilejowania kosztem
społeczeństwa. Skoro zasada sprawiedliwości społecznej jest zapisana wyraźnie w art. 1
przepisów konstytucyjnych, to musi mieć ona pierwszeństwo przed zasadami
wyprowadzonymi z tegoż art. 1, jak zasada ochrony praw nabytych. Właśnie – kontynuował
Prokurator Generalny – zasada sprawiedliwości społecznej powinna mieć pierwszeństwo
przed zasadą ochrony nabytych przywilejów branżowych. Nadto z treści art. 1 przepisów
konstytucyjnych wynika, że zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa
ustanowione niesprawiedliwe. Ulgowe opłaty za energię elektryczną w wysokości 10 gr za
kWh (co oznaczało w praktyce dostawy energii elektrycznej za darmo), przyznane zostały
wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej i zasadzie równości wyrażonej w art. 67 ust. 2
przepisów konstytucyjnych, a więc niesprawiedliwie i dlatego nie mogą liczyć na ochronę,
tym bardziej, że zostały przyznane bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego.
Nie zachodzi, według Prokuratora Generalnego, zarzucana we wniosku sprzeczność pkt
1 i 3 kwestionowanej decyzji z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przepis art. 3 przepisów
konstytucyjnych ma bowiem charakter subsydiarny i może być podstawą kontroli
konstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wyjątkowych, tzn. gdy przedmiot
kontroli wymyka się spod oceny innych norm konstytucyjnych, co w przedmiotowej sprawie
nie zachodzi. Zarzut następny – sprzeczności decyzji z art. 7 przepisów konstytucyjnych
również jest nietrafny, zresztą Wnioskodawca w ogóle go nie uzasadnił.
Co do pozostałych zarzutów formalnych Prokurator Generalny stwierdził, że
kwestionowana decyzja jest aktem normatywnym i od niej “środek odwoławczy” nie
przysługuje (tak zresztą postanowił NSA), natomiast z ustawy o związkach zawodowych
wynika, że mają one prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów
wykonawczych do ustaw, natomiast zaskarżona decyzja nie jest takim aktem wykonawczym.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy i przedstawiciele uczestników
postępowania: Ministra Przemysłu i Handlu oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje
uprzednie pisemne stanowiska, nie wnosząc nic nowego z tym, że przedstawiciel Ministra
Przemysłu i Handlu na pytanie TK stwierdził, że decyzja Nr 4 wydana została bez podstawy
prawnej, tak jak nie miały tej podstawy derogowane decyzje przyznające niezasadne
przywileje. Pozostawienie natomiast przez Ministra części przywilejów (pkt 2 decyzji Nr 4)
podyktowane zostało względami społecznymi.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Na wstępie wymaga rozważenia kwestia, czy zaskarżona decyzja ma charakter aktu
normatywnego podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. zawiera przepisy
dające podstawę do interpretacji norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W
szczególności prowadzi do generalnego uchylenia ulg, które zostały przyznane określonym
grupom pracowniczym (nie zaś indywidualnie oznaczonym podmiotom) w decyzjach b.
Ministrów Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej wydanych po 1971 r.
Decyzja Nr 4 wydana została przez Ministra Przemysłu i Handlu, który jest jednym z
podmiotów określonych w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213) i mimo
swojej nazwy nosi znamiona “aktu normatywnego” w rozumieniu tej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdzał niejednokrotnie, iż ustawa o TK uzależnia objęcie
kontrolą aktów normatywnych jedynie cel ustanawiania przez nie norm prawnych. “Z tego
punktu widzenia forma aktu normatywnego nie ma znaczenia. Aktem taki może być nie tylko
zarządzenie (...) ale nawet instrukcja czy regulamin” (U. 4/90). Zgodnie z innym orzeczeniem
Trybunału Konstytucyjnego: “W doktrynie przeważa podgląd, że akt normatywny jest aktem
ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc kierowanym do pewnej
klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś wspólną cechę) i abstrakcyjnym, to znaczy
ustanawiającym pewne wzory zachowań. (...) Za akty normatywne należy zatem uznać także
instrukcje, regulaminy, itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze
generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące określone grupy adresatów. Akty o treści
normatywnej, wydane jako akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktowane jako akty
normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeżeli na ich podstawie są podejmowane
decyzje stosowania prawa w określonych sprawach” (U. 15/88).
Tak więc kwestionowana decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia
1992 r. (niepublikowana), uchylająca prawo do ulgowej taryfy elektrycznej określonym
grupom pracowniczym, należy do kategorii aktu normatywnego podlegającego – stosownie
do art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
2. Treścią kwestionowanych przepisów decyzji Nr 4 jest uchylenie wszelkich decyzji, w
tym wydanych przez b. ministrów: Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii
Atomowej, wydanych po 1971 r. i przyznających pracownikom jednostek organizacyjnych –
nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego – prawo do ulgowej
taryfy opłat za energię elektryczną zużywaną dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego
wg stawek 10 i 40 groszy za 1 kWh.
Wnioskodawca kwestionuje jednocześnie – wynikające z powyższego przepisu (pkt 1)
– upoważnienie dyrektorów zakładów energetycznych do podjęcia działań związanych z
naliczaniem od dnia 1 maja 1992 r. opłat za energię elektryczną wg aktualnej taryfy, tzn. wg
taryfy powszechnie obowiązującej indywidualnych odbiorców energii elektrycznej.
3. Omawiane przepisy decyzji Nr 4 z 9 kwietnia 1992 r. – przed ich odniesieniem do
norm wyższego rzędu – nasuwają następujące uwagi:
a) przepisy te mają zastosowanie tylko do osób nie objętych Układem Zbiorowym
Pracy, a zatem których poprzednie uprawnienia do ulgowej taryfy opłat za energię nie miały
podstawy ustawowej, lecz przeciwnie: wynikały z uprzywilejowania poszczególnych grup
pracowniczych w drodze indywidualnych “decyzji” ministrów,
b) zniesiona przez decyzję taryfa ulgowa w obecnych realiach cenowych oznaczałaby
mniej niż symboliczną odpłatność za energię, a w istocie dostarczanie energii określonym
grupom społecznym za darmo,
c) zakres podmiotowy decyzji jest dwojako ograniczony:
- decyzja nie dotyczy pracowników objętych wymienionym w niej układem zbiorowym
pracy,
- wśród zaś osób nie objętych tym układem – nie dotyczy osób nie będących
pracownikami, a mianowicie: emerytów, rencistów, wdów (wdowców) i sierot pobierających
renty rodzinne po pracownikach, którzy prawo do ulgowej taryfy opłat nabyli do dnia 30
kwietnia 1992 r. w trybie wynikającym z decyzji uchylonych przez decyzję Nr 4 z 9 kwietnia
1992 r. Oznacza to utrzymanie dotychczasowych zasad odpłatności za energię dla najbardziej
upośledzonych ekonomicznie grup osób,
d) decyzja nie upoważnia dyrektorów poszczególnych zakładów energetycznych do
pozbawiania uprawnień do taryfy ulgowej – lecz upoważnia ich tylko do wykonania treści
decyzji, poprzez podjęcie konkretnych, indywidualnych działań, związanych ze stosowaniem
taryfy powszechnie obowiązującej,
e) decyzja nie narusza zakazu retroakcji – przeciwnie, przewiduje się jej stosowanie po
upływie okresu 3 tygodni (“vacatio legis” przy ustawach wynosi z reguły 14 dni).
4. Analizowana decyzja Nr 4 dotyczy – ogólnie ujmując – problemu odpłatności za
energię elektryczną, w tym ulgowej taryfy opłat za energię. Zgodnie z przepisami ustawy z
dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (Dz.U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195; zm. z 1990 r. Nr 34, poz.
198 i Nr 43, poz. 253; z 199 1 r. Nr 100, poz. 442 oraz z 1993 r. Nr 11, poz. 50) ceny
urzędowe ustala się na niektóre usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania
lub ochrony zdrowia ludności (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym ustalanie wykazu towarów i
usług na które ustala się ceny urzędowe, zostało w ustawie przekazane do kompetencji Rady
Ministrów (art. 7 ust. 1).
W świetle uchwały Nr 95 Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1990 r. w sprawie
określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (M. P. Nr 25, poz.
192), ceny urzędowe ustalone zostały m. in. na energię elektryczną do użytku domowego i na
cele produkcji rolnej, ujmowaną w kategorii środków spożycia i usług świadczonych ludności
(§ 1 ust. 1 pkt 1 b).
Ustalanie cen urzędowych – na podstawie uzasadnionych kosztów ponoszonych przy
produkcji i sprzedaży towarów oraz świadczeniu usług (art. 4 ust. 1 ustawy o cenach) – ma na
celu ochronę nabywców towarów i usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, przy
respektowaniu realiów rynku, w tym przyjętej zasady samofinansowania zakładów
energetycznych. Kwestionowana decyzja Nr 4 przywraca do życia te zasady, gdyż uchylając
niezasadne przywileje w zakresie dostarczania praktycznie bezpłatnej energii elektrycznej
określonym grupom ludności, uniemożliwia przerzucanie kosztów wytworzenia energii
elektrycznej na pozostałych jej odbiorców.
5. Meritum sprawy tkwi w rozstrzygnięciu problemu, czy dokonane na mocy decyzji Nr
4 (niewątpliwe co do skutków) pozbawienie określonych kategorii osób praw nabytych,
dokonane zostało z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego,
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych).
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ochrony
praw nabytych – zawierająca się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego – nie ma
charakteru bezwzględnego. W szczególności, jeżeli utrzymanie pewnych nabytych praw w
zmieniającej się sytuacji gospodarczej kraju oznaczałoby niesprawiedliwe uprzywilejowanie
pewnych tylko grup społecznych – dopuszczalne jest ograniczające modyfikowanie tychże
praw (por. OTK z 4 grudnia 1990 r. – sygn. K. 12/90). Ochroną prawną nie mogą też być
obejmowane prawa ustanowione niesprawiedliwie, przy czym zasada sprawiedliwości
społecznej -jako expressis verbis wysłowiona w treści art. 1 przepisów konstytucyjnych –
posiada pierwszeństwo przed zasadą ochrony praw nabytych, wyprowadzona z tegoż przepisu
w drodze wykładni (por. też orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990 r. w sprawie sygn. K. 7/90 –
OTK w 1990 r.).
Abstrahując od analogicznych uprawnień innych grup społecznych (pracowniczych)
przywilej dostarczania de facto darmowej energii elektrycznej dla pracowników
kooperujących z przemysłem energetycznym, ale nie objętych Układem Zbiorowym Pracy
dla Przemysłu Energetycznego, przyznać należy za ustanowiony (przyznany)
niesprawiedliwie, z oczywistym brakiem uzasadnienia i pogwałceniem zasady równości.
Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż istnieje ścisły związek między sprawiedliwością a
równością w prawie. “jeżeli w podziale dóbr (przyznawaniu praw) i związanym z tym
podziałem podmiotów prawa występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te
uważane są za nierówności. Sprawiedliwość wymaga, aby zróżnicowanie prawne
poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w
sytuacji tych podmiotów.
Wyrażona w ten sposób sprawiedliwość rozdzielcza oznacza, że równych należy
traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie, z tym, że w tym drugim wypadku
powinno się uwzględniać w jakim stopniu u poszczególnych podmiotów (kategorii osób)
występują pewne cechy, które powinny być brane pod uwagę w procesie rozdziału pewnych
dóbr (praw) (por. orzeczenie z dnia 6 kwietnia 1993 r. w spr. sygn. K. 7/92 – OTK w 1993 r.
cz. I).
W świetle powyższego omawiane uprzywilejowanie, np. grupy zawodowej
reprezentowanej przez Wnioskodawcę, tj. pracowników budownictwa energetycznego, musi
być traktowane jako podwójnie niesprawiedliwe w aspekcie zasady równości:
- po pierwsze, poprzez brak takich przywilejów dla pracowników budownictwa nie
związanego z energetyką,
- po drugie, co ważniejsze, poprzez z gruntu nieuzasadnione przerzucenie finansowania
darmowych dostaw energii na ogół społeczeństwa.
Bezzasadnym jest zatem zarzut naruszenia przez decyzję Nr 4 zasad wyrażonych w art.
1 przepisów konstytucyjnych.
6. Wnioskodawca podnosi również zarzut, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z
zasadą legalizmu (praworządności formalnej), wyrażoną w art. 3 przepisów konstytucyjnych.
Z uzasadnienia wniosku wynika, iż zarzut ten odnoszony jest do trybu ustanowienia
kwestionowanej decyzji, z pominięciem konsultacji jej projektu ze związkami zawodowymi,
zgodnie z wymogami art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U.
Nr 55, poz. 234), którego to wymogu konsultacji – zdaniem Wnioskodawcy – nie wolno
rozumieć literalnie i ograniczać tylko do ustaw i aktów wykonawczych.
Art. 19 ust. 12 ustawy o związkach zawodowych ustanawia m. in. dla ogólnokrajowej
organizacji międzyzwiązkowej prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów
wykonawczych dla tych ustaw, w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych.
Kwestionowana decyzja Nr 4 nie jest jednak aktem wykonawczym do ustawy, bowiem
została wydana bez upoważnienia ustawowego. Konsultacja ze związkami zawodowymi
nielegalnego aktu była bezprzedmiotowa.
7. Z podniesioną wyżej kwestią wiąże się inny, poważny problem. Konstatacja, iż
uchylone na mocy decyzji Nr 4 wcześniejsze nielegalne decyzje ministrów, przyznające
prawo do ulgowej taryfy za energię elektryczną miały charakter niesprawiedliwy i
zaprzeczały zasadzie równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) jest niewątpliwa.
Zarazem niewątpliwym jest, iż chodzi tu o sferę praw ekonomicznych (socjalnych) pewnych
– niesprawiedliwie uprzywilejowanych – grup społecznych. Tymczasem nie ulega
wątpliwości, że sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, która nie może być
regulowana samoistnie przez organy wykonawcze, jakim jest w rozpatrywanym przypadku
minister (por. Orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r. sygn. U. 6/92 – OTK w 1992 r. cz. I).
Wprawdzie w Polsce mamy do czynienia z odziedziczonym z przeszłości wadliwym
systemem aktów normatywnych, jednakże Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października
1992 r. przewiduje kompetencje normodawcze ministrów do wydawania wyłącznie
rozporządzeń i zarządzeń wykonawczych (art. 56 ust. 3). jakkolwiek kwestionowana decyzja
Nr 4 pochodzi sprzed daty wejścia w życie tej Ustawy Konstytucyjnej i jest, niestety, jeszcze
jednym przejawem funkcjonowania pozostałości tzw. “niepublikowanego prawa
powielaczowego” które winno być jak najszybciej wyeliminowane z systemu prawa
polskiego, to jednak nie można było tego uczynić posługując się analogicznymi, nielegalnymi
formami w postaci kolejnej “niepublikowanej decyzji”, wydanej również bez upoważnienia
ustawowego. Minister Przemysłu i Handlu miał bowiem legalną, prawną możliwość
wyeliminowania z systemu obowiązującego prawa niesprawiedliwych przywilejów
energetycznych. Zarówno obowiązujący wówczas, a obecnie już uchylony art. 42 ust. 2 i 3
przepisów konstytucyjnych, jak i aktualnie obowiązujący art. 56 ust. 3 i 4 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. podobnie stanowiły, że w celu wykonania
ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister wydaje rozporządzenia i
zarządzenia, oraz że Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów może uchylić
rozporządzenie lub zarządzenie ministra.
Minister więc, chcąc usunąć akt normatywny wydany bez podstawy prawnej, powinien
zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą, aby ten złożył wniosek do Rady Ministrów
o uchylenie aktu normatywnego wydanego przez ministra bez podstawy prawnej. W sytuacji
gdy zarządzenie lub rozporządzenie jest niezgodne z prawem (wydane bez podstawy
kompetencyjnej) należy przyjąć, że premier ma obowiązek złożyć taki wniosek, a Rada
Ministrów uchylić akt normatywny. Rola ministra sprowadza się w takiej sytuacji do
poinformowania premiera o niezgodności. Celem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia
17 października 1992 r. jest ustanowienie nadzoru Rady Ministrów nad prawotwórczą
działalnością jej członków. Dlatego też w omawianym przypadku przepis ten znajduje pełne
zastosowanie.
Wątpliwości może budzić jedynie fakt, że art. 56 ust. 4 tej Ustawy Konstytucyjnej
mówi o zarządzeniach i rozporządzeniach, nie wspominając o innych formach działalności
prawotwórczej ministra. Pomimo takiego sformułowania przepis ten należy rozumieć w ten
sposób, że chodzi o każdy akt prawotwórczy ministra. Przemawiają za tym dwa względy. Po
pierwsze reguła interpretacyjna, w myśl której konstytucyjne normy należy interpretować
szerzej, ze względu na stopień ogólności Konstytucji. Po drugie ratio legis przepisu – chodzi
o nadzór nad działalnością prawotwórczą ministrów. Ministrowie wydawali w przeszłości
wiele aktów normatywnych, które spełniając cechy rozporządzenia czy zarządzenia były
jednak zatytułowane inaczej. Nie można poprzez zwężającą interpretację doprowadzić do
sytuacji, w której akty te znalazłyby się poza zasięgiem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej
z dnia 17 października 1992 r. Wprawdzie stwierdza się tam, że minister może wydawać
jedynie zarządzenia i rozporządzenia, skoro jednak obowiązuje szereg wcześniejszych aktów
normatywnych ministrów o innej nazwie należy przyjąć, że wprost stosuje się do nich te
przepisy konstytucyjne.
Z punktu widzenia rozpatrywanej obecnie przez TK sprawy należy stwierdzić, że
Minister Przemysłu i Handlu posiadał i nadal posiada prawne możliwości zainicjowania
procesu nadzorczego wewnątrz Rady Ministrów, który doprowadzi do przywrócenia stanu
zgodnego z prawem.
Kwestionowana decyzja Nr 4 wydana w niewłaściwej formie i bez upoważnienia
ustawowego, jest zatem w całości niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
października 1992 r.
8. Stwierdzenie niezgodności decyzji Nr 4 – w całości – z art. 56 ust. 3 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. rodzi kolejny problem: jak się ta kwestia
odnosi do dalszego funkcjonowania w polskim systemie prawnym owych nielegalnych
“niepublikowanych decyzji” wprowadzających niesprawiedliwe przywileje energetyczne,
naruszające konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że orzeczenia TK stwierdzające niekonstytucyjność
aktów podustawowych mają moc negatywną, gdyż prowadzą do ich uchylenia. Uchylenie
takiego aktu nie prowadzi jednak do przywrócenia mocy obowiązującej aktu wcześniej
derogowanego (uchylonego przez ten akt), jeżeli był on wydany bez podstawy prawnej.
9. Zgoła chybionym jest zarzut (w ogóle nie rozwinięty w uzasadnieniu wniosku)
niezgodności decyzji Nr 4 z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten, traktujący o ochronie
własności, w tym własności osobistej oraz prawa dziedziczenia, przy ograniczeniu
dopuszczalności wywłaszczenia – nie ma żadnego odniesienia do kwestii uchylenia
niesprawiedliwych ulg ekonomicznych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.