orzeczenie

"
...
Warszawo.dnio.~.~
PREZES
TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
Sygn.
akt
U.6/93
dot.:
DRU2/5893
Mat"ek
POL
Minster
W
zał~ceniu
Przemysłu
przesyłam
Tt-ybunałLI
z
uzasdniem
w
wodych
i
uprzejmi
KonstyLlcYjeg
z
~_~.~_~.~~j~.._ 19~,..
sprawie
dnia
12
orzecni3
kwietna
wniosku
~
Budownicta
kopię
Handlu
19"74
Fedracji
Energtyczo,
t"./-az
Zwi~zkó
sygn.
akt
Za-
~.6/93
-
do
wiadomśc.
Jednoczśi
treści
przyomina
art.9
Trybunale
pkt
1
o
ustawy
z
Konstyucjm
poz.470
=
obwi~zku
dnia
29
(teks
19
r.
oraz
~
wynikaj~cm
kwietna
jedno
193
pt"o=
r.
z
1935
Dz.U
Dz.U
Nr
nr
r.
47,
~
109,
poz.213)
.
Zał. l
I{OPIA
Sygn. akt U.6/93
ORZECZENIE
w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej
Warszawa, dnia 12 kwietnia .1994 r.
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Przewodniczący:
Prezes TK Andrzej ZolI
Sędziowie TK: Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz (sprawozdawca)
Protokolant: Piotr Jankowerny
po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 1994 r. na rozprawIe sprawy z wniosku Federacji
Związków
Zawodowych
umocowanych
Budownictwa Energetycznego
przedstawicieli uczestników postępowania:
w Warszawie,
z udziałem
Wnio.skodawcy, Ministra
Przemysłu i Handlu oraz Prokuratora Generalnego, o wydanie orzeczenia stwierdzającego czy
przepisy ustępu l i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992r.
(niepublikowana), są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności z
art.art. l, 3 i 7
-
2
orzeka:
1. przepisy ustępu 1 i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia
1992r. (niepublikowana), są zgodne z art.art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, utrzymanyini
w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992r. o wzajemnych
stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o
samorządzie terytorialnym (Dz. U.Nr 84, poz. 426), bowiem nie naruszają konStytucyjnych
zasad: sprawiedliwości i ochrony własności,
2. decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992 r. (niepublikowana)
jest w całości niezgodna z art. 56 ust. 3
1992
r. o wzajemnych
Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października
stosunkach między władzą
ustawodawczą
i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), bowiem
będąc aktem normatywnym wydana została bez upoważnienia ustawowego.
Trybunał Konstytucyjny równocześnie stwierdza, że na podstawie art. 9 ust. 1 i art. 10
ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jedn.Dz. U. z
1991 r. Nr 109, poz. 470) decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia
1992 r.) (niepublikowana), z zastrzeżeniem wynikającym z art. 9 ust. 2 tej ustawy, podlega
uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia nie później niż w terminie trzech miesięcy od
przedłożenia orzeczenia Ministrowi Przemysłu i Handlu.. W przeciwnym razie przepisy te w
.
.
zakresie objętym orzeczeniem tracą moc z upływem trzymiesięcznego terminu.
Uzasadnienie
-
L
Federacja Związków
Zawodowych
Budownictwa
Energetycznego
w Warszawie
wniosła o stwierdzenie, czy przepisy ustępu l i 3 decyzji Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z
dnia 9 kwietnia 1992r. (niepublikowana) są zgodne z przepisami konstytucyjnymia
w szczególności z art. l, 3 i 7.
3
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że od szeregu lat rzesza pracowników sfery
energetycznej korzystała z ulgowej taryfy
opłat za energię elektryczną dla potrzeb
gospodarstwa domowego, określonej niepublikowanymi decyzjami b. Ministerstwa Górnictwa
i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej z lat 1971-1983. Kwestionowaną decyzją
Minister Przemysłu i Handlu uchylił wszystkie w/w decyzje i polecił z dniem 1 maja 1992r.
naliczać od wspomnianych pracowników wyższą opłatę za energię elektryczną
- według
aktualnej taryfy. W praktyce oznacza to - podnosi Wnioskodawca - znaczne pogorszenie
sytuacji materialnej pracowników energetYcznych, bez stosownej rekompensaty- i rzutuje na
spadek ich stopy życiowej. Oznacza to nagłe pozbawienie ich niepublikowaną decyzją
arbitralną słusznie nabytych praw i to bez zachowania podstawowych zasad procedowania:
bez konsultacji ze związkami zawodowymi, odpowiedniej vacatio legis, bez mechanizmu
odwoławczego, czy prawa do sądu.
W sprawie kwestionowanej decyzji wypowiedział się jej autor
- Minister Przemysłui
Handlu który stwierdził, że na podstawie Układu Zbiorowego Pracy dla Pracowników
Przemysłu Energetycznego, zawartego w 1974 r. pomiędzy b. Ministrem
Górnictwa i
Energetyki a b. Zarządem Głównym Związków Zawodowych Energetyki, pracownicy oraz
emeryci, renciści a także wdowy,
wdowcy
i sieroty po pracownikach jednostek
organizacyjnych objętych tym Układem otrzymali świadczenia branżowe w postaci ulgowej
taryfy opłat za energię elektryczną dla potrzeb gospodarstwa domowego według stawek: 10
gr za 1 kWh przy zużyciu do 150 kWh miesięcznie, i 40 gr za 1 kWh przy zużyciu od 150 do
250 kWh miesięcznie.
Na przestrzeni lat 1971-1986 ( zwłaszcza w czasie strajków w 1981r.) b. ministrowie
nadzorujący energetykę wydali szereg decyzji wprowadzających ulgi w identycznej wysokos.;i
dla wszystkich pracowników (a także emerytów, rencistów, wdów, wdowców i sierot po
pracownikach) wielu przedsiębiorstw, instytutów, central zjednoczeń i urzędów nie objętych
Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego. Były to decyzje dla konkretnych
podmiotów Gednostek), a nie grup pracowniczych. Skutki finansowe, związane z bardzo
szerokim stosowaniem ulgowej taryfy energetycznej, nie obciążają kosztów jednostki w której
pracownIcy l inne osoby nabyły do niego uprawnienie Gak to ma miejsce w przyP;JJkll
-
-o_~~:~~~
_""'
4
,~~
6.~'_.,
0_-
""
~
:.-.:- ..~>~-:.:
-,
~.-.,;....-..
"-:.; '::?7.~
deputatów i świadczeń branżowych wynikających z układów zbiorowych)
lecz przeciwnie.~
.
--.-
nic nie kosztują jednostkę uprawnioną. Mieszczą się bowiem w kosztach sprzedaży energn
elektrycznej.
W nowych warunkach ekonomicznych samofinansujące się zakłady energety~e"
.,..
~-
. -..
...
zaczęły ponosić straty na sprzedaży energii nie uzyskując zapłaty od tysięcy odbio;~Ów
,
.~..': .";..r.:-.;... .
uprawnionych do ulgowej taryfy i żądały urealnienia zakresu podmiotowego uprawció~ych'do ulgi, przed wszystkim wobec jednostek z przemysłu maszynowego~ budownictwa i ~y?l1,
nie objętych Układem ZbioroWYm Pracy dla Energetyki, a także przekształconych w spółki .
W ostatnich dwóch latach
- podnosi Minister Przemysłu i Handlu - sprawa
przYWileju
energetycznego stała się sprawą powszechną i zaczęła bulwersować opinię publiczną, o czym
świadczy krytyka prasowa i dziesiątki listów napływających do urzędów centralnych w
których ich autorzy podnoszą,
że utrzymywanie tego
przywileju jest
społecznie
niesprawiedliwe. a ponadto powoduje mamotrastwo energii elektrycznej.
Zdaniem Ministra Przemysłu i Handlu decyzja uchylająca przywileje energetyczne nie
WYmagała konsultacji ze związkami zawodoWYmi w trybie wynikająCYm z art. 19 pkt 2
ustawy o związkach z dnia 23 maja 1991r. (Dz.U. Nr 55, poz. 234), ponieważ zarówno akty
normatywne wprowadzające przywilej (decyzje) jak i akt uchylający (decyzja), nie są aktami
prawnymi w rozumieniu wyżej cytowanego art. 19 pkt 2 (chodzi tu o ustawy i akty
wykonawcze do ustaw). Mimo to Ministerstwo zawiadomiło sześć central związkowych,
m.in. również Wnioskodawcę, o zamiarze uchylenia tych przywilejów i zaproponowało aby
spółki korzystające dotychczas z tego przywileju "wykupiły" swoim pracownikom taryfę
ulgową.
Kończąc swoje stanowisko Minister Przemysłu i Handlu podkreślił, że mimo wszystko
utrzymano nadal przywilej energetyczny w stosunku do emerytów, rencistów, wdów,
wdowców i sierot pobierający renty rodzinne po pracownikach którzy nabyli te uprawnienia
wcześniej, oraz że z dniem l lipca 1993r. wszedł w życie nowy Układ Zbiorowy Pracy dla
Pracowników Energetyki, który urealnił (podniósł) wymiar taryfy energetycznej również dla
pracowników jednostek energetycznych objętych tym układem.
-
5
W sprawie wniosku Federacji Związków Zawodowych Budownictwa Energetycznego
przedstawił również
swoje
stanowisko Prokurator Generalny
który
stwierdził,
że
kwestionowane przepisy decyzji Nr 4 nie są niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
przed merytowanym ustosunkowaniem się do wniosku Prokurator Generalny zauważył, że
kwestionowana decyzja Nr 4 została przez Wnioskodawcę zaskarżona do Naczelnego Sądu
Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 16 lipca 1992r. skargę odrzucił z uwagi na
niedopuszczalność drogi sądowej, bowiem zaskarżona decyzja jest aktem no.rmatywnym,
wydanym w ramach
uprawnień władczych Ministra. Prokurator Generalny również
zauważył, że sprawę legalności decyzji badał także Rzecznik Praw Obywatelskich który w
swoim piśmie z dnia 12 października 1992r. stwierdził, że nie podejmie sprawy z uwagi na to,
że: przywileje branżowe
- o ile w
ogóle mają być stanowione - powinny wynikać bądź z
postanowień ustawy (rozporządzenia wydanego z upoważnienia ustawy), bądź z układu
zbiorowego, a decyzje wprowadzające te przywileje nie wynikają z takiej rangi przepisów,
oraz że w aktualnej ekonomicznej sytuacji w kraju utrzymanie takiego przywileju, energia
elektryczna praktycznie za darmo, nie będzie przez społeczeństwo uznane za zgodne z
zasadami sprawiedliwości społecznej.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniosku Prokurator Generalny podniósł, że z
pojęcia "państwo prawne" istotnie wynika m.in. zasada ochrony praw nabytych, lecz nie
sposób zakładać, że .praw. raz nabytych nie. wolno nigdy cofać ani_ogranicza~. P.rzeciwnie,
prawodawca może ograniczyć prawa: jeżeli utrzyinanie praw nabytych w zmieniopej sytuacji
gospodarczej kraju spowodowałoby sytuację niesprawiedliwego upfzywilejowania kosztem
społeczeństwa. Skoro zasada sprawiedliwości społecznej jest zapisana wyraźnie w art. l
przepIsow
konstytucyjnych,
to
mUSI mieć
ona
pierwszeństwo
przed
zasadami
wyprowadzonymi z tegoż art. l, jak zasada ochrony praw nabytych. Właśnie - kontynuuje
Prokurator Generalny
- zasada
sprawiedliwości
społecznej powinna mieć pierwszeństwo
przed zasadą ochrony nabytych przywilejów branżowych. Nadto z treści art. l przepisów
konstytucyjnych wynika.. że zasada ochrony praw nabytych nie rozciąga się na prawa
ustanowione niesprawiedliwe. Ulgowe opłaty za energię elektryczną w wysokości 10 gr za
kWh (co oznaczało w praktyce dostawy energii elektrycznej za darmo), przyznane zostały
-
6
--.
..
wbrew zasadzie sprawiedliwości społecznej i zasadzie równości wyrażonej w art. 67 ust.
~
"}'--.
2
przepisów konstytucyjnych, a więc niesprawiedliwie i dlatego nie mogą liczyć na ochronę,
tym bardziej, że zostały przyznane bez jakiegokolwiek upoważnienia ustawowego.
Nie zachodzi, według Prokuratora Generalnego, zarzucana we wniosku sprzeczność pktpkt l i 3 kwestionowanej decyzji z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Przepis art. 3 p~epis?~.
,.
. '."0--01'-:..._
konstytucyjnych ma bowiem charakter subsydiarny i może być podstawą kontro-likonstytucyjności prawa zasadniczo tylko w sytuacjach wYjątkowych, tzn. gdy. przedmiot
kontroli wymyka się spod oceny innych norm konstytucyjnych, co w przedmiotowej sprawie,
nie zachodzi. Zarzut następny - sprzeczności decyzji z art. 7 przepisów konstytucyjnych
również jest nietrafuy, zresztą Wnioskodawca w ogóle go nie uzasadnił.
Co do pozostałych zarzutów formalnych Prokurator Generalny stwierdził, że
kwestionowana decyzja jest aktem normatywnym i od niej "środek odwoławczy" me
przysługuje (tak zresztą postanowił NSA), natomiast z ustawy o związkach zawodowych
wynika, że mają one prawo opiniowania założeń i projektów ustaw oraz aktów
wykonawczych do ustaw, natomiastzaskarżona decyzja nie jest takim aktem wykonawczym.
II.
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy i uczestników postępowarua: Ministra
Przemysłu i Handlu ~raz Prokuratora Gen_e~nego podtrzymali swoje uprzednie pisemne
stanowiska, nie wnosząc nic nowego, w tym że przedstawiciel Ministra Przemysłu i ~andlu na
pytanie TK stwierdził, że decyzja Nr 4 wydana została bez podstawy, prawnej, tak jak nie
miały tej podstawy derogowane decyzje przyznające niezasadne przywileje. Pozostawienie
natomiast przez Ministra części przywilejów (pkt 2 decyzji Nr 4) podyktowane zostało
względami społecznymi.
ill:
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
L Na wstępie wymaga rozważenia kwestia, czy zaskarżona decyzja ma charakter aktu
normatywnego podlegającego kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
-
7
- -
Decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia 1992r. zawiera przepisy
dające podstawę do interpretacji norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. W
szczególności prowadzi do generalnego uchylenia ulg, które zostały przyznane określonym
grupom pracowniczym (nie zaś indywidualnie oznaczonym podmiotom) w decyzjach b.
Ministrów Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii Atomowej wydanych po 1971r.
Decyzja Nr 4 wydana została przez Ministra Przemysłu i Handlu, który jest jednym z
podmiotów określonych w art. 1 ust. I ustawy, z dnia 29 kwietnia 1985r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991r. Nr 109, poz. 470 i z 1993r. Nr 47,poz.213) i mimo swojej
nazwy nosi znamiona "aktu normatywnego" w rozumieniu tej ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdzał niejednokrotnie, iż ustawa o TK uzależnia objęcie
kontrolą aktów normatywnych jedynie od ustanawiania przez nie norm prawnych. "Z tego
punktu widzenia forma aktu normatywnego nie ma znaczenia. Aktem takim może być nie
tylko zarządzenie (...) ale nawet instrukcja czy regulamin" (U.4/90). Zgodnie z innym
orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego: "W doktrynie przeważa pogląd, że akt normatywny
jest aktem ustanawiającym normy prawne o charakterze generalnym (a więc kierowanym do
pewnej klasy adresatów wyróżnionych z uwagi na jakąś wspólna cechę) i abstrakcyjnym ,to
znaczy ustanawiającym pewne wzory zachowań. (...) Za akty normatywne należy zatem uznać
także instrukcje, regulaminy, itp. w tych wypadkach, gdy zawierają one normy o charakterze
generalno-abstrakcyjnym, obowiązujące
określone grupy adresatów.
Akty
o treści
normatywnej, wydane jako. akty kierownictwa wewnętrznego muszą być traktov.ranejako akty
normatywne, mimo ich wadliwości, tym bardziej, jeżeli na ich podstawie są podejmowane
decyzje stosowania prawa w określonych sprawach" (U. 15/88).
Tak więc kwestionowana decyzja Nr 4 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 9 kwietnia
1992r. (niepublikowana) uchylające prawo do ulgowej taryfy elektrycznej określonym grupom
pracowniczym, należy do kategorii aktu normatywnego podlegającego stosownie- do art.
ust. 1 pkt 2 usta\vy o TK kognicji Trybunału Konstytucyjn~go.
2. Treścią kwestionowanych przepisów decyzji Nr 4 jest uchylenie wszelkich decyzji, w
tym wydanych przez
b. ministrów: Górnictwa i Energetyki oraz Energetyki i Energii
-
8
.
. .. .
..~
--
.;~::.-:.~
-.
Atomowej, wydanych po 1971r. i przyznających pracownikom jednostek organizacyjnych ~
-).o-
nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla Przemysłu Energetycznego
.:
- prawo do ulgowej
taryfy opłat za energię elektryczną zużywaną dla potrzeb własnego gospodarstwa domowego
wg stawek 10 i 40 groszy za 1 kWh.
Wnioskodawca kwestionuje jednocześnie
.
- wynikające z powyższego
..~'"
;..',
przepisu (pkt l)
-
.
-
upoważnienie dyrektorów zakładów energetycznych do podjęcia działań związanych-.z
naliczaniem od dnia l maja 1992r. opłat za energię elektry~ą
wg aktualnej taryfy
- tzn.wg
taryfy powszechnie obowiązującej indywidualnych odbiorców energii elektrycznej:
3. Omawiane przepisy decyzji z 9 kwietnia 1992r. - przed ich odniesieniem do nonn
-
wyższego rzędu nasuwająnastępująceuwagi:
a) przepisy te mają zastosowanie tylko do osób nie objętych Układem Zbiorowym
Pracy, a zatem, których poprzednie uprawnienia do ulgowej taryfy opłat za energię nie miały
podstawy ustawowej, lecz przeciwnie: wynikały z uprzywilejowania poszczególnych grup
pracowniczych w drodze indywidualnych "decyzji" ministrów,
b) zniesiona przez decyzję taryfa ulgowa w obecnych realiach cenowych oznaczałoby
mniej niż symboliczną odpłatność za energię, a w istocie dostarczanie energii określonym
grupom społecznym za darmo,
c) zakres podmiotowy decyzji jest d~ojako ograniczony:
- decyzja nie dotyczy pracowników
objętych
wymienionym w niej Układem
.
Zbiorowym Pracy,
- wśródzaś osób nie objętychtymUkładem- nie dotyczy osób nie będących
pracownikami, a mianowicie: emerytów, rencistów, wdów (wdowców) i sierot
pobierających renty rodzinne po pracownikach, którzy prawo do ulgowej taryfy
opłat nabyli do dnia 30 kwietnia 1992r. w trybie wynikającym z decyzji
uchylonych przez decyzję z 9 kwietnia 1992r. ~znacza to utrzymanie
dotychczasowych zasad odpłatności za energię dla najbardziejupośledzonych
ekonomicznie grup osób,
-
9
d) decyzja nie upoważnia dyrektorów poszczególnych zakładów energetycznych do
pozbawiania uprawnień do taryfy ulgowej
- lecz upoważnia ich tylko do wykonania
treści decyzji, poprzez podjęcie konkretnych, indywidualnych działań, związanych ze
stosowaniem taryfy powszechnie obowiązującej,
-
e) decyzja nie narusza zakazu retroakcji przeciwnie,przewidujesięjej stosowaniepo
upływie okresu 3 tygodni ("vacatio legis" przy ustawach wynosi z reguły 14 dni).
4. Analizowana decyzja Nr 4 dotyczy
- ogólnie ujmując - problemu odpłatności za
energię elektryczną, w tym ulgowej taryfy opłat za energię. Zgodnie z przepisami ustawy z
dnia 26 lutego 1982r. o cenach (Dz.U. z 1988r. Nr 27, poz. 195; zm. z 1990r. Nr 34, poz.
198 i Nr 43, poz.253 oraz z 1991r. Nr 100, poz.442) ceny urzędowe ustala się na niektóre
usługi mające podstawowe znaczenie dla kosztów utrzymania lub ochrony zdrowia ludności
(art. 3 ust. 2 pkt l), przy czym ustalanie wykazu towarów i usług na które ustala się ceny
urzędowe, zostało w ustawie przekazane do kompetencji Rady Ministrów (art. 7 ust. 1).
\V świetle uchwały Nr 95 Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1990r. w sprawie
określenia wykazu towarów i usług, na które ustala się ceny urzędowe (M.P. Nr 25, poz. 192)
- ceny urzędowe ustalone zostały m.in. na energię elektryczną do użytku domowego i na cele
produkcji rolnej - ujmowaną w kategorii środków spożycia i
usług świadczonych ludności
(§ l ust. l pkt l b).
Ustalanie cen urzędowych
- na podst~wie uzasadnionych
kosztów ponószonych przy
-
produkcji i sprzedaży towarów oraz świadczeniu usług (art. 4 ust. l ustawy o cenach) ma na
celu ochronę nabywców towarów i usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen, przy
respektowaniu realiów rynku, w tym przyjętej zasady samofinansowania zakładów
energetycznych. Kwestionowana decyzja Nr 4 przywraca do życia te zasady, gdyż uchylając
niezasadne przywileje w zakresie dostarczania praktycznie bezpłatnej energii elektrycznej
określonym grupom ludności, uniemożliwia przerzuc<ł;mekosztów wytworzenia energu
elektrycznej na pozostałych.
-
..
-
. '_,,'
10
. .....-
.
5.
.'
. - ~-r._. ___
- _o'
Meritum sprawy tkwi w rozstrzygnięciu problemu, czy dokonane na mocy decyzji Nr.'
4 (niewątpliwe co do skutków) pozbawienie określonych kategorii osób praw
dokonane zostało z
.
u.
nabytych,
-- ---. - - --
naruszemem zasady demokratycznego państwa prawnego,
urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucy.jnych.)~
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, zasada ~~o~y
praw nabytych
- zawierająca
się w pojęciu demokratycznego państwa prawnego' :'cie
ma-
charakteru bezwzględnego. W szczególności, jeżeli utrzymanie pewnych nabytych praw w
zmieniającej się sytuacji gospodarczej kraju oznaczałoby niesprawiedliwe uprzywilejow~e
pewnych tylko grup społecznych
- dopuszczalne jest ograniczające
modyfikowanie tychże
praw (por. OTK z 4 grudnia 1990r. - sygn. K.12/90). Ochroną prawną nie mogą też być
obejmowane prawa ustanowione niesprawiedliwie, przy czym zasada sprawiedliwości
społecznej
- jako
expressis verbis wysłowiona w treści ano 1 przepisów konstytucyjnych
-
posiada pierwszeństwo przed zasadą ochrony praw nabytych , wyprowadzoną z tegoż
przepisu w drodze wykładni (por. też orzeczenie z dnia 22 sierpnia 1990r. w sprawie sygn.
K.7/90 - OTK z l 990r.).
Abstrahując od analogicznych uprawnień innych grup społecznych (pracowniczych)
przywilej
dostarczania de
facto
darmowej
energii elektrycznej
dla
-
pracowników
kooperujących z przemysłem energetycznym. ale nie objętych Układem Zbiorowym Pracy dla
Przemysłu Energetycznego
- uznać należy za ustanowiony (przyznany) niesprawiedliwie, z
oczywistym brakiem Uzasaanieniai po~ałceniemzasady
równości.
.
,
Trybunał Konstytucyjny uznaje, iż istnieje ścisły związek między sprawiedliwością a
równością w prawie. "Jeżeli w podziale dóbr (przyznawaniu praw) i związanym z tym
podziałem podmiotów prawa występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te
uważane
są za nierówności.
Sprawiedliwość wymaga,
aby zróżnicowanie
prawne
poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w
sytuacji tych podmiotów. Wyrażona w ten sposób spra~edliwość rozdzielcza oznacza, że
równych należy traktować równo, a podobnych należy traktować podobnie, z tym, że w tym
drugim wypadku powinno się uwzględniać w jakim stopniu u poszczególnych podmiotów
(kategorii osób) występują pewne cechy, które powinny być brane pod uwagę w procesie
-
11
rozdziału pewnych dóbr (praw)" (por. orzeczenie z dnia 6 kwietnia 1993r. w spr.sygn. K. 7/92
- OTK z 1993r. cz.!).
W świetle powyższego
omaWIane uprzywilejowanie, np. grupy zawodowej
reprezentowanej przez Wnioskodawcę, tj. pracowników budownictwa energetycznego, musi
być traktowane jako podwójnie niesprawiedliwe w aspekcie zasady równości:
- po pierwsze, poprzez brak takich przywiIejów dla pracowników budownictwa
nie
związanego z energetyką,
- po drugie, co ważniejsze, poprzez z gruntu nieuzasadnioneprzerzucenie
finansowania darmowych dostaw energii na ogół społeczeństwa.
Bezzasadnym jest zatem zarzut naruszenia przez decyzję Nr 4 zasad, wyrażonych w art.
1 przepisów konstytucyjnych.
6. Wnioskodawca podnosi również zarzut, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z
zasadą legalizmu (praworządności formalnej), wyrażoną w art. 3 przepisów konstytucyjnych.
Z uzasadnienia wniosku wynika., iż zarzut ten odnoszony jest do trybu ustanowienia
kwestionowanej decyzji, z pominięciem konsultacji jej projektu ze związkami zawodowym~
zgodnie z wymogami art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U.
Nr 55, poz. 234), którego to wymogu konsultacji
- zdaniem \Vnioskodawcy - nie wolno
rozumieć literalnie i ograniczać tylko do ustaw i aktów wykonawczych.
.
Art. 19 'ust. l i 2 ustawy o związkach zawodowych ustanawia m.m. dla
ogólnokrajowej organizacji międzyzwiązkowej prawo opiniowania założeń i projektów ustaw
oraz aktów wykonawczych dla tych ustaw, w zakresie objętym zadaniami związków
zawodowych. Kwestionowana decyzja Nr 4, nie jest jednak aktem wykonawczym do ustawy,
bowiem
została wydana bez upoważnienia ustawowego. Konsultacja ze związkami
zawodowymi nielegalnego aktu była bezprzedmiotowa.
7. Z podniesioną wyżej kwestią wiąże się inny, poważny problem. Konstatacja, iż
uchylone na mocy decyzji Nr 4 wcześniejsze nielega1nedecyzje ministrów, przyznające prawo
do ulgowej taryfy za energię elektryczną miały charakter niesprawiedliwy i zaprzeczały
-
12
--
:
0_. ~_.~~.'_-".:: ..;! .~
_.~
. -~.
.
.
.ł.-. -
zasadzie równości (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych) jest niewątpliwa. Zarazem
niewątpliwym jest, iż chodzi tu sferę praw ekonomicznych (socjalnych) pewnych ~
..
niesprawiedliwie uprzywilejowanych
,.-
- grup społecznych. Tymczasem, nie ulega wątpliwości,
'-'
.
że sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, która nie może być regulowana
samoistnie przez organy wykonawcze, jakim jest w rozpatrywanym przypadku minister (por.
.
'.0,
,
-",:.,--
orzeczenie TK z dnia 19 czerwca 1992 r. sygn. U.6/92J - OTK z 1992 r. cz.I.).
Wprawdzie w Polsce mamy do czynienia
.
-z
odziedziczonym z przeszłości
~-.
-
.
wadliwym systemem aktów normatywnych, jednakże Ustawa Konstytucyjna z. dnia 17
października 1992 r. przewiduje kompetencje normodawcze ministrów do wydawania
wyłącznie rozporządzeń i zarządzeń wykonawczych
(art. 56 ust. 3 ). Jakkolwiek
kwestionowana decyzja Nr 4 pochodzi sprzed daty wejścia w życie tej Ustawy Konstytucyjnej
i
jest,
niestety,
jeszcze
jednym
przejawem
funkcjonowania
pozostałości
tzw.
"niepublikowanego prawa powielaczowego", które winno być jak najszybciej wyeliminowane
z systemu prawa polskiego, to jednak nie można było tego uczynić posługując się
analogicznymi, nielegalnymi formami,
w
postaci
kolejnej
" niepublikowanej
decyzji", wydanej również bez upoważnienia ustawowego. :Minister Przemysłu i Handlu miał
bowiem legalną, prawną możliwość wyeliminowania z systemu obowiązującego prawa
niesprawiedliwych przywilejów energetycznych. Zarówno obowiązujący wówczas, a obecnie
już uchylony art. 42 ust. 2 i 3 przepisów konstytucyjnych,jak i aktualnie obowiązujący art. 56
ust. 3 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. podobnie stanowiły, że w celu
wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień minister: wydaje
rozporządzenia i zarządzenia., oraz że Rada Ministrów na wniosek Prezesa Rady Ministrów
może uchylić rozporządzenie lub zarządzenie ministra.
Minister więc chcąc usunąć akt normatywny wydany bez podstawy prawnej powini~n
zwrócić się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą, aby ten złożył wniosek do Rady Ministrów
o uchylenie aktu normatywnego wydanego przez ministra b~z podstawy prawnej. W sytuacji
gdy zarządzenie lub rozporządzenie jest niezgodne z prawem (wydanej bez podstawy
kompetencyjnej) należy przyjąć, że premier ma obowiązek złożyć taki wniosek, a Rada
Ministrów uchylić akt normatywny. Rola ministra sprowadza się w takiej sytuacji do
-
:;
'
13
poinformowania premiera o niezgodnoścr. Celem art. 56 ust. 4 Ustawy KonstytuC}jnej z dnia
17 października 1992 r. jest ustanowienie nadzoru Rady Ministrów nad prawotwórczą
działalnością jej członków. Dlatego też w omawianym przypadku przepis ten znajduje pełne
zastosowanie.
Wątpliwości może budzić jedynie fakt, że art. 56 ust. 4 tej Ustawy KonstytuC}jnej
mówi o zarządzeniach i rozporządzeniach, nie wspominając o innych fonnach działalności
prawotwórczej ministra. Pomimo takiego sformułowania przepis ten należy rozumieć w ten
sposób, że chodzi o każdy akt prawotwórczy ministra. Przemawiają za tym dwa względy. Po
pierwsze reguła interpretacyjna, w myśl której konstytucyjne normy należy interpretować
szerzej, ze względu na stopień ogólności konstytucji. Po drugie rario legis przepisu - chodzi o
nadzór nad działalnością prawotwórczą ministrów. Ministrowie wydawali w przeszłości wiele
aktów normatywnych, które spełniając cechy rozporządzenia czy zarządzenia były jednak
zatytuowane inaczej. Nie można poprzez zwężającą interpretację doprowadzić do sytuacji, w
której akty te znalazłyby się poza zasięgiem art. 56 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17
października 1992 r. Wprawdzie stwierdza się tam, że minister może wydawać jedynie
zarządzenia i rozporządzenia, skoro jednak obowiązuje szereg wcześniejszych aktów
normatywnych ministrów o innej nazwie, należy przyjąć, że wprost stosuje się do nich te
przepisy konstytucyjne.
Z punktu widzenia rozpatrywanej 'obecnie przez TK sprawy, należy stwierdzić,
Minister Przemysłu i Handlu'posiadał, nad~ posiada prawne możli~ości zainicjowania
~
procesu nadzorczego wewnątrz Rady Ministrów, który doprowadzi do przywrócenia stanu
zgodnego z prawem.
Kwestionowana decyzja Nr 4 w całości, wydana w niewłaściwej formie i bez
upoważnienia ustawowego, jest zatem niezgodna z art. 56 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z
dnia 17 października 1992 r.
8. Stwierdzenie niezgodności decyzji Nr 4 w całości z art. 56 ust. 3 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., rodzi kolejny problem: Jak się ta kwestia
odnosi do dalszego funkcjonowania w polskim systemie prawnym, owych nielegalnych
-
14
"niepublikowanych decyzji" wprowadznjących niesprawiedliwe przywileje energetyczne,
naruszające konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa?
Trybunał
Konstytucyjny
stwierdza,
że
orzeczema
TK
stwierdzające
niekonstytucyjność aktów podustawowych, mają moc negatywn(b gdyż prowadzą do ich
uchylenia. Uchylenie takiego aktu nie prowadzi jednak do przywrócenia mocy obowiązującej
aktu wcześniej derogowanego (uchylonego przez ten akt), jeżeli był on wydany bez podstawy
prawnej.
9. Zgoła chybionym jest zarzut (w ogóle nie rozwinięty w uzasadnieniu wniosku),
niezgodności decyzji Nr 4 z art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten, traktujący o ochronie
własności, w tym własności osobistej oraz prawa dziedziczenia, przy ogranIczemu
dopuszczalnoscl wywłaszczenia
-
nie ma żadnego odniesiema do kwestii uchylema
niesprawiedliwych ulg ekonomicznych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Na
oryginale
właście
podisy.
rybunał
~~~
-