good governance w krajach v4 a wsparcie polityki spojnoci ue
Transkrypt
good governance w krajach v4 a wsparcie polityki spojnoci ue
Dorota Murzyn Instytut Politologii Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie Koncepcja good governance i jej rozwój w Grupie Wyszehradzkiej poprzez wsparcie polityki spójności UE1 Wstęp Istnieje bardzo silny związek między jakością rządzenia a wynikami ekonomicznymi i społecznymi (Fukuyama 2014). Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje program poprawy jakości zarządzania publicznego. To zagadnienie o ogromnym znaczeniu dla jakości rządzenia, rozumianej jako sposób i efekty sprawowania władzy, co zasadniczo sprowadza się do działań administracji. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank Światowy na początku lat 90. XX w. i od tego czasu rozwijane jest przez różne organizacje międzynarodowe i kraje. W działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance zaczęła być także uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem państw najsłabiej rozwijających się, jak i wobec krajów akcesyjnych, a z czasem również krajów członkowskich. Szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w krajach Unii stały się środki polityki spójności, a Europejski Fundusz Społeczny stanowi konkretny wkład Unii w reformę polityki krajowej w obszarze administracji publicznej. Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały wsparcie dla realizacji zasady good governance i wpisały tą zasadę do dokumentów programowych polityki spójności UE. Celem artykułu jest przedstawienie koncepcji good governance i jej rozwoju w krajach Grupy Wyszehradzkiej dzięki wsparciu polityki spójności Unii Europejskiej. Analizie poddano akty prawne i dokumenty strategiczne UE oraz dokumenty programowe krajów Grupy Wyszehradzkiej z lat 2007-2013 oraz 2014-2020 związane z realizacją polityki spójności pod kątem obecności działań na rzecz wspierania good governance. Koncepcja good governance 1 Artykuł w druku Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje program poprawy jakości zarządzania publicznego. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank Światowy na początku lat 90. XX w. w odpowiedzi na potrzebę poprawy skuteczności funkcjonowania administracji krajów rozwijających się, aby mogły one lepiej wykorzystać zewnętrzną pomoc finansową (Rutkowski 2009, s. 69). Międzynarodowa debata na temat dobrego rządzenia była głównie kształtowana przez organizacje międzynarodowe (oprócz Banku Światowego Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju - OECD oraz Program Rozwoju Narodów Zjednoczonych - UNDP), które były głównymi graczami w międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Bank Światowy jako pierwszy wprowadził dobre rządzenie jako strategię polityczną. Dobre rządzenie, dla Banku Światowego, jest synonimem właściwego zarządzania rozwojem. Zasada ta postuluje poprawę jakości zarządzania w instytucjach publicznych oraz wzmacnianie potencjału administracyjnego. Definicja Banku Światowego z 1992 roku określała „dobre rządzenie” poprzez następujące cechy: zarządzanie sektorem publicznym, odpowiedzialność, ramy prawne dla rozwoju oraz informację i przejrzystość procesów (The World Bank 1992). Bank Światowy od 1996 roku publikuje wyniki badań poświęcone problematyce pomiaru jakości i sprawności rządzenia, obecnie dla 215 krajów. W tym celu posługuje się wskaźnikami tworzącymi sześć zagregowanych mierników obrazujących różne aspekty rządzenia (reprezentują one tym samym wskaźniki dobrego rządzenia) (Kaufmann i inni 2010): - głos i odpowiedzialność, rozliczalność (voice and accountability) - obejmuje pomiar praw politycznych, wolności obywatelskich i praw człowieka, - stabilność polityczna i brak przemocy (political stability and absence of violence/terrorism) oznacza pomiar prawdopodobieństwa gwałtownych zagrożeń lub zmian w rządzie, destabilizacji przez możliwe niekonstytucyjne akty przemocy, łącznie z terroryzmem, - efektywność rządu (government effectiveness) - obejmuje pomiar profesjonalizmu administracji publicznej oraz jakości świadczonych usług publicznych, - jakość regulacji (regulatory quality) – oznacza postrzeganie zdolności rządu do tworzenia warunków dla rozwoju działalności gospodarczej, - rządy prawa (rule of law) - ocenia sprawność funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, jakość umów oraz ochronę praw własności, - kontrola korupcji (control of corruption) – oznacza postrzeganie stopnia, w którym władza publiczna jest sprawowana dla prywatnych korzyści. W działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance zaczęła być także uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem państw najsłabiej rozwijających się, jak również wobec krajów akcesyjnych. Dobre rządzenie zaczęto odnosić do poprawy funkcjonowania samego systemu instytucjonalnego i unijnych procesów stanowienia prawa, jak i równocześnie do poprawy standardów realizacji polityk wspólnotowych, w tym zarządzania funduszami europejskimi w Unii i państwach członkowskich. Podstawowym dokumentem w kwestii good governance przygotowanym na szczeblu UE jest Biała Księga European Governance (European Commission 2001). Według niej, dobre rządzenie powinno być oparte na pięciu podstawowych zasadach: - otwartość (openness) - instytucje europejskie powinny przywiązywać większą wagę do przejrzystości i komunikacji w procesie decyzyjnym, - uczestnictwo (participation) - obywatele muszą być bardziej systematycznie włączani w opracowywanie i wdrażanie polityk, - odpowiedzialność, rozliczalność (accountability) – rola każdej ze stron w procesie decyzyjnym powinna zostać uściślona, a co za tym idzie precyzyjnie określona odpowiedzialność, - efektywność (effectiveness) – dotyczy skutecznej i sprawnej realizacji celów polityk publicznych, - koherencja (coherence) - integracja zarządzania różnymi politykami publicznymi, zarówno europejskimi, jak i krajowymi. Kilkanaście lat później katalog tych zasad i wartości został nieco rozbudowany przez Komisję Europejską i przedstawiony w dokumencie „Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners”. Zdaniem KE dobre rządzenie powinno się opierać na takich wartościach jak: zgodność z prawem, integralność, bezstronność, inkluzyjność, otwartość, zorientowanie na odbiorcę, reaktywność, komunikacja, wydajność, efektywność, trwałość, wizyjność, refleksja, innowacyjność, odpowiedzialność (European Commission 2015, s. 18-19). Definicje dobrego rządzenia prezentowane przez kluczowe organizacje międzynarodowe różnią się od siebie, jednakże wydaje się, że istnieje zestaw globalnych wartości publicznych. Podobnie koncepcje krajowe dobrego zarządzania mogą być bardzo różne odzwierciedlając rozbieżności w kulturze politycznej i dziedzictwie instytucjonalnym, jednak wartości publiczne są zbieżne (Jørgensen, Sørensen 2012-13, s. 71-95). Pojęcie dobrego zarządzania odnosi się do strategii polityki, w której dystrybutorzy pomocy łączą nowe zarządzanie publiczne (New Public Management) z poparciem liberalnej demokracji. Dobre zarządzanie jako koncepcja zaleceniowa (lista wspólnych zasad) obejmuje wartości, które są uważane za istotne dla procesu podejmowania decyzji politycznych w krajach rozwijających się (Doeveren 2011, s. 301-318). Wsparcie good governance ze środków UE w krajach Grupy Wyszehradzkiej Ponieważ w początkowym okresie podstawowe odniesienie dla dobrego rządzenia stanowiły kwestie sprawnego i efektywnego funkcjonowania administracji, zwłaszcza w zakresie efektywnej absorpcji środków finansowych, to przede wszystkim Generalna Dyrekcja ds. Rozwoju przodowała w konceptualizacji agendy UE dot. dobrego zarządzania i jej włączenie do wszystkich dziedzin stosunków zewnętrznych. Na zwiększeniu wymiaru dobrego zarządzania poprzez wspieranie reform administracyjnych koncentrowała się w coraz większym stopniu polityka rozszerzenia. W celu zakwalifikowania się do przystąpienia, kraje kandydujące muszą bowiem zastosować się do założeń dobrego rządzenia. Choć debata na temat dobrego rządzenia miała niewielki wpływ na proces rozszerzenia Unii na Wschód, to jednak pomoc finansowa jaka płynęła do krajów kandydujących, w tym krajów grupy Wyszehradzkiej, skupiała się w dużym stopniu na budowaniu potencjału w sektorze publicznym. Z kolei szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w krajach Unii stały się środki polityki spójności. W poprzednich okresach programowania fundusze, poprzez udzielanie pomocy technicznej, wzmacniały zdolności zarządzania państw członkowskich i instytucji zarządzających w zakresie wdrażania przepisów, dotyczyło to jednak głównie kwestii zarządzania funduszami przez administrację. Jednak już Strategiczne Wytyczne Wspólnoty na lata 2007-2013, które zawierały zasady i priorytety polityki spójności, jakie powinny być osiągane przez państwa członkowskie przy udziale funduszy UE, wskazywały dobre rządzenie i budowanie potencjału instytucjonalnego jako ważny problem do rozwiązania. Komisja Europejska wskazała, że posiadanie przez administrację i służby publiczne skutecznych zdolności administracyjnych, czyli tzw. rozsądna administracja, jest podstawowym warunkiem wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy (Decyzja Rady 2006/702/WE). Wzmacnianie zdolności instytucjonalnej i skuteczności administracji publicznej oraz służb publicznych na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym zostało wskazane jako jeden z priorytetów Europejskiego Funduszu Społecznego (Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006, art. 3.2, art. 5). Ten nowy priorytet został wprowadzony dla regionów konwergencji i krajów korzystających z Funduszu Spójności (kraje Grupy Wyszehradzkiej należą do tej kategorii) jako kluczowy element promowania strukturalnego dopasowania, wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, a także rozwoju gospodarczego. Choć udział wydatków na wsparcie administracji w latach 2007-2013 był stosunkowo niewielki 3,740 mld EUR, tj. 1,1% całkowitej alokacji polityki spójności (European Commission 2013), rozwój zdolności instytucjonalnych jest istotny w świetle oczekiwanych korzyści dla rządów. Od 2011 roku Komisja Europejska publikuje roczne wizje wzrostu gospodarczego, tzw. roczne sprawozdania gospodarcze (annual growth survey). Od 2012 roku, modernizacja administracji publicznej jest wymieniana jako jeden z głównych priorytetów UE dla pomyślnego wdrożenia strategii Europa 2020. Działalność i inicjatywy Unii Europejskiej, skierowane do jej instytucji oraz państw członkowskich miały duży wpływ na zainteresowanie pojęciem good governance. Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały zatem wsparcie dla realizacji zasady good governance i wpisały tą zasadę do dokumentów programowych polityki spójności UE. Takim najważniejszym dokumentem strategicznym na poziomie krajowym w latach 2007-2013 były Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia. Jednym z celów polskiego NSRO (inna nazwa tego dokumentu to Narodowa Strategia Spójności) była poprawa jakości funkcjonowania instytucji publicznych oraz rozbudowa mechanizmów partnerstwa (cel 1). Good governance w tym dokumencie zdefiniowano jako „sprawne i partnerskie sprawowanie władzy oparte o zasadę otwartości, odpowiedzialności, skuteczności i spójności” (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego 2007, s. 45). W czeskim dokumencie jako jeden z celów wskazano skuteczny system administrowania sprawami publicznymi (Ministerstvo Pro Mistni Rozvoj 2007), nie odniesiono się jednak wprost do zasady good governance. Podobnie uczyniono w Słowacji, która w swoich NSRO podkreśliła, że efektywne podstawy instytucjonalne są ważnym narzędziem dla wzmocnienia konkurencyjności państwa i są jednym z głównych czynników wspierających wzrost gospodarczy (Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky 2006, s. 98). Węgry także nie odniosły się wprost do zasady good governance w swoim NSRO, jednak reformę państwa wpisały jako jeden z głównych tzw. priorytetów tematycznych i regionalnych (The Government of the Republic of Hungary 2007) i poświęciły temu problemowi osobny program operacyjny, podczas gdy pozostałe kraje grupy zdecydowały wspierać jakość administracji poprzez wyodrębnione priorytety w programach poświęconych generalnie kwestiom społecznym (tabela 1). Tabela 1. Wsparcie zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 20072013 przy udziale Europejskiego Funduszu Społecznego Państwo Program operacyjny (PO) Wielkość środków Procent całkowitej wspierający good governance Czechy EFS na wsparcie alokacji dla kraju poprawy jakości administracji (mln EUR) 359 mln EUR 1,4 % PO Zasoby ludzkie i zatrudnienie - priorytet 4. Administracja publiczna i usługi publiczne Słowacja PO Zatrudnienie i integracja 25 mln EUR 0,2 % społeczna priorytet 4. Budowanie potencjału i poprawa jakości działania administracji publicznej Węgry PO Reforma państwa 160 mln EUR 0,6 % Polska PO Kapitał ludzki 575 mln EUR 0,9 % - priorytet 5. Dobre rządzenie Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy: Strategic Report 2013 on programme implementation 2007-2013, Brussels, 18.4.2013, Factsheet: Institutional capacity building. W tym okresie działania państw członkowskich, w tym Grupy Wyszehradzkiej, w obszarze dobrego rządzenia skupiały się na dwóch priorytetach: poprawa i budowanie zdolności w zakresie realizacji polityk i programów, monitorowania i oceny na szczeblu regionalnym, lokalnym, krajowym oraz promowanie partnerstwa i inicjatyw poprzez nawiązywanie kontaktów z odpowiednimi zainteresowanymi stronami. Działania te odpowiadały dwóm wymiarom dobrego rządzenia, które są podkreślane przez większość ekspertów: funkcjonowaniu administracji i władz politycznych (na wszystkich poziomach władzy) oraz włączaniu w procesy decyzyjne grup interesów, organizacji społecznych i pozarządowych. Na lata 2014-2020 w ramach polityki spójności Komisja Europejska określiła 11 celów tematycznych wspierających wzrost gospodarczy. Ostatnim z nich jest wzmacnianie zdolności instytucjonalnych instytucji publicznych oraz sprawności administracji publicznej (Rozporządzenie UE Nr 1303/2013, art. 9). Środki polityki spójności przeznaczane są na budowanie zdolności instytucjonalnych, przeprowadzanie reform a także zwiększanie w ramach pomocy technicznej zdolności administracyjnych jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie środkami pomocowymi. Ma to być osiągane za pośrednictwem wszystkich trzech funduszy będących narzędziami polityki spójności. Najwięcej na ten cel kierowanych jest środków Europejskiego Funduszu Społecznego, w którego zakres wsparcia wpisano inwestycje w zdolności instytucjonalne i sprawność administracji publicznej oraz efektywność usług publicznych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym w celu przeprowadzenia reform, z uwzględnieniem lepszego stanowienia prawa i dobrego rządzenia (Rozporządzenie UE Nr 1304/2013, art. 3). Z kolei Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma się przyczyniać do wzmacniania zdolności instytucjonalnych i sprawności administracji publicznej oraz efektywności usług publicznych związanych z wdrażaniem EFRR, oraz wspieranie przedsięwzięć w ramach EFS w celu wzmocnienia zdolności instytucjonalnych i sprawności administracji publicznej (Rozporządzenie UE Nr 1301/2013, art. 5 pkt. 11). Wzmacnianie zdolności instytucjonalnych i efektywności administracji publicznej i służb publicznych związanych z wdrażaniem Funduszu Spójności zostało natomiast określone jako jeden z obszarów wsparcia tego funduszu (Rozporządzenie UE nr 1300/2013, art. 4). Środki polityki spójności przeznaczane są zatem na budowanie zdolności instytucjonalnych, przeprowadzanie reform a także zwiększanie w ramach pomocy technicznej zdolności administracyjnych jednostek odpowiedzialnych za zarządzanie środkami pomocowymi. Wykres 1. Alokacja środków polityki spójności na wsparcie efektywności administracji publicznej w latach 2014-2020 (EUR) 1 200 000 000,00 1 000 000 000,00 800 000 000,00 600 000 000,00 400 000 000,00 200 000 000,00 - Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy Data, https://cohesiondata.ec.europa.eu/ (30.04.2015) W latach 2014-2020 Unia Europejska zwiększyła wsparcie dla wzmocnienia zdolności instytucjonalnych i reform, kraje członkowskie planują przeznaczyć na te cele prawie 5 mld euro, co stanowi 1,4 % całkowitej alokacji polityki spójności (wykres 1). 1,348 mld euro z tej kwoty trafić ma do krajów Grupy Wyszehradzkiej. Wsparcie polityki spójności dla reform administracji publicznej wiąże się z zaleceniami dla poszczególnych krajów (Komisja Europejska 2015b), programami dostosowań gospodarczych (w stosownych przypadkach) i krajowymi programami reform. W tych zaleceniach znalazły się także rekomendacje związane z jakością administracji publicznej i good governance. Czechy zostały zobligowane do poprawy efektywności i skuteczności administracji publicznej oraz podjęcia działań związanych ze zwalczaniem korupcji. Konkretne cele rządu w tym zakresie zostały sformułowane na poziomie programu operacyjnego Zatrudnienie. Sformułowano w nim następujące cele szczegółowe związane z poprawą efektywności administracji publicznej (Ministerstvo práce a sociálních věcí České Republiky 2015, s. 106109): - optymalizacja procesów i procedur w administracji publicznej, w szczególności poprzez wzmocnienie strategicznego zarządzania organizacjami, poprawę jakości ich funkcjonowania i zmniejszenie obciążeń administracyjnych, - profesjonalizacja administracji publicznej, w szczególności poprzez zwiększenie wiedzy i umiejętności pracowników, rozwój polityki i strategii w zakresie zasobów ludzkich i wdrożenia ustawy o służbie cywilnej. Nacisk ma być także położony na walkę z korupcją zgodnie ze Strategią walki z oszustwami i korupcją w ramach europejskich funduszy inwestycyjnych 2014-2020 (Ministerstvo pro místní rozvoj ČR 2013). Zalecenia dla Słowacji dotyczyły także poprawy efektywności i skuteczności administracji publicznej, ponadto reformy sądownictwa oraz poprawy absorpcji funduszy europejskich. Słowacja uczyniła nowoczesną i profesjonalną administrację publiczną jednym z narodowych priorytetów Umowy Partnerskiej. Podstawowe zasady koordynacji inwestycji w celu wsparcia wdrażania reformy administracji publicznej zostały sformułowane w programie operacyjnym Skuteczna administracja publiczna. Interwencja Europejskiego Funduszu Społecznego ma być skierowana na (Úrad Vlády Slovenskej Republiky 2015, s. 107-108): - wzmocnienie potencjału administracji publicznej do przyjęcia optymalnych środków na rozwój zdolności instytucjonalnych oraz zwiększenie dostępności i efektywności usług administracji publicznej, - zapewnienie bardziej efektywnego zarządzania procesami administracji publicznej, - budowanie i wzmacnianie zdolności analitycznych w sektorach administracji publicznej, - zapewnienie bardziej efektywnego zarządzania zasobami ludzkimi, - wzmocnienie potencjału i rozwój współpracy z partnerami społecznymi i gospodarczymi oraz społeczeństwem obywatelskim, - zwiększenie skuteczności, przejrzystości i wiarygodności systemu wymiaru sprawiedliwości, organów ścigania i korzystania z alternatywnych sposobów rozwiązywania sporów, - zwiększenie efektywności administracji finansowej i zamówień publicznych, wspieranie walki z korupcją i środki w celu promowania otwartej i przejrzystej administracji publicznej. Według Komisji Europejskiej Węgry powinny z kolei skoncentrować się na poprawie otoczenia biznesu, reformie sądownictwa, działaniach z zakresu zamówień publicznych oraz walce z korupcją. Kompleksowa strategia rozwoju administracji publicznej Węgier została zawarta w programie Magyary Zoltán. Głównymi filarami programu są: reorganizacja systemu zadań administracji publicznej, ustanowienie skutecznej struktury organizacyjnej, przegląd procedur funkcjonowania administracji publicznej oraz wzrost kompetencji i zaangażowania urzędników. Z kolei w Umowie Partnerstwa wskazano następujące obszary wsparcia (Ministry for National Economy 2013, s. 88): racjonalizacja procesów i optymalizacja procedur, strategiczne zarządzanie zadaniami i poprawa spójności, budowanie potencjału administracji publicznej dla wykwalifikowanych i zmotywowanych urzędników państwowych, modernizacja wymiaru sprawiedliwości, odnowienie infrastruktury administracji regionalnej (na potrzeby lokalnych interesariuszy). Rekomendacje KE dla Polski dotyczyły wyłącznie poprawy otoczenia biznesu. I to na tych narzędziach i politykach, które w największym stopniu wpływają na efektywność gospodarowania, konkurencyjność i rozwój przedsiębiorstw postanowiła się skoncentrować Polska, co znalazło wyraz w zapisach Umowy Partnerstwa. Poprawa warunków administracyjno ‐ prawnych dla rozwoju gospodarki, w tym przede wszystkim rozwoju przedsiębiorczości ma być dokonana poprzez (Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju 2014, s. 152-154): - poprawę istniejącego dorobku prawnego oraz zapewnienie wysokiej jakości tworzonych przepisów, - poprawę egzekucji prawa przez wymiar sprawiedliwości i administrację w celu zwiększenia pewności obrotu gospodarczego i ochrony interesów przedsiębiorców i obywateli, - podniesienie zdolności instytucjonalnych urzędów do wykonywania usług, które mają kluczowe znaczenie dla przedsiębiorców, - przygotowanie instytucjonalne urzędów do sprawniejszej i bardziej efektywnej obsługi procesu inwestycyjno ‐ budowlanego, - poprawę działalności administracji podatkowej - wprowadzenie jasnych przepisów podatkowych, wdrożenie narzędzi komunikacji elektronicznej, wprowadzenie mechanizmów zapewniających przejrzystość praktyki stosowania prawa podatkowego. Realizacja tych założeń ma być prowadzona za pośrednictwem programu krajowego Wiedza edukacja rozwój, przeznaczono na nie 189 mln euro. Przyjazne dla biznesu podejście do świadczenia usług publicznych może dać impuls krajowej gospodarce. Wysokość wsparcia UE dla zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w okresie 2014-2020 przedstawia tabela 2. Tabela 2. Wsparcie zasady good governance w krajach Grupy Wyszehradzkiej w latach 20142020 przy udziale funduszy polityki spójności UE Państwo Program operacyjny (PO) Wielkość środków Procent całkowitej wspierający good governance EFS na wsparcie alokacji dla kraju poprawy jakości administracji (mln EUR) Czechy PO Zatrudnienie 207 mln EUR 0,9 % Oś 4. Efektywne zarządzanie publiczne Słowacja PO Skuteczna administracja 267 mln EUR 1,9 % publiczna Węgry PO Rozwój administracji i usług 685 mln EUR 3,1 % publicznych Polska PO Wiedza edukacja rozwój 189 mln EUR 0,2 % - Oś II Efektywne polityki publiczne dla rynku pracy, gospodarki i edukacji, - Oś IV Innowacje społeczne i współpraca ponadnarodowa Źródło: opracowanie własne na podstawie danych Komisji Europejskiej, Cohesion Policy Data, https://cohesiondata.ec.europa.eu/ (30.04.2015) W celu inspirowania reform na rzecz dobrego rządzenia i wspierania realizacji celu tematycznego polityki spójności związanego z poprawą efektywności administracji publicznej, działania powinny być skoncentrowane na poprawie kształtowania polityki. Ponadto, wsparcie uzyskują praktyki etyczne i antykorupcyjne, profesjonalne i dobrze funkcjonujące instytucje, poprawa świadczenia usług, poprawa otoczenia biznesu, wzmocnienie jakości wymiaru sprawiedliwości, efektywne gospodarowanie środkami publicznymi (European Commission 2015). W czasie, gdy państwa członkowskie stoją przed rosnącą presją na budżety publiczne, zapewnienie wysokiej jakości usług publicznych wymaga innowacji technologicznych i organizacyjnych w celu zwiększenia wydajności. Dotyczy to zarówno administracji publicznej jak i dostarczania usług publicznych i jakości inwestycji publicznych. Przykładem takich działań są innowacje społeczne, które w Polsce uzyskały wsparcie w ramach POKL 2007-2013. W obszarze dobrego rządzenia zrealizowano 22 projekty innowacyjne na łączną kwotę ponad 54 mln zł (46 mln zł dofinansowania z EFS2). Projekty te dotyczyły przede wszystkim modernizacji administracji publicznej oraz włączania trzeciego sektora w sprawy publiczne. W tym pierwszym obszarze innowacyjne rozwiązania dotyczyły takich problemów jak: bardzo niski stopień uwzględniania i realizacji polityki równości i antydyskryminacji w ramach świadczenia usług publicznych przez urzędy jednostek samorządu terytorialnego w Polsce; niewystarczająca liczba narzędzi do prowadzenia ilościowej oceny polityk i inwestycji publicznych; nieskuteczne strategie zarządzania wiedzą w administracji rządowej; niedostateczny rozwój narzędzi zarządzania jednostek samorządu w zakresie poprawy jakości usług publicznych; niedostatecznie rozwinięte metody pomiaru jakości usług publicznych i jakości życia; niedostatecznie rozwinięte zestawy wskaźników monitorowania efektywności kluczowych procesów zachodzących w urzędach; nieefektywne metody monitorowania wskaźników jakości życia, sprawnego zarządzania i aktywności społecznej. Z kolei w zakresie wpływu NGO’s na sprawne państwo wypracowano innowacje społeczne odpowiadające przede wszystkim na problem niskiego poziomu współpracy organizacji pozarządowych i urzędów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce w ramach świadczenia usług publicznych, a także deficytu zachęt oraz narzędzi dla sektora publicznego i organizacji pozarządowych dla popularyzacji korzyści wynikającej ze zmiany formy realizacji usług społecznych na kontraktowanie i szacowania korzyści ekonomicznych i społecznych z tego wynikających. Cele takie jak dobra administracja czy polepszenie stanowienia prawa można zrealizować tylko dzięki ściślejszej współpracy organów administracji publicznej ze społeczeństwem, któremu służą. Wykorzystanie innowacji społecznych do przetestowania i wypracowania nowych skuteczniejszych rozwiązań 2 Obliczenia własne w oparciu o bazę projektów Krajowego Systemu Informatycznego SIMIK 07-13 (stan na dzień 31.03.2015). problemów w obszarze modernizacji funkcjonowania administracji publicznej jest kontynuowane w ramach Programu Operacyjnego Wiedza, edukacja, rozwój 2014-2020. Podobne działania prowadzone są także w pozostałych krajach Grupy Wyszehradzkiej. Zakończenie Dobre zarządzanie i jakość administracji publicznej są kluczowym aspektem dla zapewnienia długoterminowej konkurencyjności i dobrobytu danego kraju. Poprawa jakości administracji publicznej jest ważnym celem polityki spójności w kilku państwach członkowskich. Kluczowym wyzwaniem będzie przełożenie tych inwestycji na rzeczywiste rezultaty dla obywateli i przedsiębiorstw w zakresie lepszych i bardziej opłacalnych usług. A może jest tak, jak twierdzi Michiel de Vries, że określenie "dobre rządzenie" jest nadużywane przez zastosowanie tak wielu wskaźników, że dobre zarządzanie staje się prawie niemożliwe do osiągnięcia (Vries 2013)? Może za sugestią Merilee S. Grindle powinniśmy skupiać się na „wystarczająco dobrym zarządzaniu” („good enough governance”) i poszukać odpowiedzi na pytania, co wśród tych licznych zaleceń jest istotne, a co nie, co należy zrobić na pierwszym miejscu i co należy przestrzegać, co można osiągnąć w krótkim okresie czasu i co może być osiągnięte jedynie w perspektywie długoterminowej, co jest możliwe, a co nie jest (Grindle 2004)? W obecnych warunkach gospodarczych konieczne jest efektywne wykorzystanie środków publicznych, aby osiągać więcej przy niezmienionych nakładach. Podstawowym celem władzy publicznej kierującej się zasadami dobrego rządzenia powinna być budowa takiego środowiska instytucjonalno-regulacyjnego, które obniża koszty wymiany rynkowej, redukuje niepewność z nią związaną, a także minimalizuje zjawisko korupcji oraz zwiększa przejrzystość funkcjonowania władzy publicznej. Środki polityki spójności UE pozwalają krajom Grupy Wyszehradzkiej zbliżyć się do tych ambitnych celów. Jednak ocena tego wsparcia możliwa będzie dopiero za kilka lat. Bibliografia 1. Decyzja Rady z dnia 6 października 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla spójności (2006/702/WE), Dz. U. UE L 291 z 21.10.2006 r. 2. Doeveren V. van (2011), Rethinking Good Governance: Identifying Common Principles, ‘Public Integrity’, Fall 2011, vol. 13, no. 4, pp. 301–318. 3. European Commission (2001), Communication from the Commission of 25 July 2001 "European governance - A white paper" [COM(2001) 428 final - Official Journal C 287 of 12.10.2001. 4. European Commission (2013), Cohesion Policy: Strategic Report 2013 on programme implementation 2007-2013, Brussels, 18.4.2013. 5. European Commission (2015), Quality of Public Administration: A Toolbox for Practitioners, Luxembourg: Publications Office of the EU. 6. Fukuyama F. (2014), Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy, Farrar, Straus and Giroux, New York. 7. Grindle M. S. (2004), Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries, ‘Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions’, Vol. 17, No. 4, October 2004, pp. 525–548. 8. Jørgensen T. B., Sørensen D. L. (2012-13), Codes of Good Governance. National or Global Public Values?, ‘Public Integrity’, Winter 2012–13, vol. 15, no. 1, pp. 71–95. 9. Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. (2010), The Worldwide Governance Indicators, Methodology and Analytical Issues, ‘Policy research Working Paper’ No. 5430, The World Bank, September. 10. Komisja Europejska (2015a), Cohesion Policy Data, <https://cohesiondata.ec.europa.eu/> [Pobrano: 30.04.2015]. 11. Komisja Europejska (2015b), European Semester 2015, <http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/country-specificrecommendations/index_en.htm> [Pobrano: 10.05.2015]. 12. Ministerstvo práce a sociálních věcí České Republiky (2015), Operační program Zaměstnanost 2014-2020, verze únor 2015, po připomínkách EK. 13. Ministerstvo Pro Mistni Rozvoj (2007), National Strategic Reference Framework of the Czech Republic 2007-2013, July. 14. Ministerstvo pro místní rozvoj ČR (2013), Strategie pro boj s podwody a korupcí v rámci čerpání fondů SSR v období 2014- 2020, Březen. 15. Ministerstvo výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky (2006), Národný Strategický Referenčný Rámec 2007-2013, Bratislava, 8 December. 16. Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (2014), Programowanie perspektywy finansowej 2014-2020 – Umowa Partnerstwa, Warszawa, 23 maja. 17. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (2007), Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie. Narodowa Strategia Spójności, Dokument zaakceptowany decyzją Komisji Europejskiej zatwierdzającą pewne elementy Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, Warszawa. 18. Ministry for National Economy with contributions from the Office for National Economic Planning (2013), Hungarian Partnership Agreement for the 2014-2020 period, Final draft, 2nd July 2013, Budapest. 19. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1300/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1084/2006, Dz.U. L 347 z 20.12.2013. 20. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1301/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i przepisów szczególnych dotyczących celu „Inwestycje na rzecz wzrostu i zatrudnienia” oraz w sprawie uchylenia rozporządzenia (WE) nr 1080/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r. 21. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r. 22. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006, DZ. U. UE L 347 z 20.12.2013 r. 23. Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999, Dz. U. UE L 210 z 31.07.2006 r. 24. Rutkowski M. (2009), Bank Światowy a poprawianie jakości rządzenia w zmieniającym się świecie. Sytuacja Polski i wyzwania kryzysu gospodarczego, ‘Zarządzanie Publiczne’ Nr 3(9)/2009. 25. The Government of the Republic of Hungary (2007), The new Hungary Development Plan. National Strategic Reference Framework of Hungary 2007-2013: Employment and Growth, 7 May. 26. The World Bank (1992), Governance and development, Washington D.C. 27. Úrad Vlády Slovenskej Republiky (2015), Partnership Agreement of the SR for the years 2014 – 2020, <http://www.partnerskadohoda.gov.sk/> [Pobrano: 10.05.2015]. 28. Vries M. S. de (2013), The Challenge of Good Governance, ‘The Innovation Journal: The Public Sector Innovation Journal’, 18(1), 2013, article 2. Dorota Murzyn: Doktor nauk humanistycznych w zakresie nauk o polityce, magister ekonomii, adiunkt w Instytucie Politologii Uniwersytetu Pedagogicznego im. KEN w Krakowie (Katedra Ekonomii i Polityki Gospodarczej). Zainteresowania badawcze: polityka gospodarcza, integracja europejska, polityka spójności UE. Członek Regional Studies Association, Seaford, UK. Słowa kluczowe / hasła do indeksu rzeczowego: good governance, Unia Europejska, polityka spójności, Europejski Fundusz Społeczny Streszczenie Koncepcja dobrego rządzenia (good governance) proponuje program poprawy jakości zarządzania publicznego. To zagadnienie o ogromnym znaczeniu dla jakości rządzenia, rozumianej jako sposób i efekty sprawowania władzy, co zasadniczo sprowadza się do działań administracji. Podejście to zostało zdefiniowane przez Bank Światowy na początku lat 90. XX w. i od tego czasu rozwijane jest przez różne organizacje międzynarodowe i kraje. W działaniach Unii Europejskiej problematyka good governance zaczęła być także uwzględniania od lat 90. zarówno w ramach polityki rozwojowej względem państw najsłabiej rozwijających się, jak i wobec krajów akcesyjnych, a z czasem również krajów członkowskich. Szczególnym wsparciem dla rozwoju koncepcji good governance w krajach Unii stały się środki polityki spójności, a Europejski Fundusz Społeczny stanowi konkretny wkład Unii w reformę polityki krajowej w obszarze administracji publicznej. Kraje Grupy Wyszehradzkiej zaplanowały wsparcie dla realizacji zasady good governance i wpisały tą zasadę do dokumentów programowych polityki spójności UE. Celem artykułu jest przedstawienie koncepcji good governance i jej rozwoju w krajach Grupy Wyszehradzkiej dzięki wsparciu polityki spójności Unii Europejskiej. Abstract The concept of good governance (good governance) proposes a program to improve the quality of public management. This is an issue of great importance to the quality of governance, understood as a means and effects of governance, which essentially comes down to the actions of the administration. This approach has been defined by the World Bank in the early 90s. and since then has been developed by various international organizations and countries. In the actions of the European Union the issue of good governance began to be also taken into account since the 90s, both in terms of development policy of the least developing countries, as well as towards the accession countries, and later on also the Member States. Cohesion policy has become a special support for the development of the concept of good governance in the EU countries and the European Social Fund is a concrete contribution to the reform of national policies in the field of public administration. Visegrad Group countries planned support for the principles of good governance and put the rules into programming documents of EU cohesion policy. This article presents the concept of good governance and its development in the Visegrad countries through the support of the European Union's cohesion policy.