Zagadnienie dotyczące prawidłowej budowy decyzji administracyjnej

Zagadnienie dotyczące prawidłowej budowy decyzji administracyjnej
1. Zagadnienia wstępne
Definicja decyzji administracyjnej została wskazana przez ustawodawcę w art. 104 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013.267 – j.t.) – dalej k.p.a.
Zgodnie z § 1 organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy
kodeksu stanowią inaczej. Z kolei w § 2 wskazano, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty
w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.
Z powyższego przepisu wynika, że decyzją administracyjną jest jednostronny, władczy akt organu
administracji publicznej, rozstrzygający konkretną sprawę indywidualnego podmiotu, niewynikającą
z organizacyjnego lub służbowego podporządkowania organowi, który go wydał, niezależnie
od nazwy nadanej w przepisach temu aktowi.
W drodze decyzji administracyjnej następuje ustalenie lub przyznanie stronie / stronom uprawnień
bądź określenie rodzaju i zakresu obowiązku ciążącego na nich.
Decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości i ważności (tj. do momentu
wykazania jej ewentualnych wad, wywiera ona skutki prawne) jeżeli zostaną spełnione trzy warunki:

jest wydana przez właściwy organ;

jest wydana na podstawie obowiązującego prawa materialnego;
 jest wydana we właściwym trybie postępowania.
Domniemanie prawidłowości i ważności decyzji administracyjnej ma na celu ochronę interesu
jednostki i chroni ją przed negatywnymi skutkami wykonania wadliwej decyzji.
Postępowanie administracyjne powinno się toczyć z poszanowaniem zasad sformułowanych
w k.p.a. (tj. w szczególności zasady przestrzegania prawa materialnego i procesowego
w postępowaniu – art. 7 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania
administracyjnego do władzy publicznej – art. 8 k.p.a., zasady informowania stron – art. 9 k.p.a.,
czynnego udziału stron w postępowaniu – art. 10 k.p.a., zasady przekonywania w postępowaniu
administracyjnym – art. 11 k.p.a., szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.), tym niemniej
dla niniejszego zagadnienia kluczowego znaczenia nabiera zwłaszcza zasada wyrażona
w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom
zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Podstawowym celem tego
przepisu jest doprowadzenie do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków
przymusu.
Zasada przekonywania odnosi się do całego postępowania administracyjnego, tj. od momentu
wszczęcia, aż do jego zakończenia w danej instancji. Przekonując stronę o słuszności i trafności
danego rozstrzygnięcia, niwelujemy niebezpieczeństwo kwestionowania wydanej decyzji oraz
unikamy sporu, który będzie angażował czas, siły i środki zarówno organu administracyjnego,
jak i strony.
1
W myśl tej zasady organ powinien działać tak, aby strony (i inni uczestnicy) były przekonane
o prawidłowym przebiegu postępowania, a także zapoznawać strony z treścią przepisów prawa
materialnego i możnością ich zastosowania w sprawie, wskazywać granice interesu społecznego
przy załatwianiu sprawy oraz informować o prawach innych uczestników postępowania.
Zasada przekonywania objawia się najwyraźniej w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Jeżeli
rozstrzygnięcie pozbawione będzie uzasadnienia, albo będzie ono wadliwe, niewystarczające,
pobieżne, niejasne bądź zupełnie nietrafne, tam nie może być mowy o spełnieniu przez organ
obowiązku wyjaśnienia przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy. Dlatego tak ważne
jest nie tylko wydanie trafnego rozstrzygnięcia, ale sporządzenie doń równie trafnego uzasadnienia.
Pozwoli to nie tylko zabezpieczyć wykonalność decyzji organów bez potrzeby angażowania środków
przymusu, ale przede wszystkim spowodować, że postępowanie będzie mogło być uznane
za przeprowadzone sprawnie, rzetelnie i uczciwie.
2. Elementy decyzji administracyjnej
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej,
datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie,
uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis
z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji
lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona
bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego
certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego
lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności
wniesienia powództwa lub skargi.
W myśl § 2 przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja.
Zgodnie z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, pismo wydane
w sprawie, która podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, należy uznać za decyzję
mimo niespełnienia przez nie formy określonej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawarto w nim co najmniej:
oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy
(chociażby lakoniczne, dorozumiane) oraz podpis upoważnionego pracownika.
2.1 Oznaczenie organu administracji publicznej
Oznaczenie organu umożliwia sprawdzenie, czy zachowana została właściwość rzeczowa, miejscowa
oraz instancyjna. Przy czym, każdorazowo powinien być wskazany organ, a nie aparat pomocniczy,
jakim jest urząd. Forma oznaczenia organu jest dowolna (tj. pieczęć, druk komputerowy, nagłówek
bądź stopka papieru firmowego).
2.2 Data wydania
Data wydania decyzji umożliwia zweryfikowanie, na podstawie jakiego stanu prawnego i faktycznego
organ podjął rozstrzygnięcie. Organ ma obowiązek rozstrzygnąć sprawę według przepisów
obowiązujących w dacie wydania decyzji. Odnosi się to również do organu odwoławczego jako
organu o charakterze reformacyjnym.
2
Z uwagi na możliwy do zastosowania różny format dat, celem uniknięcia pomyłki, wskazane jest
określanie miesiąca słownie.
2.3 Oznaczenie strony lub stron
Osoby fizyczne powinny być oznaczone poprzez podanie imienia i nazwiska wraz z adresem
zamieszkania.
Osoby prawne oraz inne jednostki organizacyjne powinny być oznaczone poprzez podanie pełnej
nazwy oraz siedziby zgodnie z danymi wynikającymi z rejestru, ewidencji bądź umowy, na mocy
której powołano dany podmiot.
2.4 Powołanie podstawy prawnej
Decyzję administracyjną można oprzeć wyłącznie na przepisie prawa o charakterze powszechnie
obowiązującym. Co do zasady, przepisy prawa procesowego nie mogą być samoistną podstawą
prawną decyzji administracyjnej (wyjątkiem jest np. art. 105 k.p.a.).
Podstawę prawną należy wskazać precyzyjne, tj. wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy (wraz
ze wskazaniem konkretnego artykułu, paragrafu, punktu itd.), które były podstawą rozstrzygnięcia
(tj. zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego) wraz z podaniem źródła ich publikacji.
Organ powinien wskazać wszystkie zmiany przywoływanego aktu prawnego do dnia wydania decyzji
(a tym samym unikać stosowania klauzuli „ze zmianami”).
Niepodanie podstawy prawnej lub powołanie się na niewłaściwy przepisy powoduje, że decyzja jest
wadliwa. Należy bowiem odróżnić sytuację wydania decyzji bez podstawy prawnej od wydania
decyzji bez powołania podstawy prawnej, która obiektywnie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia
organu nie została zamieszczona lub została zamieszczona w sposób wadliwy. Samo bowiem
niezamieszczenie w decyzji podstawy prawnej nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności
wydanej w ten sposób decyzji. Ponieważ stanowi to uchybienie przepisom postępowania
administracyjnego, może skutkować uchyleniem decyzji administracyjnej tylko w razie stwierdzenia,
że miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1997 r., I SA/Kr 970/96).
Może to nastąpić w następstwie wniesienia odwołania od decyzji (art. 138 § 2 k.p.a.) bądź skargi
do sądu administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012.270 – j.t. ze zm.) – dalej p.p.s.a.).
Jeżeli natomiast podstawa prawna nie istnieje, decyzja jako wydana bez podstawy prawnej, jest
decyzją nieważną, którą to nieważność winien stwierdzić organ na mocy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
bądź sąd administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.ps.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
2.5 Rozstrzygnięcie
Rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej stanowi o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub
o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej
instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty.
Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie co najwyżej pośrednio
wynikać z uzasadnienia decyzji.
Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w taki sposób, aby następnie możliwe było wykonanie
decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej.
3
2.6 Uzasadnienie faktyczne i prawne
Uzasadnienie informuje stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę
(odzwierciedla tok rozumowania organu).
Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje przypadki, w których organ może odstąpić
od uzasadnienia decyzji administracyjnej:

gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony, nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających
sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania (art. 107 § 4 k.p.a.);

w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość
zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa
lub porządek publiczny (art. 107 § 5 k.p.a.).
Bezzasadne odstąpienie od uzasadnienia decyzji oraz nieprzestrzeganie reguł wypływających
z art. 107 § 3 k.p.a. stanowi naruszenie przepisów procesowych, skutkujące uchyleniem decyzji
administracyjnej.
Ustawodawca w art. 107 § 3 k.p.a. wyróżnia uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne.
Ważne jest, aby uzasadnienie faktyczne poprzedzało uzasadnienie prawne (najpierw bowiem organ
ustala, jaki jest stan rzeczy, a dopiero następnie dokonuje jego oceny w świetle obowiązującego
porządku prawnego).
Uzasadnienie powinno być sporządzone w języku zrozumiałym dla stron postępowania. Jego treść
powinna być uporządkowana i wewnętrznie spójna. Warto również wyraźnie odznaczyć granicę
pomiędzy uzasadnieniem faktycznym i uzasadnieniem prawnym.
2.6.1 Uzasadnienie faktyczne
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać
wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn,
z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
Uzasadnienie faktyczne można budować na dwa sposoby:

omówienie przebiegu postępowania według kolejności przyjętej w aktach sprawy, wraz
ze wskazaniem dowodów, jakie zostały przeprowadzone w toku postępowania (wskazane
w prostych sprawach, w których nie było zgłaszanych zbyt wiele wniosków dowodowych,
bądź gdzie okoliczności faktyczne nie są sporne pomiędzy stronami lub pomiędzy stroną
a organem administracji);

całościowe omówienie ustalonego stanu faktycznego według rzeczywistej kolejności zdarzeń.
Należy mieć na uwadze, że organ sam prowadzi postępowanie dowodowe i nie może tego scedować
na inny podmiot.
2.6.2 Uzasadnienie prawne
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie prawne stanowi wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji,
z przytoczeniem przepisów prawa. Służy temu, aby strona wiedziała, dlaczego z prawnego punktu
widzenia zapadło takie, a nie inne rozstrzygnięcie organu.
4
Wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa nie polega tylko
na obowiązku powołania podstawy prawnej, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu, dlaczego
organ orzekający zastosował określony przepis.
Jeżeli przytoczony przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia zawiera zwroty, których znaczenie
może mieć wpływ na wynik sprawy, należy je wyjaśnić odwołując się w pierwszym rzędzie do definicji
legalnej danego pojęcia (w tym również do definicji zawartych w innych ustawach). Jeżeli nie ma
definicji legalnej, można się posiłkować definicją słownikową (ze wskazaniem źródła) bądź
rozumieniem potocznym danego słowa.
Jeżeli przepis zawiera określenia nieostre bądź występują wątpliwości interpretacyjne, warto
odwołać się do orzecznictwa i doktryny (komentarze, monografie, artykuły branżowe itp.), przy czym
w takim przypadku bezpieczniej opierać rozstrzygnięcie na orzecznictwie sądów administracyjnych
(zwłaszcza jeżeli została podjęta uchwała przez NSA, ponieważ ustala ona obowiązującą linię
orzeczniczą).
W sytuacji, gdy orzecznictwo w podobnych sprawach jest rozbieżne, a nie została podjęta uchwała
przez NSA, organ musi samodzielnie zdecydować, jaka linia orzecznicza bardziej przystaje do stanu
faktycznego w danej sprawie. W takim przypadku warto wskazać istniejące w orzecznictwie
rozbieżności i wyjaśnić, z jakich powodów organ oparł się na tym, a nie innym orzeczeniu sądowym.
Powołując się w treści uzasadnienia prawnego na dane orzeczenie, nie trzeba go cytować w całości,
a jedynie przytoczyć kluczowy fragment, podając sąd, datę i sygnaturę orzeczenia (np. wyrok WSA
w … z dnia …, sygn. ).
2.7 Pouczenie
Pouczenie o środkach zaskarżenia decyzji określa przede wszystkim charakter decyzji, wskazując
czy dana decyzja jest nieostateczna czy też ostateczna. Pouczenie musi informować o terminie
i trybie w jakim można dokonać weryfikacji decyzji w toku instancji administracyjnych, podając
czy służy od decyzji odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a ponadto winno
zawierać informacje dotyczące dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi do sądu
administracyjnego.
Pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia jest tym elementem decyzji, który nie wpływa
na jej ważność. Brak bowiem pouczenia w decyzji, jak również nieprawidłowe pouczenie strony, nie
powoduje nieważności decyzji. Stosownie jednak do treści art. 112 k.p.a., strona nie może ponieść
negatywnych konsekwencji z powodu zastosowania się do błędnego pouczenia zawartego w decyzji.
W judykaturze przyjmuje się, że jeżeli zawarto w decyzji organu I instancji nieprawidłowe pouczenie
co do przysługującego od niej środka prawnego, to okoliczność ta nie ma wpływu na bieg terminu
do wniesienia odwołania, ale może stanowić podstawę przywrócenia uchybionego terminu.
2.8 Podpis
Do momentu podpisania decyzji mamy do czynienia zaledwie z jej projektem. Podpis osoby
upoważnionej do wydania decyzji wymaga wskazania jej imienia i nazwiska oraz zajmowanego
stanowiska służbowego. Podpisanie decyzji bez podania imienia, nazwiska i stanowiska służbowego,
z którego wynika upoważnienie do jej wydania, stanowi istotną wadę decyzji.
5
Decyzję może podpisać tylko osoba upoważniona, którą jest osoba piastująca funkcję organu,
jak również osoba posiadająca pisemne upoważnienie do podpisywania decyzji wydanych w imieniu
organu.
W przypadku decyzji wydawanych przez organy kolegialne, decyzja musi być podpisana przez
wszystkie osoby, które orzekały w rozpoznawanej sprawie.
Podpis musi być własnoręczny. Natomiast jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu
elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym
za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu.
2.9 Dodatkowe elementy decyzji administracyjnej
Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna
zawierać decyzja.
Dodatkowymi składnikami decyzji administracyjnej są:

warunek zawieszający (decyzja administracyjna wywoła skutki prawne dopiero po ziszczeniu
się warunku);

warunek rozwiązujący (skutki prawne decyzji ustają po ziszczeniu się warunku);

zlecenie, polegające na nałożeniu na stronę obowiązku wykonania dodatkowych czynności,
których wykonanie nie wpływa bezpośrednio na ważność decyzji, natomiast ich nie
wykonanie może powodować konieczność jej uchylenia w myśl art. 162 § 2 k.p.a.;

termin, w którym decyzja będzie obowiązywała;

klauzula o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (decyzja podlega
wykonaniu natychmiast po jej doręczeniu lub ogłoszeniu, a obowiązek jej wykonania istnieje
nawet po wniesieniu odwołania). Organ fakultatywnie orzeka o jej nadaniu w przypadkach,
o których mowa w art. 108 § 1 k.p.a., tj. gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę
zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed
ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes
strony. Rygor natychmiastowej wykonalności może zostać nadany decyzji również po jej
wydaniu (art. 108 § 2 k.p.a.).
3. Podsumowanie
Obowiązek prawidłowego sporządzania decyzji administracyjnych obowiązuje w takim samym
stopniu organy jednoosobowe i kolegialne administracji publicznej wszystkich szczebli, orzekających
w trybie zwykłym w I i II instancji oraz w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych.
Naruszenie art. 107 k.p.a., jeżeli mogło mieć istotny wynik dla sprawy, spowoduje uwzględnienie
skargi przez sąd administracyjny i uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej zgodnie z art. 145
§ 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Z uwagi na powyższe, tak istotne jest, aby z jednej strony decyzja administracyjna zawierała wszystkie
elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a., z drugiej natomiast, aby jej uzasadnienie w sposób
wyczerpujący i przekonujący wskazywało, jakimi przesłankami kierował się organ wydając dane
rozstrzygnięcie.
6
Podsumowując, uzasadnienie prawidłowo skonstruowanej decyzji administracyjnej powinno:

wskazywać podstawę prawną rozstrzygnięcia ze wskazaniem przepisów, które znalazły
w sprawie zastosowanie oraz określenie tych przepisów, które – wbrew twierdzeniom strony
– zastosowania znaleźć nie mogły. Należy wyjaśnić rozumienie tych przepisów przez organ
oraz wskazać przyczyny ich zastosowania bądź niezastosowania;

dokładnie identyfikować i określać wszelkie żądania strony, nie pozostawiając bez odpowiedzi
żadnego z nich;

w sposób szczegółowy określić ustalony przez organ stan faktyczny sprawy (wraz
ze wskazaniem sposobu takiego ustalenia);

dogłębnie wyjaśniać stronom niezasadność ich twierdzeń, ocen, rozumienia prawa,
przyjętego przez nie stanu faktycznego.
Wyżej wymienionymi przesłankami należy się w szczególności kierować przy wydawaniu
odmownego rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienia stronie zasadności decyzji odmownej może sprzyjać
powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna – jest jednak zasadna oraz że w danej
sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ inaczej po prostu nie mógł postąpić.
Opracowała: Anna Szczodrowska-Rożek
7