Nowatorskie wyroby tytoniowe a podatek akcyzowy

Nowatorskie wyroby tytoniowe
a podatek akcyzowy
Warszawa, sierpień 2016
Spis treści
1. Wprowadzenie: o konieczności debaty nad opodatkowaniem nowatorskich produktów
tytoniowych ................................................................................................................................... 3
2. Rynek wyrobów tytoniowych w Polsce i na świecie - wybrane aspekty ....................................... 5
2.1. Innowacje na rynku wyrobów tytoniowych ............................................................................5
2.2. Regulacje w zakresie opodatkowania wyrobów tytoniowych .................................................8
2.3. Tendencje na polskim rynku produktów tytoniowych .............................................................9
3. Stan dotychczasowej dyskusji o opodatkowaniu innowacji na rynku tytoniowym .................... 15
3.1. Debata na płaszczyźnie europejskiej .....................................................................................15
3.2. Debata w Polsce .....................................................................................................................16
4. Rozwiązania wprowadzane w poszczególnych krajach europejskich .......................................... 19
4.1. Portugalia ...............................................................................................................................19
4.2. Włochy
20
4.3. Słowenia.................................................................................................................................20
4.4. Rumunia
20
4.5. Serbia
21
5. Podsumowanie .............................................................................................................................. 22
Literatura ............................................................................................................................................ 25
1. W p r o w a d z e n i e : o k o n i e c z n o ś c i d e b a t y n a d
opodatkowaniem nowatorskich produktów tytoniowych
Rynek wyrobów tytoniowych podlega dynamicznym zmianom: najpierw pojawiły się substytuty
tradycyjnych wyrobów tytoniowych tzw. papierosy elektroniczne (e-papierosy), które szybko
zdobyły popularność w wielu krajach; ostatnie lata przyniosły kolejne innowacje produktowe, wśród
których najbardziej interesujące wydają się być wyroby tytoniowe działające w oparciu o
technologię „podgrzewania tytoniu” („heat not burn”). Dzięki tej technologii „podgrzewania”,
zamiast „spalania” tytoniu, wytwarzany jest zawierający nikotynę aerozol, który, zgodnie z
udostępnionymi przez producentów wynikami badań, zawiera znacznie mniej szkodliwych dla
zdrowia substancji, w porównaniu do dymu z tradycyjnych papierosów. Koncerny tytoniowe
wprowadzając na rynek wspomniane innowacje produktowe, kierowały się chęcią stworzenia
alternatywnego, mniej szkodliwego sposobu dostarczania nikotyny do organizmu palacza.
Produkcja i sprzedaż tradycyjnych wyrobów tytoniowych podlegają restrykcyjnym regulacjom.
Dotyczą one zarówno kwestii związanych z ochrona zdrowia, jak również aspektów podatkowych.
Zmiany zachodzące obecnie na rynku mogą mieć szczególne znaczenie dla polityki fiskalnej
państwa.
W odniesieniu do wyrobów tytoniowych podatek akcyzowy ma, w swym założeniu, służyć dwóm
celom:
•
cel fiskalny polegający na generowaniu dochodów do budżetu oraz
•
cel ograniczenia konsumpcji związany z kwestią ochrony zdrowia.
Nowe produkty często nie dają się sklasyfikować według zdefiniowanych w przepisach kategorii
wyrobów tytoniowych podlegających opodatkowaniu podatkiem akcyzowym – dotyczy to zarówno
regulacji krajowych, jak i tych ustalonych na płaszczyźnie europejskiej. Taki stan prawny może z
jednej strony mieć negatywny wpływ na realizację fiskalnej funkcji podatku akcyzowego oraz
zaburzać rozwój rynku tradycyjnych wyrobów tytoniowych podlegających opodatkowaniu
podatkiem akcyzowym. Z drugiej strony, z perspektywy regulatora rynku, rodzi się pytanie: czy
substytuty tradycyjnych wyrobów tytoniowych, służące zaspakajaniu nałogu nikotynowego w mniej
szkodliwy dla użytkownika sposób, powinny być w ogóle objęte podatkiem akcyzowym, a jeśli tak,
to czy na takim samym poziomie?
Celem niniejszego opracowania jest udzielenie odpowiedzi na powyżej postawione pytanie oraz
sformułowanie rekomendacji dotyczących ewentualnego objęcia nowatorskich wyrobów
tytoniowych podatkiem akcyzowym.
Struktura analizy przedstawia się następująco:
•
w następnym rozdziale zostaną omówione wybrane zagadnienia dotyczące rynku
tytoniowego;
•
trzeci rozdział przybliży stan debaty o opodatkowaniu nowatorskich wyrobów tytoniowych w
Polsce oraz na płaszczyźnie europejskiej;
•
w czwartym rozdziale omówione będą rozwiązania prawne w krajach, które zdecydowały
się na opodatkowanie ww. nowatorskich wyrobów tytoniowych;
•
piąty rozdział zawierał będzie podsumowanie opracowania oraz rekomendacje dla organów
ustawodawczych.
2. Rynek wyrobów tytoniowych w Polsce i na świecie wybrane aspekty
2.1. Innowacje na rynku wyrobów tytoniowych
Rynek wyrobów tytoniowych podlega w ostatnich latach dynamicznym przeobrażeniom.
E-PAPIEROSY
Wydarzeniem mającym znaczny wpływ na branżę tytoniową było zapewne pojawienie się na
początku lat 2000-nych papierosów elektronicznych. Zyskały one w relatywnie krótkim czasie
sporą popularność: według badań Komisji Europejskiej z początku 2012 roku prawie 70%
obywateli UE spotkało się z pojęciem „e-papieros”; 7% populacji przynajmniej raz sięgnęło po ten
produkt; choć odsetek mieszkańców Unii regularnie konsumujących e-papierosy był jeszcze
niewielki: tj. tylko 1% mieszkańców Unii systematycznie stosuje e-papierosy.1 Kolejne badania
zostały przeprowadzone pod koniec 2014 roku.2 Komisja ustaliła, że 12% populacji UE co najmniej
raz sięgnęło po e-papierosy, a 2% populacji UE używało ich regularnie. Co ciekawe e-papierosy są
najbardziej popularne wśród ludzi młodych, w wieku od 15 do 24 - aż 13% populacji w tej grupie
wiekowej sięga regularnie po tego typu produkty. Pokazuje to, jak duży jest potencjał wzrostowy
rynku e-papierosów.
W kontekście debaty o sposobach opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych warto
odnotować dwa fakty:
•
po pierwsze papierosy elektroniczne nie zawierają tytoniu; osoba „paląca” e-papieros w
rzeczywistości, w wyniku odparowywania płynu do e-papierosów, inhaluje, miedzy innymi
nikotynę;
•
po drugie, ze względu na swoją specyfikę tj. brak tytoniu oraz odparowywanie e-płynu, epapierosy są często uważane za produkty o mniejszej szkodliwości dla zdrowia i przez co
w większości państw nie są w ogóle opodatkowane podatkiem akcyzowym.
NOWATORSKIE WYROBY TYTONIOWE
W przypadku nowatorskich wyrobów tytoniowych mieszanka tytoniu oraz innych substancji jest
tylko podgrzewana w dedykowanym do tego urządzeniu, a nie spalana, przez co skład chemiczny
inhalowanego aerozolu rożni się od składu typowego dymu papierosowego: zawiera on głównie
wodę, nikotynę i gliceryny. Posiada ona tym samym w swym składzie mniej substancji i związków
1
2
Por. CASE, Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju, 2015, s. 27
Por. European Commission, Special Eurobarometer 429; Attitudes of Europeans towards tobacco and electronic
cigarettes, 2015
mogących mieć szkodliwe skutki dla zdrowia konsumenta, w porównaniu z tradycyjnymi
papierosami.3
Obecnie na rynku dostępne są następujące rodzaje produktów na tytoń podgrzewany:4
• Ploom,
• Ploom Pax
• Ploom Tech
• IQOS
• iFUSE
Pod szyldem „Ploom” zostały wypuszczone na rynek dotychczas dwa modele: „Ploom model one”
oraz „Ploom model two”. W specjalnym urządzeniu umieszcza się kapsułki zawierające mieszankę
tytoniu ze środkami utrzymującymi wilgoć oraz gliceryny i glikol propylenowy, które są następnie
podgrzewane.
)
)
Zasadniczą różnicą pomiędzy produktami Ploom, a Ploom Pax polega na tym, że w wyrobach
Ploom Plax mieszanka tytoniu, którą się podgrzewa, umieszczana jest w urządzeniu nie w postaci
kapsułki, lecz luzem w komorze podgrzewającej.
)
)
3
Por. EY, Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu „heat not burn” w Polsce, 2015, s. 8
4
W oparciu o: EY, ibid., s.9 oraz CASE, ibid, s. 34 i następne
Ploom Tech to najnowszy produkt koncernu Japan Tobacco. Urządzenie działa w ten sposób, że
podgrzewa specjalny płyn zawarty w kartridżu, a następnie przepuszcza go przez specjalną
kapsułkę zawierającą tytoń. Dzięki zastosowaniu takiej technologii wytwarzany jest aerozol o
)
smaku tytoniu, nie zawierający ani popiołu, ani dymu.
)
Produkty IQOS funkcjonują natomiast w oparciu o wkłady tytoniowe zawierające dwa filtry owinięte
otoczką papierową. Mieszanka tytoniu na potrzebę wyrobów IQOS wytwarzana jest poprzez
zmielenie tytoniu do pyłu tytoniowego i dodania do niego innych składników, umożliwiających
wytworzenie aerozolu inhalowanego przez konsumenta.
)
iFUSE to wyrób firmy British American Tobacco, który w trakcie podgrzewania łączy płyn
zawierający nikotynę oraz tytoń. W pierwszej fazie podgrzewany jest płyn, co skutkuje
przetworzeniem go w zawierający nikotynę aerozol. Następnie przepuszczany jest on przez tytoń,
aby uzyskać odpowiedni smak. iFUSE, ze względu na połączenie technologii znanej z epapierosów oraz podgrzewania tytoniu, należy do grupy tzw. produktów hybrydowych.
)
2.2. Regulacje w zakresie opodatkowania wyrobów tytoniowych
REGULACJE UNIJNE5
Podstawowym aktem prawnym regulującym na płaszczyźnie europejskiej kwestie opodatkowania
podatkiem akcyzowym wyrobów tytoniowych, ale też innych produktów akcyzowych, takich jak na
przykład alkohol, jest tzw. Dyrektywa Horyzontalna, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2010
roku..
Sposób opodatkowania samych tylko wyrobów tytoniowych został skonkretyzowany w tzw.
Dyrektywie Strukturalnej, obowiązującej od 1 stycznia 2011 roku. Dyrektywa Strukturalna definiuje
poszczególne kategorie wyrobów tytoniowych oraz określa zasady ustalania stawek akcyzowych;
określa także reguły stosowania zwolnień i dokonywania zwrotu akcyzy od produktów oferowanych
na rynku.
W Dyrektywie Strukturalnej zostały zdefiniowane trzy kategorie wyrobów tytoniowych, dla których
ustalono ramy opodatkowania podatkiem akcyzowym w krajach członkowskich; są to:
•
papierosy,
•
cygara i cygaretki,
•
tytoń do palenia, w tym: tytoń drobnokrojony do skręcania papierosów oraz tytoń innego
typu przeznaczony do palenia.
5
W oparciu o: EY, ibid., s.10 i następne
REGULACJE KRAJOWE
Na gruncie krajowym podstawą prawną do opodatkowania wyrobów tytoniowych jest ustawa z
dnia 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym. W ustawie tej zdefiniowano następujące kategorie
produktów, dla których przewidziano odrębne zasady opodatkowania podatkiem akcyzowym:
•
papierosy,
•
tytoń do palenia,
•
cygara i cygaretki,
•
susz tytoniowy.
Przepisy Dyrektywy Strukturalnej, obok aktualizacji definicji wyrobów tytoniowych, czy zmian
zasad obliczania podatku akcyzowego, wprowadziły także wyższe minimalne stawki podatku
akcyzowego. Od 1 stycznia 2014 roku całkowity podatek akcyzowy od papierosów musi wynosić
co najmniej 60 % średniej ważonej detalicznej ceny sprzedaży papierosów; jednocześnie nie może
on być niższy, niż 90 EUR za 1 000 papierosów. Polska, obok Bułgarii, Estonii, Grecji, Łotwy, Litwy,
Węgier oraz Rumunii, wynegocjowała okres przejściowy na dostosowanie stawek podatku
akcyzowego na papierosy do dnia 31 grudnia 2017 roku. Niestety Minister Finansów nie skorzystał
z okresu przejściowego i z powodu doraźnych potrzeb budżetowych dokonał serii znacznych
podwyżek podatku, osiągając nowe unijne minimum już w 2014 roku. Nieuwzględnienie realnej siły
nabywczej społeczeństwa, w połączeniu z dostępnością wyrobów tytoniowych przemycanych zza
wschodniej granicy, spowodowało spadek legalnej sprzedaży wyrobów tytoniowych i w
konsekwencji dochodów budżetowych, pomimo podwyżek podatku akcyzowego.
Nieodpowiedzialna polityka akcyzowa doprowadziła do przekroczenia punktu krytycznego na tzw.
krzywej Laffera : dochody z tytułu podatku akcyzowego od wyrobów tytoniowych zaczęły spadać.
2.3. Tendencje na polskim rynku produktów tytoniowych
Na potrzeby niniejszego opracowania należy odnotować cztery tendencje, jakie w ostatnim okresie
można zaobserwować na polskim rynku wyrobów tytoniowych:
•
spadający popyt na tradycyjne produkty,
•
rosnąca szara strefa wyrobów tytoniowych,
•
zmniejszający się rynek produkcji tytoniu,
•
oraz spadające wpływy do budżetu z tytułu opodatkowania wyrobów tytoniowych
podatkiem akcyzowym w ostatnich latach.
SPADAJĄCY POPYT NA TRADYCYJNE PRODUKTY
Coraz wyraźniejszy jest trend spadku zainteresowania konsumentów najpopularniejszym wyrobem
tytoniowym w naszym kraju, mianowicie tradycyjnymi papierosami (por. poniższą grafikę). Kurczy
się także rynek tytoniu do palenia. Jedynie sprzedaż cygar i cygaretek rośnie w Polsce
systematycznie; w latach 2007 – 2013 rynek ten urósł o ponad 60%.6
Grafika 2: Sprzedaż (legalna) papierosów w Polsce (w mld sztuk)
80
72
70
63
60
61
57
56
40
52
47
42
41
20
0
)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów
tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe trendy i zagrożenia, 2014; KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and
Switzerland, 2016
Mimo kurczącego się z roku na rok legalnego rynku tradycyjnych papierosów, nie należy
spodziewać się, że w nadchodzącej dekadzie konsumenci w zupełności odejdą od tego wyrobu
tytoniowego. Ilość osób palących tradycyjne papierosy spada znacznie wolniej, niż zmniejsza się
rozmiar legalnego rynku. Można oczekiwać, że liczba osób palących papierosy spadnie w tym
okresie o 70%.
ROSNĄCA SZARA STREFA WYROBÓW TYTONIOWYCH
Systematycznie rośnie w Polsce szara strefa wyrobów tytoniowych. Według najnowszych
szacunków papierosy konsumowane w Polsce w prawie 17% pochodzą z nieoficjalnego obiegu
(por. poniższą grafikę).
6
Obliczenia własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe
trendy i zagrożenia, 2014
Grafika 3: Wielkość szarej strefy rynku papierosów (w proc. konsumowanych papierosów)
18
16,8
13,5
11,8
9
5,7
7,1
12,9
13
13,9
15,1
10,6
8,2
4,5
0
)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów
tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe trendy i zagrożenia, 2014; KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway and
Switzerland, 2016
Uwzględniając, oprócz papierosów, także konsumowany tytoń bez akcyzy, wielkość szarej strefy w
odniesieniu do wielkości całego rynku wyrobów tytoniowych szacuje się na 25-30%.7
Jak wynika z raportu Związku Przedsiębiorców i Pracodawców (ZPP) najważniejszym aspektem
przyczyniającym się obecnie do wzrostu szarej strefy był zbyt szybki wzrost opodatkowania
produktów zawierających tytoń, w relacji do realiów rynkowych. Inne czynniki wpływające na skalę
nielegalnego obrotu wyrobów tytoniowych wskazane przez autorów opracowania to:
•
rozkwit nielegalnej produkcji papierosów i tytoniu, oraz
•
zwiększająca się skala przemytu.8
Na dynamiczny wzrost znaczenia drugiego z wymienionych źródeł szarej strefy wskazuje także
najnowszy raport przygotowany przez instytut ALMARES: “Poland Market Survey Report Empty
Discarded Pack Collection October/November 2015”. Autorzy raportu systematycznie badają w
jakim stopniu puste opakowania po papierosach, znajdowane w wybranych miastach Polski,
pochodzą zza granicy. Najnowsze dane pokazują, że o ile w 3 kwartale 2013 roku 14% opakowań
po papierosach było pochodzenia zagranicznego, to pod koniec ubiegłego roku odsetek ten
wyniósł aż 18,2%. Uwagę zwraca także duża dysproporcja pomiędzy poszczególnymi regionami,
7
Por. ZPP, Szara strefa to nieuczciwa konkurencja, 2016, s.16
8
Por. ZPP, ibid., s. 17
wskazując jednocześnie na źródło pochodzenia nielegalnych wyrobów tytoniowych: w
województwach wschodnich graniczących z Białorusią, Ukrainą i Rosją udział znajdywanych
paczek papierosów zza granicy wynosi ponad 35%; w regionie zachodnim (województwo lubuskie
oraz wielkopolskie) odsetek ten jest na poziomie 2,4%.9
ZMNIEJSZAJĄCY SIĘ RYNEK PRODUKCJI TYTONIU
Wraz ze zmniejszającym się popytem na papierosy i inne wyroby tytoniowe (nie tylko w Polsce, ale
i w wielu innych krajach) można zaobserwować także stagnację na rynku uprawy tytoniu w naszym
kraju. W latach 2007 - 2015 powierzchnia upraw tytoniu w Polsce zmniejszyła się o ponad 23%.
Grafika 4: Powierzchnia upraw tytoniu w Polsce (w tys. ha)
18
17,5
16,8
16,8
16,9
14,7
15,1
14,7
14,6
13,5
13,4
9
4,5
0
)
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów
tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe trendy i zagrożenia, 2014; Jadwiga Seremak – Bulge
(red.), Rynek wyrobow tytoniowych – stan stan i perspektywy, Nr 2-4 (2014-2016)
Systematycznie spada też zatrudnienie w sektorze upraw tytoniu. O ile w roku 2007 przy uprawie
tytoniu pracowało 57,5 tys. osób, to w roku 2012 było to już tylko 45 tys.10
9
Por. ALMARES: “Poland Market Survey Report Empty Discarded Pack Collection October/November 2015”, 2016
10
Por. Pracodawcy RP, ibid., 2014, S.32
SPADAJĄCE WPŁYWY DO BUDŻETU Z OPODATKOWANIA WYROBÓW TYTONIOWYCH PODATKIEM
AKCYZOWYM
Uwzględniając powyżej przedstawione trendy nie może dziwić fakt, że wpływy do budżetu z tytułu
opodatkowania wyrobów tytoniowych od kilku lat, mimo systematycznego podnoszenia akcyzy na
nie, wykazują tendencję spadkową (por. poniższą grafikę).
Grafika 5: Dochody do budżetu z tytułu akcyzy na wyroby tytoniowe (w mld PLN)
20
15
10
16,1
17,4
18,3
18,6
18,2
17,9
17,8
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
5
0
)
Źródło: Opracowanie własne w oparciu o dane: Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów
tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe trendy i zagrożenia, 2014; Rada Ministrów,
Sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 roku.
Omówienie, 2016
Jedną z przyczyn spadających wpływów do budżetu państwa z tytułu opodatkowania wyrobów
tytoniowych jest zapewne powiększająca się szara strefa. Zdaniem ZPP budżet państwa mógł
stracić w latach 2010 - 2014, ze względu na zwiększającą się skalę nielegalnego obrotu, nawet 30
mld PLN. 11
Podatki płacone przez przemysł tytoniowy wciąż jednak stanowią istotny wkład w finansowanie
wydatków państwa – obecnie odpowiadają za 8,3% dochodów budżetu.12
W dwóch ostatnich latach Ministerstwo Finansów nie zdecydowało się na podwyżkę podatku
akcyzowego na wyroby tytoniowe. Mimo, że w 2015 roku odnotowano niewielki spadek dochodów
budżetowych z tytułu akcyzy, to pierwsze kilka miesięcy bieżącego roku wskazuje, iż zaniechanie
11
Por. ZPP, ibid., s. 16
12
Por. Pracodawcy RP, ibid., 2014, S.36
podwyższania podatku akcyzowego zaczęło przynosić efekty. Dochody budżetowe z tytułu
wyrobów akcyzowych wzrosły o około 8% w stosunku do poprzedniego roku.13 (por. poniższą
grafikę).
Grafika 6: Dochody z akcyzy od wyrobów tytoniowych
Porównanie wykonania dochodów budżetowych z
tytułu akcyzy od wyrobów tytoniowych w
miesiącach styczeń-maj w 2015 i 2016 roku [w mld
zł]
1,70
1,53
1,37
1,28
1,49
1,54
1,65
1,47
1,47
1,42
1,18
1,09
0,85
0,43
0,00
I
II
III
2015
)
IV
V
2016
Źródło: Ministerstwo Finansów
13
Informację taką przekazał w dniu 14 lipca 2016r. Podsekretarz Stanu odpowiedzialny za podatek akcyzowy w
Ministerstwie Finansów w trakcie prezentacji pt. „Przeciwdziałanie ‘szarej strefie’ na rynku tytoniu w Polsce w latach
2014-2020.”
3. Stan dotychczasowej dyskusji o opodatkowaniu innowacji
na rynku tytoniowym
Kwestia opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych a także e-papierosów jest rozważana
aktualnie nie tylko w poszczególnych krajach w Europie, ale także w strukturach UE. W niniejszym
rozdziale zostanie przybliżony stan debaty zarówno w Polsce, jak i na płaszczyźnie europejskiej.
3.1. Debata na płaszczyźnie europejskiej
W raporcie Komisji Europejskiej z 21.12.201514 dotyczącym struktury i stawek podatku
akcyzowego w krajach UE poruszono szereg problemów dotyczący stosowania obecnie
obowiązującej dyrektywy, w tym problem nowych produktów substytucyjnych wobec tradycyjnych
wyrobów tytoniowych. Komisja wskazuje, że niektóre produkty tj. e-papierosy znajdują się poza
zakresem obowiązywania dyrektywy. Także nowatorskie wyroby tytoniowe trudno przypisać do
którejś ze zdefiniowanych w Dyrektywie Strukturalnej kategorii.15 O ile, na przykład kategoryzacja
takich produktów jak tabaka do fajek wodnych jest możliwa według dotychczasowych zasad, to
nowatorskie wyroby tytoniowe nie dają się przyporządkować do istniejących definicji, ponieważ
zawarty w nich tytoń nie podlega spalaniu, a podgrzewaniu.
Komisja odnotowuje także fakt, że niektóre kraje sygnalizowały już wcześniej, że dotychczasowe
kategorie zawarte w dyrektywie są niewystarczające w warunkach dynamicznie zmieniającego się
rynku tytoniowego.
W raporcie KE wskazuje, że niedopasowanie katalogu definicji może mieć negatywne skutki dla
krajów członkowskich na dwóch płaszczyznach:
•
po pierwsze utrudniona będzie walka z nadużyciami na rynku wyrobów tytoniowych;
•
po drugie nieobjęcie podatkiem akcyzowym niektórych nowych wyrobów tytoniowych może
nieść ze sobą w dłuższym okresie negatywne konsekwencje dla budżetu, w miarę jak
innowacje produktowe będą wypierały z rynku tradycyjne produkty obłożone akcyzą.
W sierpniu br. Komisja Europejska opublikowała dokument opisujący strategię konsultacyjną dot.
przeprowadzenia oceny skutków możliwej zmiany Dyrektywy Strukturalnej16. W ramach konsultacji
Komisja poszukuje odpowiedzi, między innymi na pytanie: czy opodatkowanie innowacyjnych
14
Por. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:52015DC0621
15
Zob. punkt 2.2
16
Por. http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/
tobacco_consultation_strategy_final_en.pdf
produktów, takich jak papierosy elektroniczne i produkty do podgrzewania tytoniu, powinno
podlegać harmonizacji na poziomie Unii Europejskiej?
Rosnąca ilość krajów – co zostanie szczegółowiej opisane w rozdziale 4 – nie czekając na zmianę
unijnych przepisów, zdecydowała się na poszerzenie katalogu kategorii wyrobów tytoniowych w
prawie podatkowym i objęcie ich tym samym akcyzą, przydzielając produktom takim jak epapierosy czy wyroby tytoniowe do podgrzewania, ze względu na potencjalnie mniejsze
negatywne konsekwencje dla zdrowia konsumentów, niższe stawki podatkowe w relacji do
tradycyjnych wyrobów tytoniowych.
Temat opodatkowania e-papierosów oraz produktów do podgrzewania tytoniu był omawiany także
w ramach prac grupy projektowej Fiscalis (FPG 500) oraz grupy eksperckiej „Podatki
Posrednie” (ITEG).
3.2. Debata w Polsce
W Polsce problematykę opodatkowania nowatorskich wyrobów tytoniowych, w tym produktów do
podgrzewania tytoniu omawiają dwa opracowania:
•
Raport „Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju” (2015)
przygotowany przez CASE,
•
Raport „Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu „heat not burn” w Polsce” 2015
opracowany przez firmę doradczą EY
Dostępna jest także szeroka ekspertyza prawna na ten temat przygotowana przez dr hab.
Krzysztofa Lasińskiego-Suleckiego oraz dr hab. Wojciecha Morawskiego.
Poniżej zostaną zaprezentowane stanowiska autorów odnośnie omawianego zagadnienia.
CASE17
Autorzy opracowania CASE stoją na stanowisku, że zarówno e-papierosy, jak i inne nowatorskie
produkty, jako, że stanowią substytut tradycyjnych papierosów, powinny, w celu ochrony dochodów
budżetu państwa, zostać objęte podatkiem akcyzowym. Jednak, ze względu na potencjalnie
niższą szkodliwość dla zdrowia konsumentów, nie widzą oni konieczności traktowania tych
innowacji na rynku na równi z tradycyjnymi wyrobami tytoniowymi.
Jako potencjalne rozwiązanie problemu opracowanie CASE wskazuje drogę, jaką wybrały
Portugalia i Włochy, które wykorzystując możliwość opodatkowania akcyzą produktów
17
Por. CASE, ibid, s. 44 i następna
niezdefiniowanych w dyrektywach unijnych, zdecydowały się na objęcie tym podatkiem epapierosów i wyrobów typu „heat not burn”.18
Zdaniem ekspertów, wprowadzając ewentualne zmiany w prawie podatkowym w celu objęcia
innowacji na rynku tytoniowym akcyzą, warto uwzględnić fakt, że do produkcji produktów do
podgrzewania tytoniu, w przeciwieństwie do e-papierosów, używa się tytoniu, co ma
fundamentalne znaczenie dla krajowego przemysłu tytoniowego i tysięcy rolników uprawiających
tytoń.
EY
Podobne stanowisko prezentują autorzy raportu EY. Dochodzą oni do wniosku, że, ze względu na
specyfikę produktów na tytoń podgrzewany, dyrektywy unijne w obszarze akcyzy nie mają do nich
zastosowania. Wskazują jednak, powołując się przy tym na przykład innych krajów unijnych, że
przepisy w UE dotyczące tego podatku umożliwiają nałożenie go na produkty niezdefiniowane w
dyrektywach.
W raporcie EY pada stwierdzenie, że ze względu na wysoce prawdopodobne wprowadzenie na
nasz rynek produktów typu „heat not burn” rząd RP będzie musiał zająć stanowisko w tej sprawie.
Opracowanie wskazuje się na trzy kanały pozytywnego wpływu produktów typu „heat not burn” na
polską gospodarkę:
•
kanał popytowy – sprzedaż innowacyjnych wyrobów w Polsce;
•
kanał ograniczania negatywnych efektów zdrowotnych – wypychanie tradycyjnych i
zawierających więcej szkodliwych substancji wyrobów tytoniowych przez nowinki
produktowe;
•
kanał produkcji komponentów produktów „heat-not-burn” oraz ich substytutów w Polsce.
Eksperci opracowania wskazują także dwa aspekty, związane z dotychczasowym podejściem do
opodatkowanie e-papierosów, jakie należy uwzględnić przy wprowadzaniu regulacji dla produktów
na tytoń podgrzewany:
•
nieobjęcie e-papierosów podatkiem akcyzowym skutkowało niskim poziomem kontroli
rynku i niską jakością produktów;
•
rosnąca popularność nieopodatkowanych e-papierosów wpłynęła negatywnie na dochody
budżetowe z tytułu podatku akcyzowego.
Poza tym autorzy raportu EY opowiadają się za wprowadzeniem wąskich definicji nowych
produktów tytoniowych do przepisów podatkowych, (jakie przyjęto np. we Włoszech, czy
Portugalii), co ułatwiłoby harmonizacje krajowych regulacji z przyjętymi dotychczas rozwiązaniami
w innych krajach.
18
Zob. rozdział 4
EKSPERTYZA PRAWNA DR HAB. KRZYSZTOFA LASINSKIEGO-SULECKIEGO ORAZ DR HAB. WOJCIECHA
MORAWSKIEGO
Pracownicy Katedry Prawa Finansów Publicznych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika (UMK), w
ramach przygotowanej opinii prawnej starali się odpowiedzieć na pytanie: „Jak należy klasyfikować
dla potrzeb podatku akcyzowego wyroby zawierające tytoń do podgrzewania tzw. „heat not burn” ”.
Wnikliwa analiza opierająca się na badaniach lingwistycznych oraz na szczegółowych
rozważaniach różnic pomiędzy poszczególnymi kategoriami produktów tytoniowych doprowadziła
autorów ekspertyzy do następujących wniosków:
„Biorąc pod uwagę (...) odmienności produktów „heat not burn” od tradycyjnych
wyrobów tytoniowych, sformułowanie unijnych i polskich przepisów o podatku
akcyzowym oraz powołaną zasadę in dubio pro tributario, można przesądzić o tym, że
produkty typu „heat not burn” nie mogą zostać uznane za wyroby tytoniowe
przeznaczone do palenia, w szczególności papierosy w rozumieniu przepisów
dyrektywy 2011/64/UE czy ustawy o podatku akcyzowym. (…).
Z analizy obowiązujących przepisów wynika przede wszystkim, że odnoszą się one do
tradycyjnych wyrobów tytoniowych przeznaczonych do palenia i brak jest regulacji
przystających do nowatorskich wyrobów względem nich substytucyjnych. Wydaje się,
że regulacje takie należałoby ustanowić w sposób, który pozwoliłby na uwzględnienie
miniejszej ilości tak tytoniu jak i innych substancji szkodliwych dla zdrowia w
nowatorskich wyrobach w porównaniu z tradycyjnymi papierosami. Zmiana regulacji
umożliwiłaby takie ukształtowanie przepisów, które pozwoliłoby na osiągnięcie
fiskalnych oraz pozafiskalnych celów obciążenia wyrobów podatkiem akcyzowym.”
4. Rozwiązania wprowadzane w poszczególnych krajach
europejskich
Niektóre kraje członkowskie UE, nie czekając na zmiany prawa na płaszczyźnie europejskiej,
zdecydowały się na uregulowanie kwestii opodatkowania nowych produktów tytoniowych, w tym
produktów do podgrzewania tytoniu.
W tym rozdziale zostaną opisane zmiany w przepisanych
dotyczących produktów objętych akcyzą w pięciu państwach:
• Portugalii,
• Włoszech,
• Słowenii,
• Rumunii,
• oraz Serbii.
4.1. Portugalia
Chcąc zapewnić jednakowe warunki rozwoju dla wszystkich rodzajów produktów tytoniowych
Portugalia zdecydowała się na zmianę zasad opodatkowania wyrobów na tym rynku.19 Przepisy
podatkowe wprowadzone w życie 1. stycznia 2015 roku w tym kraju zwierają dwie nowe kategorie
wyrobów objętych akcyzą:
•
tytoń podgrzewany
•
oraz płyn zawierający nikotynę w pojemnikach do użytku lub do uzupełniania papierosów
elektronicznych.
Portugalskie prawo podatkowe traktuje aktualnie wszystkie wyroby zawierające tytoń, inne niż
papierosy, cygara i cygaretki, jednakowo i nakłada na nie jednakową stawkę akcyzy; inna stawka
podatku akcyzowego jest przewidziana wyłącznie w przypadku płynu zawierającego nikotynę do epapierosów.
Obecnie w Portugalii obowiązują następujące stawki akcyzy:
•
dla następujących produktów: tytoń do palenia, tytoń do fajek, susz tytoniowy, tytoń
podgrzewany, tabaka oraz tytoń do żucia portugalskie prawo przewiduje opodatkowanie:
Ad Valorem 20% + podatek kwotowy 75 EUR/1 kg; minimalna stawka akcyzy: 135 euro za
1 kilogram;
•
dla płynu zawierającego nikotynę: stawka kwotowa określona na podstawie objętości płynu
zawierającego nikotynę w wysokości 0,60 EUR/ ml.
19
Por. EY, ibid, s. 29
4.2. Włochy
Poza Portugalią, przepisy dotyczące opodatkowania akcyzą wyrobów tytoniowych znowelizowały
także Włochy. Obok pojęcia elektronicznych papierosów, wprowadzono do tamtejszego porządku
prawnego definicje produktów opartych na podgrzewaniu tytoniu.
Za „inhalacyjne produkty tytoniowe bez spalania uznaje się wyroby tytoniowe, które mogą być
konsumowane z wyłączeniem procesu spalania”20
Zarówno wyroby tytoniowe podgrzewane, jak i płyny do papierosów elektronicznych obłożono
akcyzą równą połowie podatku akcyzowego, którą nakłada się na równoważną ilość papierosów.
Podstawą do wyliczenia stanowiła średnia ważona cena sprzedaży papierosów z poprzedniego
roku. Preferencyjne warunki dla innowacyjnych wyrobów na rynku tytoniowym uzasadniono ich
mniejszą szkodliwością dla zdrowia.
4.3. Słowenia
Kolejnym krajem, który zdecydował się pójść podobną drogą, co Włochy i Portugalia jest Słowenia.
Pod koniec czerwca br. słoweński parlament zaakceptował zmiany w prawie podatkowym
wprowadzające dwie nowe definicje produktów objętych akcyzą w kategorii: „produkty
przeznaczone do inhalacji, bez spalania”.
Pierwszy rodzaj nowych produktów stanowią „wyroby tytoniowe przeznaczone do podgrzewania”,
drugi – „płyn zawierający nikotynę” (do e-papierosów).
Wyroby tytoniowe do podgrzewania zostały objęte podatkiem akcyzowym w wysokości 88 EUR/
kg, co oznacza niższą stawkę w relacji do tradycyjnych papierosów aż o 76%.
Nowe przepisy wejdą w życie 1 sierpnia bieżącego roku.
4.4. Rumunia
Rumunia zdecydowała się także na wprowadzenie osobnej kategorii dla do podgrzewania tytoniu
oraz płynów do papierosów elektronicznych, aby umożliwić obciążenie ich akcyzą, poza stawkami
przewidzianymi dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych.
W ramach „reżimu niezharmonizowanego podatku akcyzowego” (the regime of the nonharmonized excise taxes) wyroby oparte na tytoniu podgrzewanym zostały objęte akcyzą w
20
EY, ibid, 2015, S.29
wysokości 384 RON/ kg (około 86 EUR/ kg). Liquid zawierający nikotynę został opodatkowany
stawką 0,5 RON / 0,22 EUR za 1 ml.
4.5. Serbia
Warto w tym miejscu wspomnieć jeszcze przykład Serbii, która jako kraj spoza UE, zdecydowała
się na podobne rozwiązanie, jak opisane powyżej kraje będące jej członkami.
Wyroby tytoniowe podgrzewane zostały objęte w Serbii podatkiem akcyzowym w wysokości
2.400,60 RSD/ kg (około 19,5 EUR/ kg). Dla porównania, akcyza na 1000 tradycyjnych papierosów
wynosi: 2780,50 RSD + 33% ceny papierosów w handlu detalicznym.21 Liquid zawierający
nikotynę został opodatkowany stawką 4 RSD za 1 ml.
Por. http://www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/Recht-Zoll/Zoll/zoll-aktuell,t=serbien--aenderungen-bei-denverbrauchsteuern-,did=1312328.html?view=renderPdf
21
5. Podsumowanie
Obok e-papierosów, najciekawszą innowacją, która pojawiła się na rynku tytoniowym w ostatnim
czasie, są wyroby na tytoń podgrzewany. Ze względu na zastosowanie w nich nowatorskiej
technologii „podgrzewania” zamiast „spalania” tytoniu, produkty tego typu wydzielają, w trakcie ich
konsumpcji, mniej szkodliwych dla zdrowia substancji, w relacji do tradycyjnych wyrobów
tytoniowych. W odróżnieniu od papierosów elektronicznych do produkcji nowatorskich wyrobów
tytoniowych używa się także tytoniu.
Dostępne opracowania i ekspertyzy prawne wskazują, że e-papierosy oraz nowatorskie produkty
do podgrzewania tytoniu, ze względu na swoją specyfikę, nie podlegają obowiązującym przepisom
o podatku akcyzowym, zarówno polskim, jak i tym obowiązującym na płaszczyźnie europejskiej.
Brak możliwości objęcia zakresem przedmiotowym zdefiniowanych w Dyrektywie Strukturalnej
kategorii wyrobów tytoniowych, dostrzega także Komisja Europejska.
Nieopodatkowanie podatkiem akcyzowym e-papierosów wpływa niewątpliwie na niższą cenę tych
wyrobów, a co za tym idzie ich większą atrakcyjność dla konsumentów. Takie podejście regulatora
można uznać za zasadne zakładając, że e-papierosy stanowią potencjalnie mniej szkodliwą
alternatywę dla palaczy tradycyjnych wyrobów tytoniowych. Zdecydowanie mniejsza ilość
substancji szkodliwych zawartych w aerozolu wdychanym podczas ich używania została
potwierdzona szeregiem badań i ekspertyz przeprowadzonych przez producentów tych wyrobów,
jak również niezależne jednostki badawcze. Podobne badania zostały przeprowadzone w
odniesieniu do nowatorskich wyrobów tytoniowych. Jednocześnie e-papierosy, jak i nowatorskie
wyroby tytoniowe stanowią substytut tradycyjnych wyrobów tytoniowych i niewątpliwie, podobnie
jak alkohol, należą do kategorii używek.
Uwzględniając taki stan rzeczy cześć krajów europejskich, nie czekając na nowelizacje unijnych
przepisów, zdecydowało się na wprowadzenie definicji e-papierosów oraz nowatorskich produktów
do podgrzewania tytoniu w swoim porządku prawno-podatkowym i objęcie ich akcyzą.
Jednocześnie przyjęte stawki podatku akcyzowego dla wyrobów na tytoń podgrzewany oraz płyny
do e-papierosów, ze względu na ich potencjalnie niższą szkodliwość dla zdrowia konsumentów,
ustalono na wyraźnie niższym poziomie, niż w przypadku tradycyjnych produktów tytoniowych.
Z problemem opodatkowania e-papierosów oraz nowatorskich produktów do podgrzewania tytoniu
powinny zmierzyć się także w najbliższym czasie polskie władze.
Czy e-papierosy i nowatorskie wyroby podatkowe powinny zostać przez polskie władze
opodatkowane podatkiem akcyzowym, mimo, że mogą stanowić mniej szkodliwą
alternatywę dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych?
Tak, powinny zostać opodatkowane podatkiem akcyzowym, ponieważ stanowią substytut
tradycyjnych wyrobów tytoniowych i tak samo jak tradycyjne wyroby tytoniowe należą do kategorii
używek. Ponadto, objęcie tych wyrobów podatkiem akcyzowym oznaczać będzie lepszą kontrole
państwa nad produkcją, przemieszczaniem i sprzedażą tych wyrobów, dzięki czemu podwyższony
zostanie poziom bezpieczeństwa konsumentów.
Czy stawka podatku akcyzowego na nowatorskie wyroby tytoniowe oraz e-papierosy
powinna być taka sama jak dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych?
Nie, nie powinna. Za takim stanowiskiem przemawiają zarówno argumenty fiskalne, jak również
pozafiskalne. W kontekście polityki fiskalnej, określając wysokość podatku na ww. wyroby w
Polsce, koniecznie należy wziąć pod uwagę wysokość ich opodatkowania w krajach sąsiednich np.
na Słowacji, Ukrainie czy w Rosji. Zbyt wysoki podatek akcyzowy spowoduje, że nowatorskie
wyroby tytoniowe, czy płyny do e-papierosów dołączą do przemytniczego dossier, powiększając
tym samym już i tak spora szarą strefę. Skuteczne ukrycie płynów do e-papierosów, czy
nowatorskich wyrobów tytoniowych będzie, ze względu na ich niewielki rozmiar, znacznie
łatwiejsze, niż w przypadku tradycyjnych papierosów.
W kontekście pozafiskalnym nowatorskie wyroby tytoniowe oraz e-papierosy mogą stanowić dla
obecnych palaczy mniej szkodliwą alternatywę dla tradycyjnych wyrobów tytoniowych.
Wprowadzenie podatku na poziomie takim samym jak np. na papierosy, może spowodować, że, ze
względu na cenę, tylko nieliczni nałogowi palacze zdecydują się zastąpić nimi tradycyjne wyroby
tytoniowe. W rezultacie może to się przyczynić do tego, że nowatorskie wyroby tytoniowe, czy e-papierosy dostępne będą tylko dla bardziej zamożnych konsumentów. Pamiętać także należy, że
do używania nowatorskich wyrobów tytoniowych, czy e-papierosów konieczne jest poniesienie
kosztu zakupu urządzenia elektronicznego. Dodatkowo, ze względu na regulacje dotyczące
ochrony zdrowia, takie jak zakaz komunikacji dot. mniejszej szkodliwości, zainteresowanie
obecnych palaczy, wyrobem, który będzie w tej samej cenie lub droższy, niż tradycyjne papierosy,
będzie niełatwym zadaniem.
Poszukując rozwiązań problemu opodatkowania innowacyjnych substytutów tradycyjnych wyrobów
tytoniowych w naszym kraju należy pamiętać o poniższych, fundamentalnie ważnych aspektach:
•
Branża tytoniowa jest ważnym elementem gospodarki polskiej, ponieważ wpłaca corocznie
do budżetu państwa ponad 23 mld zł z tytułu podatku VAT i akcyzy oraz daje zatrudnienie
dziesiątkom tysięcy osób.
•
Polska jest europejskim liderem w produkcji wyrobów tytoniowych, a 70% tej produkcji
dostarczane jest obecnie do innych krajów.
•
Uprawy tytoniu w Polsce zajmują powierzchnię ponad 13 tyś. hektarów i dają utrzymanie
tysiącom rolników i ich rodzinom.
•
Zbyt wysokie obciążenie podatkiem akcyzowym papierosów w ostatnich latach
spowodowało zmniejszenie legalnego rynku tych wyrobów oraz spadek dochodów
budżetowych.
•
Nowatorskie wyroby tytoniowe, które prawdopodobnie pojawią się na rynku polskim w
przyszłym roku, powinny zostać objęte podatkiem akcyzowym. Wysokość tego podatku
powinna zostać ustalona na racjonalnym poziomie, umożliwiając rozwój tej nowej kategorii
wyrobów. Podatek należy ustalić na takiej wysokości, aby z jednej strony nie zachęcać do
korzystania z produktów zawierających nikotynę konsumentów, którzy nie są od niej
uzależnieni, a z drugiej strony, aby cena zachęcała palacza do przejścia na potencjalnie
mniej szkodliwy produkt. Dalsze decyzje odnośnie wysokości opodatkowania powinny być
poprzedzone szczegółową analizą wielkości rynku nowatorskich wyrobów tytoniowych oraz
brać pod uwagę fiskalne i pozafiskalne funkcje podatku akcyzowego.
Literatura
SZERSZE OPRACOWANIA DOTYCZĄCE RYNKU TYTONIOWEGO:
•
ALMARES: “Poland Market Survey Report Empty Discarded Pack Collection October/
November 2015”, 2016
•
CASE, Analiza krajowego rynku wyrobów tytoniowych i perspektywy rozwoju, 2015
•
European Commission, Special Eurobarometer 429; Attitudes of Europeans towards
tobacco and electronic cigarettes, 2015
•
EY, Podatek akcyzowy na produkty tytoniowe typu „heat not burn” w Polsce, 2015
•
Jadwiga Seremak – Bulge (red.), Rynek wyrobow tytoniowych – stan stan i perspektywy,
Nr 2-4 (2014-2016)
•
KPMG, Project SUN. A study of the illicit cigarette market in the European Union, Norway
and Switzerland, 2016
•
Pracodawcy RP, Szara strefa wyrobów tytoniowych w latach 2011 – 2014. Nowe trendy i
zagrożenia, 2014
•
ZPP, Szara strefa to nieuczciwa konkurencja, 2016
POZOSTAŁE ŹRÓDŁA INTERNETOWE:
•
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/de/TXT/?uri=CELEX:52015DC0621
•
http://www.gtai.de/GTAI/Navigation/DE/Trade/Recht-Zoll/Zoll/zoll-aktuell,t=serbien-aenderungen-bei-den-verbrauchsteuern-,did=1312328.html?view=renderPdf