Pobierz - Euroius

Gospodarka
Przemysław Magaczewski
Doktor nauk prawnych i radca prawny. Prowadzi indywidualną kancelarię Euroius
Kancelaria Radcy Prawnego. Specjalizuje się w prawie korporacyjnym, prawie konkurencji,
prawie europejskim oraz zagadnieniach związanych z inwestycjami infrastrukturalnymi
(w tym zagadnieniach partnerstwa publiczno prywatnego). www.euroius.pl
Justyna Barańska
Radca prawny. Prowadzi indywidualną kancelarię BBF Legal & Tax w Katowicach.
Specjalizuje się obsłudze prawnej podmiotów gospodarczych, prawie bankowym,
prawie spółdzielczym i postępowaniach sądowych. www.bbflegal.pl
Małgorzata Brzóska
Radca prawny. Prowadzi indywidualną kancelarię w Katowicach, na stałe współpracując
z jedną z największych kancelarii na Śląsku. Specjalizuje się w realizacji projektów
infrastrukturalnych, postępowaniach sądowych (w tym arbitrażowych przed Krajową
Izbą Gospodarczą) oraz obsłudze projektów nieruchomościowych na rzecz
zagranicznych i polskich podmiotów gospodarczych.
PARTNERSTWO PUBLICZNOPRYWATNE JAKO FORMA
REALIZACJI INWESTYCJI
INFRASTRUKTURALNYCH
Zagadnienia ogólne
Przedstawiamy kompleksową analizę funkcjonowania partnerstwa publicznoprywatnego w Polsce na tle doświadczeń krajów Unii Europejskiej, obejmującą
m.in. definicję pojęcia, modele współpracy państwa z podmiotem prywatnym
oraz najczęściej występujące błędy w postrzeganiu PPP.
Rozwój życia społecznego i gospodarczego coraz
częściej wyprzedza możliwości spełnienia przez
władze samorządowe oczekiwań obywateli co do
rodzaju i jakości wykonywanych zadań publicznych. Ograniczenia finansowe czy personalno-organizacyjne skłaniają władze publiczne do poszukiwania instrumentów, za pomocą których możliwa
byłaby realizacja ustawowego obowiązku działania
w sferze publicznej, w tym zaspokajania zbiorowych
potrzeb wspólnoty1. Odpowiedzią na te poszukiwania jest stosowana zarówno w krajach europejskich
(przede wszystkim w Wielkiej Brytanii i Niemczech)
oraz w krajach takich jak USA czy Kanada formuła
84
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
10/2010
współdziałania sektora publicznego i prywatnego
w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
por. opracowanie przygotowane
na zlecenie Ministerstwa Gospodarki przez Instytut Partnerstwa
Publiczno-Prywatnego w Warszawie, Wskazówki dla podmiotów
publicznych zainteresowanych
podejmowaniem partnerstwa
publiczno – prywatnego, Warszawa
2007, zamieszczone na stronach
http://www.mg.gov.pl
1
Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) jest formą
długotrwałej współpracy podmiotów publicznych
i podmiotów prywatnych przy wykonywaniu zadań
publicznych. Istotą tej współpracy jest podział
zadań (w tym zaangażowania finansowego), odpowiedzialności, jak również ryzyka pomiędzy współdziałającymi podmiotami, które ze współpracy
czerpią korzyści proporcjonalne do swojego zaangażowania w przedsięwzięcie.
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
10/2010
85
Komisja Europejska, Dyrektoriat
Generalny Polityka Regionalna,
Wytyczne dotyczące udanego
partnerstwa publiczno-prywatnego
(Guidelines for Successful PublicPrivate Partnership), 2003, s. 17
2
3
Ibidem, s.2
Komisja Wspólnot Europejskich,
„Zielona Księga w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz
prawa wspólnotowego w zakresie
zamówień publicznych i koncesji”
(Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on
Public Contracts and Concessions),
COM(2004) 327 final, s. 3
4
7
5
Ibidem, s. 10
6
Ibidem, s. 10
Dz. U. z 2009 r. Nr. 19,
poz. 100 z późn. zm.
8
art. 7 – 14 ustawy z dnia 19
grudnia 2008 r. o partnerstwie
publiczno-prywatnym
86
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
PPP sensu largo nie ma jednolitej definicji. Dla
ustalenia istoty tego pojęcia należy posiłkować
się przygotowanymi w 2003 r. przez Komisję Europejską Wytycznymi dotyczącymi udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, w których partnerstwo
publiczno-prywatne zostało zdefiniowane jako
forma współpracy „między sektorem publicznym
oraz prywatnym do celu przedstawienia projektu
lub świadczenia usługi tradycyjnie świadczonej
przez sektor publiczny. PPP uznaje, iż obie strony
czerpią pewne korzyści, odpowiednie do stopnia
realizowanych przez nie określonych zadań. Przez
umożliwienie każdemu z sektorów robienia tego, co
potrafi najlepiej, usługi oraz infrastruktura publiczna są realizowane w sposób najbardziej efektywny gospodarczo. Głównym celem PPP jest zatem
kształtowanie takich stosunków między stronami,
aby ryzyko ponosiła ta strona, która najlepiej potrafi je kontrolować, natomiast wzrastającą wartość
osiąga się przez wykorzystywanie umiejętności
i kompetencji sektora prywatnego”2.
Komisja określiła cztery zasadnicze zadania dla
sektora prywatnego w systemach PPP:
1)zapewnienie dodatkowego kapitału,
2)zapewnienie alternatywnych umiejętności
w zakresie zarządzania i wdrażania,
3)zapewnienie wartości dodanej konsumentowi
i ogółowi społeczeństwa,
4)zapewnienie lepszego określenia potrzeb i optymalnego wykorzystania zasobów3.
W przedstawionej w 2004 r. przez Komisję Zielonej księdze w sprawie partnerstw publiczno-prywatnych oraz prawa wspólnotowego w zakresie zamówień publicznych i koncesji wskazane zostało, iż PPP
charakteryzują następujące elementy:
• względnie długie trwanie zależności angażującej współpracę pomiędzy partnerem publicznym
i partnerem prywatnym w różnych aspektach
planowanego projektu;
• metoda finansowania projektu, częściowo przez sektor prywatny, czasem poprzez złożone porozumienia
pomiędzy różnymi uczestnikami. Jednakże do funduszy prywatnych mogą być dodane fundusze publiczne, w niektórych przypadkach nawet znaczne;
• istotna rola podmiotu gospodarczego, który
uczestniczy w różnych etapach projektu (projektowanie, kończenie prac, wdrażanie, finansowanie).
Partner publiczny skupia się głównie na określeniu
celów, które muszą być osiągnięte z punktu widzenia interesu publicznego, na jakości świadczonych
usług i polityce cenowej; jest on odpowiedzialny
również za nadzorowanie dostosowywania się
partnera prywatnego do tych celów;
• rozłożenie ryzyka pomiędzy partnera publicznego
i partnera prywatnego, na którego przenoszone
są ryzyka zazwyczaj podejmowane przez sektor
publiczny. Jednakże PPP nie oznacza koniecznie,
że partner prywatny podejmuje całe ryzyko, ani
nawet większy udział ryzyka związanego z projektem. Dokładne rozłożenie ryzyka określane
jest w każdym konkretnym przypadku, zgodnie
ze zdolnością każdej ze stron do oceny, kontroli
i radzenia sobie z tym ryzykiem4.
W Zielonej księdze rozróżnione zostały dwa
modele PPP:
1)PPP umowne („o naturze czysto kontraktualnej”5)
zakładające, że partnerstwo pomiędzy sektorem
publicznym i prywatnym oparte jest jedynie na
związkach umownych (w ramach zamówienia
publicznego bądź koncesji);
10/2010
2)PPP zinstytucjonalizowane („o naturze instycjonalnej”6) zakładające, że współpraca pomiędzy
sektorem publicznym i prywatnym odbywa się
w ramach odrębnego podmiotu prawnego.
PPP w znaczeniu szerokim to wszelkie formy
współpracy pomiędzy sektorem publicznym a prywatnym, której celem jest zapewnienie świadczenia usług publicznych.
Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego
w znaczeniu ścisłym
PPP sensu stricto to współpraca podmiotu publicznego i partnera prywatnego oparta na zasadach
uregulowanych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008 r.
o partnerstwie publiczno-prywatnym7. Uczestniczące we wspólnej realizacji przedsięwzięcia podmioty
zawierają umowę szczegółowo określającą ich prawa i obowiązki. W umowie o PPP powinny znaleźć
się postanowienia dotyczące w szczególności:
• zobowiązania partnera prywatnego do realizacji
przedsięwzięcia za wynagrodzeniem (stanowiącym
prawo do pobierania pożytków z przedsięwzięcia
publiczno-prywatnego albo to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej albo zapłatę całej sumy pieniężnej przez podmiot publiczny) oraz poniesienia
w całości lub części wydatków na jego realizację
lub poniesienia ich przez osobę trzecią (np. bank);
• zobowiązania podmiotu publicznego do współdziałania w celu osiągnięcia przedsięwzięcia,
w szczególności poprzez wniesienie wkładu własnego (tj. poniesienie części wydatków lub wniesienie składnika majątkowego w szczególności
w drodze sprzedaży, użyczenia, użytkowania, najmu lub dzierżawy);
• prawa podmiotu publicznego do bieżącej kontroli
realizacji przedsięwzięcia przez partnera prywatnego;
• podziału zadań i ryzyka przedsięwzięcia pomiędzy strony umowy;
• skutków nienależytego wykonania i niewykonania zobowiązania, w szczególności w zakresie kar
umownych lub obniżenia wynagrodzenia partnera prywatnego lub założonej w celu realizacji
przedsięwzięcia spółki celowej;
• sposobu zakończenia współpracy stron, tj. przekazania podmiotowi publicznemu przedmiotu
przedsięwzięcia bądź innego sposobu zakończenia umowy o PPP8.
Modele współpracy w ramach
partnerstwa publiczno-prywatnego
Formuła współdziałania sektora publicznego
i prywatnego przy wykonywaniu zadań publicznych
może być różna. Typowymi modelami współpracy
w ramach PPP są:
1)kontrakty – określają zakres odpowiedzialności
i podział zadań pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym przy infrastrukturze,
której właścicielem pozostaje podmiot publiczny.
Wyróżnia się m.in.:
• kontrakty o świadczenie usług (Service Contracts) – zakładają, że partnerowi prywatnemu
powierza się odpowiedzialność za świadczenie
poszczególnych usług związanych z eksploatacją i utrzymaniem infrastruktury, natomiast
na podmiocie publicznym spoczywa odpowiedzialność za zarządzanie przedsięwzięciem
i dokonywane inwestycje;
• kontrakty o zarządzanie i obsługę infrastruktury (Operation and Management Contracts)
– zakładają, że partnerowi prywatnemu powierza się bieżące utrzymanie i zarządzanie całością przedsięwzięcia.
2)buduj – przekaż – dzierżaw – BTL (Build-Transfer-Lease) zakłada, że podmiot prywatny finansuje i realizuje przedsięwzięcie, biorąc na siebie
ryzyko przekroczenia jego kosztów i opóźnień,
a następnie prawo własności infrastruktury zostaje przekazane podmiotowi publicznemu, a partner prywatny eksploatuje ją w imieniu podmiotu
publicznego na podstawie umowy dzierżawy.
3)buduj – bądź właścicielem – eksploatuj BOO
(Build-Own-Operate) zakłada, że partner prywatny pobiera opłaty od użytkowników infrastruktury, której jest właścicielem. Umowa zawarta
z podmiotem publicznym nie przewiduje przeniesienia na ten podmiot własności inwestycji.
4)buduj – eksploatuj – przekaż - BOT (Build-Operate-Transfer) zakłada, że partner prywatny buduje,
zarządza i eksploatuje infrastrukturę, a po upływie określonego czasu jest ona przekazywana
podmiotowi publicznemu. Realizacja inwestycji
jest finansowana przez podmiot publiczny, który
jest właścicielem powstałej infrastruktury.
5)projektuj – buduj – finansuj – eksploatuj – DBFO
(Design-Build-Finance-Operate)
zakłada,
że
partner prywatny projektuje, buduje, finansuje
i eksploatuje infrastrukturę przez czas określony
w umowie, po czym prawo własności przeniesione zostaje na podmiot publiczny.
6)buduj – bądź właścicielem – eksploatuj – przekaż
– BOOT (Build-Own-Operate-Transfer) zakłada, że
partner prywatny projektuje i z własnych środków realizuje przedsięwzięcie, następnie przez
czas trwania umowy zarządza i utrzymuje infrastrukturę będącą jego własnością, a po ustalonym
czasie własność zostaje przeniesiona na podmiot
publiczny. Koszt bieżącej eksploatacji przez partnera prywatnego oraz ewentualna spłata długu są
pokrywane z subwencji publicznej.
Pomoc publiczna
Realizacja projektów PPP wymaga każdorazowo analizy pod kątem zgodności danego projektu
z regułami dotyczącymi pomocy publicznej. Mając
bowiem na uwadze fakt, iż partner prywatny realizujący przedsięwzięcie wraz z podmiotem publicznym,
może uzyskać korzyść, której w normalnych warunkach rynkowych by nie otrzymał, sytuacja taka może
powodować zakłócenie konkurencji na rynku.
Definicja pomocy publicznej
Zgodnie z artykułem 107. Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej9 za pomoc publiczną można
uznać wszelką pomoc przyznawaną „przez Państwo
Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie”. Ponadto artykuł ten
reguluje, iż taka pomoc publiczna „która zakłóca
lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji
niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym
rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wyminę
handlową między Państwami Członkowskimi.”
Pomoc publiczna:
1)to interwencja państwa lub interwencja przy użyciu zasobów państwowych;
2)interwencja musi przyznawać beneficjentowi
korzyść;
3)interwencja musi być przyznawana w sposób
selektywny, tzn. musi sprzyjać niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów.
Zakazana pomoc publiczna to pomoc, która
powoduje:
1)zakłócanie konkurencji lub groźbę jej zakłócenia
2)wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
Każda pomoc publiczna (z wyjątkiem projektów objętych tzw. wyłączeniami grupowymi oraz
pomocy de minimis) musi być notyfikowana Komisji Europejskiej.
Reguły dotyczące pomocy publicznej mają zastosowanie do przedsiębiorców. Z tym zastrzeżeniem,
że pojęcie przedsiębiorstwa, używane w kontekście regulacji z zakresu pomocy publicznej, może
znacznie wykraczać poza definicje legalne przyznane temu pojęciu przez systemy krajowe. W prawie
unijnym pojęcie przedsiębiorstwa zostało ukształtowane w drodze rozszerzającej wykładni funkcjonalnej. Obejmuje ono zatem każdą autonomiczną
jednostkę organizacyjną prowadzącą samodzielnie
działalność gospodarczą, nieskierowaną na zaspokajanie swoich codziennych potrzeb, bez względu
na formę prawną i sposób finansowania10. Wynika
z tego, iż pojęcie przedsiębiorstwa rozumiane jest
bardzo szeroko. W jednym z orzeczeń ETS (obecnie
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) stwierdził, iż „w kontekście prawa konkurencji [przedsiębiorstwo] obejmuje każdą jednostkę zaangażowaną w działalność gospodarczą, bez względu na
status prawny tej jednostki lub sposób, w jaki jest
ona finansowana. Każda działalność obejmująca
oferowanie towarów i usług na danym rynku jest
działalnością gospodarczą.”11
Pomoc publiczna w projektach PPP
Biorąc pod uwagę projekty partnerstwa publiczno-prywatnego, za pomoc publiczną mogą zostać
uznane wszelkie rodzaje subwencjonowania podmiotu prywatnego, które nie podlegają zasadom
rynkowym. Podkreślić należy, iż zarówno subwencje w postaci pieniężnej, w tym między innymi polegające na wypłacie wynagrodzenia dla podmiotu
prywatnego, jak i subwencje w postaci rzeczowej,
polegające między innymi na wniesieniu wkładu własnego przez instytucję publiczną w postaci
nieruchomości, podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z regułami dotyczącymi pomocy
publicznej. Co do zasady zachowanie rynkowości
przekazywanych partnerowi prywatnemu subwencji powinno zostać zapewnione poprzez wybór partnera prywatnego z zachowaniem zasad uczciwej
konkurencji.
Generalną zasadą, jaka została przyjęta w polskich regulacjach dotyczących PPP, jest dokonywanie wyboru partnera prywatnego w formie koncesji
lub zamówień publicznych12. Taki proces wyboru
partnera prywatnego ma zagwarantować zachowanie konkurencji.
Na szczególną uwagę w projektach PPP w kontekście udzielania pomocy publicznej zasługują jednak czynności polegające na zbywaniu nieruchomości przez podmiot publiczny. Za zbywanie należy
rozumieć między innymi sprzedaż nieruchomości
partnerowi prywatnemu oraz wniesienie nieruchomości jako aport do spółki celowej (SPV) powołanej
w ramach PPP. W celu zachowania zasady rynkowości w przypadku zbywania nieruchomości w ramach
projektu PPP przez podmiot publiczny, konieczne
jest, aby zbycie nieruchomości nastąpiło w trybie
bezwarunkowego przetargu. W przypadku braku dokonania procedury przetargowej, konieczne
jest aby wycena nieruchomości została wykonana
przez niezależnego rzeczoznawcę. Następnie zbycie
nieruchomości nie może nastąpić po cenie niższej
niż dokonana wycena rynkowa. Powyższe zasady
zostały sformułowane w Komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie elementów pomocy państwa w
sprzedaży gruntów i budynków przez władze publicz-
Gospodarka
Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego
w znaczeniu szerokim
9
Wersja skonsolidowana
Traktatu o funkcjonowaniu
Unii Europejskiej (Traktat
z Lizbony) z dnia 2008-05-09
(Dz.Urz.UE.C 2008 Nr 115,
str. 47) – dalej jako TFUE.
10
Whish R.: Competition
Law, Fifth Edition. Butterworths, 2003r.
Wyrok ETS w sprawie
C-475/99, Firma Ambulanz
Glöckner v. Landkreis Südwestpfalz, zob również wyrok SPI
w sprawie T – 319/99, Federación
Nacional de Empresas de Instrumentación Científica, Médica,
Técnica y Dental
(FENIN) v. Komisja.
11
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia
19 grudnia 2008r. o partnerstwie
publiczno-prywatnym tryb wyboru
partnera prywatnego zależy głównie
od rodzaju wynagrodzenia przyznanego partnerowi prywatnemu i jest
dokonywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 stycznia 2009
r. o koncesji na roboty budowlane
lub usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101,
Nr 157, poz. 1241 i Nr 223, poz. 1778)
lub na podstawie ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 223,
poz. 1655, z późn. zm
12
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
10/2010
87
Dz.Urz. WE C 209/03 z 10.7.1997 r.
14
Bejm M. (red), Bogdanowicz
P., Piotrowski P.: Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Komentarz. C.H. Beck,
Warszawa 2010r.
15
Kryteria zostały określone przez
ETS w orzeczeniu wydanym w sprawie C-280/00 Altmark Trans GmbH
i Regierungspasidium Magdeburg
przeciwko Nahverkehrsgesellschaft
Altamark GmbH, Rec
16
Partnerstwo publiczno-prywatne,
Doświadczenie państw Unii Europejskiej, Podsumowanie Nr IP/A/IMCO/
SC/2005-160, Andrea Renda oraz
Lorna Schrefler, Centrum Studiów
nad Polityką Europejską, Bruksela;
17
www.psiru.org; Public-Private
Partnerships (PPPs) Summary Paper,
October 2008 by David Hall;
18
19
20
Raport IFSL z II 2009 r.;
Druk sejmowy nr 1180, 20
października 2008 r.
Kulesza M., Bitner M., Kozłowska A.: Ustawa o partnerstwie
publiczno-prywatnym. Komentarz, Wolters Kluwer Polska,
Warszawa 2006.
21
Public Private Partnership,
A Guide for Local Government,
Ministry of Municipal Affairs,
British Columbia
88
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
ne13. Zgodnie z regułami dotyczącymi pomocy publicznej, jak i przyjętą praktyką, wszelkie odstępstwa od tej
zasady (np. udzielanie bonifikat) będą otwierały drogę
do dyskusji nad pomocowym charakterem korzyści
przyznanej partnerowi prywatnemu14.
Z punktu widzenia zgodności inwestycji z regułami pomocy publicznej istotne jest również właściwe
ustalenie zasad wynagradzania partnera prywatnego. Takie wynagrodzenie nie może przyznawać
partnerowi prywatnemu szczególnych korzyści
w porównaniu do sytuacji innych przedsiębiorstw.
W praktyce wynagrodzenie w formie dopłat często
ustalane jest w przypadku świadczenia przez partnera prywatnego usług w ogólnym interesie gospodarczym. W celu zwolnienia się ze stosowania regulacji dotyczących pomocy publicznej, przy ustalaniu
takiego wynagrodzenia powinny zostać spełnione
cztery główne warunki (znane powszechnie jako
kryteria Altmark15):
a)beneficjent mechanizmu finansowania usług
w ogólnym interesie gospodarczym przez państwo musi zostać formalne zobowiązany do ich
świadczenia i zobowiązanie to musi być w sposób jasny zdefiniowane;
b)parametry, na podstawie których obliczana jest
rekompensata, muszą być wcześniej ustalone
w obiektywny i przejrzysty sposób, tak aby nie
powodowała ona powstania korzyści ekonomicznej, która mogłaby stawiać przedsiębiorstwa
będące beneficjentami w korzystnej sytuacji
wobec przedsiębiorstw konkurencyjnych;
c)rekompensata nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia całości lub części kosztów
poniesionych w celu wykonania zobowiązań do
świadczenia usług w ogólnym interesie gospodarczym, przy uwzględnieniu związanych z nimi
przychodów oraz rozsądnego zysku z tytułu
wypełniania tych zobowiązań;
d)jeżeli beneficjent nie został wybrany w ramach
procedury udzielania zamówień publicznych,
poziom rekompensaty musi być określony na
podstawie analizy kosztów, jakie przeciętne prawidłowo zarządzane przedsiębiorstwo poniosłoby w związku z wykonaniem takich zobowiązań,
przy uwzględnieniu właściwych przychodów
i rozsądnego zysku.
Europejskie doświadczenia w ramach PPP
Jak wskazano powyżej, Komisja Europejska
w Zielonej księdze w sprawie partnerstwa publiczno-prywatnego i prawa wspólnotowego w zakresie
zamówień publicznych i koncesji, wskazała jedynie
na elementy charakteryzujące partnerstwo publiczno-prywatne, niemniej legalna, jednolita definicja
partnerstwa nie została dotychczas określona.
W rezultacie PPP stanowi szeroki zakres porozumień pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym,
których celem jest budowa publicznej infrastruktury oraz świadczenie usług o publicznym charakterze, w szczególności w sektorach szeroko rozumianej użyteczności publicznej.
Z Komentarza Nr
IP/A/IMCO/SC/2005-16016
wynika jednoznacznie, że w ramach realizacji projektów PPP kraje członkowskie Unii Europejskiej
można podzielić na trzy kategorie:
• kraje zaawansowane we współpracę publicznoprywatną, do których zaliczana jest Wielka Brytania, Francja, Niemcy, Irlandia oraz Włochy;
• kraje średniozaawansowane we współpracę publiczno-prywatną, do których zalicza się
w szczególności Hiszpanię, Portugalię i Holandię;
• kraje Europy Środkowowschodniej, wśród których
10/2010
Gospodarka
13
dominującą pozycję zajmują Węgry oraz Polska.
Poza Europą formuła partnerstwa publiczno-prywatnego jest szeroko wykorzystywana w Stanach
Zjednoczonych, Australii, Kanadzie, a także Korei
Południowej. W krajach takich jak Szwecja czy Luksemburg praktycznie nie realizuje się żadnych projektów w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Europejskie kraje zaawansowane w realizację projektów publiczno-prywatnych posiadają
doświadczenie w ich implementacji praktycznie we
wszystkich sektorach usług publicznych, począwszy od niewielkich projektów budowlanych poprzez
publiczną infrastrukturę drogową czy kolejową, na
newralgicznych sektorach, takich jak: opieka zdrowotna, edukacja czy sektor penitencjarny, skończywszy. Tytułem przykładu, w Wielkiej Brytanii
w latach 2001-2008 podpisano 536 umów PFI/PPP,
o łącznej wartości przekraczającej 61 miliardów
euro17 , podczas gdy w tym samym okresie w Europie kontynentalnej podpisano 215 umów na kwotę
przewyższającą 36 miliardów euro18.
Co ciekawe, tylko niektóre państwa członkowskie
skorzystały z możliwości przewidzianych prawem
wspólnotowym przez wprowadzenie odrębnych
regulacji dotyczących koncesji. Takie regulacje przewiduje ustawodawstwo m.in.: Francji, Włoch, Hiszpanii, Czech, czy Bułgarii. Doświadczone podmioty
stosujące PPP, wykorzystują stosowne państwowe,
a czasem również regionalne przepisy w celu wprowadzenia PPP, a także stosują odpowiednie narzędzia niezbędne do oceny, czy poszczególne projekty
PPP faktycznie mogą przynieść odpowiedni stosunek
wartości do ceny. Niektóre państwa, takie jak Irlandia, utworzyły ad hoc rządowe departamenty w celu
zapewnienia centralizacji i rozwoju specjalistycznej
wiedzy odnośnie PPP. W niektórych przypadkach,
np. w Wielkiej Brytanii, tradycyjne instrumenty stosowane w celu oceny wydajności oraz dobra ogólnego, uwydatniające potencjał PPP, zostały ponownie
zweryfikowane i obecnie trwają dyskusje na temat
wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań.
Statystyka
W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy
z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym19 wskazano na dotychczasowe
doświadczenia krajów europejskich w stosowaniu
formuły PPP, z których wynika, że w Europie forma
współpracy sektora publicznego i prywatnego jest
najbardziej powszechna w Wielkiej Brytanii, Hiszpanii oraz Portugalii, co pokrywa się z wnioskami
płynącymi z Komentarza opracowanego przez Centrum Studiów nad Polityką Europejską.
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
10/2010
89
Styczeń
2007 €m
2931
20
29799
1489
2953
18
---
1788
0
735
329
2852
26
3964
798
0
1600
3885
2398
830
440
177
465
1912
34
9495
Belgia Holandia Polska
480
1300
---
300
1780
5
3635
--1302
431
---
1733
6
1211
--1520
---
---
1520
2
1317
Austria Finlandia Bułgaria Cypr
0
49
850
---
899
6
20
700
0
---
---
700
366
0
288
366
654
6
2202
500
0
---
---
500
1
---
Portugalia
--278
32
140
450
6
1515
Inne
2
488
528
15
1018
17
5221
Razem (za wyjątkiem
Wielkiej Brytanii)
8918
7987
7367
7353
31625
193
67580
Wielka
Brytania
6237
21849
14111
10698
42196
501
---
1
10/2010
6270
38
623
7
4127
121
720
Źródło: IFSL (2008)
Modele współpracy w ramach PPP
wypracowane przez poszczególne
kraje europejskie
Doktryna prawa administracyjnego, analizując rozwój formuły PPP w krajach europejskich,
wskazuje na cztery modele realizacji partnerstwa
publiczno-prywatnego, w zależności od sposobu
podejścia do problematyki ujęcia normatywnego
tejże współpracy. Dominującymi obecnie modelami
są: model francuski oraz model brytyjski.
Przytaczając za M. Bitnerem20, istotą modelu francuskiego jest kompleksowa regulacja
normatywna zarówno prywatno-prawnych, jak
i publiczno-prawnych aspektów partnerstwa.
W opisywanym modelu partnerstwo publicznoprywatne stanowi konglomerat relacji prawnych
opartych na umowie nazwanej. W krajach realizujących francuski model PPP koniecznym jest
zatem ustawowe wprowadzenie definicji partnerstwa publiczno-prywatnego.
Model brytyjski, oparty na systemie common
law ma charakter instytucjonalny, wyrosły na
gruncie PFI (Project Finance Initiative), dla którego
brak odrębnego aktu prawnego regulującego PPP,
choć współpraca sektora prywatnego i publicznego oparta została na standaryzacji postępowań
i umów oraz zgodzie Ministra Finansów.
Model niemiecki zakłada z kolei, że ewentualna
kompleksowa regulacja nowego typu współpracy
w ramach PPP zostanie zdefiniowana dopiero po
ugruntowaniu się praktyki tej współpracy pomiędzy podmiotami publicznymi a prywatnymi. Tym
samym działania rządu niemieckiego zogniskowane
są w głównej mierze na bieżącym monitorowaniu
i nadzorowaniu współpracy przez partnerów oraz
na definiowaniu i usuwaniu przeszkód w realizacji
współpracy. W konsekwencji, wprowadzenie szczególnych regulacji prawnych dotyczących partnerstwa publiczno-prywatnego winno nastąpić dopiero po dokonaniu całościowej analizy projektów już
zrealizowanych, w celu uniknięcia powtórzenia tych
samych błędów.
Dla porównania model hiszpański PPP oparty
został na ustawie o kontraktach sektora publicznego, która obejmuje również ustawę o umowach PPP.
Partnerstwo publiczno-prywatne jest tym samym co
prywatyzacja
W rzeczywistości tylko jedna forma PPP, znana jako Build-Own-Operate (BOO) jest w swojej konstrukcji
zblizona do prywatyzacji. Pozostałe formuły PPP nie prowadzą do ostatecznego przekazania
infrastruktury na rzecz partnera prywatnego.
Poprzez zastosowanie partnerstwa publiczno-prywatnego,
Poprzez zawiązanie współpracy w ramach PPP podmiot publiczny nie traci zdolności do tworzenia
jednostka samorządu terytorialnego traci kontrolę nad
prawa, w szczególności w zakresie aktów prawa miejscowego.
świadczeniem usług
Partnerstwo publiczno-prywatne stosuje się jedynie dla
projektów infrastrukturalnych
PPP może być efektywnym oraz innowacyjnym sposobem dostarczania lokalnemu rynkowi usług
użyteczności publicznej oraz usług opartych na nowych technologiach.
Jakość usług spada przy partnerstwie publicznoprywatnym
Dzięki współpracy z partnerem prywatnym sektor publiczny może uzyskać dostęp do wiedzy i zasobów
technicznych, które samodzielnie są dla niego nieosiągalne.
Jakość usług nie zależy od tego, czy usługi świadczone są w tradycyjny sposób czy za pośrednictwem
partnerstwa publiczno-prywatnego. Władze lokalne posiadają mechanizmy i narzędzia do
stymulowania wysokiej jakości usług poprzez gwarancje kontraktowe określone w umowie PPP.
W partnerstwie publiczno-prywatnym są tylko dwaj
partnerzy
Gospodarka
Projekty pozyskiwane
2001-07
309
3563
Niemcy
lądowe, powietrzne, wodne
Liczba zawartych
transakcji
1664
55
Grecja
DROGI
Razem
1154
1000
439
Tab. 1
Projekty PPP w Unii Europejskiej
90
2007
2006
2005
2001-04
Włochy Irlandia Francja
Hiszpania
2179
890
Obecnie projekty PPP stanowią 10-15% wszystkich inwestycji publicznych w Wielkiej Brytanii, co
daje łączną kwotę 60 mld euro (3,64% PKB). Od lat
60. i 70. w takich krajach, jak Hiszpania, Francja
i Włochy, stosunkowo dobrze znane są umowy koncesyjne, których szczególnym rodzajem jest PPP.
Formuła partnerstwa coraz większą popularność
zdobywa również w Niemczech. Do wykorzystania
tego instrumentu skłonił samorządy niemieckie
wysoki dług publiczny.
W latach 2006-2007 wartość projektów PPP
w Niemczech na szczeblu gminnym wyniosła około
890 milionów euro, a na szczeblu krajów związkowych i federalnym – 1,2 miliardów euro. Z przytoczonego projektu uzasadnienia Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z dnia 19 grudnia 2008
r. wynika także, że przeciętny koszt inwestycyjny
pojedynczych projektów PPP wynosi w gminach
niemieckich od 13 do 16 milionów euro, natomiast
w krajach związkowych i na szczeblu federalnym 70
milionów euro. W całej Unii Europejskiej do końca
roku 2010 planuje się przeprowadzenie inwestycji
infrastrukturalnych o wartości ponad 500 mld euro.
Część tych projektów realizowana będzie w ramach
partnerstw publiczno-prywatnych.
Patrząc na PPP z wąskiej perspektywy rzeczywiście stronami PPP są jedynie podmiot publiczny I
partner prywatny.
W rzeczywistości, w ramach PPP, istnieją dodatkowe podmioty, którymi są odbiorcy usług oraz
pracownicy, którzy faktycznie będą świadczyć usługi w ramach PPP.
Najczęstsze błędy w stosowaniu PPP
- na tle doświadczeń innych krajów
Ze względu na różnorodność form partnerstwa
publiczno-prywatnego potencjalnie dostępnego
dla samorządów oraz brak jednolitej definicji PPP,
na tle rozumienia jego istoty powstaje wiele nieporozumień, które w rezultacie często prowadzą
do rezygnacji z jego stosowania. Najczęstsze błędy
zawarto w tab. 221.
PPP: Projekty realizowane w Polsce
Zgodnie z danymi ogłoszonymi przez Fundację
Centrum PPP, w sierpniu 2010 r. w Polsce było realizowanych lub zaplanowanych do realizacji około
210 projektów PPP22. Miasta, które prowadzą i planują przeprowadzić najwięcej inwestycji w ramach
PPP to między innymi Poznań, Kraków, Trójmiasto,
Warszawa, Katowice, Wrocław i Płock.
Większość z projektów dotyczyła budowy różnego rodzaju obiektów. Często inwestycje takie związane są również z późniejszym oddaniem takich
obiektów przez podmiot publiczny do utrzymania
i zarządzania przez prywatnego inwestora. W prowadzonych i planowanych przedsięwzięciach PPP
niejednokrotnie pojawiają się projekty związane
z budową i eksploatacją parkingów. Można tu wskazać na przykład realizowanego w Opolu projektu
budowy parkingu podziemnego na placu Kopernika, jak również planowaną w Katowicach inwestycję związaną z budową parkingu podziemnego pod
ul. Dworcową i pod Placem Chrobrego.
Na uwagę zasługują również projekty związane
z wybudowaniem wszelkiego rodzaju obiektów
sportowo-rekreacyjnych wraz z całą infrastrukturą
(np. Regionalny Obszar Rekreacyjno-Turystyczny Modernizacja kompleksu wypoczynkowego „Paprocany” w Tychach oraz prowadzony w Katowicach
projekt obejmujący projektowanie, budowę, finansowanie i zarządzanie oraz eksploatację Miejskiego
Zespołu Rekreacyjno-Sportowego i Kąpieliskowego
pn. „Park Wodny w Katowicach”).
Jako ciekawe przykłady projektów realizowanych
w ramach PPP, można również wskazać na inwestycje związane nie tylko z budową pojedynczych
obiektów, ale rewitalizacją i przygotowaniem terenów inwestycyjnych wraz z całą infrastrukturą. Jako
przykład można wskazać na projekt realizowany
w Dąbrowie Górniczej pn. „Przygotowane terenu
inwestycyjnego Tucznawa, wraz z budową odcinka
Tab. 2
Najczęstsze błędy dotyczące
stosowania PPP
drogi (8,77 km) i przebudową drogi wojewódzkiej
nr 790 oraz przebudową dróg gminnych i powiatowych do skrzyżowania z ul. Ząbkowicką, bezkolizyjny węzeł drogowy”, który w chwili obecnej jest na
etapie przeprowadzania dialogu konkurencyjnego
z wykonawcami oraz projekt polegający na rewitalizacja terenów dworca PKP w Sopocie wraz z sąsiadującymi z nim terenami.
Na marginesie wskazać również należy,
iż w ramach szeroko pojętego PPP, w Polsce realizowanych i planowanych jest szereg postępowań
dotyczących przekazania partnerowi prywatnemu
świadczenia różnego rodzaju usług (w tym usług
związanych z dostawą wody i odbiorem ścieków
oraz coraz popularniejszych usług związanych
z dostępem do szerokopasmowego Internetu).
Podsumowanie
Formuła partnerstwa publiczno-prywatnego
może mieć zastosowanie do inwestycji podmiotów publicznych o bardzo szerokim zasięgu. Podmioty publiczne rozważające możliwość podjęcia
współpracy z partnerem prywatnym w ramach PPP
powinny jednak w pierwszej kolejności prawidłowo zdefiniować cele planowanego przedsięwzięcia
oraz ryzyka przekazania jego realizacji inwestorowi
prywatnemu. W efekcie to zbilansowanie ryzyka
i korzyści dla społeczności lokalnej powinno decydować o ewentualnym wyborze PPP, a następnie
o jednej z form jej realizacji.
Rynek PPP w Polsce jest dopiero w fazie rozwoju.
Biorąc jednak pod uwagę liczne potrzeby inwestycyjne, niedostateczny poziom środków publicznych,
ale przede wszystkim zmianę regulacji prawnych
w Polsce23, dzięki której procedury prowadzenia projektów PPP stały się prostsze, zasadny jest wniosek,
że rynek PPP w Polsce będzie się dynamicznie rozwijał w najbliższych latach.
SUMMARY
The authors present comprehensive analysis of
the functioning of public-private partnership in
Poland compared to the experience of EU countries, including among others definition, models of
cooperation between countries with a private entity and the most common errors in perception of
such partnership.
22
Źródło: raport zamieszczony na
stronach www.centrum-ppp.pl
W lutym 2009r. weszły w życie
Ustawa z dnia 9 stycznia 2009 r.
o koncesji na roboty budowlane
lub usługi (Dz.U. Nr 19, poz. 101)
oraz Ustawa z dnia z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. 2009 Nr 19,
poz. 100), która znowelizowała
i uprościła zasady postępowania
w formule PPP.
23
DROGI
lądowe, powietrzne, wodne
10/2010
91