Zasada trwa∏oĘci decyzji administracyjnych a sukcesja praw i

Zasada trwa∏oĘci decyzji administracyjnych a sukcesja praw i

Zeszyty
Naukowe nr
657
2004
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Aleksander Gut
Katedra Prawa
Zasada trwa∏oÊci decyzji
administracyjnych a sukcesja
praw i obowiàzków z nich
wynikajàcych w Êwietle
Kodeksu spó∏ek handlowych
1. Wprowadzenie
Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest jedną z podstawowych zasad
prawa administracyjnego1. Podstawową rolą zasad jest spełnianie funkcji polegającej na sprzyjaniu jednolitości orzecznictwa administracyjnego i bycie dyrektywą
interpretacyjną przepisów procesowych 2 . W tym wypadku zasada trwałości
decyzji gwarantuje, że nabyte uprawnienie lub równocześnie nałożone obowiązki
na stronę postępowania administracyjnego będą ją wiązały w sposób niezmienny,
trwały, a równocześnie adresat decyzji uzyskuje pewność możliwości korzystania z otrzymanych uprawnień. Zasada ta jest pochodną konstytucyjnej zasady
demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej ochrony praw nabytych,
zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska gwarantuje każdemu korzystanie z praw,
które uzyskał3. W konsekwencji właściwy organ administracji może tylko w prawem przewidzianych sytuacjach faktycznych wzruszyć decyzję administracyjną,
1
Prawo administracyjne, Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Difin, Warszawa 2002, s. 124.
2
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne,
Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 163.
3
Polskie prawo konstytucyjne, W. Skrzydło (red.), Wyd. „Lublin”, Lublin 1997, s. 126–129.
Aleksander Gut
32
od której nie przysługuje prawo do wniesienia środka odwoławczego w zwykłym
toku odwoławczym. Wyjątkowe możliwości wzruszenia decyzji administracyjnych
dotyczą rozstrzygnięć ostatecznych w trybie administracyjnym. Podyktowane jest
to tym, że wadę decyzji, która wydana jest w pierwszej instancji, skorygować
można w zwykłym trybie odwoławczym. Zatem organ administracji może wyjątkowo orzec powtórnie o prawach lub obowiązkach, które strona nabyła w drodze
postępowania administracyjnego. Okolicznością faktyczną, nadzwyczajną, która
musi w sprawie wystąpić, aby możliwe było wzruszenie decyzji, jest wadliwość
decyzji administracyjnej kwalifikowana bądź zwykła, bądź też możliwe jest to
w stosunku do decyzji prawidłowej. W przypadku wady decyzji administracyjnej
możliwość jej wzruszenia uzasadniona jest tym, że z obrotu prawnego należy usunąć nieprawidłowe orzeczenie, które narusza inne podstawowe zasady (np. zasadę
działania na podstawie przepisów prawa, zasadę dwuinstancyjności postępowania
i innych). Istnienie wady jest okolicznością wyjątkową, przewidzianą przez ustawodawcę. W sytuacji decyzji prawidłowej pierwszoplanowym czynnikiem jest
interes strony, która kierując się intencją wykorzystania uprawnienia z uprzednio
przyznanej decyzji, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych, chce zachować
prawo do korzystania z tych uprawnień.
Równocześnie należy zauważyć, iż w przypadku, gdy decyzja nie jest obarczona żadną wadą, a dochodzi do czynności cywilnoprawnej, na podstawie której
następuje przekształcenie podmiotowe adresata decyzji administracyjnej, pojawia
się pytanie, czy dochodzi także do przejęcia praw i obowiązków płynących z decyzji. Zgodnie z rozumieniem natury aktu administracyjnego, wspartego uregulowaniem Kodeksu postępowania administracyjnego4, takie przejście uprawnień
jest niedopuszczalne. Jak sformułował to S. Dudzik, „wszystkie niemal koncepcje
instytucji aktu administracyjnego wskazują w definicji aktu administracyjnego
na element władczego, jednostronnego określenia praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata określonego działania władzy publicznej oraz na element
konkretności, ścisłego oznaczenia sytuacji, w której adresat ów się znalazł”5.
Prawomocny akt administracyjny wiąże tak długo, jak długo któryś z elementów
decydujących o identyczności konkretyzowanego aktem stosunku prawnego nie
ulegnie modyfikacji6. Wyłącznym dysponentem treści aktu administracyjnego jest
4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, t.j. Dz.U. z 2000 r.,
nr 98, poz. 1071 z późn. zm.
5
S. Dzudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów
administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1994, nr 7–8, s. 39.
6
T. Woś, Moc wiążąca aktów administracyjnych w czasie, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa
1978, s. 109.
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
33
tylko administracja7. W prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada ogólnego
następstwa prawnego8.
2. Zasada trwałoÊci decyzji a wady decyzji
administracyjnej
Kwalifikowane wady decyzji to nieprawidłowości, które wynikają bądź
z nieprawidłowego stosowania przepisów procesowych administracyjnych, co
skutkuje wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź też są wynikiem
nieprawidłowego stosowania przepisów materialnych administracyjnych i skutkują stwierdzeniem nieważności decyzji.
2.1. Wznowienie post´powania administracyjnego
Wznowienie postępowania stwarza możliwość ponownego rozpoznania
i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli
postępowanie zostało dotknięte wadą procesową9. Wady skutkujące usunięciem
z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, występujące na etapie rozstrzygania
sprawy, są skatalogowane w art. 145 § 1 k.p.a. Należą do nich sytuacje, gdy:
1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności
faktyczne, okazały się fałszywe,
2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,
3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a.,
4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,
5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,
6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska
innego organu,
7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd
odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2 k.p.a.),
8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które
zostało następnie uchylone lub zmienione.
Odrębną podstawą do wznowienia jest sytuacja faktyczna, gdy Trybunał
Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową
7
S. Dudzik, op. cit., s. 40.
8
T. Woś, op. cit., s. 163.
9
W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa 1962, s. 230.
Aleksander Gut
34
międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja
(art. 145a k.p.a.).
2.2. Stwierdzenie niewa˝noÊci
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ma doprowadzić do „naprawienia” wadliwie ukształtowanego stosunku administracyjnego. Wady skutkujące
usunięciem z obrotu prawnego decyzji administracyjnej są skatalogowane w art.
156 § 1 k.p.a. Należą do nich sytuacje, gdy decyzja:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter
trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Możliwość wzruszenia decyzji w oparciu o powyższe przesłanki uzależniona
jest także od zachowania terminu (nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej z przyczyn wymienionych w pkt. 1), 3), 4) i 7), jeżeli od daty doręczenia
lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat) oraz spowodowania przez decyzję
nieodwracalnych skutków prawnych. Skutki nieodwracalne nie zostały w ustawie
odróżnione od odwracalnych. W orzecznictwie stwierdzono, że, przykładowo,
nieodwracalny skutek prawny to sytuacja, gdy nie jest możliwe przywrócenie
stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć podmiot,
którego dotyczyło prawo lub utracił zdolność do zachowania tego prawa10. Nie
ma ograniczenia w stosowaniu instytucji stwierdzenia nieważności decyzji tylko
do decyzji ostatecznych11. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego „przepisy art. 156 k.p.a. nie zastrzegają wprawdzie wyraźnie, że stanowią
podstawę do stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej, jak to czynią
przepisy art. 154 i 155 k.p.a. zamieszczone w tym samym rozdziale. Należy mieć
jednak na uwadze, że poza działaniem z urzędu zarówno strona, jak i działający
na prawach strony prokurator mogą żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji
ostatecznej”12.
10
Patrz wyrok NSA z 23 listopada 1987 r., I SA 1406/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 81.
11
B. Adamiak, Nieważność decyzji w ogólnym postępowaniu administracyjnym [w:] Zagadnienia proceduralne w administracji, Uniwersytet Śląski, Katowice 1984, s. 61.
12
Patrz wyrok NSA z 5.01.1982, II SA 919/81, ONSA 1982, z. 1, poz. 5.
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
35
2.3. Niekwalifikowane wady decyzji administracyjnej
i decyzje prawidłowe
Obok wad kwalifikowanych występują także uchybienia, które są skutkiem
nieprawidłowego stosowania prawa materialnego bądź procesowego, a które nie
mieszczą się w wyżej przywołanych przepisach. Trwałość decyzji dotkniętych
tego typu wadami korzysta z ochrony, gdyż do ich wyeliminowania nie wystarcza
sama wada, lecz muszą zaistnieć także skutki, które to naruszenie prawa ma
dla interesu strony lub interesu społecznego13. Przepisy postępowania administracyjnego dopuszczają możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji
prawidłowej. Jest to uzasadnione:
a) zmiennością stosunków społeczno-gospodarczych,
b) zmianą okoliczności faktycznych powodujących, że wykonanie decyzji
mogłoby wyrządzić szkodę społeczeństwu,
c) zmianami, jakim ulegają interesy stron, co powinno – gdy nie jest sprzeczne z interesem społecznym – znaleźć swoje obicie w nowym kształcie praw
nabytych14.
Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wyróżniają trzy typy uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi
lub decyzji prawidłowej. Są nimi:
a) uchylenie lub zmiana decyzji nie tworzącej prawa dla strony,
b) uchylenie lub zmiana decyzji tworzącej prawa dla strony,
c) nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji15.
2.4. Uchylenie lub zmiana decyzji nie tworzàcej prawa dla strony
Artykuł 154 § 1 k.p.a. stanowi „decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze
stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez
organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia,
jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony”. Zatem
wzruszenie decyzji na mocy powyższego artykuł oparte jest na przesłankach:
1) nienabycia praw przez żadną ze stron postępowania. Nabycie praw to
„wszelkiego rodzaju prawa, które powstają przez prawomocne orzeczenia właściwej władzy”, wtedy gdy „na stronie nie ciąży żaden obowiązek”, jak i wtedy gdy
spoczywa „w rozmiarach określonych przez te orzeczenia, nie zaś według norm
13
B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne…, s. 301.
14
J. Borkowski, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznych, UW, Warszawa 1967, s. 144–145.
15
Podział za: B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne…
Aleksander Gut
36
wyższych”, a także gdy strona „posiada prawo do pewnych świadczeń, wykonywania określonej działalności lub używania określonej rzeczy”16;
2) istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony przemawiającego
za uchyleniem lub zmianą decyzji.
2.5. Uchylenie lub zmiana decyzji tworzàcej prawa dla strony
Artykuł 155 k.p.a. stanowi: „decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła
prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez
organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej
decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis
art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio”.
Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem
nadzwyczajnym, którego przedmiotem – w przeciwieństwie do postępowania
głównego (rozpoznawczego) – nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz
przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko
punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes
społeczny lub słuszny interes strony17.
Zatem kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że uchylenie lub
zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. możliwe są tylko i wyłącznie
wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki pozytywne i jedna nie wynikająca
wprost z przepisu ustawy – negatywna. Zaliczamy do nich:
1) nabycie prawa przez stronę na mocy decyzji ostatecznej,
2) zgoda strony na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej,
3) oraz to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji ostatecznej przemawia interes
społeczny lub słuszny interes strony,
4) zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może nastąpić wyłącznie
w zakresie przedmiotu decyzji, tj. nabycia praw lub nałożenia obowiązku na konkretny podmiot. W trybie tego przepisu nie jest natomiast dopuszczalna (nawet
przy wyrażeniu zgody) zmiana podmiotu decyzji administracyjnej (przesłanka
negatywna).
Jakakolwiek zmiana decyzji ostatecznej wymaga zgody strony. W postępowaniu dotyczącym zmiany decyzji administracyjnej organ administracji działa
z urzędu. W orzecznictwie i praktyce przyjmuje się, że wyrażenie zgody musi
być wyraźne, to znaczy nie „dorozumiane” czy też „domniemane”. Jednocześnie
16
J. Starościak, L. Bar, Postępowanie administracyjne, karnoadministracyjne i przymusowe
w administracji, UW, Warszawa 1949–1950, s. 106.
17
Patrz wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96 (nie publikowany).
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
37
przyjmuje się, że złożenie oświadczenia – wniosku o zmianę decyzji stanowi
w istocie wyrażenie zgody18. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że zgoda
ta musi być wyraźna i udzielona bez żadnych zastrzeżeń. Jeżeli strona ogranicza
swoją zgodę pewnymi zastrzeżeniami lub warunkami, organ jest nimi związany.
Obowiązuje zasada ścisłego interpretowania pojęcia zgody19. Organ administracji
jest zobowiązany zbadać, czy w danej sprawie interes społeczny lub słuszny
interes strony może wyrażać się w tym, że istnieją okoliczności faktyczne interes
ten uzasadniające, jak i w tym, że istnieją okoliczności o charakterze prawnym
wskazujące na nieadekwatność rozstrzygnięcia (będącego rozstrzygnięciem ostatecznym – art. 155 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a.) w stosunku do obowiązującego
prawa. Okolicznościami faktycznymi, uzasadniającymi interes strony, może na
przykład być fakt, że wspólnicy spółki podjęli uchwałę o przekształceniu w spółkę akcyjną i w konsekwencji kierując się koniecznością uregulowania wszystkich
kwestii formalnoprawnych związanych z prowadzonym przedsiębiorstwem
i zmianą jego formy organizacyjnej, a jednocześnie nie chcąc wprowadzać w błąd
dotychczasowych kontrahentów czy ewentualnie nie stwarzać im powodów do
zakończenia współpracy, będą chcieli zmiany decyzji. Ocena, czy w konkretnej
rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za
wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji. Z powyższego
wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a.
nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek
w tym przepisie wymienionych20. W każdym postępowaniu organ administracji
jest z urzędu obowiązany stać na straży interesów stron (art. 6 i 7 k.p.a.).
W trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna (nawet przy wyrażeniu zgody)
zmiana podmiotu decyzji administracyjnej. Powstaje pytanie, czy opisane powyżej
przekształcenie, mimo uzasadnienia charakteru tego przekształcenia, w ocenie
organu administracji nie zostanie potraktowane jako powstanie nowego podmiotu.
W orzecznictwie administracyjnym panuje pogląd, że decyzja administracyjna to – zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. – akt prawny o określonej treści i formie,
wywołujący skutki prawne w postaci powstania, zmiany lub wygaśnięcia konkretnego stosunku prawnego, którego treścią jest zazwyczaj jakieś uprawnienie
lub obowiązek konkretnego podmiotu i nie jest możliwe (nawet przy wyrażeniu
zgody) scedowanie, sukcesja na rzecz innego podmiotu. W związku z tym nie jest
dopuszczalna w trybie art. 155 k.p.a. zmiana podmiotów (strony) decyzji. Przyj18
Patrz wyrok NSA z 14 marca 1991 r., OSNC 1992/6/112.
19
Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wydawnictwo Naukowe
PWN, Warszawa–Poznań 1987, s. 341–342.
20
Patrz wyrok NSA z 13 października 1995 r. , III SA 27/95 (nie publikowany).
Aleksander Gut
38
muje się, że zmiana taka (w trybie art. 155 k.p.a.) jest jedynie możliwa w zakresie
dotyczącym „nabycia prawa”, a więc w zakresie „przedmiotu” decyzji.
2.6. Nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji
Artykuł 161 § 1 k.p.a. stanowi, że Minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można
usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym
szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów państwa. Dopuszczalność stosowania art. 161 k.p.a. uzależniona jest od następujących przesłanek:
1) dalsze otrzymywanie w obrocie prawnym decyzji powoduje stan zagrożenia
dla życia i zdrowia albo istnienie groźby poważnych szkód dla gospodarki lub
interesów państwa,
2) nie ma innej ustawowej możliwości (art. 156 k.p.a.) usunięcia decyzji.
3. Zasada trwałoÊci decyzji a Kodeks spółek handlowych
Omówione powyżej gwarancje stabilności i niezmienności decyzji administracyjnych powodują, że zmiana podmiotu decyzji administracyjnej nie jest
dopuszczalna. W literaturze wyróżnia się podział na akty administracyjne
„rzeczowe” i „osobiste”. Akty rzeczowe to akty, które odnoszą się do rzeczy i jako
równocześnie skierowane do konkretnego adresata wiążą one także następców
prawnych adresata. Przykładem są przepisy prawa administracyjnego materialnego, które w wyjątkowych sytuacjach dopuszczają możliwość rozciągnięcia
skutków prawnych wynikających z aktu na następcę prawnego adresata21. Kodeks
spółek handlowych22 w zakresie łączenia, podziału i przekształceń spółek, co
zostało uregulowane w tytule IV Kodeksu (art. 491 k.s.h. – art. 584 k.s.h.) także
wprowadza odstępstwa od zasady trwałości decyzji administracyjnych i zakazu
ogólnego następstwa prawnego.
Zgodnie z art. 491 § 1 i 2 k.s.h. spółki kapitałowe mogą łączyć się między sobą
oraz ze spółkami osobowymi, spółki osobowe mogą łączyć się między sobą tylko
przez zawiązanie spółki kapitałowej. Każde z tych łączeń może być dokonane
przez:
21
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126, art.
40 brzmi: „Organ, który wydał decyzję, określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony,
na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli
przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem do dysponowania
nieruchomością na cele budowlane”.
22
Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych, Dz.U. nr 94, poz. 1037
z późn. zm.
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
39
a) przejęcie spółki (per incorporationem) albo
b) zawiązanie nowej spółki (per unionem).
Zgodnie z art. 528 § 1 k.s.h. spółki kapitałowe mogą dzielić się na dwie lub
więcej spółek kapitałowych. Podział może być dokonany przez:
a) przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na inne spółki za udziały lub
akcje spółki przejmującej, które obejmują wspólnicy spółki dzielonej (podział
przez przejęcie),
b) przez zawiązanie nowych spółek, na które przechodzi cały majątek spółki
dzielonej za udziały lub akcje spółek (podział przez zawiązanie nowych spółek),
c) przez przeniesienie całego majątku spółki dzielonej na istniejącą i na nowo
zawiązaną spółkę lub spółki (podział przez przejęcie i zawiązanie nowej spółki),
d) przez przeniesienie części majątku spółki dzielonej na istniejącą spółkę lub
spółkę nowo zawiązaną (podział przez wydzielenie).
Zgodnie z art. 551 § 1 i 2 k.s.h. spółki handlowe mogą przekształcać się w inną
spółkę handlową, wspólnicy spółki cywilnej mogą przekształcić spółkę cywilną
w spółkę handlową.
Zarówno łączenie, podział, jak i przekształcenie wywołuje bezpośrednie skutki
dla wspólników i dla wierzycieli spółki. Jest to konsekwencją tego, że w efekcie
łączenia, podziału czy przekształcenia dochodzi albo do „unicestwienia” spółki
istniejącej, albo do ograniczenia (aż do unicestwienia) składników majątkowych
spółki istniejącej, albo do powstania nowej spółki w miejsce spółki dotychczas
istniejącej bez przeprowadzenia likwidacji. Równocześnie wraz z łączeniem,
podziałem dochodzi do sukcesji uniwersalnej praw i obowiązków. W przypadku
łączenia spółka przejmująca wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa
i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie
nowej spółki (art. 494 § 1 k.s.h.). W przypadku podziału spółki spółki przejmujące
lub spółki nowo zawiązane powstałe w związku z podziałem wstępują z dniem
podziału bądź z dniem wydzielenia w prawa i obowiązki spółki dzielonej,
określone w planie podziału (art. 531 § 1 k.s.h.). W konsekwencji przekształcenia spółce przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej,
gdyż mamy do czynienia z kontynuacją istnienia spółki w zmienionej formie
(art. 553 § 1 k.s.h.). W efekcie dotychczasowi wspólnicy spółki stają się lub mogą
stać się wspólnikami „nowych” spółek.
Z powołanych powyżej uregulowań wynika, że ustawodawca przewidział zupełność sukcesji praw i obowiązków. Potwierdza to zapis art. 494 § 2 k.s.h., zgodnie
z którym w przypadku łączenia na spółkę przejmującą lub spółkę nowo powstałą
przechodzą w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, czyli uprawnienia
przyznane decyzją administracyjną. W przypadku podziału spółki zupełność
sukcesji potwierdza art. 531 § 2 k.s.h., zgodnie z którym na spółkę przejmującą lub
na spółkę nowo zawiązaną powstałą w związku z podziałem przechodzą w szcze-
40
Aleksander Gut
gólności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi
jej w planie podziału składnikami majątku spółki dzielonej. W przekształceniu,
zgodnie z art. 553 § 2 k.s.h., spółka przekształcana pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały jej przyznane przed przekształceniem. Równocześnie każdy z powołanych przepisów zawiera in fine zastrzeżenie,
chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi
inaczej. Zdaniem jednego z współautorów Kodeksu spółek handlowych – prof.
Andrzeja Szumańskiego zakres sukcesji uniwersalnej nie ogranicza się tylko do
praw i obowiązków z zakresu prawa cywilnego (sukcesja cywilnoprawna), lecz
także obejmuje „sukcesję administracyjnoprawną”, wskutek której koncesje,
zezwolenia, ulgi przechodzą na sukcesora23.
Kwestia sukcesji, w szczególności uprawnień przyznanych decyzjami administracyjnymi, budziła wątpliwości pod rządami Kodeksu handlowego. W Kodeksie
spółek handlowych zakres sukcesji administracyjnoprawnej został określony
jednoznacznie24. W okresie obowiązywania Kodeksu handlowego przyjmowano,
23
A. Szumański, Nowe polskie prawo spółek handlowych, „Przegląd Prawa Handlowego”
2001, nr 100, s. 11.
24
Zgodnie z art. 491 w związku z art. 497 § 1 Kodeksu handlowego dopuszczalne było
przekształcenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w spółkę akcyjną (i odwrotnie). Przekształcenie oznaczało zmianę formy ustrojowej spółki, przy zachowaniu bytu prawnego, tożsamości
podmiotu. W piśmiennictwie uważało się, że następowała zmiana formy prawnej, a nie zmiana
podmiotów. Przemawiała za tym odrębna regulacja takiej transformacji, poprzez przepisy działu
XIII Kodeksu handlowego i ich charakter. Przepisy tego działu w sposób samodzielny i wyczerpujący określały etapy przekształcenia, a tylko posiłkowo i uzupełniająco odsyłały do innych działów
Kodeksu handlowego. I tak zgodnie z przepisami Kodeksu handlowego: 1) przekształcenie spółki
z o.o. w spółkę akcyjną należało dokonywać zgodnie z przepisami art. 491–496 k.h., 2) przepisy
art. 491–496 k.h. stosowało się do przekształcenia spółki z o.o. w spółkę akcyjną odpowiednio, co
oznaczało, że niektóre stosowało się wprost, a inne wymagały modyfikacji, wreszcie były i takie,
których stosowanie było wyłączone, 3) z mocy art. 497 § 2 k.h. – w zakresie przekształcenia – odsyłano do innych działów Kodeksu handlowego, przy czym dotyczyło to ukierunkowania na wkłady
niepieniężne i akcje wydawane w zamian za te wkłady. Nie była to regulacja jednoznaczna. Istota
prawna przekształcenia spółki wynikała z art. 491 k.h. Stwierdzono tam, że przekształcenie spółki
z o.o. w spółkę akcyjną lub spółki akcyjnej w spółkę z o.o. nie powodowało żadnych zmian w jej stosunku do osób trzecich. Interpretowano ten zapis w ten sposób, że istniała ciągłość osoby prawnej,
która zmieniła jedynie formę swego ustroju. Przekształcenie nie oznaczało rozwiązania i likwidacji
dotychczasowej spółki oraz utworzenia nowej spółki. Przeciwnie, komentowano, że z art. 496
§ 1 k.h. wynikało jednoznacznie, iż z chwilą wpisu przekształcenia do rejestru handlowego spółka
z o.o. stała się spółką akcyjną (art. 497 § 1 i art. 496 § 1 k.h.). Nie istniał „okres przejściowy”, który
w jakikolwiek sposób mógłby rzutować na byt prawny spółki. Jednocześnie uważano, że przekształcona spółka z mocy samego prawa przejmuje majątek, wierzycieli lub zobowiązania spółki, która
przed przekształceniem funkcjonowała w innej formie ustrojowej. Reasumując, przekształcenie
spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej oznaczało dokonaną zgodnie z przepisami prawa zmianę jej formy ustrojowej, przy zachowaniu bytu prawnego (patrz postanowienie SN
z 13 grudnia 1991 r. III CRN 321/91) (OSNC 1992/7-8/142 z uzasadnieniem). Nie było to wstąpienie
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
41
że w połączeniu dwóch spółek w trybie art. 463 pkt 1 k.h., spółka przejmująca
jest następcą prawnym pod tytułem ogólnym25. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
do przytoczonego wyroku stwierdził „[…] zgodnie z jego treścią (art. 463 k.h.
– przyp. autora), z chwilą wykreślenia z rejestru spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W piśmiennictwie
panuje pogląd, który Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę
podziela, że regulacja ta była przykładem sukcesji uniwersalnej. W kontekście tego
procesu oznacza ona, że BIG Bank G […] SA był ogólnym następcą prawnym po
wykreślonym z rejestru handlowego Banku G […]” i dalej: „to ogólne następstwo
było niewątpliwie odpowiednikiem art. 922 § 1 k.c., przewidującego przejęcie praw
i obowiązków w drodze dziedziczenia po zmarłej osobie fizycznej […]”.
Zgodnie z przepisami nowego Kodeksu ustawodawca wprowadził regułę, że
sukcesja administracyjnoprawna występuje przy łączeniu czy podziale spółek.
Wyjątkiem od tej reguły może być treść innej ustawy bądź treść samej decyzji,
która wyklucza sukcesję. W takiej sytuacji mamy do czynienia z wyraźnym
przepisem bądź postanowieniem zawartym w decyzji.
Równocześnie przepisy Kodeksu spółek handlowych, w pewnych przypadkach,
uzależniają możliwość sukcesji administracyjnoprawnej od przesłanki podmiotowej.
Otóż, zgodnie z art. 494 § 5 k.s.h. (przy łączeniu spółek), art. 531 § 6 k.s.h. (przy
podziale spółek) reguła sukcesji administarcyjnoprawnej nie istnieje w odniesieniu
do spółek będących instytucjami finansowymi, o których mowa w art. 4 § 1 pkt
7 k.s.h. (bank, fundusz inwestycyjny, towarzystwo funduszy inwestycyjnych lub
powierniczych, narodowy fundusz inwestycyjny, zakład ubezpieczeń, fundusz
powierniczy, towarzystwo emerytalne, fundusz emerytalny lub dom maklerski
mający siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej albo w państwie należącym do
Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju OECD). W ich sytuacji sukcesja
uzależniona jest od ewentualnego sprzeciwu organu, który wydał spółce zezwolenie
bądź koncesję. Sprzeciw ten może być wyrażony w terminie trzech tygodni od daty
zawiadomienia organu o planie łączenia lub podziału, a zawiadomienie winno być
jednego podmiotu w miejsce drugiego i nie była to sukcesja generalna. Przepisy działu XIII
Kodeksu handlowego jedynie w dwóch przepisach zawierały odesłanie do działu o spółkach
akcyjnych. Mianowicie, odesłanie to zawarte było w art. 497 § 2 k.h. – co do przepisów
dotyczących wkładów niepieniężnych i akcji wydanych w zamian za te wkłady oraz w art. 495
§ 1 k.h. w zw. z art. 497 § 1 k.h., w których nakazano „wykazać spełnienie ogólnych warunków,
przepisanych dla wpisu spółki akcyjnej”. Taka konstrukcja przepisów działu XIII Kodeksu
handlowego uzasadniała twierdzenie, że poza odesłaniami z art. 497 § 2 oraz art. 495 § 1 w zw.
z art. 497 § 1 k.h. brakowało podstaw do sięgania do innych przepisów działu XII dotyczącego
spółki akcyjnej.
25
Patrz wyrok SN z 1 października 1998 r., U NI CKN 338/98, OSNC 1999/3/58.
42
Aleksander Gut
dokonane w terminie nie później niż dwa tygodnie przed datą ogłoszenia planu
łączenia lub podziału. W przypadku przekształcenia spółki takiego wyłączenia
reguły sukcesji nie ma.
4. Łàczenie a sukcesja administracyjnoprawna
W przypadku łączenia podstawowe znaczenie mają przepisy art. 494 § 1, 2 i 5
oraz art. 618 k.s.h. Zgodnie z nimi sukcesja administracyjnoprawna, w przypadku
łączenia spółek, dotyczy tylko: a) koncesji, b) zezwoleń, c) ulg, przyznanych
spółkom łączącym się po dniu wejścia w życie Kodeksu, chyba że przepisy
dotychczasowe przewidywały przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą
lub na spółkę nowo zawiązaną. Zatem ustawodawca stwierdził, że sukcesja administracyjnoprawna:
a) dotyczy tylko i wyłącznie koncesji, zezwoleń i ulg,
b) dotyczy koncesji, zezwoleń i ulg wydanych po dniu 1 stycznia 2001 r.,
c) nie dotyczy innych uprawnień i obowiązków otrzymanych przez spółkę,
takich jak zgody, uprawnienia wydane w formie decyzji administracyjnej czy to
przed 1 stycznia 2001 r., czy też po tej dacie.
Pragnąc ustalić, czy w wyniku łączenia na spółkę przejmującą lub na spółkę
nowo zawiązaną przeszły zezwolenia, koncesje lub ulgi wydane przed dniem
wejścia w życie Kodeksu spółek handlowych, odpowiedzi należy szukać w przepisach ustaw szczególnych, które potencjalnie przewidują takie przejście. W tym
wypadku dokonuje się to z mocy przepisu ustawy innej niż Kodeks, a więc nie
w drodze sukcesji administracyjnoprawnej.
5. Podział a sukcesja administracyjnoprawna
W zasadzie zaistnienie sukcesji administracyjnoprawnej odbywa się podobnie
jak w przypadku łączenia, z jednym odstępstwem. Otóż w przypadku podziału
naturalne jest rozdysponowanie poszczególnych składników majątku spółki na
inne spółki, zgodnie z wolą wspólników. Zgodnie z art. 618 k.s.h. przepisy dotyczące sukcesji administracyjnoprawnej, w przypadku podziału spółek, odnoszą
się tylko do: a) koncesji, b) zezwoleń, c) ulg przyznanych spółkom łączącym się
po dniu wejścia w życie k.s.h., chyba że przepisy dotychczasowe przewidywały
przejście takich uprawnień na spółkę przejmującą lub na spółkę nowo zawiązaną.
Ustawodawca stwierdził zatem, że sukcesja administracyjnoprawna:
a) dotyczy tylko i wyłącznie koncesji, zezwoleń i ulg,
b) dotyczy koncesji, zezwoleń i ulg wydanych po dniu 1 stycznia 2001 r.,
Zasada trwałości decyzji administracyjnych…
43
c) nie dotyczy innych uprawnień i obowiązków otrzymanych przez spółkę,
takich jak zgody, uprawnienia wydane w formie decyzji administracyjnej czy to
przed 1 stycznia 2001 r., czy też po tej dacie.
Wspólnicy zachowali prawo do określenia, któremu podmiotowi powstałemu
w wyniku podziału przypadnie zezwolenie, koncesja lub ulga. Art. 531 § 2 k.s.h.
stanowi, że na spółkę przejmującą lub nowo zawiązaną przechodzi zezwolenie,
koncesja, ulga, która pozostaje w związku z przydzielonymi jej w planie podziału
składnikami majątku spółki dzielonej. Plan podziału sporządzają wspólnicy
(art. 533 § 1 k.s.h.). W związku z tym, że plan podziału decyduje o przejściu
uprawnienia publicznoprawnego, należy odpowiedzieć na pytanie, jaką czynnością dokonywaną przez wspólników jest plan podziału. Nie jest to umowa
zobowiązująca, a rodzaj specyficznej czynności cywilnoprawnej dwu- lub wielostronnej (w zależności od liczby łączących się spółek), do której nie stosuje się
przepisów o zobowiązaniach umownych26. Chcąc ustalić, czy w wyniku podziału
na spółkę posiadającą składniki majątku związane z przyznanym uprawnieniem
w drodze zezwolenia, koncesji lub ulgi wydanym przed dniem wejścia w życie
Kodeksu spółek handlowych może nastąpić przeniesienie uprawnień, odpowiedzi
należy szukać w przepisach ustaw szczególnych, które ewentualnie przewidują
takie przejście. W tym wypadku dokonuje się to z mocy przepisu ustawy innej niż
kodeks, a więc nie w drodze sukcesji administracyjnoprawnej.
6. Przekształcenie a sukcesja administracyjnoprawna
Przy przekształceniu art. 618 ksh nie znajduje zastosowania. Ograniczenie
z niego wynikające nie dotyczy zezwoleń, koncesji czy ulg uzyskanych na
przykład przed dniem wejścia w życie nowego kodeksu. Co więcej, nie istnieje
ograniczenie sukcesji administracyjnoprawnej tylko do zezwoleń, koncesji czy
ulg. Podlegać jej będą także inne uprawnienia nabyte przez spółkę.
7. Podsumowanie
„Sukcesja administracyjnoprawna” jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji
administracyjnych. W świetle unormowań Kodeksu postępowania administracyjnego rozwiązanie wprowadzone w Kodeksie spółek handlowych stanowi na
pewno wyjątek od zasady trwałości i niezmienności decyzji. Sukcesja praw cywilnych, organizacyjnych, pracowniczych i administracyjnych jest wyjątkiem od
26
M. Rodzynkiewicz, Kilka uwag o planie połączenia spółek w ksh, „Radca Prawny” 2001,
nr 4, s. 58.
Aleksander Gut
44
nieprzenoszalności, gdyż doprowadzić może do przejścia uprawnień przyznanych
podmiotowi na inny podmiot, który nie występował z wnioskiem o przyznanie
uprawnienia. Porównując instytucję „sukcesji” do unormowań kpa, wydaje się,
że najbardziej jest zbliżona do unormowania przewidzianego w art. 155 k.p.a.,
zgodnie z którym sama strona mając na uwadze swój interes faktyczny, który
zgodny jest z interesem społecznym, starać się może o zmianę decyzji administracyjnej. Zmiana doprowadzić by mogła do usankcjonowania przejścia uprawnień
wynikających z decyzji na inną spółkę w drodze łączenia, podziału czy przejęcia
spółek. Sukcesja administracyjnoprawna ma na celu dopełnienie realizacji
przyczyny gospodarczej, dla której dochodzi do podziału, łączenia czy przejęcia
spółki. Proces podziału, łączenia czy przejęcia spółki nie powinien być też
sprzeczny z interesem społecznym (publicznym). Dla obrony tego poglądu należy
przybliżyć stanowisko S. Dudzika27. Zgodnie z nim, w administracji obowiązuje
zasada „samozwiązania się administracji”, której podstawą jest konstytucyjna
zasada równości obywateli (ich zrzeszeń) wobec prawa, a polega na tym, że w tym
samym stanie faktycznym powinny zapaść takie same rozstrzygnięcia administracyjne28. Zatem w sytuacji, gdy w wyniku podziału, łączenia, przejęcia spółki
nastąpi tylko zmiana właściciela określonego składnika majątkowego, bez zmiany
profilu działalności spółki, nie powinno stanowić to podstawy dla odmowy wydania koniecznych decyzji administracyjnych. Interes społeczny (publiczny) jest
zagrożony wtedy, gdy może dojść do wyraźnego i realnego zagrożenia interesu
państwa29.
Durability of Administrative Decisions and Succession of Rights
and Obligations Resulting from the Commercial Companies Code
(CCC)
The Commercial Companies Code introduces one exception to the principle of the durability
of administrative decisions. “Administrative succession” provided for in the CCC is an exception
to the principle, which prohibits transferring rights acquired in administrative decisions.
Comparing “administrative succession” to general administrative procedure, it is possible
to state that “administrative succession” is quite similar to art. 155 of Administrative Procedures Code. “Administrative succession” completes CCC provisions on the transformation of
companies. At the same time, both individual and public interests are served.
27
S. Dudzik, Zbycie przedsiębiorstwa a sukcesja praw i obowiązków wynikających z aktów
administracyjnych, „Państwo i Prawo” 1994, nr 7–8, s. 46.
28
29
Wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1161/84, „Gazeta Prawnicza” 1985, nr 4.
W. Sokolewicz, Glosa do wyroku SN z 28 XI 1990 r., „Państwo i Prawo” 1991, nr 9,
s. 113–114.