docPoglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w
download 
Reklamacja Transkrypt
Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w
Człowiek i Środowisko 39 (2) 2015, s. 49–65 Waldemar Siemiński POGLĄDY POLSKICH URBA ISTÓW A ROLĘ PARTYCYPACJI SPOŁECZ EJ W PLA OWA IU PRZESTRZE YM Słowa kluczowe: partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, poglądy polskich urbanistów. 1. Początki partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym w Polsce Podstawową i jak dotąd chyba jedyną szerszą debatę polskich urbanistów i architektów na temat partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym przeprowadzono bardzo dawno temu w zupełnie innych warunkach ustrojowych niż panujące we współczesnej Polsce. Odbyła się ona w Warszawie w lutym 1981 r. w redakcji kwartalnika Człowiek i Środowisko wydawanego przez Instytut Kształtowania Środowiska (IKŚ). Był to okres urzędowego uprawiania w Polsce „totalnej urbanistyki”1, narzuconej przez państwo poprzez podporządkowanie planowania przestrzennego scentralizowanemu planowaniu gospodarczemu totalitarnego państwa. Partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym wydawała się wówczas urbanistom biorącym udział w redakcyjnej dyskusji zwiastunem możliwości osłabienia urbanistyki totalnej. Nikt z nich nie obawiał się wówczas, jak niedawno Andrzej Jędraszko, że masowość partycypacji może, występując w egoistycznym wydaniu sprowadzonym prawie wyłącznie do obrony prawa prywatnej własności nieruchomości, zagrozić wartościom dobra publicznego. Ówczesna formuła „dobra publicznego” była zresztą brutalnie narzucona społeczeństwu przez oficjalną doktrynę jednego interesu ogólnospołecznego w całym socjalistycznym państwie i uważano ją raczej za instrument repre1 Określenie B. Jałowieckiego (1984), użyte przez niego w stosunku do urbanistyki socjalistycznej w artykule: Wartości nowoczesnej urbanistyki, Studia Socjologiczne, 1, 206. 49 Waldemar Siemiński sjonowania społeczeństwa przez „komunę” niż za uznawaną przez Polaków „wartość wspólną”. To zaskakujące, ale mimo skrajnie odmiennych niż dzisiejsze warunków otoczenia ustrojowego, w których dyskutowali w redakcji Człowieka i Środowiska ówcześni najwybitniejsi polscy urbaniści, wygłoszone wówczas przez nich opinie i sądy na temat partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym spotyka się do dziś w pojawiających się z rzadka poglądach dotyczących tej kwestii, formułowanych przez tych niezbyt licznych architektów, którzy jednak nadal widzą w partycypacji społecznej istotny dla planowania przestrzennego problem. Może to świadczyć o tym, że wyrażane wówczas (ponad 30 lat temu w innych warunkach ustrojowych) poglądy na partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym nie miały już potem okazji być „przewietrzone” i mało kto po 1981 r. w środowisku polskich urbanistów przejmował się nimi. Warto uświadomić sobie, jaki był wówczas, na początku lat 80. XX wieku, zakres problemów zawodowych polskich urbanistów i planistów. Sporządzane przez nich miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miały oczywiście, tak jak dzisiaj, regulacyjny charakter i porządkowały przestrzeń zajętą przez działki i nieruchomości prywatnych właścicieli. Ówczesne „porządkowanie przestrzeni” było jednak całkowicie podległe punktowi widzenia i interesom centralnego planifikatora gospodarczego, który na potrzeby kompleksu gospodarczo-militarnego Rady Wzajemnej Pomocy Gospodarczej (RWPG) i Układu Warszawskiego umieszczał w owej przestrzeni ważne dla spotęgowania mocy tegoż kompleksu inwestycje infrastrukturalne i przemysłowe2. Prywatni posiadacze działek i nieruchomości byli bezwzględnie, niemal za bezcen, wywłaszczani z ich własności przeznaczonych w planach pod owe inwestycje. Zajętą im pod państwowe inwestycje ziemią inwestor państwowy „zagospodarowywał” rozrzutnie, co prowadziło do skrajnie ekstensywnego sposobu dysponowania przestrzenią3. Był to model gospodarowania przestrzenią krzywdzący prywatnych właścicieli i ich własność i faworyzujący centralnego inwestora państwowego. Zabranie w takich warunkach głosu przez czołowych polskich urbanistów i planistów przestrzennych w sprawie 2 Warto uświadomić sobie, że w ówczesnej Polsce Ludowej tzw. fabryki domów rozmieszczane były w dystansie około 250 km od siebie, a więc w odległości zapewniającej sprawny przebieg czołgu, który po przebyciu tego dystansu powinien być, w warunkach planowanej wojny z Zachodem, szybko remontowany właśnie na płycie produkcyjnej „fabryki domów”, której suwnice zdejmowały z czołgów ich bojowe wieże. 3 Badania wykorzystania gruntów przez PRL-owskie zakłady przemysłowe przeprowadzone na początku lat 90. XX wieku wykazały, że zakłady te nie były w stanie zagospodarować około 30% przyznanego im pod budowę terenu. 50 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym potrzeby udziału społecznego (partycypacji mieszkańców) w planowaniu przestrzennym było czymś niecodziennym. W dyskusji wzięli udział: Stanisław Broniewski „Orsza” (urbanista-ekonomista, planista), Adolf Ciborowski (architekt), Romuald Dylewski (architekt), Wiesław Gruszkowski (architekt), Jerzy Kozłowski (architekt), Jerzy Koziński (architekt), Wojciech Pietraszewski (architekt), Jan Suliga (architekt), Tadeusz Sumień (architekt), Elżbieta Wysocka (architekt), Jolanta Wiench (socjolog-urbanistka) oraz – współpracujący od kilku lat z urbanistami – piszący te słowa. Wygłaszane w dyskusji przemyślenia i postulaty można podzielić na trzy kategorie: 1) dotyczące środków (instrumentów) stosowania i rozwijania udziału społecznego w planowaniu przestrzennym; 2) dotyczące celów stosowania udziału społecznego w planowaniu przestrzennym i 3) informacje zawierające wiedzę o realiach przebiegu partycypacji społecznej w krajach zachodnich (ewentualnie w Polsce). Przedstawione zostaną one tutaj w wyżej zarysowanym porządku ze wskazaniem, ilu urbanistów je zgłaszało. Przy postulatach i informacjach o znaczniejszym ciężarze gatunkowym zostaną podane nazwiska ich autorów, chociaż trzeba raz jeszcze stwierdzić, że w okresie prowadzenia dyskusji w polskiej urbanistyce i planowaniu przestrzennym wszystkie próby wdrażania partycypacji społecznej nosiły wiele cech nonkonformistycznego nowatorstwa. A. Spośród środków/instrumentów partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym zwrócono w dyskusji uwagę na potrzebę: − wzbogacenia zasobu informacyjnego planistów przez partycypujących mieszkańców (3 wypowiedzi); − zastąpienia hermetycznego, pseudonaukowego i pseudofachowego żargonu zawodowego planistów językiem zrozumiałym dla adresatów planów; − uczynienia formy i treści planu ogólnie zrozumiałymi; nie mogą one zastraszać mieszkańców (5) – (o tym ostatnim mówił A. Ciborowski); − uczynienia rysunku planu zrozumiałym dla mieszkańców; przedstawiania zamierzeń planistycznych w trzech wymiarach (nie tylko rysunek, ale i makieta planu); położenia większego nacisku na stronę opisową (tekst) planu, a zmniejszanie roli rysunku planu (4); − informowania ludności w wielorakich formach (publikacji, dyskusji, pokazów), wzmożenia przepływu informacji od planistów do ludności (2); − konsultacji z mieszkańcami (problem, jakie plany i jakie elementy [etapy] procesu planistycznego konsultować) – (10); − konsultacji z mieszkańcami w kontekście tego, kto ma reprezentować mieszkańców?, jak tworzyć/dobierać reprezentację mieszkańców? (2); − włączania do udziału w planowaniu nawet dzieci (1) – (A. Ciborowski); 51 Waldemar Siemiński − zrozumienia, że udział ludności nie powinien być ograniczony jakimkolwiek „doborem reprezentacji”, powinien być otwarty dla wszystkich zainteresowanych (1) – (R. Dylewski); − przyjęcia, że partycypacja w całym procesie planowania jest w zasadzie niemożliwa, może dotyczyć tylko określonej fazy planowania lub określonego obiektu (T. Sumień); − postępowania, gdzie planowanie powinno być prowadzone w małych skalach przestrzennych, przystających do zmiennych poglądów poszczególnych środowisk i grup nieformalnych (1) – (J. Koziński); − wielowariantowego przedstawiania podstawowych założeń rozwoju rozważanych w planie w formie komunikatywnych scenariuszy (1) – (J. Koziński); − udziału społeczeństwa w planowaniu przestrzennym nie tylko w samym procesie planistycznym. Społeczeństwo domaga się również kontroli realizacji planów. Konieczne są więc okresowe raporty o realizacji zamierzeń planistycznych (2); − zwrócenia specjalnej uwagi przy referowaniu planów na konflikty społeczno-gospodarcze i kolizje funkcjonalne na obszarze objętym planem. Należy określać konsekwencje przyjęcia poszczególnych wariantów wyjścia z sytuacji konfliktowej (1); − negocjowania postanowień planów (1); − uchwycenia faktu, że zgłaszanie przez ludność uwag do planów zagospodarowania przestrzennego okazuje się oddziaływaniem wysoce nieskutecznym. Trzeba szukać nowych, bardziej efektywnych form oddziaływania społecznego, takich jak np. głosowanie powszechne (J. Suliga); − opracowywania planów w dwóch edycjach: na użytek wewnętrzny (do dalszych rozwinięć planistycznych) i w edycji ujawniającej zasadnicze i najbardziej spektakularne elementy planu dla celów publicity (do publikacji publicznej i zaprezentowania władzy) – (2); − przygotowania (fachowego) planistów do dyskutowania ze społeczeństwem. W pracowniach projektowych należy tworzyć stanowiska specjalistów do współpracy z ludnością (3); − uwzględnienia tego, że partycypacja kosztuje (jest to złożony, kosztowny proces). Nie są to tylko koszty wynajmowania sal, folderów itp. Są to również koszty dwutorowości ciągu prac nad planami (ciąg wewnętrzny i ciąg służący publicity) – (3); − oparcia społecznego uczestnictwa w polityce przestrzennej na prawnych i instytucjonalnych gwarancjach; należy wymagać uwzględnienia partycypacji społecznej w ustawie (2); 52 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym − zostawiania miejsca dla inicjatywy własnej mieszkańców, np. pozostawiania fragmentów osiedla do wykonania siłami własnymi mieszkańców wedle ich własnych pomysłów i potrzeb (1) – (W. Pietraszewski); − opracowywania w pewnych przypadkach, z inicjatywy czynnika społecznego, tzw. kontrplanów, wyrażających odmienne od planisty podejście do spornych problemów (1) – (W. Gruszkowski). Propozycje urbanistów dotyczące metod, narzędzi i instrumentów ułatwiających stosowanie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym przedstawiłem najpierw, gdyż współcześnie właśnie ta sfera (sfera technologii instrumentalnej) jest na ogół znacznie bardziej intensywnie rozwijana i eksponowana niż sfera celów, których realizacji instrumenty miałaby służyć. W dziedzinie instrumentów partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym silnym impulsem do ich wzbogacania okazał się wynalazek internetu i innych usług telekomunikacyjnych, ale podkreślić też należy stworzenie w latach 70. XX wieku metody advocacy planning oraz pojawienie się na przełomie XX i XXI wieku technik deliberatywnych z sondażem deliberatywnym J. Fishkina na czele. B. Jeżeli chodzi o cele partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, to w dyskusji toczonej w 1981 r. zwrócono uwagę na to, że: − partycypacja ludności nie powinna być rozumiana jako cel sam w sobie, lecz jako środek realizacji innych celów społecznych, na zasadach demokratycznych, związanych z szeroko rozumianym środowiskiem człowieka (1) – (T. Sumień); − mieszkańcy, uczestnicząc w procesie planowania przestrzennego, poczują się współobywatelami (1) – (St. Broniewski); − udział w planowaniu przestrzennym będzie wychowywał i uczył obecnych i przyszłych użytkowników przestrzeni, jak należy nią gospodarować (1) – (A. Ciborowski); − udział społeczny w planowaniu przestrzennym wywoła współzaangażowanie i wytworzy poczucie przynależności, a nawet lokalny patriotyzm i identyfikację (1) – (A. Ciborowski), − bez mobilizacji społeczeństwa wokół idei planistów ich realizacja ciągle będzie stała pod znakiem zapytania (1) – (J. Koziński); − udział ludności w planowaniu wiąże się z psychiczną i społeczną potrzebą współtworzenia własnego środowiska, aktywnej wobec niego postawy. Niemożność zaspokojenia tej potrzeby rodzi groźne społeczne reakcje negatywne – zobojętnienie, frustrację i dalsze negatywne skutki przejawiające się w coraz ostrzejszych formach (1) – (R. Dylewski); − podejmowanie decyzji w zamkniętych kręgach bez społecznych konsultacji obniża ich walor i może budzić sprzeciw (1) – (J. Wiench); 53 Waldemar Siemiński − wymiana informacji w procesie planistycznym – odpowiednio wcześnie – ujawni zróżnicowanie interesów i pozwoli na mediacje i „scalenie” interesów. To ułatwi władzy wybór decyzji mogących liczyć na najwyższy stopień społecznej akceptacji (1) – (J. Wiench); − rozwój instytucji społecznego współudziału to nie tylko realizacja materialnych i obywatelskich praw, ale także społeczna optymalizacja decyzji leżąca w obiektywnym interesie władzy (1) – (J. Wiench); − udział społeczny w planowaniu zwiększy zaufanie społeczne do władzy (1) – (T. Sumień); − udział społeczny w planowaniu przestrzennym zmniejszy dużą liczbę konfliktów występujących w gospodarce przestrzennej (1) – (T. Sumień); − plan zagospodarowania przestrzennego ma być kompromisem między interesami różnych grup społecznych i jednostek (1) – (W. Pietraszewski); − w planowaniu przestrzennym bierze się na ogół pod uwagę interesy oficjalnych, sformalizowanych organizacji i jednostek – osób prawnych. Tymczasem należy brać pod uwagę także potrzeby grup nieformalnych, chociaż są one mniej stabilne i mniej widoczne od potrzeb publicznych osób prawnych (1) – (W. Siemiński); − na ogół mówi się o partycypacji społecznej, która ułatwi i usprawni funkcjonowanie planistów i organów władzy, a przecież chodzi o partycypację ludności w imieniu, i na rzecz (na rzecz upodmiotowienia mieszkańców) interesów ludności (1) – (W. Siemiński); − aby partycypacja stała się faktem, niezbędny jest silny ruch społeczny i pojawienie się grupy inicjatywnej. Środowisko planistyczne mogłoby wiele pomóc (chociażby tworząc punkty konsultacyjne) w organizacji tego ruchu (1) – (J. Wiench); − planowanie przestrzenne jest sztuką przekonywania społeczeństwa, dlaczego nowe ma być lepsze (2) – (A. Ciborowski; R. Dylewski); − budując zupełnie nowe struktury przestrzenne (np. nowe miasta), powinno zapewnić się mieszkańcom udział w ich planowaniu (we Francji zapewnia to tzw. prawo Boschera). W Polsce, w Warszawie zbudowano tymczasem nową, wielką dzielnicę Ursynów dla anonimowej społeczności, lekceważąc w praktyce jej poglądy, aspiracje i potrzeby (1) – (J. Suliga), − „grozi nam” nie tylko samorządność terytorialna, ale i samorządność przedsiębiorstw. Trzeba przygotować się zawczasu do roli mediatorów pomiędzy nimi a społeczeństwem (1) (W. Pietraszewski); − niezbędne jest przekonanie społeczeństwa o poważnym traktowaniu przez planistów i władze jego udziału w procesie planowania (1) – (R. Dylewski); 54 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym − społeczeństwo powinno nas [planistów – W.S.] uznać za swych adwokatów, a władza za pośredników w dialogu ze społeczeństwem (2) – (W. Pietraszewski, J. Kozłowski); − partycypacja tworzy zwornik łączący władzę, reprezentację społeczeństwa i planistów (1) – (T. Sumień); − w porozumieniu się urbanisty z odbiorcami planu konieczne jest stworzenie otwartego systemu projektowania, w ramach którego sposób myślenia i droga dojścia do proponowanych rozwiązań, tradycyjnie niedostępne dla „niewtajemniczonych”, powinny być ujawnione wszystkim zainteresowanym odbiorcom planu, zarówno decydentom, jak i adresatom przyjętych w planie rozwiązań (1) – (J. Kozłowski); − dwie najbardziej podstawowe cechy postulowanego otwartego systemu projektowania to: a) zobowiązanie projektanta do wyjścia poza zamknięty krąg swojego doświadczenia i talentu oraz uniemożliwienie mu oparcia rozwiązań o pierwszy pojawiający się pomysł oraz b) wyjście naprzeciw narastającym życzeniom społeczeństwa domagającego się słusznie udziału w podejmowaniu decyzji projektowych na tyle wcześnie, by można było wywierać istotny wpływ na te decyzje (1) – (J. Kozłowski); − tendencje do ujawniania, chociażby częściowego tajników procesu projektowania można uznać za ważną cechę nowoczesnego podejścia projektowego, warunkującego skuteczność planowania (zależącą od zaufania na linii projektant – władza – społeczeństwo). „«Odtajnienie» planowania pozwoli władzy i społeczeństwu wnieść własny wkład do procesów planowania (...)” (1) – (J. Kozłowski); − planowanie przestrzenne w dotychczasowej praktyce kierowało się fałszywym kryterium, „ile zrobiliśmy”, zamiast poszukiwać rozwiązań, które realizowałyby społeczne cele przy minimalnych przekształceniach środowiska. Plan przestrzenny musi być dziełem kompromisu, a nie dziełem autorskim. A zatem plan nie może być nigdy dziełem zamkniętym, skończonym, musi zmieniać się tak, jak zmieniają się aspiracje i opinie społeczne. Wynik planowania tego samego tematu może być bardzo różny. Należy dążyć do takich rozwiązań, aby każdy dostał to, na czym mu bardziej zależy. Nie oznacza to wcale, aby wszyscy dostali równo i to samo. Musi się zatem wytworzyć racjonalna płaszczyzna negocjacji i sposób rozsądnego rozstrzygania konfliktów, wynikający z tego, że przestrzeń jest ograniczona. To zaś prowadzi do konieczności zadośćuczynienia tym, którzy coś tracą lub nie uzyskują tego, co im by się należało. Decyzje ustanawiające taki czy inny sposób rekompensaty nie powinny być decyzjami administracyjnymi narzucanymi 55 Waldemar Siemiński z góry. Jeżeli tak, to powinna być rozważona rola, zakres i sposób planowania przestrzennego wraz z koncepcją samorządów lokalnych (1) – (W. Pietraszewski); − jeżeli urbaniści nie podejmą niezbędnych wysiłków i nie zmienią sposobu planowania, to nie uzyskają społecznej partycypacji w planowaniu przestrzennym i przestaną współuczestniczyć w życiu społeczeństwa (1) – (W. Pietraszewski). W dziedzinie celów partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym nowy kontekst dla ich stawiania i rozważania stwarza coraz silniej rozwijany w ostatnich dekadach w świecie demokratycznym nurt tzw. demokracji partycypacyjnej, a na gruncie planistycznym pojawienie się i rozwój idei tzw. planowania zintegrowanego. C. Ważnym wątkiem toczonej w 1981 r. dyskusji urbanistów o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym była także wymiana pomiędzy dyskutantami wiedzy, którą posiadali oni o zjawisku partycypacji społecznej, a przede wszystkim wymiana informacji na temat realnych procesów uczestnictwa społecznego w planowaniu przestrzennym krajów Zachodu i, ewentualnie, informacji co do postaw polskiego społeczeństwa wobec uczestnictwa w planowaniu przestrzennym. Rodzaj posiadanych w tej dziedzinie wiadomości z pewnością rzutował na stawiane w dyskusji cele, a także na wyobrażenia co do przydatnych w procesach partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym metod i instrumentów partycypowania. Zauważono, że: − nie można korzystać dosłownie z bogatej praktyki przykładów partycypacji w krajach zachodnich. Trzeba postępować świadomie i selektywnie, wiedząc, że ma się pionierską rolę do odegrania (2) – (T. Sumień, J. Koziński); − plany obejmujące większy obszar i większy stopień generalizacji problematyki planu zmniejszają stopień społecznego nim zainteresowania i możliwości percepcji (1) – (T. Sumień); − powiększony zakres problematyki planu zwiększa stopień zainteresowania planem (lub poczucie zagrożenia planem) (1) – (T. Sumień); − bliższy horyzont czasowy przyjęty w planie zwiększa społeczne zainteresowanie planem (1) – (T. Sumień); − bardziej specjalistyczny charakter planu wywołuje wzrost zainteresowania nim „grup szczególnego zainteresowania”, jak: stowarzyszenia, kręgi profesjonalne itp. (1) – (T. Sumień); − zainteresowanie ludności planami dotyczącymi problematyki regionalnej jest ograniczone, co może wynikać m.in. z bardzo uogólnionych sposobów (technik) prezentacji (na to wskazują doświadczenia angielskie) takich planów (1) – (T. Sumień); 56 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym − w planowaniu lokalnym udział ludności jest największy. Z praktyki zagranicznej wiadomo, że np. w dziedzinie przebudowy [rewitalizacji – W.S.] miast sprawy partycypacji posunęły się daleko. Uzgodnienia z zainteresowanymi grupami ludności stwarzają planistom istotne trudności, większe niż problemy merytoryczne (1) – (T. Sumień); − planiści angielscy mają duże doświadczenie w kontaktach ze społeczeństwem. Rozwinęli oni szeroko cały system informowania społeczeństwa lokalnego: od znaczka – symbolu miasta – poprzez karty informacyjne aż do bogato ilustrowanych broszur, folderów, książek i filmów. Na tym polu napotykamy u nas na znaczne trudności (1) – (J. Koziński); − w nowej generacji planów zagospodarowania przestrzennego kładzie się większy niż dotąd nacisk na część opisową planów, a mniejszą na rysunek planu. W planach tych część mapowa odgrywa nie tak ważną jak kiedyś rolę (1) – (J. Koziński); − zaktywizowanie zainteresowania społecznego planem, warunkujące udział społeczny w planowaniu, zależne jest od wielu czynników: od ujawnienia planu, od jego zrozumienia, od poczucia mieszkańców, że oferta udziału w procesie planowania nie jest formalnością bez znaczenia (1) – (R. Dylewski); − w Polsce (okresu lat 80. XX w.) partycypacja społeczna w procesach zagospodarowania i planowania przestrzennego była bardzo mała. Ujawniły to np. wyniki badań w środowiskach mieszkańców starej zabudowy Płocka, Warszawy i Grodziska Mazowieckiego. Są to populacje, gdzie partycypacja ludności wydaje się najbardziej naturalna, bo w tych środowiskach ludzie zostają poddani działaniom mocno odbijającym się na ich życiu (przeprowadzki, eksmisje, wyburzenia, generalne remonty). Jednak jeżeli chodzi o swój dom (budynek), to tylko 37% badanych próbowało informować się, co może ich spotkać (tylko 1,6% badanych miało te informacje z tzw. samorządu mieszkańców). Jeżeli chodzi o skalę przestrzenną większą (o rejon zamieszkania/dzielnicę), to (zgodnie z prawidłowością, że jeśli skala przestrzenna planu zwiększa się, to zainteresowanie ludności zmniejsza się) tylko 28% mieszkańców wiedziało (jedynie 1,4% mieszkańców informowało się o tym przez tzw. samorząd mieszkańców), co może czekać dzielnicę (1) – (W. Siemiński). Preferowane w omawianej tu dyskusji instrumenty partycypacji, stawiane partycypacji cele, jak i zakres wiedzy urbanistów na temat partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym nakierowane były – jak to wyraźnie wynika z powyższego zreferowania dyskusji – przede wszystkim na doskonalenie warsztatu planistycznego. Partycypacja społeczna traktowana była w dyskusji przede wszystkim jako pojawiający się kolejno nowy czynnik, 57 Waldemar Siemiński nowe wyzwanie, któremu planowanie przestrzenne powinno sprostać. Zwrócenie uwagi na to, co udział w planowaniu przestrzennym mógłby dać samej ludności (mieszkańcom), należało do rzadziej pojawiających się w dyskusji wątków. Aspekt ten pojawił się tylko kilka razy w sferze celów stawianych partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Na tym polu (wśród celów) dominowały przede wszystkim cele powiązane z kierunkami przemian koniecznych do podjęcia w samym planowaniu przestrzennym. Do najważniejszych tak pojętych celów należał postulat J. Kozłowskiego wprowadzenia do warsztatu planowania przestrzennego „otwartego systemu projektowania” – przejrzystego i dostępnego dla odbiorców planów zagospodarowania przestrzennego oraz jeszcze dalej idący cel – postulat W. Pietraszewskiego. W. Pietraszewski zaproponował mianowicie, w omawianej tu dyskusji o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym, konieczną jego zdaniem, związaną z tematem zmianę całego dotychczasowego (sprzed 1981 r.) modelu planowania przestrzennego. Zmiany te miały iść w stronę wprowadzenia modelu planowania, który obecnie (okres dwóch pierwszych dekad XXI wieku) określa się jako „zintegrowane planowanie”. W modelu zintegrowanego planowania przyjętym dziś w wysoko rozwiniętych krajach UE „planowanie przestrzenne zintegrowane jest z planowaniem społeczno-gospodarczym i jest szeroko uspołecznione”4. Zintegrowane plany są ujęte w przepisach prawnych tych krajów, nie jest jednak ustawowo określona ich treść i forma. Problematyka tych planów ustalana jest zależnie od potrzeb danego obszaru i wymaga społecznego konsensusu odnośnie sposobów rozwiązywania najważniejszych problemów na wybranych obszarach kryzysowych, co ułatwia zawiązywanie różnego rodzaju partnerstw dla zrealizowania planowanych działań5. W ten sposób – pisze M. Frinken, omawiając obecną sytuację planistyczną w Niemczech – „gmina nie realizuje swojej polityki rozwoju w oparciu o model zredukowany do wydawania aktów prawno-planistycznych, ale w oparciu o budowanie społecznie uzgodnionej, zintegrowanej koncepcji rozwoju, zgodnej z głównym celem planowania, jakim jest zrównoważony i trwały rozwój”6. Jak z tego widać, to, co urbaniści i planiści w haśle „partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym” ujmowali, bardzo odbiega i wyraźnie różni się od tego, co pod terminem tym widzą aktualnie przedstawiciele nauk 4 T. Topczewska (2010), Planowanie operacyjne w miastach polskich. Problem planowania zintegrowanego, Człowiek i Środowisko, 3–4, 5–6. 5 T. Topczewska (2010), Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast w wybranych krajach „starej” UE i w Polsce, Człowiek i Środowisko, 1–2, 20. 6 M. Frinken (2008), Zintegrowane planowanie rozwoju w Niemczech – system w działaniu, [w:] (red.) J.J. Parysek, A. Tölle, Wybrane problemy rozwoju i rewitalizacji miast: aspekty poznawcze i praktyczne, Poznań, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, s. 128. 58 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym prawnych. Planistyczna treść pojęcia „partycypacji społecznej” jest przy tym nie mniej bogata niż treści prawne tego terminu. Gdybyśmy chcieli je tu zreasumować, to trzeba by to planistyczne podejście do partycypacji określić jako przede wszystkim techniczno-warsztatowe. Z takim ujęciem celów i instrumentów partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym korespondowała też wiedza o rzeczywistych zjawiskach partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym na Zachodzie i w Polsce, jaką dysponowali polscy urbaniści na początku lat 80. XX wieku. Wiedza ta obejmowała prawie wyłącznie informacje o „technologii” stosowania partycypacji społecznej przez zachodnich planistów. Dyskutanci np. nie wiedzieli i nie zastanawiali się nad tym, na ile partycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym „przyjęła” się w społeczeństwie, czy jest ona przez mieszkańców uznawana za potrzebną i skuteczną (funkcjonalną w stosunku do interesów i potrzeb mieszkańców), czy jest zjawiskiem trwałym i czy ma tendencję potęgującą się, czy też jest tylko wyrazem pewnej przemijającej mody. 2. Partycypacja społeczna w kształtowaniu i ochronie krajobrazu oraz w planowaniu przestrzennym w ujęciu Krystyny Pawłowskiej W ciągu kilku dekad po redakcyjnej dyskusji w Człowieku i Środowisku problematyka udziału społecznego w planowaniu przestrzennym raczej tliła się niż rozpalała wyobraźnię polskich architektów i planistów przestrzennych. Dopiero trzydzieści lat później znalazł się wśród nich ktoś, kto postawił to zagadnienie w centrum swoich zainteresowań twórczych i podjął intensywną działalność propagującą udział społeczny w architekturze i w planowaniu przestrzennym, traktując to jako ważny element współczesnej urbanistyki. Osobą tą jest działająca w środowisku krakowskim Krystyna Pawłowska. Poświęciła ona szereg prac idei i metodom partycypacji społecznej w ochronie krajobrazu i kształtowaniu przestrzeni. W tytule jej najważniejszej chyba książki z tej dziedziny podkreślona jest rola partycypacji społecznej w przeciwdziałaniu konfliktom w kształtowaniu przestrzeni, ale udziału społecznego w planowaniu przestrzennym nie sprowadza ona bynajmniej tylko do tej funkcji partycypacji społecznej7. 7 K. Pawłowska (2008), Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowania krajobrazu: partycypacja społeczna, debata publiczna, negocjacje. Responses to conflicts related to landscape shaping and landscape protection: public participation, public debate, negotiations/ Krystyna Pawłowska; Politechnika Krakowska im. Tadeusza Kościuszki, Kraków, Wydawnictwo Politechniki Krakowskiej. 59 Waldemar Siemiński Dyskusja nad partycypacją społeczną w planowaniu przestrzennym toczona była w 1981 r. trochę po omacku. Dyskutanci znali zagadnienie partycypacji tylko ze swoich zagranicznych wyjazdów i lektur, jej stosowanie w Polsce znajdowało się – co najwyżej – w sferze ich domniemań i postulatów. Jeden z dyskutantów proponował np. w 1981 r. wzmocnienie instytucji składania przez ludność uwag i wniosków do projektów planów miejscowych (mało – według niego – skuteczną) przez zastąpienie jej głosowaniem powszechnym (sic!). K. Pawłowska cechy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym widzi wyraźnie i nie ma w stosunku do ich pożądanego kształtu wahań. „Partycypacji społecznej w architekturze polegającej na współuczestnictwie w tworzeniu projektu i przygotowywaniu decyzji nie należy rozumieć jako swoistej władzy ludu sprawowanej w sposób bezpośredni i rozstrzygający (...) Ostateczna odpowiedzialność za realizowane rozwiązania spoczywa na projektantach i władzach podejmujących decyzje – uchwalających plan lub wydających pozwolenie na budowę. Nie ponosi jej społeczeństwo zaproszone do współudziału. Wyniki inspiracyjne partycypacji winny być zatem traktowane tylko jako sugestia lub materiał wyjściowy do projektowania”8. Takie widzenie cech partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym jest u autorki powyższej charakterystyki partycypacji ugruntowane bardzo mocno, skoro gdzie indziej powtarza: „Partycypacja społeczna to nie referendum obligujące do podejmowania decyzji. Jest to współudział przy wypracowywaniu projektów i decyzji, za które odpowiedzialność ponoszą ostatecznie projektanci i władze”9, Jeszcze jedną cechą partycypacji, na którą K. Pawłowska zwraca uwagę, jest jej dobrowolność („Partycypacja nie jest obowiązkiem obywateli – jeśli obywatel wie o takiej możliwości, ale nie chce z niej skorzystać, to nie musi”)10. Poglądy na partycypację społeczną w planowaniu przestrzennym K. Pawłowskiej ukształtowały się w zupełnie innych warunkach ustrojowych niż poglądy urbanistów prezentowane w 1981 r. w Człowieku i Środowisku. Wtedy czołowi polscy urbaniści widzieli w partycypacji społecznej odtrutkę na totalną urbanistykę totalitarnego państwa. Publiczne dyskutowanie o niej było aktem protestu przeciw politycznemu ustrojowi PRL-u. Dla K. Pawłowskiej jako kontekst rozważań o partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym bardziej liczy się rozwój myśli architektonicznej, a z tego punktu widzenia „(...) partycypacja jest jednym z istotnych składników protestu przeciwko 8 K. Pawłowska (red.) (2010), Zanim wybuchnie konflikt: idea i metody partycypacji społecznej w ochronie krajobrazu i kształtowaniu przestrzeni: praca zbiorowa. T. A, Dlaczego?, Kraków, Fundacja Partnerstwo dla Środowiska, s. 61. 9 Ibidem, s. 67. 10 Ibidem, s. 65. 60 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym modernizmowi”. W tej szkole architektonicznej – pisze Pawłowska – „(...) przekonanie o możliwości osiągnięcia uniwersalnych rozwiązań architektonicznych na drodze naukowej było bardzo silne. Przestrzeń dla modelowego człowieka i modelowych grup ludzkich wydawała się możliwa do precyzyjnego zaprojektowania, przełożenia na wskaźniki i wzory, aby następnie stosować je z równym powodzeniem wszędzie i zawsze. Myśli tej towarzyszyły świetlane idee społeczne, a przede wszystkim zasada egalitaryzmu. Dążono do zaspokojenia potrzeb, ale nie konkretnych ludzi, lecz hipotetycznych potrzeb «przeciętnego każdego»”. Ten sposób myślenia okazał się – podkreśla K. Pawłowska – błędny11. Jedną ze szkół architektonicznych, która przeciwko temu zaprotestowała, był strukturalizm. Ten szeroko pojmowany termin jest używany m.in. na określenie tego, co w architekturze robiła m.in. grupa zapaleńców i innowatorów, która porzuciła modernistyczny CIAM, przybierając nazwę „Team 10” (lub „Team X”). Ralph Erskine, którego K. Pawłowska uznaje za pioniera idei partycypacji społecznej w architekturze, był członkiem grupy „X”12. Dyskutujący w 1981 r. o partycypacji polscy architekci i urbaniści nie mieli ugruntowanej wiedzy o trwałości i trendach zjawiska partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Izolowani w państwie otoczonym „żelazną kurtyną” skądże mogliby ją mieć?! W trzydzieści lat później K. Pawłowska, żyjąca w demokratycznej Polsce, nie ma wątpliwości, że udział społeczny w architekturze i w planowaniu przestrzennym jest we współczesnej fazie rozwoju tych dyscyplin czymś istotnym i trwałym, i że ma – co więcej – tendencję rozwojową. Pisze przecież (co prawda marginalnie) o fazie „zaawansowanej partycypacji” – formie udziału społecznego, w której prywatny partycypant bierze jednak na siebie odpowiedzialność za wyniki przedsięwzięcia publicznego, w którym partycypuje13. Ta rozwinięta forma partycypacji ewoluująca w tzw. partnerstwo rozwija się jednak głównie na Zachodzie14. W Polsce – co Pawłowska często powtarza – „(...) partycypacja spo11 K. Pawłowska, op. cit., s. 63. W latach 70. XX wieku, projektując przebudowę osiedla Byker Wall w Newcastle, Ralph Erskine przeniósł swoje biuro projektowe na teren rewitalizowanego osiedla, aby utrzymywać stałe, bieżące kontakty z zaproszonymi do współpracy mieszkańcami osiedla. Zob. Ph. Wilkinson (2011), 50 teorii architektury, które powinieneś znać, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 182. 13 K. Pawłowska, Zanim wybuchnie konflikt: idea i metody partycypacji społecznej, op. cit., s. 60. 14 W Polsce stworzenie jej podstaw prawnych w postaci przyjęcia ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym przebiegało bardzo boleśnie, o czym może świadczyć fakt, że ustawę tę przyjmowano aż dwa razy, a jej stosowanie stawia u nas dopiero pierwsze kroki. 12 61 Waldemar Siemiński łeczna w architekturze stosowana jest rzadko (...)”15 i nadal potrzebne jest uzasadnianie jej stosowania. Ogólne i szczegółowe argumenty za jej stosowaniem podawane przez K. Pawłowską pozwalają dopełnić obrazu tego, jak autorka widzi i charakteryzuje udział społeczny w planowaniu przestrzennym i w architekturze. W swych argumentach ogólnych za partycypacją społeczną w planowaniu przestrzennym K. Pawłowska podkreśla, że: − uczestnictwo człowieka w sprawach w istotny sposób go dotyczących należy do podstawowych praw jednostki ludzkiej, na których zbudowany jest ustrój demokratyczny; − pośrednie uczestnictwo poprzez wybranych przedstawicieli… to o wiele za mało, aby zapewnić ludziom poczucie rzeczywistego wpływu… i zachęcić do współdziałania w ramach wspólnoty; − celem partycypacji, z punktu widzenia uczestniczących w niej ludzi, jest zdobycie wpływu na sprawy decydujące o jakości ich życia; − z punktu widzenia władz… sensem partycypacji jest poznanie opinii społecznej, aby na jej podstawie można było dostosować działania rządzących do potrzeb rządzonych; − partycypacja jest sposobem na unikanie blokujących zamierzenia władz konfliktów i kłopotów; − dzięki sukcesom partycypacji władza zdobywa zaufanie, co pozwala jej rozwijać kolejne formy partnerskiego współdziałania; − wspólne dzieła [władz i społeczeństwa – W.S.] są szanowane, bo uczestniczące społeczeństwo identyfikuje się z nimi; − obywatelska aktywność i prywatne środki finansowe wspomagają inicjatywy publiczne; − społeczne uczestnictwo w podejmowaniu decyzji jest warunkiem uzyskania finansowania z niektórych funduszy unijnych; − najprostszą, ale najmniej efektywną formą partycypacji społecznej jest udział doraźny pojedynczych osób w konkretnych sprawach. Najdoskonalsza forma to permanentne działanie organizacji pozarządowych; − na opinię władz o zasadności partycypacji wpływa często sukces lub brak sukcesu pierwszych tego rodzaju prób… złe doświadczenia zniechęcają do następnych prób. Pewnie dlatego zamiast partycypacji autentycznej często organizuje się partycypację pozorną – jedynie dla spełnienia wymogów prawnych; 15 s. 61. 62 K. Pawłowska, Zanim wybuchnie konflikt: idea i metody partycypacji społecznej…, op. cit., Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym − zadziwiająco powszechna, ale niczym nieuzasadniona jest wiara w to, że partycypacji nie trzeba uczyć się. Wręcz przeciwnie: „partycypacji można i trzeba się uczyć”16. Argumenty bardziej szczegółowe wysuwane przez K. Pawłowską koncentrują się na korzyściach, które może przynieść projektantom i ich warsztatowi stosowanie partycypacji społecznej. Korzyści te to: − pozyskanie wiedzy o miejscu objętym projektem, − poznanie potrzeb użytkownika, − uzyskanie inspiracji projektowej, − poznanie opinii o koncepcjach projektanta, − przeciwdziałanie konfliktom, − porównanie opinii społecznej z opiniami ekspertów, − zdobycie statystycznych dowodów, − doskonalenie projektu, − pozyskanie sprzymierzeńców i rozpoznanie przeciwników w „grze o przestrzeń”, − porozumienie profesjonalistów z nieprofesjonalistami (projektantów i urzędników z interesariuszami), − pozyskanie akceptacji społecznej dla projektu, − ograniczenie patologii w podejmowaniu decyzji, − edukacja społeczeństwa w zakresie architektury i gospodarki przestrzennej, − budowanie zaufania między uczestnikami „gry o przestrzeń”17. Pawłowska wzbogaca widzenie obrazu partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym w porównaniu do wizji zarysowanej przez dyskutujących ją w 1981 r. urbanistów. Można chyba jednak powiedzieć, że jest kontynuatorką wątku zaczętego w dyskusji w Człowieku i Środowisku w 1981 r., mimo że jej punkt wyjścia (sprzeciw wobec „naukowego” modernizmu w kształtowaniu przestrzeni) jest inny niż urbanistów dyskutujących 30 lat przed nią (sprzeciwiających się totalnej urbanistyce totalitarnego państwa). W ten sposób oba te fenomeny tworzą jakby polską, krajową tradycję w stosowaniu partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Tradycję wątłą i przerywaną. Jej „rodzimy” charakter warto jednak podkreślić chociażby z tego powodu, że nieco inne widzenie partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym reprezentują dwaj inni (polscy) architekci – urbaniści, którzy swój ogląd partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym opierają przede wszystkim na osobistej praktyce urbanistycznej, przebiegającej we Francji (Krzysztof Skalski) i w Niemczech (Andreas Billert). 16 K. Pawłowska, Zanim wybuchnie konflikt: idea i metody partycypacji społecznej…, op. cit., s. 61–63. 17 Ibidem, s. 70–72. 63 Waldemar Siemiński 3. Podsumowanie Przekonanie o tym, że partycypację społeczną w polskim planowaniu przestrzennym należy „wzmocnić”, nie bez różnorakich przeszkód stopniowo przybiera na sile. Bodaj najtrudniej jest „przebić się” temu poglądowi w kręgach odpowiedzialnych za legislację planowania przestrzennego. Rola udziału społecznego w planowaniu przestrzennym wyznaczana przez kolejne polskie ustawy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne jest uderzająco niewielka w porównaniu z udziałem społecznym w ochronie środowiska i przyrody wyznaczanym przez polskie ustawy z tej dziedziny, respektujące ratyfikowaną przez Polską Konwencję z Aarhus. Niniejszy artykuł ma za zadanie m.in. wskazać rodzimy dorobek, który mógłby być wykorzystany przy próbach ustawowego wzmocnienia partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym. Ustawowe formy partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym: informowanie i konsultowanie, są przez urbanistów poszerzane o wiele nieustawowych form ściśle związanych z ich warsztatem planistycznym i metodami planowania. Pomaga to urbanistom niwelować społeczne bariery występujące w procesie planistycznym, gdy w procesie tym niedostatecznie są uwzględniane interesy i opinie mieszkańców obszarów objętych planami zagospodarowania przestrzennego. BIBLIOGRAFIA Człowiek i Środowisko (1981), t. 5, nr 2, Warszawa, Instytut Kształtowania Środowiska, s. 5–50. Frinken M. (2008), Zintegrowane planowanie rozwoju w Niemczech – system w działaniu, [w:] (red.) J.J. Parysek, A. Tölle, Wybrane problemy rozwoju i rewitalizacji miast: aspekty poznawcze i praktyczne, Poznań, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, s. 128. Jałowiecki B. (1984), Wartości nowoczesnej urbanistyki, Studia Socjologiczne, 1, 206. Pawłowska K. (2008), Przeciwdziałanie konfliktom wokół ochrony i kształtowania krajobrazu: partycypacja społeczna, debata publiczna, negocjacje. Responses to conflicts related to landscape shaping and landscape protection: public participation, public debate, negotiations/ Krystyna Pawłowska; Politechnika Krakowska im. Tadeusza Kościuszki, Kraków, Wydawnictwo Politechniki Krakowskiej. Pawłowska K. (red.) (2010), Zanim wybuchnie konflikt: idea i metody partycypacji społecznej w ochronie krajobrazu i kształtowaniu przestrzeni: praca zbiorowa. T. A, Dlaczego?, Kraków, Fundacja Partnerstwo dla Środowiska, s. 61–67, 70–72. Topczewska T. (2010a), Planowanie operacyjne w miastach polskich. Problem planowania zintegrowanego, Człowiek i Środowisko, 3–4, 5–6. 64 Poglądy polskich urbanistów na rolę partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym Topczewska T. (2010b), Zintegrowane planowanie rozwoju i rewitalizacji miast w wybranych krajach „starej” UE i w Polsce, Człowiek i Środowisko, 1–2, 20. Wilkinson Ph. (2011), 50 teorii architektury, które powinieneś znać, Warszawa, Wydawnictwo Naukowe PWN, s. 182. Adres Autora: Dr Waldemar Siemiński [email protected] Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa ul. Targowa 45, 03-728 Warszawa Viewpoints on the role of public participation in planning among polish urban planners Abstract The article presents formed among Polish urban planners viewpoints on the role of public participation in planning by analyzing the period from 1981 to the present (2015). The article draws special attention to the concepts developed in this period in the country, although it is clear that the sources of social participation in planning must look beyond the Polish borders. Analyzed in the article the views of Polish urban planners on public participation in the planning capture it much further than the recognition of participation in the laws on spatial planning. Statutory forms of participation, information and consultation by urban planners enriched with many elements closely related to their workshop planning and scheduling methods. Social effects of interest residents in the planning process are not generally taken into account by urban planners, but social barriers occurring in the planning process because not reckon with the interests and opinions of residents, urban planners and carefully examine multilaterally. In another article will be presented views on public participation in planning by Polish town planners who, based on their long experience in urban planning in France and Germany, are looking at public participation in urban planning from the perspective of model planning and development planning adopted in those countries. 65
