przegląd sejmowy

Transkrypt

przegląd sejmowy

PRZEGLĄD
SEJMOWY
1
DWUMIESIĘCZNIK
ROK XVII
3(92)/2009
2
KOMITET REDAKCYJNY
Przegląd Sejmowy 3(92)/2009
Studia i Materiały
Redaktor naczelny MIROSŁAW GRANAT
Zastępcy redaktora naczelnego: JERZY CIEMNIEWSKI, MICHAŁ KRÓLIKOWSKI
Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT
Członkowie: LESZEK GARLICKI, JERZY GÓRAL , WOJCIECH KULISIEWICZ,
PAWEŁ SARNECKI, PIOTR TULEJA, ZBIGNIEW WITKOWSKI,
KRZYSZTOF WÓJTOWICZ, MAREK ZUBIK
Redaktorzy: URSZULA NAŁĘCZ-RAJCA, PIOTR ZIELIŃSKI
Tłumaczenia:
na język angielski ALBERT POL
na język rosyjski ANDRZEJ KUBIK
W wypadku wykorzystania tekstów i informacji z „Przeglądu Sejmowego”
w innych publikacjach prosimy o powołanie się na nasze czasopismo.
U w a g a. Artykułów nie zamówionych nie zwracamy.
Zastrzegamy sobie prawo do skrótów w tekstach nadesłanych do publikacji.
© Copyright by Kancelaria Sejmu
Warszawa 2009
„Przegląd Sejmowy” ukazuje się od 1993 r.
ISSN 1230-5502
KANCELARIA SEJMU
Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe
Druk i oprawa: AKCYDENS S.J.
Wydanie pierwsze
Warszawa, lipiec 2009
SPIS TREŚCI
3
DZIAŁ I
STUDIA I MATERIAŁY
Słowo wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Prof. dr hab. Paweł Sarnecki, Uniwersytet Jagielloński
Ustrój polityczny Polski po wejściu w życie ustawy konstytucyjnej z 7 kwietnia
1989 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
26
Prof. dr hab. Jerzy Ciemniewski, Instytut Nauk Prawnych PAN
Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
27
46
Prof. dr hab. Andrzej Sokala, Uniwersytet Mikołaja Kopernika w Toruniu
Wybory parlamentarne — czerwiec 1989 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
59
Dr Rafał Matyja, Wyższa Szkoła Biznesu — National-Louis University w Nowym Sączu
Model instytucjonalny 1989 — próba rekonstrukcji . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
61
76
Dr Marek Dobrowolski, Katolicki Uniwersytet Lubelski Jana Pawła II
Ustrój państwa w porozumieniach Okrągłego Stołu . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
77
99
Prof. dr hab. Anna Łabno, Uniwersytet Śląski
Sejm Rzeczypospolitej Polskiej a reprezentacja interesów . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
101
120
*
Prof. dr hab. Marek Zubik, Uniwersytet Warszawski
Zmiany regulaminu Sejmu w latach 2007–2009 . . . . . . . . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121
138
DZIAŁ II
OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA
A. OPINIE
W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia biernego prawa wyborczego i immunitetu parlamentarnego, druki nr 432 i 433 (1. Janusz Mordwiłko, s. 139; 2. Piotr Chybalski, s. 144; 3. Zbigniew Witkowski, s. 153;
4. Stanisław Bożyk, s. 160; 5. Dariusz Dudek, s. 167; 6. Dariusz Dudek, s. 178;
7. Stanisław Bożyk, s. 183; 8. Włodzimierz Wróbel, s. 187; 9. Radosław G. Hałas,
s. 191; 10. Leszek Kubicki, s. 196; 11. Włodzimierz Wróbel, s. 198) . . . . . . .
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Wojciech Odrowąż-Sypniewski, glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
26 listopada 2008 r. (sygn. akt U 1/08) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Orzecznictwo innych sądów
Monika Zbrojewska, glosa do wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia
24 czerwca 2008 r. w sprawie Adamsons przeciwko Łotwie (skarga nr 3669/03) . .
139
200
214
4
treści
Studia i Spis
Materiały
C. RECENZJE
Ratio est anima legis. Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego (Piotr Tuleja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (Monika
Florczak-Wątor) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Joanna Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (Jadwiga Potrzeszcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marian Grzybowski, Finlandia. Zarys systemu ustrojowego (Julia Kapelańska-Pręgowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paweł Borecki, Geneza modelu stosunków państwo-Kościół w Konstytucji RP
(Paweł Sobczyk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
221
225
229
237
241
D. NOTY
Volumina Constitutionum, t. II 1550–1609, volumen 2. 1587–1609 (Kazimierz
Orzechowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Witold Brodziński, System konstytucyjny Rumunii (Wojciech Staszewski) . . .
John Hart Ely, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review (Dorota
Lis-Staranowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
253
E. VARIA
Czy nieznajomość prawa szkodzi? Rozważania o pouczeniach jako instytucji
prawnej ograniczającej negatywne skutki nieznajomości prawa (Marcin
Myszogląd) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
258
250
251
DZIAŁ III
DOKUMENTY
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE DO STUDIÓW NAD PARLAMENTARYZMEM
Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych państw
Litwa: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. w sprawach związanych z prezydenckim prawem weta ustawodawczego, sygn. akt 02/08 (przekład
i opracowanie Marcin Wiącek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
TABLE OF CONTENTS
5
SECTION I
STUDIES AND PAPERS
Preface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
Prof. Dr Habil. Paweł Sarnecki, Jagiellonian University
The Political System of Poland after the Coming into Force of the Constitutional Act of 7 April 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
26
Prof. Dr Habil. Jerzy Ciemniewski, Institute of Legal Studies, Polish Academy of Sciences
The Constitutional Amendment Act of 29 December 1989 . . . . . . . . . . .
27
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
46
Prof. Dr Habil. Andrzej Sokala, Nicolaus Copernicus University in Toruń
Parliamentary Election of June 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
47
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
59
Dr Rafał Matyja, Higher School of Buisness — National-Louis University in Nowy Sącz
Institutional Model of 1989: A Reconstruction Attempt . . . . . . . . . . . .
61
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
76
Dr Marek Dobrowolski, John Paul II Catholic University of Lublin
System of Government under the Round-Table Agreements . . . . . . . . .
77
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
99
Prof. Dr Habil. Anna Łabno, University of Silesia
The Sejm of the Republic of Poland and the Representation of Interests . . .
101
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
120
*
Prof. Dr Habil. Marek Zubik, University of Warsaw
Changes of the Rules of Procedure of the Sejm in 2007–2009 . . . . . . . . .
Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
121
138
SECTION II
OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES, VARIA
A. OPINIONS
On the Draft Amendments of the Constitution of the Republic of Poland to Limit the
Passive Electoral Right and Parliamentary Immunity, Sejm Papers No. 432 and
No. 433 (1. Janusz Mordwiłko, p. 139; 2. Piotr Chybalski, p. 144; 3. Zbigniew Witkowski, p. 153; 4. Stanisław Bożyk, p. 160; 5. Dariusz Dudek, p. 167; 6. Dariusz
Dudek, p. 178; 7. Stanisław Bożyk, p. 183; 8. Włodzimierz Wróbel, p. 187; 9. Radosław G. Hałas, p. 191; 10. Leszek Kubicki, p. 196; 11. Włodzimierz Wróbel, p. 198)
B. GLOSSES
Jurisprudence of the Constitutional Tribunal
Wojciech Odrowąż-Sypniewski, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of November 26, 2008 (Act Call No. U 1/08) . . . . . . . . . . . . . . . . .
Jurisprudence of other courts
Monika Zbrojewska, Gloss to the Judgment of the European Court of Human Rights
of 24 June 2008 in Adamsons v. Latvia (Application No. 3669/03) . . . . . . . .
139
200
214
6
Table of
Contents
Studia
i Materiały
C. REVIEWS
Ratio est anima legis. The Anniversary Book in Honour of Professor Janusz
Trzciński (Piotr Tuleja) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Roman Hauser, Janusz Trzciński, Lawmaking Power of the Decisions of the
Constitutional Tribunal in the Jurisprudence of the Supreme Administrative
Court (Monika Florczak-Wątor) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Joanna Zakolska, The Principle of Proportionality in the Jurisprudence of the
Constitutional Tribunal (Jadwiga Potrzeszcz) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Marian Grzybowski, Finland: An Outline of the Governance System (Julia Kapelańska-Pręgowska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Paweł Borecki, Origins of the Model of Relations between the State and the
Church in the Constitution of the Republic of Poland (Paweł Sobczyk) . . . . .
221
225
229
237
241
D. NOTES
Volumina Constitutionum, tome II 1550–1609, vol. 2. 1587–1609 (Kazimierz
Orzechowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Witold Brodziński, Constitutional System of Romania (Wojciech Staszewski)
John Hart Ely, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review (Dorota
Lis-Staranowicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
253
E. VARIA
Does ignorance of the law harm? Remarks on caution as a legal instrument to
reduce negative effects of ignorance of law (Marcin Myszogląd) . . . . . . . .
258
250
251
SECTION III
DOCUMENTS
SOURCE MATERIALS FOR STUDIES OF PARLIAMENTARISM
Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other States
Lithuania: Judgment of the Constitutional Court of February 22, 2008 on Matters
concerning the Legislative Veto of the President, Act Call No. 02/08 (translated and
prepared by Marcin Wiącek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
281
СОДЕРЖАНИЕ
7
I ОТДЕЛ
ИССЛЕДОВАНИЯ И МАТЕРИАЛЫ
Вступительное слово . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р наук Павел Сарнецкий, Ягеллонский университет
Политическое устройство Польши после вступления в силу Конституционного закона от 7 апреля 1989 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р наук Ежи Цемневский, Институт юридических наук ПАН
Конституционная новелла от 29 декабря 1989 г. . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р наук Анджей Сокаля, Университет Миколая Коперника в Торуне
Парламентские выборы — июнь 1989 г. . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Рафал Матыя, Высшая школа бизнеса — Нейшенал-Люис юниверсити в Новом Сонче
Модель института государства 1989 — опыт реконструкции . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Д-р Марек Добровольский, Католический люблинский университет Яна Павла II
Государственный строй в договоренностях Круглого стола . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Проф. д-р нук Анна Лабно, Силезский университет
Сейм Республики Польша и представление интересов . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
*
Проф. д-р наук Марек Зубик, Варшавский университет
Изменения регламента Сейма в 2007–2009 гг. . . . . . . . . . . . . . . . .
Резюме . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9
11
26
27
46
47
59
61
76
77
99
101
120
121
138
II ОТДЕЛ
ЭКСПЕРТИЗЫ, ГЛОССЫ, РЕЦЕНЗИИ, ОБЗОРЫ, РАЗНОЕ
A. ЭКСПЕРТИЗЫ
Относительно проектов внесения изменений и дополнений в Конституцию
Республики Польша, касающихся ограничения пассивного избирательного
права и парламентской неприкосновенности, печатные материалы Сейма
№ 432 и 433 (1. Януш Мордвилко, с. 139; 2. Петр Хыбальский, с. 144; 3. Збигнев
Витковский, с. 153; 4. Станислав Божик, с. 160; 5. Дарюш Дудек, с. 167;
6. Дарюш Дудек, с. 178; 7. Станислав Божик, с. 183; 8. Влодзимеж Врубель,
с. 187; 9. Радослав Г. Халас, с. 191; 10. Лешек Кубицкий, с. 196; 11. Влодзимеж
Врубель, с. 198) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
B. ГЛОССЫ
Практика Конституционного Трибунала
Войцех Одровонж-Сыпневский, глосса к решению Конституционного Трибунала от 26 ноября 2008 г. (шифр дела U 1/08) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Практика других судов
Моника Зброевская, глосса к решению Европейского Суда по правам человека
от 24 июня 2008 г. по делу Адамсонс против Латвии (жалоба № 3669/03) . .
139
200
8
Studia
i Materiały
Содержание
214
C. РЕЦЕНЗИИ
Ratio est anima legis. Юбилейная книга в честь Профессора Януша Тжцинского (Петр Тулея) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Роман Хаусер, Януш Тжцинский, Правотворческое значение решений
Конституционного Трибунала в практике Главного Административного
Суда (Moника Флopчaк-Boнтop) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Иоанна Закольская, Принцип пропорциональности в практике Конституционного Трибунала (Ядвига Потжещ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Марьян Гжибовский, Финландия. Очерк по системе государственного
устройства (Юлия Капелянская-Пренговская) . . . . . . . . . . . . . . . .
Павел Борецкий, Генезис модели отношений государство-Церковь в Конституции Республики Польша (Павел Собчик) . . . . . . . . . . . . . . . .
D. ОБЗОРЫ
Volumina Constitutionum, т. II 1550–1609, волюм 2. 1587–1609 (Казимеж
Ожеховский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Витольд Бродзинский, Конституционная система Румынии (Войцех
Сташевский) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Джон Хaрт Или, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review (Дорота
Лис-Старанович) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
E. РАЗНОЕ
Вредно ли незнание закона? Размышления об разъяснениях как о правовом институте, ограничивающем отрицательные последствия незнания
закона (Марцин Мышоглонд) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
221
225
229
237
241
250
251
253
258
III ОТДЕЛ
ДОКУМЕНТЫ
ИСТОЧНИКИ ПО ИССЛЕДОВАНИЮ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА
Парламентские вопросы в практике конституционных судов других
государств
Литва: решение Конституционного Cуда от 22 февраля 2008 г. по делам,
связанным с принадлежащим президенту правом заявлять вето по законопроектам, шифр дела 02/08 (перевод и редакция Марцин Вионцек) . . . . .
281
STUDIA i MATERIAŁY
9
SŁOWO WSTĘPNE
N
a łamach „Przeglądu Sejmowego” wielokrotnie zamieszczaliśmy artykuły
i opracowania nawiązujące do rocznic ważnych wydarzeń w Polsce, którym
towarzyszyły przemiany ustrojowe i instytucjonalne. Komitet Redakcyjny nawiązał
między innymi do rocznicy uchwalenia i wejścia w życie Konstytucji RP („Przegląd
Sejmowy” nr 4/2007). Ustanowienie Konstytucji RP nie byłoby możliwe bez wcześniejszych przemian, które miały miejsce w 1989 r., kiedy to demokratyczne siły polityczne i społeczne reprezentowane przez NSZZ „Solidarność” zdołały doprowadzić
drogą pokojową do zasadniczych zmian w naszym kraju. Zmiany z roku 1989 oddziaływały także na procesy demokratyzacyjne w innych państwach Europy.
W przekazywanym Czytelnikom zeszycie nr 3/2009 można prześledzić, niemal krok
po kroku, przemiany ustrojowe sprzed 20 lat, których rezultatem było wybicie się Polski
na niepodległość. W wyniku porozumień Okrągłego Stołu została znowelizowana
Konstytucja PRL (nowela kwietniowa), która wprowadziła do systemu naczelnych
władz państwowych Senat oraz instytucję prezydenta państwa. Umocniła ona pozycję
Sejmu, wprowadzała demokratyczne zmiany do prawa wyborczego, reformowała władzę sądowniczą poprzez ustanowienie zasady nieusuwalności sędziów oraz Krajowej
Rady Sądownictwa. Wyniki wyborów parlamentarnych z czerwca 1989 r. spowodowały przyspieszenie zmian. Zwieńczeniem reform z roku 1989 była nowela grudniowa ówczesnej konstytucji, polegająca na wprowadzeniu nowych podstaw ustroju politycznego naszego państwa: zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego
zasady sprawiedliwości społecznej, zasady zwierzchniej władzy Narodu, zasady pluralizmu politycznego. Ukształtowane zostały nowe zasady ustroju gospodarczego.
Ustrojodawca przywrócił tradycyjną nazwę naszego państwa i jego godło.
10
Studia i Materiały
W 1989 r. odzyskaliśmy więc „możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia” o losie swojej Ojczyzny. Te stosunkowo niedawne zmiany ustrojowe warto poddawać analizie naukowej, ale także przedstawiać młodszemu pokoleniu, które
ma prawo nie pamiętać „gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności
i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane”. Dzięki wspomnianemu wysiłkowi, Rzeczpospolita Polska — dobro wspólne wszystkich obywateli — powinna być
jeszcze bardziej doceniona i szanowana.
Komitet Redakcyjny
11
PAWEŁ SARNECKI
USTRÓJ POLITYCZNY POLSKI PO WEJŚCIU W ŻYCIE
USTAWY KONSTYTUCYJNEJ Z 7 KWIETNIA 1989 R.
T
ylko niewiele ponad 8 miesięcy ustrój polityczny Polski funkcjonował formalnie w kształcie nadanym mu przez tzw. nowelę kwietniową, tj. przez ustawę z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL1. Niemniej zmiany dokonane przez
ten akt, zwłaszcza w systemie naczelnych władz państwowych, były na tyle głębokie,
że wydają się uzasadniać potraktowanie ich jako odrębnej od funkcjonującej, zarówno uprzednio jak i po niej, struktury ustrojowej. Za moment kończący jej funkcjonowanie musi być uznane wejścia w życie ustawy konstytucyjnej z 27 grudnia 1989 r.,
formalnie również ujętej jako następna nowelizacja dotychczas obowiązującej konstytucji, która przeprowadziła już o wiele większe zmiany ustrojowe niż wynikające
z omawianej noweli2, choć przy pozostawieniu niezmienionych rozwiązań organizacyjnych. Dylemat badaczy ustrojowej roli noweli kwietniowej — głębokie przekształcenie ustrojowe w ramach tego samego aktu konstytucyjnego (tj. Konstytucji z 22 lipca 1952 r.) czy też powołanie do życia w istocie ustroju nowego — to w końcu jedynie
kwestia klasyfikacji. Na pewno jednak należy w ramach rozważań nad polską transformacją ustrojową końca lat 80. i początku lat 90. ubiegłego wieku poddać jej rozwiązania pogłębionej analizie, widząc w niej istotny etap tej transformacji.
Nie sposób przy tym traktować jako wyrazu tego etapu samej tylko noweli. Ściśle
bowiem z nią powiązanych zostało kilka niezwykle doniosłych ustaw, formalnie zwykłych, ale materialnie zawierających rozstrzygnięcie kwestii ustrojowych o randze
w istocie konstytucyjnej, zamieszczanych zwykle w konstytucji. Zewnętrznym i formalnym wyrazem łączności noweli kwietniowej i dopełniających ją ustaw jest okoliczność uchwalenia pierwszych z nich tego samego dnia, tj. 7 kwietnia 1989 r. Bez
ich uchwalenia, przyjęcie samej noweli byłoby, jak można sądzić, politycznie niemożliwe, a realizacja tych ustaw wpływała na interpretację przepisów konstytucyjnych
i praktykę konstytucyjną w sposób rozstrzygający. „Zmianę konstytucji można i trzeba wyjaśniać w kontekście całokształtu rozstrzygnięć legislacyjnych, podjętych przez
Sejm 7 kwietnia 1989 r. [...] Nowelizacja Konstytucji jest częścią tego zespołu aktów
i ma wobec innych charakter komplementarny”3. Dotyczy to zwłaszcza dziedziny
wolności i praw jednostki, nie poruszonej przez samą nowelę. Jeszcze większe znaczenie konstytucyjne przypisać należy dokumentom wyrażającym sformalizowanie
porozumień osiągniętych przy Okrągłym Stole. Zawierają one założenia dokonanych
przeobrażeń, a tym samym ich wytyczną interpretacyjną. Wszystkie te dokumenty stanowią łącznie swoistą „nowelę kwietniową sensu largo”, co musi rzutować na dalszą
1
Dz.U. z 8 kwietnia 1989 r., Nr 19, poz. 101; z tym dniem weszła ona formalnie w życie, natomiast jej
rzeczywiste wejście w życie dokonało się po przeprowadzeniu wyborów parlamentarnych, powołaniu głowy państwa i rządu, wyboru marszałków izb parlamentarnych. Artykuły cytowane w tekście są formalnie artykułami Konstytucji PRL, czasem jednak powoływane są one, dla uproszczenia, jako odpowiednie artykuły „noweli kwietniowej”.
2
Zob. artykuł J. Ciemniewskiego w tym samym numerze „Przeglądu Sejmowego”.
3
W. Sokolewicz, Kwietniowa zmiana Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1989, z. 6.
12
Studia i Materiały
analizę tytułowej problematyki, także w niniejszym opracowaniu. Dnia 7 kwietnia
1989 r. uchwalono więc: ordynację wyborczą do Sejmu4, ordynację wyborczą do
Senatu5, nowe Prawo o stowarzyszeniach6, zmianę ustawy o związkach zawodowych7
i ustawę o związkach zawodowych rolników indywidualnych8.
W ustawach tych widzieć można wyrażenie następujących norm o randze (materialnie) konstytucyjnej, niepowielanych w przepisach noweli kwietniowej: zasadę
bezwzględnej większości w wyborach do izb parlamentarnych, prawa (także) wyborców samodzielnego zgłaszania kandydatur na posłów i senatorów, prawa kierowania
przez wyborców protestów wyborczych rozstrzyganych przez Sąd Najwyższy, ustalenie początku kadencji parlamentu na dzień przeprowadzenia wyborów, zasadę sądowego nadzoru nad stowarzyszeniami i związkami zawodowymi.
Dnia 17 maja (a więc jeszcze przed rzeczywistym wejściem noweli w życie) uchwalono z kolei ustawę o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej9 i łączącą się z nią tematycznie ustawę o gwarancjach wolności sumienia i wyznania10, ustawę o izbach lekarskich11 (stanowiącą początek odrodzenia
samorządu zawodowego), ustawę o Funduszu Rozwoju Rynku i Demonopolizacji Handlu12 (pogłębiającą wolność działalności gospodarczej obywateli), a 29 maja — m.in. bardzo ważną ustrojowo ustawę o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa
Prezydentowi PRL i innym organom państwowym13, a także ustawę o zmianie ustawy
o kontroli publikacji i widowisk14 (przynoszącą pewne złagodzenie cenzury). Szczególne
znaczenie przypisać można ustawie z tego samego dnia o zmianie niektórych przepisów
prawa karnego, prawa o wykroczeniach oraz innych ustaw15. W części objętej pierwszym
członem jej nazwy przyniosła ona pewne złagodzenie represji i rozszerzenie praw zatrzymanego w postępowaniu karnym i wykroczeniowym. Natomiast w części dotyczącej tytułowych „innych ustaw” odnotować należy wymowną zmianę ustawy o służbie funkcjonariuszy SB i MO. Zmianom uległy mianowicie: rota ślubowania funkcjonariuszy oraz
określenie charakteru ich funkcji; krótko mówiąc, w jednym i drugim przypadku zlikwi4
Warto przytoczyć pełny tytuł tej ustawy, potwierdzający bardzo wymownie przejściowy charakter
ówczesnej reformy: „Ordynacja wyborcza do Sejmu PRL X kadencji, na lata 1989–1993” (Dz.U. Nr 19,
poz. 102).
5
Dz.U. Nr 19, poz. 103.
6
Dz.U. Nr 20, poz. 104.
7
Dz.U. Nr 20, poz. 105.
8
Dz.U. Nr 20, poz. 106.
9
Dz.U. Nr 29, poz. 154; ustawa nader istotnie przekształca „kategoryczną” zasadę konstytucyjną, iż
„Kościół jest oddzielony od państwa” (art. 82 ust. 1) przez wprowadzenie wielu elementów współdziałania
obu tych podmiotów, zwłaszcza przez powołanie Komisji Wspólnej Rządu i Episkopatu.
10
Dz.U. Nr 29, poz. 155; można ją uznać za w zasadzie zapewniającą pełny wyraz tej wolności obywatelskiej i istotne rozwinięcie w tym względzie art. 82 Konstytucji.
11
Dz.U. Nr 30, poz. 158.
12
Dz.U. Nr 30, poz. 159; ten sam cel spełniała ustawa z 24 maja o rozpoznawaniu przez sądy spraw
gospodarczych (Dz.U. Nr 33, poz. 175).
13
Dz.U. Nr 34, poz. 178.
14
Dz.U. Nr 34, poz. 186.
15
Dz.U. Nr 34, poz. 180.
Paweł Sarnecki: Ustrój polityczny Polski po wejściu w życie ustawy konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r.
13
dowano zwroty, na podstawie których funkcjonariusze ci byli traktowani jako formalnie
podporządkowani również PZPR, a nie tylko właściwym władzom państwowym. Dnia
30 maja uchwalono ustawę zmieniającą prawo prasowe16 (przynoszącą pewne rozszerzenie swobody w działalności prasowej) oraz dwie ustawy zapowiadające odrodzenie (po
„pierwszej jaskółce” odrodzenia samorządu zawodowego w postaci izb lekarskich) samorządu gospodarczego: o samorządzie zawodowym niektórych podmiotów gospodarczych17 i o izbach gospodarczych18. Szczególną wymowę polityczną posiadały ustawy
odwołujące się swą treścią w istocie do idei współcześnie rozumianej praworządności
(czy nawet państwa prawa), jak ustawa z 24 maja o przywróceniu praw pracowniczych
osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne i ustawa z 29 maja o przebaczeniu i puszczeniu w niepamięć niektórych przestępstw i wykroczeń, w której dokonano abolicji tego rodzaju czynów (co
oczywiście należałoby wziąć w cudzysłów), na przykład — jak to stwierdzano —
w związku ze strajkami, z akcjami protestacyjnymi czy z powodów politycznych; z zastrzeżeniem, o ile takie działania miały miejsce po 31 sierpnia 1980 r. do dnia uchwalenia tej ustawy. Ustawa o przekazaniu kompetencji Rady Państwa w sposób istotny
znowelizowała ustawę o Trybunale Konstytucyjnym, dodając do jego kompetencji prawo ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw oraz nakładając na Sejm obowiązek rozpatrzenia wyroków TK w określonym terminie (półrocznym). W końcu nie
bez pewnego znaczenia i wymowy politycznej stanowiło nawiązanie przez nowelę kwietniową do rodzimych tradycji ustrojowych, choćby czysto zewnętrznie: poprzez przywrócenie takich organów, jak „Prezydent [PRL19]”, „Senat [PRL]”, „Zgromadzenie Narodowe” (tu już bez owego dodatku) oraz likwidację Rady Państwa.
Wydaje się, że na przeobrażenia dokonane przez nowelę kwietniową oraz ściśle
z nią powiązane ustawy ustrojowe inaczej spoglądali jej twórcy, a inaczej należy patrzeć na nią z upływem czasu, a czas ów doznał wkrótce gwałtownego przyspieszenia.
Twórcy noweli to strony kompromisu osiągniętego przy Okrągłym Stole wiosną
1989 r.; przy czym warto pamiętać, że obrady tego gremium przebiegały, w jego końcowym stadium, równocześnie z pracami konstytucyjnymi w Sejmie, a wyniki ustaleń „na gorąco” wpisywano w tekst przyszłej ustawy konstytucyjnej. Jedna strona tego
kompromisu, siły polityczne dotychczas sprawujące władzę w kraju, choć zdawały sobie sprawę z wagi przeprowadzanych wówczas zmian konstytucyjnych, to jednak —
w ich intencji — miały służyć one dalszemu utrzymaniu dotychczasowego ustroju.
Stanowić więc miały nadal, jak i poprzednie przemiany ustrojowe20, raczej pewną
Dz.U. Nr 34, poz. 187.
Dz.U. Nr 35, poz. 194.
18
Dz.U. Nr 35, poz. 195.
19
Ale to ostatnie tylko w tytułach rozdziałów 3 i 3a.
20
Mam tu na myśli, kolejno, powołanie na nowo w Polsce sądownictwa administracyjnego (ustawa
z 31 stycznia 1980 r.), przekształcenie pozycji NIK i przywrócenie jej formalnie statusu organu podległego
wyłącznie Sejmowi (ustawa konstytucyjna z 8 października 1980 r.), wprowadzenie do konstytucji postanowień dotyczących TS i TK (ustawa konstytucyjna z 28 marca 1982 r.), postanowień dotyczących referendum
(ustawa konstytucyjna z 6 maja 1987 r.) powołanie instytucji Rzecznika Praw Obywatelskich (ustawa
16
17
14
Studia i Materiały
koncesję (i to wymuszoną) na rzecz aspiracji społeczeństwa i jego wolnościowych dążeń niż wyraz pełnego uznania jego podmiotowości i płynących stąd konsekwencji.
Nowela kwietniowa nie zamykała drogi do dalszych koncesji tego typu, ale właśnie
tylko koncesji, a nie do zmiany istoty ustroju. Stąd utrzymanie w przekształconej konstytucji takich zasad, jak zasada socjalistycznego charakteru państwowości (art. 1),
która to państwowość ma treść „republiki ludu pracującego” (wstęp), a podstawą tej
„władzy ludowej” jest sojusz robotniczo-chłopski, w którym kierownicza rola należy
do klasy robotniczej (tamże). Strukturalnym wyrazem tych treści wstępu jest zasada
przewodniej roli politycznej PZPR, połączonej sojuszem i współpracą z ZSL i SD, stanowiących trzon PRON (art. 3). Z kolei podstawę ustroju społeczno-gospodarczego
stanowić mają nadal „uspołecznione środki produkcji”, planowość gospodarki i monopol handlu zagranicznego (art. 11), szczególna troska i opieka państwa nad „mieniem ogólnonarodowym” (art. 12).
Druga strona tego kompromisu, siły opozycji politycznej mogące powoływać się
na istotne poparcie społeczne, o wiele bardziej wyraźnie dawały do zrozumienia, że
nowe rozwiązania mają przejściowy charakter. Dawały odczuć, że dalsze zmiany nie
będą już miały charakteru koncesji ze strony władzy, lecz stanowić będą wyraz realizacji nieskrępowanych postulatów i oczekiwań narodu.
Z perspektywy 20 lat od wejścia w życie noweli kwietniowej można powiedzieć
jednoznacznie, że rozstrzygnięcia tego swoistego sporu dokonało samo społeczeństwo,
które na dobrą sprawę nie przyznało racji żadnej ze stron, lecz wymusiło potraktowanie
noweli kwietniowej za wyraz odzyskanej suwerenności narodowej. Czynem, poprzez
który zademonstrowało się odzyskanie suwerenności, były przede wszystkim wybory
do Sejmu i Senatu z 4 oraz 18 czerwca i ich jednoznaczna wymowa polityczna21.
Nieprzypadkowo Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. będzie później mówiła o odzyskaniu w 1989 roku przez Naród Polski możliwości suwerennego i demokratycznego
stanowienia o losie Ojczyzny. Siłą rzeczy, jako aktu prawnego już ustanowionego, uznano zasady „noweli kwietniowej sensu largo” za podstawę porządku konstytucyjnego,
ale decyzja Narodu z 4 i 18 czerwca sama przez się oznaczała dekonstytucjonalizację
jej wstępu, jej art. 1, 3, 8 ust. 1 i wielu innych, ściśle z nimi związanych zasad i norm
konstytucyjnych. Po decyzji tej przestały być one po prostu stosowane. Decyzja ta nadała też tej noweli, w jej całokształcie, w istocie charakter „aktu pod warunkiem rozwiązującym”. Pierwszym — moim zdaniem — potwierdzeniem takiego „rozstrzygnięcia
sporu” i znaczenia wyborów czerwcowych był dekret Rady Państwa z 1 lipca 1989 r.
o zmianie ustawy o obowiązkach i prawach posłów na Sejm PRL22, usuwający z roty
ślubowania parlamentarnego m.in. zwrot „czynić wszystko [...] dla pomyślnego, socjaz 15 lipca 1987 r.). Wśród nich na osobne podkreślenia zasługuje ustawa z 23 grudnia 1988 r. o działalności
gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324), istotnie naruszająca kanony ustroju społeczno-gospodarczego PRL.
21
Por. obwieszczenia o ich wyniku: M.P. Nr 21, poz. 149, 150, 151 i 152; wymowa polityczna wyborów czerwcowych potwierdzona została również przez późniejsze wybory uzupełniające z 1989 r.; por. stosowne obwieszczenia: M.P. Nr 26, poz. 205, Nr 35, poz. 269, Nr 39 poz. 304 oraz z 1990 r. Nr 8, poz. 56.
22
Dz.U. Nr 42, poz. 230; por. też uchwałę Sejmu z 5 lipca 1989 r. o zatwierdzeniu tego dekretu (M.P.
Nr 22, poz. 158).
15
listycznego rozwoju PRL”, przy czym faktyczne złożenie ślubowania odbyło się już według nowej formuły. Jako inny przykład służyć może ustawa z 23 listopada 1989 r. o rozwiązaniu Ochotniczej Rezerwy Milicji Obywatelskiej23 oraz wspomniana już wcześniej
ustawa dotycząca m.in. przekształcenia charakteru korpusu funkcjonariuszy SB i MO24.
Warto też przywołać, jako wymowny przykład ówczesnych odczuć, ustawę z 30 listopada 1989 r. o Funduszu Daru Narodowego25. Zachowanie dotychczasowej nazwy państwa, mimo iż ta nazwa wiązała się z odrzuceniem 22 lipca 1952 r. tradycyjnej nazwy
Państwa Polskiego, nie mogło w tych warunkach mieć decydującego znaczenia. Ciągłość
konstytucyjna państwa została zerwana.
Wskazane wyżej, normatywne znaczenie wyborów czerwcowych polega więc
w pierwszym rzędzie na przywróceniu zasady zwierzchnictwa narodowego jako pierwszej, fundamentalnej zasady konstytucyjnej, uznawanej przez ówczesne naczelne władze państwowe choćby per facta concludentia. Uchylała ona wszystkie inne dotychczasowe zasady, a zwłaszcza „wartości” dotychczasowego „ładu konstytucyjnego” (użycie
tego ostatniego zwrotu nie ma tu charakteru wartościującego) z nią sprzeczne, w tym
przede wszystkim konstytucyjne ograniczenie tej suwerenności w postaci narzuconej
narodowi struktury społeczno-politycznej (art. 3, ale także 85). Za podobnie przywróconą w swej rzeczywistej (a nie tylko formalnej) treści uznać należy zasadę praworządności, wyrażaną w art. 8 Konstytucji, przy czym zauważyć można jej faktyczną ewolucję w kierunku zasady „państwa prawa”26, umacnianą również przez faktyczne zamarcie
działalności PZPR w organach wymiaru sprawiedliwości.
Zasadniczą procedurą urzeczywistniania władzy Narodu jest w świetle ówczesnych i niezakwestionowanych postanowień konstytucyjnych zasada reprezentacji,
choć przy zachowaniu jeszcze zasady odpowiedzialności i odwoływalności przedstawicieli przez wyborców (art. 2 ust. 1 oraz 100 Konstytucji), a także przy wymogu
„opierania się na czynnym współdziałaniu najszerszych mas, zdawania narodowi27
sprawy ze swej działalności, uważnego rozpatrywania i uwzględniania słusznych
wniosków, zażaleń i życzeń obywateli [...] wyjaśniania [im] zasadniczych celów i wytycznych polityki” (art. 9). Ta ostatnia norma nadal adresowana jest do wszystkich
władz państwowych, a nie tylko organów przedstawicielskich, i nie można jej nawet
formalnie traktować jako elementu mandatu związanego. Decydujący jest tu, w myśl
klasycznych założeń, brak wiążących instrukcji wyborczych. Możliwość przeprowadzenia referendum ujęta była nadal jako procedura tylko uzupełniająca (art. 4 ust. 3).
Dz.U. Nr 64, poz. 388.
Zob. przypis 15.
25
Dz.U. Nr 67, poz. 406.
26
Podobnie utrwalaną per facta concludentia przez orzecznictwo sądów powszechnych, NSA, TK,
działalność RPO, przez uchwalenie ustawy o KRS itd. Można np. wskazać, że na 12 wydanych w 1989 r.
orzeczeń TK (pierwsze zapadło 5 kwietnia) Trybunał uznał w 6 przypadkach różne postanowienia ustaw za
niezgodne z konstytucją (za zgodne w dwu), podobnie w 6 przypadkach uznał postanowienia rozporządzeń
lub uchwał za niezgodne z ustawami (nierzadko również i z konstytucją), a zgodność z konstytucją uznał jedynie w dwu przypadkach. Wystąpił również z 7 postanowieniami sygnalizacyjnymi.
27
Nawet Konstytucja PRL nie używała tu zwrotu „ludowi” czy „ludowi pracującemu”, zapewne przez
niedopatrzenie.
23
24
16
Studia i Materiały
Podmioty reprezentujące Naród dysponują pełną swobodą czynienia użytku z przysługujących im kompetencji, pod polityczną jedynie odpowiedzialnością przed Suwerenem. Przywołane tu artykuły konstytucji: art. 2 ust. 1 oraz art. 9 znikają po noweli
grudniowej; w żaden sposób nie nawiązuje do nich obowiązująca konstytucja. Można
wszelako rozważać, pamiętając o późniejszej ewolucji parlamentu polskiego, czy zachowanie przepisów konstytucyjnych28, ogólnie choćby nawiązujących do odpowiedzialności wybrańców Narodu przed Suwerenem, nie miało pewnego pozytywnego
efektu dla późniejszego rozwoju stosunków politycznych w naszym kraju.
Podmiotami powołanymi do sprawowania władzy w imieniu Narodu są jego
przedstawiciele w Sejmie, Senacie i (wówczas dwustopniowych) radach narodowych29. Z całości konstytucji wynika jednak niezbicie, że podmiotami tymi są dopiero zespoły posłów, senatorów i radnych, tworzących odpowiednie organy konstytucyjne (Sejm, Senat, radę narodową odpowiedniego stopnia), zwoływane w odpowiedni
sposób (por. art. 22, art. 29 ust. 4 oraz art. 50) i działające w ramach realizacji swych
kompetencji. Niewątpliwie to one uznane być mogą za bezpośrednie organy Narodu,
natomiast indywidualni przedstawiciele nie dysponują żadnymi władczymi możliwościami działania. Osoby będące piastunami innych konstytucyjnych władz (Prezydent
PRL, wojewoda) lub członkowie innych organów kolegialnych (członkowie rządu,
najwyższych instancji sądowych), nie mogą być w świetle konstytucji traktowani jako
„przedstawiciele” Narodu.
Stanowi to wyjściową konstatację do rozważań o systemie rządowym, wprowadzonym przez wejście w życie noweli kwietniowej. W szczególności niemożność zakwalifikowania innych władz „politycznych” określonych w ówczesnej konstytucji
(prezydenta i Rady Ministrów, ewentualnie także Prezydium Rządu i Prezesa RM, por.
art. 39 ust. 2 i art. 40) jako władz „przedstawicielskich” (co zresztą stwarza duże trudności dla uzasadnienia posiadania przez nie typowych „hamulców”), uniemożliwia
przyjęcie obowiązywania zasady trójpodziału władzy. Brak jest tego rodzaju wyraźnej deklaracji konstytucyjnej, nie funkcjonują w konstytucji określenia „władza ustawodawcza”, „władza wykonawcza” i „władza sądownicza”, nie wyraża tej zasady
również systematyka konstytucyjna: tytuły jej rozdziałów w części ustrojowej wskazują raczej na ujęcie czysto formalne: „Sejm i Senat PRL”, „Prezydent PRL”,
„Trybunał Konstytucyjny, Trybunał Stanu, Najwyższa Izba Kontroli, Rzecznik Praw
Obywatelskich”, „Naczelne organy administracji państwowej”, „Terenowe organy
władzy i administracji państwowej”, „Sąd i prokuratura”.
Wszelako również przyjęcie, że została zachowana zasada jednolitości władzy
z dawnych rozwiązań konstytucyjnych i że na szczycie hierarchii władz państwowych
nadal znajduje się Sejm, także trudno jest w pełni uzasadnić. Nie zostały wprawdzie
28
Bo podobne sformułowania obowiązują nie tylko do 28 grudnia 1989 r., ale i później, na podstawie
art. 1 ustawy z 31 lipca 1985 r. o obowiązkach i prawach posłów na Sejm PRL; notabene także aktualne sformułowania art. 1 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu parlamentarnego wyraźnie nawiązują do
idei odpowiedzialności.
29
Choć fakt, że wyborów do rad narodowych wówczas nie przeprowadzono, wyłącza ich faktycznie
z udziału w realizacji odzyskanej, suwerennej woli Narodu.
17
przez nowelę kwietniową usunięte przepisy o dominującej roli Sejmu, przede wszystkim art. 20 z takimi jego określeniami, jak: „najwyższy organ władzy państwowej”,
„najwyższy wyraziciel woli ludu” (Narodu), „urzeczywistniający jego suwerenne prawa”, „uchwala ustawy”, „podejmuje uchwały określające podstawowe kierunki działalności państwa”, „sprawuje kontrolę nad działalnością innych organów władzy i administracji”. Pozostał przepis o uchwalaniu przez Sejm wieloletnich narodowych
planów społeczno-gospodarczych (art. 24), o podejmowaniu przezeń uchwał o stanie
wojny i mianowaniu wówczas Naczelnego Dowódcy (art. 26). Zachowano podporządkowanie Sejmowi NIK i nie wprowadzono ostateczności wyroków TK wobec ustaw.
Co więcej, można nawet wskazać na pewne nowe rozwiązania, które podnoszą pozycję i rolę Sejmu w relacji do poprzedniego stanu konstytucyjnego. Należy tu wymienić nową kompetencję do wyrażania przez Sejm uprzedniej zgody na ratyfikację
podstawowego zakresu umów międzynarodowych (art. 32g ust. 2), rozwiązanie przewidujące automatyczne trwanie kadencji w sytuacji wprowadzenia stanu wyjątkowego (art. 32i ust. 4), przyznanie, obok uchwalania budżetu i planu społeczno-gospodarczego, kompetencji Sejmu do uchwalania „planów finansowych” (art. 27 ust. 2),
a także kompetencję do wyrażania zgody (łącznie z Senatem) na przedłużenie trwania
stanu wyjątkowego (art. 32i ust. 2), likwidację instytucji dekretów z mocą ustawy czy
przejście na system obrad w permanencji, co wyklucza istnienie jakichkolwiek kompetencji innych władz w okresach między obradami (szczątkowo tylko pozostają pewne kompetencje, zwłaszcza prezydenta, w okresach „międzykadencyjnych” — por.
art. 26 ust. 1 oraz art. 37 ust. 2). Po zlikwidowaniu Rady Państwa niektóre jej kompetencje przeszły nie na prezydenta, lecz na Sejm lub jego organy (np. podległą Sejmowi
stała się Państwowa Inspekcja Pracy)30. W sumie zasadne wydaje się więc dostrzeganie w ustrojowej roli Sejmu kontynuacji wszystkich dotychczasowych, czterech głównych jego funkcji: ustawodawczej31, budżetowania i planowania gospodarczego, nominacyjnej oraz kontrolnej32. Nie nabrał on charakteru „władzy ustawodawczej”
znanej z rozwiązań konstytucyjnych państw adaptujących zasadę podziału władzy.
Przeważają jednak rozwiązania, które pozycję tego organu, w porównaniu do poprzedniego stanu konstytucyjnego, wyraźnie obniżają33. Dotyczy to, po pierwsze, konsekwencji, które wynikają z powołania do życia Senatu, przy czym ustrojowa rola
tego organu, w swym punkcie wyjścia, jest identyczna jak rola Sejmu (por. analizowany wyżej art. 2 ust. 1). Oba organy posiadają również identyczne zasady swej orPor. art. 8 ustawy wspomnianej w przyp. 13.
Od zebrania się Sejmu w dniu 4 lipca do końca opisywanego tu okresu (1989 r.), Sejm i Senat uchwalił definitywnie 32 ustawy zwykłe i jedną ustawę konstytucyjną. Pierwszą ustawę uchwalił w dniu 31 lipca,
którą może warto przytoczyć: to ustawa o podwyższeniu wynagrodzeń za pracę i dochodów rolniczych
w związku ze zmianami cen detalicznych towarów i usług w 1989 r. Senat wniósł poprawki do 7 ustaw,
w czterech przypadkach zaakceptował je Sejm (choćby częściowo).
32
Tak np. L. Garlicki, Die polnische Verfassungsnovelle vom 7. April 1989 (maszynopis powielany wykładu z 28 października 1989 r.), Saarbruecken 1989; autor ten pisze, że „sformułowanie art. 20 Konstytucji
utrzymuje swoje pierwotne ujęcie, odzwierciedlające teorię jednolitości władzy” (s. 18).
33
Por. identyczną ocenę F. Siemieńskiego, Kwietniowa nowela konstytucyjna 1989 roku, „Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1989, z. 4.
30
31
18
Studia i Materiały
ganizacji i funkcjonowania. Wprawdzie przepisy konstytucyjne nie mówią o dwu
„izbach parlamentarnych” czy „dwuizbowym parlamencie”, nie znają też łącznej nazwy dla tych dwu organów34, ale jest rzeczą oczywistą, że pojawienie się drugiego organu, z którym współdziałanie Sejmu jest konieczne dla dochodzenia do skutku
ustaw35, niweczy całkowitą swobodę Sejmu w podstawowej sferze jego kompetencji,
tj. w ustawodawstwie, która dotychczas formalnie istniała (jedynym wyjątkiem była
niemożność własnej inicjatywy Sejmu w sprawach budżetowych oraz planów gospodarczo-społecznych). W tym aspekcie bowiem konstytucja przyznała Senatowi prawo
„zgłoszenia propozycji odrzucenia ustawy” bądź „propozycji dokonania w ustawie
określonych zmian” w ciągu miesiąca od otrzymania z Sejmu tekstu uchwalonego
aktu (art. 27 ust. 1). Co do ustawy budżetowej oraz, jak mówiła konstytucja, „planów
finansowych państwa” — Senatowi przysługiwało uprawnienie dalej idące, mianowicie do rozpatrywania projektów tych aktów najpierw równolegle z Sejmem, a następnie do ponownego rozpatrywania tych aktów po uchwaleniu przez Sejm, natomiast nie
posiadał on prawa ich odrzucenia (art. 27 ust. 1 i 2). Skorzystanie przez Senat z jednego lub drugiego uprawnienia wobec ustaw uniemożliwiało wejście ich w życie
i zmuszało Sejm do ich rozpatrzenia oraz ustosunkowania się. Sejm mógł „proponowane przez Senat zmiany” uchwalić na ogólnych zasadach podejmowania swych
uchwał, tj. na podstawie obowiązującego wówczas regulaminu z 17 lipca 1986 r.
(art. 79 ust.1) większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Uchwalenie to oznaczało oczywiście wprowadzenie propozycji Senatu do tekstu ustawy. Natomiast „uchwalenie [przez Sejm] propozycji [Senatu] odrzucenia ustawy” oznaczałoby zakończenie prac ustawodawczych.
Sejm mógł również „odrzucić propozycje Senatu” (art. 27 ust. 3 pkt 3; użycie w tekście określenia „propozycje” w liczbie mnogiej można, jak się wydaje, interpretować jako
obejmujące oba stanowiska Senatu: propozycję zmian w ustawie i propozycję jej odrzucenia). Tu jednak zachodziła zasadnicza różnica wobec „uchwalenia proponowanych
przez Senat zmian”, gdyż to „odrzucenie” — o ile uznamy je za równoważne „nieprzyjęciu” (którego to określenia używa art. 27 ust. 1 zdanie ostatnie, a taka synonimiczność
wydaje się oczywista) — wymaga uchwalenia większością dwu trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów, a więc jest w sposób istotny trudniejsze. Odrzucenie stanowiska Senatu, w tym i jego wniosku o całkowite odrzucenie tekstu
ustawy, wypracowanej przez Sejm, jest więc dla tego ostatniego nader trudne. Wystarczy
przecież jeden głos ponad jedną trzecią aktualnie głosującego gremium Sejmu, aby tak
właśnie się stało. Zachodzić więc może oczywista różnica między tekstem ustawy uchwalonej przez Sejm, a tym, jaki po pracach Senatu ostatecznie zostanie ukształtowany, a nawet nie jest pewne, czy w ogóle on wejdzie w życie. Co więcej, w przepisach konstytu34
Pojawiające się nie w rozdziale konstytucji „Sejm i Senat”, a w rozdziale o Prezydencie PRL (i tylko
tam) „Zgromadzenie Narodowe” jest jedynie określeniem sytuacji łącznego obradowania Sejmu i Senatu.
35
Dlatego między innymi nie można za bezpośrednią poprzedniczkę Senatu uważać tzw. Rady
Społeczno-Gospodarczej, funkcjonującej w okresie dwu poprzednich kadencji Sejmu PRL, organu bez konstytucyjnego zakotwiczenia, który trudno byłoby uznać za przedstawicielski (o składzie ustalanym uchwałami Sejmu, na okres danej kadencji) i o całkowicie opiniodawczym charakterze.
19
cyjnych tkwił tzw. „pat ustawodawczy”, tj. sytuacja, gdy propozycje Senatu wprawdzie
nie zostały odrzucone (zabrakło większości dwu trzecich do ich odrzucenia), ale też nie
zostały uchwalone (zabrakło większości zwykłej do ich uchwalenia)36. Taka sytuacja również uniemożliwiała wejście ustawy w życie. Senat więc dysponował silną i realną możliwością niweczenia prac sejmowych. Dodajmy, że w Senacie funkcjonowało wówczas
identyczne, jak w Sejmie, rozwiązanie co do wymogów uchwalania propozycji zmian lub
propozycji odrzucenia ustawy (porównaj wcześniej), czyli formułowanie takich propozycji nie było trudniejsze od wszystkich innych aktów Senatu37.
Senat nie jest wprawdzie równorzędną z Sejmem izbą parlamentarną, ale jednak
organem o istotnych kompetencjach i ważącym w realizacji funkcji ustawodawczej.
Oczywiście, zagadnienie to widziane być musi w kontekście politycznego składu
Sejmu i Senatu, ustalonego — zgodnie z wynikami obrad Okrągłego Stołu — jeszcze
przed wyborami, w których to właśnie jedna trzecia mandatów poselskich podlegać
miała procedurze całkowicie wolnej, przy czym formalnie miała to być pula dla kandydatów „bezpartyjnych”, ale o nie przesądzonym profilu politycznym, a więc niekoniecznie reprezentujących opozycję. Natomiast skład Senatu pochodził z całkowicie
wolnych wyborów, co przy reaktywowaniu, jak wyżej wskazano, zasady suwerenności Narodu musiało bardzo silnie rzutować na ustrojową pozycję tego organu.
Teza o zwierzchniej pozycji Sejmu jako „najwyższego organu [całej] władzy państwowej” (art. 20 ust. 1) już w konfrontacji z kompetencjami Senatu do formułowania
poprawek i wniosku o odrzucenie ustawy, doznaje oczywistego wyłomu. Pewne, choć
już znacznie bardziej ograniczone, znaczenie dla tej konkluzji posiada i druga kompetencja Senatu w sferze ustawodawstwa, tj. prawo inicjatywy ustawodawczej, zmuszającej Sejm do zajmowania się projektami Senatu. Odrzucanie ich a limine przez Sejm
nie byłoby zawsze politycznie wygodne dla tego ostatniego. Warto może zaznaczyć,
że ta zewnętrzna wobec Sejmu inicjatywa ustawodawcza Senatu nie jest czymś analogicznym co także zewnętrzna inicjatywa ustawodawcza rządu. Ten ostatni organ jest
w systemie parlamentarnym emanacją polityczną pierwszej izby parlamentarnej, czego nie można oczywiście powiedzieć o izbie drugiej. W końcu wskazać należy na
pewne uzależnienie Sejmu od stanowiska Senatu w sferze uprawnień nominacyjnych,
albowiem powoływanie Prezesa NIK oraz Rzecznika Praw Obywatelskich uzależnione zostało konstytucyjnie od zgody Senatu. W sumie więc, choć kompetencje Senatu
w porównaniu do Sejmu zostały w noweli kwietniowej ujęte znacznie skromniej,
mógł on jednak spełniać rolę pewnego „hamulca” wobec pierwszej izby.
Może więc nowela kwietniowa przekształca zasadę zwierzchnictwa Sejmu, będącą wyrazem ogólniejszej zasady jednolitości (koncentracji) władzy, w ten sposób, że
— pozostawiając tę ostatnią — tę pierwszą niejako zmienia w zasadę „zwierzchnic36
Warto podać może prostą ilustrację takiej sytuacji: przy 300-osobowej frekwencji ustawę uchwalono 120 głosami „za”, przy 100 głosach „przeciw” i 80 głosach „wstrzymujących się”. Natomiast gdy rozpatrywano poprawki Senatu, przy tej samej frekwencji 120 posłów głosowało za ich uchwaleniem, 180 było
przeciw, natomiast wymagane wówczas dwie trzecie wynosiło 200 posłów. Poprawek Senatu ani nie
„uchwalono”, ani nie „odrzucono”.
37
Z wyjątkiem wprowadzania zmian konstytucyjnych, co zresztą nie było do końca jasne (por. art. 106
Konstytucji).
20
Studia i Materiały
twa parlamentu”. Przeczą jednak temu rozwiązania, które stanowią drugą przyczynę
wspomnianego obniżenia rangi Sejmu w porównaniu do stanu poprzedniego (tym razem niejako już łącznie z Senatem, choć ten drugi organ poprzednio oczywiście nie
istniał). Rozwiązania te polegają na powołaniu do życia jednoosobowej głowy państwa — Prezydenta PRL i wyposażenia go w tak istotne kompetencje, również wobec
parlamentu, że w wyjściowym projekcie noweli kwietniowej figurował on łącznie
z Sejmem w rozdziale zatytułowanym „Naczelne organy władzy państwowej”38.
Szczególnie zaś istotne były w noweli jego relacje z Sejmem i Senatem. Wprawdzie
oba te organy, działające jako Zgromadzenie Narodowe, miały dokonywać obsady
tego urzędu39, to jednak nie posiadały żadnego wpływu na jego funkcjonowanie, ani
też nie posiadały uprawnień do politycznego rozliczania go z działalności40.
Po pierwsze, prezydent wykonywał wobec izb kompetencje natury formalno-organizacyjnej, spełnienie których umożliwiało praktyczne funkcjonowanie Sejmu i Senatu:
zarządzał wybory do obu tych organów, w tym również wybory uzupełniające (art. 31,
kompetencja powtórzona w art. 32f ust. 1, pkt 1, a także art. 94 ordynacji wyborczej)
oraz zwoływał ich pierwsze posiedzenia (art. 22 ust. 2, art. 29 ust. 4). Po drugie, prezydent dysponował również inicjatywą ustawodawczą (art. 20 ust. 4) oraz inicjatywą dokonywania przez Sejm jego podstawowych kompetencji w zakresie funkcji kontrolnej
i kreacyjnej: powoływania i odwołania Prezesa RM, Prezesa NBP i Pierwszego Prezesa
SN (art. 32f ust. 1 pkt 6 i 7 oraz art. 61 ust. 3). Były to kompetencje o wadze przekraczającej możliwość określenia ich jako wyrazu spełniania przez prezydenta jedynie funkcji inspiracyjnej wobec parlamentu. Zwłaszcza jego monopol do występowania do
Sejmu z wnioskiem o powołanie premiera (w poprzednim stanie konstytucyjnym kandydatury na to stanowisko mogły być zgłaszane przez 15-osobowe grupy posłów41)
otwierał dopiero Sejmowi faktyczną możność powołania organu, będącego „naczelnym
wykonawczym i zarządzającym organem władzy państwowej” (art. 38), a więc kierującego polityką państwa i nadzorującego bieg działań władz publicznych42. Po dokonaniu
obsady stanowiska premiera, ten ostatni z kolei musiał zabiegać o porozumienie z prezydentem konieczne do zaproponowania Sejmowi propozycji pełnego składu Rady
Ministrów. Bez uzyskania takiego porozumienia, propozycja premiera w tej sprawie nie
mogła być zgłoszona. Występowanie do Sejmu z wnioskiem o powołanie premiera nie
38
Por. druk Sejmu IX kadencji nr 470. Szczegółową relację z przebiegu dyskusji, prowadzących do
ostatecznego sformułowania noweli kwietniowej, zwłaszcza co do pozycji prezydenta, odnaleźć można
w pracy R. Mojaka, Instytucja Prezydenta w okresie przekształceń ustrojowych, Lublin 1995, s. 67–82.
39
Por. uchwałę ZN z 19 lipca 1989 r. w sprawie wyboru Prezydenta PRL (M.P. Nr 23, poz. 176).
40
Chyba tylko jako wyjątek potwierdzający powyższą regułę można wskazać na dodany do ustawy
o systemie rad narodowych (przez ustawę o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa
Prezydentowi Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i innym organom państwowym) art. 143a, nakładający na
prezydenta obowiązek corocznego informowania Sejmu o problemach wynikających z nadzoru nad radami
narodowymi.
41
Por. art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu z 17 lipca 1986 r., obowiązującego w tym zakresie do wejścia
w życie noweli kwietniowej.
42
Por. uchwały Sejmu w sprawie powołania Prezesa RM z dnia 2 sierpnia i 24 sierpnia 1989 r. (M.P.
Nr 26, poz. 204 i Nr 30, poz. 224) oraz uchwałę z 12 września w sprawie powołania Rady Ministrów (M.P.
Nr 32, poz. 243).
21
było więc jedynie przypominaniem Sejmowi o ciążącym na nim obowiązku konstytucyjnym, lecz związaniem go co do osoby kandydata. Prezentowaną kandydaturę Sejm powinien traktować niezwykle poważnie, także pod rygorem dokonania przez prezydenta
jego rozwiązania, jeśli przez trzy miesiące nie zdołałby on spełnić wskazanego obowiązku (art. 30 ust. 2). Możliwe są więc do wyobrażenia pewne „przetargi” między Sejmem
a prezydentem co do personalnego, a w tle oczywiście politycznego, składu rządu.
Analogicznie przedstawia się sprawa z prawem Sejmu do odwoływania Rady
Ministrów43, choć tu konstytucja zezwala również na odwołanie przez Sejm rządu
„również z własnej inicjatywy”, tj. nie czekając na wniosek prezydenta (art. 32f ust. 1
pkt 6) lub premiera, zgłoszony w porozumieniu z prezydentem (art. 37 ust. 1). Opisane
procedury dotyczą również zmian w składzie rządu, dokonywanych w toku kadencji.
W konsekwencji raczej należałoby mówić o zadaniach inspiracyjnych prezydenta
(przede wszystkim inicjatywa ustawodawcza) oraz jego zadaniach warunkujących
merytoryczną realizację przez izby parlamentarne pewnych swych kompetencji. Te
dwa wymiary są trudne do precyzyjnego rozdzielenia, ale niewątpliwie nie są do pogodzenia z ideą „zwierzchnictwa parlamentu”.
Zasadniczą nowością rozwiązań noweli kwietniowej w relacjach Prezydenta PRL
do Sejmu i Senatu były natomiast jego funkcje kontrolne i hamujące wobec izb.
Dotyczyły one w pierwszym rzędzie ustawodawstwa, a w braku konstytucyjnych zastrzeżeń możemy mówić o kontroli przez Prezydenta RP tej funkcji parlamentu zarówno merytorycznej, jak i proceduralnej. Uzewnętrznia się ona w prawie podpisywania
ustaw (art. 27 ust. 3). Kontroli tej podlegają również uchwały Sejmu (ale już nie uchwały Senatu), przy czym wobec pewnych z nich prezydent może tej kontroli dać szczególny wyraz (por. dalej). Na pierwszym miejscu, wśród tej grupy uprawnień, konstytucja
wskazuje na uprawnienie do odmowy podpisania ustawy, połączone jednak ze zwróceniem się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o orzeczenie w sprawie jej konstytucyjności (art. 27 ust. 4). Odpowiednio do tej konstytucyjnej kompetencji prezydenta, zmianom uległa ustawa o TK44. Jak można wywnioskować z art. 6 tej ustawy (po
owej nowelizacji), jeśli TK uzna jednak ustawę za zgodną z konstytucją, rodzi to obowiązek prezydenta jej podpisania. W przypadku negatywnego dla ustawy orzeczenia
TK, sprawa miała być, jak wiadomo, rozpatrywana przez Sejm, co dotyczyło także ustawy rozpatrywanej przez TK w powyższym trybie kontroli prewencyjnej. Jeśli Sejm takie orzeczenie uznałby za niezasadne (oddalił je), prezydent obowiązany był dokonać
promulgacji (tutaj zaznacza się więc pewna wyższość ustrojowa Sejmu nad Prezydentem
PRL). Jeśli jednak Sejm uznałby orzeczenie za zasadne, powinien ustawę uchylić lub
dokonać w niej odpowiednich zmian, co musiałoby być dokonane ustawą wymagającą
znowu promulgacji i odradzającej niejako opisywane kompetencje prezydenta. Na drugim miejscu konstytucja wymienia uprawnienie do stosowania tzw. weta ustawodawczego (art. 27 ust. 4) — odmowy podpisania połączonej z odesłaniem ustawy do Sejmu.
Przełamanie weta ma przybrać postać powtórnego uchwalenia ustawy, przy wymogu
43
44
Por. uchwałę Sejmu w sprawie odwołania Prezesa RM z 24 sierpnia (M.P. Nr 30, poz. 223).
Przez ustawę o przekazaniu dotychczasowych kompetencji Rady Państwa..., por. przyp. 13.
22
Studia i Materiały
osiągnięcia jednak kwalifikowanej większości głosów poselskich — dwu trzecich przy
frekwencji wynoszącej co najmniej połowę ogólnej liczby posłów. Senat przy rozpatrywaniu weta udziału już brać nie mógł. Uchwaloną w ten sposób ponownie ustawę prezydent powinien podpisać, chyba że skorzysta z prawa wystąpienia do TK. W braku bowiem zastrzeżeń konstytucyjnych, uznać należy kompetencję prezydenta do pełnego
dysponowania obu przyznanymi mu instrumentami.
Szczególnie daleko posuniętą kompetencją kontrolno-hamującą była kontrola
ustaw i uchwał Sejmu, w wyniku której prezydent mógł dojść do przekonania, że oto
został wydany akt „uniemożliwiający [...] wykonywanie jego konstytucyjnych uprawnień, określonych w art. 32 ust. 2 Konstytucji” (por. art. 30 ust. 2 in fine). W takiej sytuacji nie musiał sięgać ani do wniosku do TK, ani do weta ustawodawczego, lecz od
razu mógł zastosować rozwiązanie Sejmu (co pociągało za sobą również rozwiązanie
Senatu), po zasięgnięciu jedynie opinii marszałków obu izb. Takie postanowienie prezydenta mogło podlegać jedynie kontroli i ocenie ex post, w ramach odpowiedzialności konstytucyjnej. W sumie więc należy stwierdzić, że także Sejm i Senat rozpatrywane łącznie, nie mogą być traktowane jako czynnik koncentrujący całą władzę
państwową i realizujący zasadę jednolitości władzy, choćby tylko w układzie władz
naczelnych, mimo konstytucyjnych określeń co do ich pozycji ustrojowych oraz odnoszących się do różnorakich funkcji i kompetencji tych dwu organów.
W świetle powyższych konstatacji zachodzi więc pytanie, czy wobec ograniczonego w swych możliwościach działania Sejmu i Senatu rysuje się na tyle wyrazista pozycja Prezydenta PRL, Rady Ministrów oraz Prezesa Rady Ministrów i Prezydium
Rządu, że będzie można uznać te cztery podmioty łącznie jako równorzędny, wobec
osłabionego parlamentu, podmiot (przypomnijmy, że regulacja ich pozycji ustrojowej
zawarta jest w odrębnych rozdziałach konstytucyjnych). Nie wskazuje na taką pozycję system obsadzania tych władz. Prezydent pochodzi z wyboru izb parlamentarnych,
działających jako Zgromadzenie Narodowe, przy czym prawo zgłaszania kandydatów
posiada 1/4 ogółu członków ZN, ale już wymogi dokonania elekcji nie są najwyższe
(bezwzględna większość w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków
ZN), więc nie nadają elektowi wysokiej demokratycznej legitymacji. Istotne znaczenie wydaje się mieć długość kadencji prezydenta: wynosi ona 6 lat (o połowę więc
dłuższa od kadencji izb parlamentu), z możliwością pełnienia urzędu przez dwie kadencje (art. 32a ust. 1 i 2). Natomiast Rada Ministrów powoływana jest już tylko przez
jedną z izb (Sejm), zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu. Stopień legitymizacji konstytucyjnej do sprawowania władzy jest więc tu wyraźnie niższy, także przez brak udziału Senatu w powoływaniu RM. Jednak istotny udział
prezydenta tak w powoływaniu całości składu RM, zwłaszcza jej prezesa, jak i jej poszczególnych członków, nieco wzmacnia stopień tej legitymacji RM. Do Prezydium
Rządu wchodzą: Prezes RM i wiceprezesi oraz, już fakultatywnie, pewni ministrowie,
powołani uchwałą rządu. Na skład tego organu prezydent nie posiada już żadnego
wpływu. Poprzez wspomniany udział prezydenta w procesie powoływania RM można jednak uznawać istnienie pewnego organicznego związku między wskazanymi
23
czterema organami, który naturalnie może wzmacniać ich pozycję wobec parlamentu.
Związek ten ulega wzmocnieniu przez dyskrecjonalne prawo prezydenta występowania do Sejmu o odwołanie premiera. Można powiedzieć, że nowela kwietniowa wiele
uczyniła dla zapewnienia jednorodności politycznej rządu i prezydentury.
Do podobnego wniosku można dojść analizując aspekt organizacyjny. Wprawdzie
urzędy ministrów tworzone są w drodze ustaw i tym samym ustawy muszą stanowić podstawę do określenia ich zakresów kompetencyjnych (art. 42 ust. 2; dotyczy to również
komitetów, których przewodniczący są członkami Rady Ministrów — art. 39 ust. 1), ale
już struktura Kancelarii Prezydenta, która określona jest jako jego „organ wykonawczy”,
jest konstytucyjnie przekazana do zorganizowania wyłącznie przez prezydenta. O tym,
że rola głowy państwa ma być znacząca świadczy również konstytucjonalizacja „ministrów stanu”, zależnych w swym powoływaniu i funkcjonowaniu całkowicie od woli prezydenta, a którzy mogą być przez niego upoważniani do „wykonywania w jego imieniu
powierzonych czynności” (art. 33 ust. 1). W pewnym więc zakresie struktury organizacyjne omawianych władz są wyłączone spod parlamentarnego statuowania. Zarówno prezydent, jak i Rada Ministrów mogą w pewnym zakresie wykorzystać swe uprawnienia
do wydawania rozporządzeń, uchwał i zarządzeń (art. 32f ust. 2, art. 41 pkt 8).
Decydujące jest naturalnie konstytucyjne ujęcie aspektu funkcjonalnego. To tutaj
należy szukać ostatecznej odpowiedzi na pytanie o system rządowy w myśl noweli
kwietniowej, a co sprowadzałoby się do odpowiedzi na pytanie, czy relacje między naczelnymi władzami państwa oparte są na zasadzie podziału władzy45 wskazanej już
w porozumieniach Okrągłego Stołu jako zasadniczy cel reform ustrojowych oraz (następnie) na zasadzie równowagi władz lub też przewagi jednej z nich. Otóż, jeśli idzie
o Radę Ministrów, to ta określana jest nadal jako „naczelny wykonawczy i zarządzający organ władzy państwowej”. Zachowano więc pierwotne określenie funkcji rządu, mające — czysto formalnie — podkreślać jego rolę jako jedynie realizatora woli „organów
władzy państwowej” (art. 38 ust. 1), tj. na pewno woli Sejmu (ale pytanie czy nie także
Senatu), poddanego w całej rozciągłości jego kontroli i odpowiedzialności przed nim
(art. 38 ust. 2). O pewnej przemianie w samej koncepcji kontroli parlamentarnej nad rządem wydaje się natomiast świadczyć zmiana regulaminu Sejmu z dnia 31 lipca 1989 r.
polegająca na przyjęciu innej niż dotychczas struktury komisji sejmowych, bardziej
ogólnej i bardziej nastawionej na kontrolę typu politycznego46. W sumie jednak art. 38
nie może być argumentem na rzecz milczącego przyjęcia zasady podziału władzy, a raczej wręcz przeciwnie. Zaznaczmy tylko, że Rada Ministrów jednoznacznie stoi wówczas na czele całej „administracji państwowej” (por. tytuł rozdziału 5), zwłaszcza poprzez swe uprawnienia kierownicze i koordynacyjne (art. 41 pkt 1 i 10, art. 42 ust. 3).
O odgrywaniu przez nią roli centrum zarządzania sprawami publicznymi świadczy powoływanie swych organów wewnętrznych: Komitetu Ekonomicznego RM47, Komitetu
45
Referent projektu noweli kwietniowej w wystąpieniu przed Sejmem ocenił, że przedłożenie zawiera
„zalążki podziału władzy” (por. sprawozdanie stenograficzne z posiedzenia Sejmu w dniu 22 marca 1989 r.),
co świadczy o wysokiej ocenie tej zasady, potraktowanej jako cel przyszłej regulacji konstytucyjnej.
46
M.P. Nr 26, poz. 202.
47
Por. uchwałę RM z 13 września (M.P. Nr 34, poz. 262).
24
Studia i Materiały
RM ds. Przestrzegania Prawa48, Rady Ekonomicznej49, nowego składu Rady Legislacyjnej50. Znosi natomiast swój Komitet Społeczno-Polityczny51. Rada Ministrów w tym okresie podejmuje takie uchwały kierownicze, jak np. w sprawie zasad tworzenia rezerw państwowych i gospodarowania tymi rezerwami52 lub w sprawie założeń polityki rolnej53.
W ówczesnym stanie prawnym znajdziemy natomiast pewne powiązania funkcjonalne między prezydentem a Radą Ministrów wzmacniające ów — wspomniany
wyżej — organiczny związek między nimi. Po pierwsze, jest to instytucja Rady
Gabinetowej (nie noszącej wówczas formalnie tej nazwy, por. art. 32f ust. 1, pkt 8),
zwoływanej przez prezydenta „dla spraw szczególnej wagi”. Prezydent nie tylko zwołuje, ale i przewodniczy temu gremium, może więc określać priorytety wśród aktualnych zadań państwowych i skłaniać w związku z tym rząd do rozważenia jego sugestii i opinii. Po drugie, jest to przewodniczenie Komitetowi Obrony Kraju (art. 32f
ust. 1 pkt 5), w którym z uwagi na art. 41 pkt 10 Konstytucji („Rada Ministrów [...]
sprawuje ogólne kierownictwo w dziedzinie obronności kraju i organizacji sił zbrojnych [...]”) zasadnicze znaczeniu musi również przypadać rządowi. Funkcje prezydenta idą tu jednak znacznie dalej niż jego funkcje w Radzie Gabinetowej54. Po trzecie,
prezydent, choć tylko w okresach między kadencjami izb parlamentarnych, egzekwuje uprawnienia kontrolne wobec RM, z możliwością pociągnięcia jej do odpowiedzialności (art. 38 ust. 2), a w szczególności może wówczas dokonywać zmian w jej składzie, na wniosek premiera (art. 37 ust. 2). Przypomnijmy, że w całym powyższym
zakresie prezydent może w pełni wykorzystywać swą Kancelarię i ministrów stanu.
Analiza powiązań organizacyjnych i kompetencyjnych między prezydentem a rządem
stawia więc kwestię, czy mamy do czynienia z układem, w którym rząd jest pewnym
przedłużeniem prezydentury, czy może jest to sytuacja odwrotna, czy też w układzie
tym występują dwa niezależne od siebie organy.
Punktem wyjścia musi być analiza funkcji i odpowiedzialności prezydenta według
noweli kwietniowej. Określenie tych zagadnień w noweli jest bardzo wymowne.
W myśl art. 32 Konstytucji jest on: najwyższym przedstawicielem Państwa Polskiego
w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych; czynnikiem, czuwającym nad
przestrzeganiem Konstytucji PRL; strażnikiem suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium; organem stojącym na straży
przestrzegania międzynarodowych sojuszy politycznych i wojskowych. Oczywiście
sytuacja polityczna z kwietnia 1989 r. pozwalała na nader jasne rozumienie tego, co
wówczas owe poszczególne zadania konkretnie oznaczały. Uderza natomiast to, że
Uchwała RM z 25 września (M.P. Nr 35, poz. 270).
Uchwała RM z 20 listopada (M.P. Nr 39, poz. 306).
50
Por. uchwałę RM z 22 listopada o skróceniu kadencji Rady Legislacyjnej (M.P. Nr 39, poz. 307).
51
Uchwała RM z 25 września (M.P. Nr 34, poz. 263).
52
Uchwała z 11 grudnia (M.P. Nr 41, poz. 329).
53
Zob. uchwała Sejmu z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie rządowych założeń polityki rolnej na
1990 r. (M.P. Nr 43, poz. 343).
54
Sprecyzowanie tych kompetencji prezydenta zawiera wspomniana ustawa o przekazaniu kompetencji Rady Państwa (por. przyp. 13), która dokonała nowelizacji ustawy z 21 listopada 1968 r. o powszechnym
obowiązku obrony.
48
49
25
powyższe zadania urzędu prezydenta splatają się wyraźnie z funkcjami Rady Ministrów (por. zwłaszcza art. 41 pkt 7 „zapewnienie ochrony porządku publicznego, interesów państwa i praw obywateli”, pkt 9 „sprawowanie kierownictwa w dziedzinie stosunków z innymi państwami” i pkt 10 „sprawowanie ogólnego kierownictwa
w dziedzinie obronności kraju i organizacji Sił Zbrojnych”). W celu realizacji tych zadań, przepisy konstytucyjne i ustawowe (te ostatnie także z tytułu przejęcia rozlicznych kompetencji Rady Państwa) przyznają prezydentowi liczne i zróżnicowane kompetencje55, które powinien podejmować dla realizacji powyższych celów (por. art. 32d
ust. 1). Kompetencje te wykonuje całkowicie samodzielnie, gdyż zapowiedź uregulowania kontrasygnaty (art. 32f ust. 2) nie została zrealizowana i może odpowiednimi
działaniami wpływać na parlament zarówno stymulująco (inicjatywa ustawodawcza),
jak i hamująco (weto, wniosek do TK) oraz na rząd (Rada Gabinetowa, Komitet
Obrony Kraju, wnioski do Sejmu o odwołanie Prezesa RM), a w wypadku przeciwdziałania ze strony parlamentu może go rozwiązać (art. 30 ust. 2), samodzielnie wprowadza w państwie stan wojenny lub stan wyjątkowy (art. 32i), sprawuje nadzór nad
radami narodowymi (art. 32h)56, powołuje i odwołuje Prokuratora Generalnego oraz
przyjmuje jego sprawozdania (art. 65). Za swe działania prezydent nie ponosi odpowiedzialności politycznej, nie może być ani przez izby parlamentarne, ani przez Radę
Ministrów kontrolowany, oceniany i spotykać się z ich strony z sankcjami typu politycznego. Ponosi jedynie odpowiedzialność konstytucyjną przed Trybunałem Stanu
z oskarżenia Zgromadzenia Narodowego, trudną do wyegzekwowania w praktyce;
sama nowela kwietniowa stanowiła jedynie, iż uchwała ZN o pociągnięciu prezydenta do odpowiedzialności przed TS zapaść musi większością kwalifikowaną 2/3 głosów
ogólnej liczny członków ZN. Ustawa o Trybunale Stanu z 26 marca 1982 r. dodawała, że wstępny wniosek o pociągnięcie prezydenta do tej odpowiedzialności zgłosić
może dopiero 1/4 ogólnej liczby posłów i senatorów; odpowiedni regulamin ZN dla
tej procedury wówczas (a i po dziś dzień) nie istniał.
Na postawione wcześniej pytanie odpowiedzieć należy twierdząco. Nowela kwietniowa wprowadza sytuację, w której mówić można o rządzie jako przedłużeniu prezydentury57. Decyduje o tym pokrywające się w dużym zakresie określenie funkcji obu organów, jednostronny wpływ prezydenta na działania rządu, równie jednostronny wpływ
prezydenta na obsadę stanowisk rządowych i na stałość tej obsady. W konsekwencji możemy mówić o tworzeniu przez oba te organy jednej władzy w rozumieniu, jakie terminowi temu przypisuje doktryna prawa konstytucyjnego analizująca zasadę podziału wła55
Wymowne jest, że np. ustawa przytoczona w przypisie 15, m.in. w swym art. 6 wymagała od funkcjonariuszy SB i MO sumiennego wykonywania zadań nakreślonych przez naczelne organy władzy państwowej, Prezydenta PRL i rząd; natomiast ustawa przytoczona w przypisie 13 w swym art. 4 nadała prezydentowi kompetencję m.in. określania głównych kierunków rozwoju Sił Zbrojnych oraz przygotowań do
obrony państwa, a w art. 7 kompetencję do zlecania NIK przeprowadzania kontroli i otrzymywania informacji o ich przebiegu.
56
W myśl art. 15 ustawy, powołanej w przypisie 13, w związku z tą kompetencją prezydent został zobowiązany do corocznego informowania Sejmu o problemach wynikających z jej realizowania.
57
Należy tu oczywiście abstrahować od ówczesnej sytuacji politycznej.
26
Studia i Materiały
dzy. Byłoby to oczywiście stworzenie przez nowelę kwietniową „władzy wykonawczej”,
„egzekutywy”. W mojej ocenie możemy więc mówić o faktycznej recepcji tej zasady
przez nowelę kwietniową (sensu largo), a także o recepcji zasady równowagi władz.
Wprawdzie Sejm jest nie tylko organem ustawodawczym i kontrolnym, lecz również organem podejmującym uchwały „określające podstawowe kierunki działalności państwa”
oraz „plany społeczno-gospodarcze”, tudzież „plany finansowe”. Można wszelako wątpić, czy akty te, o ile w ogóle były wydawane, są nadal aktami wiążącymi w sytuacji ich
kolizji z konstytucyjnymi funkcjami prezydentury, co nader łatwo jest sobie wyobrazić.
Jako przeciwwaga dla tych uprawnień Sejmu występują analizowane wcześniej uprawnienia prezydenta wobec izb parlamentarnych.
Nowela kwietniowa nie była realizacją żadnej przemyślanej wizji ustrojowej, ale
zaledwie doraźną odpowiedzią na konkretne zapotrzebowanie polityczne, i to w mało
wypracowanej formie. Analizowany w niniejszym opracowaniu akt został poza tym
gruntownie przeobrażony w wyborach z 4 i 18 czerwca 1989 r., zanim jeszcze faktycznie wszedł w życie. W świetle tego przeobrażenia i zgodnie z jego wymową, mimo
swych niedociągnięć, umożliwił jednak (może lepiej — nie przeszkodził) rozpoczęciu najgłębszej od 1944 r. transformacji ustrojowej na wszystkich polach funkcjonowania społeczeństwa odrzucającego dotychczasowe zasady. Umożliwił tym samym
podjęcie trudu dalszych przekształceń konstytucyjnych.
SUMMARY
of the article:
The Political System of Poland after the Coming into Force of the Constitutional Act of 7 April 1989
The article provides an analysis of the systemic transformations in Poland in the summer and
autumn of 1989 r. The main impulse behind these transformations were the Round-table agreements
between the representatives of the former Communist regime and independent social movement organisations comprised mostly of the members of the “Solidarity” trade union.. They have resulted in
an amendment of the Constitution of 7 April 1989 as well as the adoption of many other statutes. The
arrangements of the Round-table discussions and the amendments of the Constitution were both
a product of political compromise. These changes included, in particular, the establishment of the office of President of the Republic and the second chamber of parliament. The article contains a detailed analysis of powers of the two new bodies, as well as new powers of already existing bodies.
However, the above-mentioned compromise was rejected by the People in the parliamentary election of 4 and 18 June 1989. In the opinion of the author, the result of that election, meant in fact the
restoration of the principle of sovereignty of the Nation (although absent from the text of the
Constitution), and the said principle had to lead, in practice, to an interpretation incompatible with the
intentions behind the above-mentioned political compromise.
27
JERZY CIEMNIEWSKI
NOWELA KONSTYTUCYJNA Z 29 GRUDNIA 1989 R.
I. WSTĘP
Z
perspektywy dwudziestu lat, które niebawem upłyną od chwili uchwalenia
ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji1, uzasadniony wydaje się pogląd, że był to jeden z najważniejszych aktów w dziejach polskiego konstytucjonalizmu. Stał się takim, co jest pewnym paradoksem, wbrew intencjom i oczekiwaniom jego twórców, którzy zamierzali dokonać incydentalnych, fragmentarycznych
zmian poprzedzających uchwalenie nowej konstytucji.
Ocena wagi tego aktu wynika nie tylko z przedmiotu regulacji konstytucyjnej,
o czym będzie szerzej mowa w dalszej części artykułu, ani z faktu, że wchodziła ona
w życie w warunkach, w których po blisko pięćdziesięciu latach konstytucja przestawała być deklaracją polityczną, lecz i z tego powodu, że uzyskiwała realną wartość
w systemie prawnym, jako akt określający granice władztwa państwowego. Jej znaczenie w historii polskiego konstytucjonalizmu polegało również na tym, że stała się
podstawą kształtowania treści zasad i pojęć konstytucyjnych nie tylko przez ustawodawstwo, ale w ogromnej mierze przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Nie
ulega wątpliwości (bez względu na to, jak się ten fakt chce oceniać), że sposób regulacji podstawowych zasad ustrojowych zawartych w noweli konstytucyjnej z grudnia
1989 r. otworzył Trybunałowi Konstytucyjnemu drogę do wypełniania roli przewodnika w procesie transformacji polskiego systemu prawnego, a sposób, w jaki to czynił, budował jego autorytet i faktyczną pozycję w strukturze ustrojowej państwa.
II. OKOLICZNOŚCI I TRYB PRAC NAD USTAWĄ
O ZMIANIE KONSTYTUCJI Z 29 GRUDNIA 1989 R.
Kierunki przemian ustrojowych, które zamierzał przeprowadzić obóz polityczny
przejmujący władzę po wyborach z dnia 4 czerwca 1989 r., określone zostały w dwóch
wystąpieniach premiera T. Mazowieckiego w Sejmie 24 sierpnia w związku z powierzeniem mu misji utworzenia rządu oraz w exposé z 12 września 1989 r.2 „Stoimy dziś
przed dwoma głównymi problemami Polski: przebudową polityczną państwa i wyprowadzeniem kraju z katastrofy gospodarczej”. Realizacja tych celów polegać miała na
wprowadzeniu rządów prawa, przyznaniu każdemu praw zgodnych z międzynarodowymi paktami i konwencjami. „Obywatele muszą mieć poczucie wolności, bezpieczeństwa
i współuczestnictwa. Poczucie takie mogą mieć tylko w państwie praworządnym, w którym wszelkie działanie władzy oparte jest na prawie, a sposób stanowienia, treść i interpretacja jego przepisów odpowiadają społecznemu poczuciu sprawiedliwości. […]
Celem poczynań Rządu będzie przywrócenie Polsce instytucji gospodarczych od dawna znanych i sprawdzonych. Rozumiem przez to powrót do gospodarki rynkowej oraz
roli państwa zbliżonej do rozwiniętych gospodarczo krajów”.
1
2
Dz.U. Nr 75, poz. 444.
Sprawozdanie stenograficzne z 6 i 7 posiedzenia X kadencji Sejmu PRL.
28
Studia i Materiały
Określeniu zadań i wytyczeniu celów nie towarzyszyło wyznaczenie tempa i terminarza działań w poszczególnych sferach życia społecznego. Było to wówczas niemożliwe zarówno ze względu na niezwykle skomplikowaną wewnętrzną i zewnętrzną sytuację polityczną, jak i konieczności skupiania należytej uwagi na bieżących
problemach gospodarczych, społecznych i politycznych.
Kalendarz działań Rady Ministrów i stanowiącego jej polityczne zaplecze
Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego w pierwszych tygodniach istnienia rządu wynikał z dramatycznej sytuacji gospodarczej kraju i konieczności niezwłocznego przygotowania i uchwalenia ustaw zmieniających system funkcjonowania gospodarki narodowej.
Warto w tym miejscu wspomnieć o mało znanym fakcie, że w listopadzie 1989 r.
w kręgach aparatu rządowego powstał zamysł dokonania zmian konstytucyjnych polegających na wprowadzeniu instytucji rozporządzeń Rady Ministrów z mocą ustawy.
Wynikał on z obaw, że parlament nie zdąży uchwalić kompleksu ustaw reformujących
system gospodarczy przed 31 grudnia, co groziło komplikacjami w uruchomieniu nowych mechanizmów gospodarczych w 1990 r. Przygotowany został wówczas projekt
ustawy konstytucyjnej, opartej na modelu ustawy z 1924 r. o pełnomocnictwach dla
rządu Grabskiego3, przewidujący możliwość wydawania przez Radę Ministrów w sferze stosunków gospodarczych rozporządzeń z mocą ustawy. Ostatecznie pomysł ten
nie zyskał aprobaty premiera Mazowieckiego, który — pozostając wierny swemu
przekonaniu, że reform gospodarczych nie można „wprowadzać wbrew społeczeństwu i ponad jego głowami”4 — uznał, że zmiany o tak zasadniczym znaczeniu politycznym i skutkach społecznych, jakie niosła reforma gospodarcza, muszą się dokonywać decyzjami parlamentu a nie rządu. W rezultacie tej decyzji opracowany został,
we współpracy rządu i klubów parlamentarnych, kalendarz nadzwyczaj intensywnych
prac parlamentarnych zakończonych uchwaleniem ustaw reformujących gospodarkę,
które mogły wejść w życie z dniem 1 stycznia 1990 r.
Początek pracom parlamentarnym, które w ostatecznym rezultacie doprowadziły
do uchwalenia ustawy o zmianie konstytucji, dało wniesienie w końcu sierpnia przez
Klub PZPR projektu ustawy o zmianie Konstytucji przewidującego w pierwotnej wersji uchylenie jedynie ust. 1 art. 3 Konstytucji PRL mówiącego o PZPR jako przewodniej sile społeczeństwa w budowie socjalizmu5. Później projektodawcy, w drodze autopoprawki, zmodyfikowali inicjatywę, proponując przeformułowanie całego art. 3
w sposób gwarantujący funkcjonowanie pluralizmu politycznego oraz powierzenie
prawa do delegalizacji partii politycznych Trybunałowi Konstytucyjnemu6. Uzasadnienie projektu odwoływało się do zmiany sytuacji politycznej po wyborach z 4 czerwca
i trafnie stwierdzało, że „o roli jakiejkolwiek partii powinien decydować nie zapis
Ustawa z dnia 11 stycznia 1924 r. o naprawie Skarbu Państwa i reformie walutowej, Dz.U. Nr 4,
poz. 28.
4
Sprawozdanie stenograficzne z 7 posiedzenia X kadencji Sejmu PRL.
5
Druk nr 27, X kadencja Sejmu PRL.
6
Druk nr 27 A, X kadencja Sejmu PRL.
3
Jerzy Ciemniewski: Nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r.
29
konstytucyjny lecz program, sposób działania oraz akceptacja społeczna realizowana
poprzez wolny, demokratyczny wybór”. Inicjatywę tę traktować można było wówczas
jako próbę zdjęcia ze środowiska posłów PZPR odium przeszłości i deklarację lojalności w nowej sytuacji politycznej. Było jednak dość symptomatyczne, że pod projektem nie figurowało nazwisko żadnego z prominentnych działaczy z Klubu PZPR.
W pierwszej połowie września projekt ustawy zmieniającej konstytucję wraz
z projektem ustawy o partiach politycznych wniósł Klub Stronnictwa Demokratycznego7, który jednak wycofał swoje przedłożenie w związku z uzgodnieniem
wspólnej inicjatywy OKP, ludowców i SD.
Kluby OKP, SD i PSL Odrodzenie wniosły w październiku wspólny projekt zmian
konstytucyjnych, obejmujący jedynie skreślenie art. 3 i art. 11 ust. 4 dotyczącego monopolu państwa w zakresie handlu zagranicznego oraz zmiany w art. 17 zmierzające
do wzmocnienia gwarancji prawa własności i w art. 20 polegające na przeniesieniu
sprawowania nadzoru nad radami narodowymi z kompetencji prezydenta w gestię
Sejmu oraz dotyczące ustrojowej pozycji prokuratury8.
W debacie przeprowadzonej w pierwszym czytaniu, która odbyła się 30 listopada, pojawiły się wprawdzie głosy wskazujące na potrzebę rozszerzenia zakresu zmian;
dominował jednak pogląd, że wkrótce dojdzie do uchwalenia nowej konstytucji
i wówczas dokonana zostanie całościowa zmiana systemu konstytucyjnego9. Dodajmy,
że równolegle przebiegały prace nad powołaniem Komisji Konstytucyjnej Sejmu,
a także Komisji Konstytucyjnej Senatu. Zadaniem tych komisji, działających odrębnie i — jak się później okazało — na zasadzie konkurencyjności, było przygotowanie
projektu nowej konstytucji.
Zasadniczy przełom w myśleniu o zakresie niezbędnych zmian konstytucyjnych dokonywał się w trakcie prac Komisji Ustawodawczej, której przekazano projekty.
Wpłynęły na to co najmniej dwa czynniki. Jednym z nich były, ujawniające się w toku
prac sejmowej komisji nadzwyczajnej pracującej nad reformą gospodarczą, sprzeczności między ustawami zmieniającymi system gospodarczy a postanowieniami konstytucyjnymi dotyczącymi ustroju społeczno-gospodarczego. W szczególności przeszkodę
o charakterze zarówno merytorycznym, jak formalnoprawnym stwarzały przepisy konstytucyjne dotyczące planowania jako metody kierowania gospodarką narodową oraz
konstytucyjny wymóg uchwalania wraz z budżetem rocznych planów gospodarczych.
Pozostawanie w mocy tych przepisów narażało reformę gospodarczą na zarzut niekonstytucyjności, a rząd w przypadku nieprzedłożenia projektu planu gospodarczego na odpowiedzialność konstytucyjną. Drugim był kryzys konstytucyjny związany z odmową
złożenia przez nowo wybranych przez Sejm sędziów Trybunału Konstytucyjnego ślubowania, w którego rocie zawarte było zobowiązanie do „dochowania wierności […]
zasadom politycznego i społeczno-gospodarczego ustroju socjalistycznego Państwa
[...]”. Stawało się oczywiste, że zachowywanie konstytucji z dotychczasowym brzmie7
8
9
Druki nr 34 i nr 35, X kadencja Sejmu PRL.
Druki nr 80 i nr 80 A, X kadencja Sejmu PRL.
Sprawozdanie stenograficzne z 10 posiedzenia X kadencji Sejmu PRL.
30
Studia i Materiały
niem jej podstawowych zasad tworzy przeszkody w dokonywaniu zamierzonych, zarówno politycznych, jak i gospodarczych, przekształceń ustrojowych oraz funkcjonowania demokratycznych stosunków politycznych.
Pisząc wcześniej o dokonującej się w trakcie prac Komisji Ustawodawczej ewolucji poglądów na temat zakresu zmian konstytucyjnych, użyłem trybu ciągłego, ponieważ nie była to zmiana jednorazowa, ale zachodziła w trakcie całego procesu przygotowywania projektu ustawy. Otwarciem drogi do szerszego zakresu zmian aniżeli
tych, które były zawarte w projektach poddanych pierwszemu czytaniu, było uzgodnienie, że Komisja Ustawodawcza przedłoży Sejmowi nie sprawozdanie, lecz własny
projekt ustawy o zmianie konstytucji, który będzie obejmował również propozycje
wniesione przez posłów w toku debaty 30 listopada10.
Ostatecznie Komisja Ustawodawcza pracowała nad projektem przygotowanym
przez podkomisję, której przewodniczył przewodniczący Komisji Ustawodawczej
Janusz Trzciński, a w jej skład weszli posłowie: I. Chojnacka, L. Paprzycki, H. Suchocka i K. Ujazdowski11. Komisja zaproponowała zmianę nazwy państwa i przyjęcie jako
tytułu ustawy zasadniczej — Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, skreślenie dotychczasowej preambuły, skreślenie w całości I i II rozdziałów Konstytucji i zastąpienie ich
przez jeden rozdział noszący tytuł „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego”.
Spór w Komisji Ustawodawczej o treść przepisów zawartych w tym rozdziale toczono
przede wszystkim o sformułowanie, czy Rzeczpospolita „jest państwem demokratycznym i praworządnym” czy „demokratycznym państwem prawnym”. Za sformułowaniem
„demokratyczne państwo prawne” przeważyły argumenty, że jest to pojęcie, które odwołuje się do bogatych rozważań teoretycznych i pozwoli Trybunałowi Konstytucyjnemu
na tej podstawie tworzyć nowe konstrukcje prawnokonstytucyjne. Drugim przedmiotem sporu były sformułowania dotyczące gwarancji prawa własności, a w szczególności wyróżnienia własności osobistej. Ujawniał on, jak trudno było w owym czasie wyzwolić się z gorsetu pojęć ukształtowanych w systemie socjalistycznym. Bez szerszej
dyskusji przyjęte zostało postanowienie czyniące swobodę prowadzenia działalności gospodarczej jedną z fundamentalnych zasad ustroju gospodarczego. Zasada ta, jako zasada ustawowa, weszła do systemu prawnego już rok wcześniej, na mocy ustawy o działalności gospodarczej12. Ostre kontrowersje wystąpiły w komisji na tle usytuowania
zasady samorządności jako podstawy ustrojowej państwa. Spór dotyczył przede wszystkim zapisania w konstytucji funkcjonowania samorządu pracowniczego jako jednej
z podstaw ustrojowych. Przeciwnicy takiego rozwiązania wskazywali na kolizję między
tak ujętym statusem samorządu pracowniczego a założeniami reformy gospodarczej.
Konsens osiągnięto, przyjmując treść art. 5 gwarantującego udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy oraz swobodę działalności innych form samorządu.
O ile przywrócenie państwu polskiemu jego tradycyjnej nazwy nie wywołało dyskusji, to powrót do godła w postaci orła w koronie okazał się sprawą sporną. W istocie
przeciwnikom tej decyzji nie chodziło o zachowanie dotychczasowego godła, które było
10
11
12
Biuletyn nr 194/X kadencja, 20 grudnia 1989 r., Komisja Ustawodawcza.
Biuletyn nr 198/X kadencja, 27 grudnia 1989 r., Komisja Ustawodawcza.
Dz.U. z 1988 r. Nr 41, poz. 324.
31
symbolem władzy ustanowionej i wspieranej przez Związek Radziecki13. Uważali, że
dotychczasowe zmiany są zbyt płytkie, by zasługiwały na uhonorowanie ich powrotem
do starych symboli. Sądzę, że nie doceniali wielkości dzieła, którego byli twórcami.
Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji spełniła dwojakiego rodzaju
funkcje — likwidatorską i prospektywną.
Zmiana tytułu konstytucji, skreślenie wstępu, wyeliminowanie treści zawartych
w dotychczasowych rozdziałach I „Ustrój polityczny” i II „Ustrój społeczno-gospodarczy”, w swej istocie daleko wykraczały poza granice modyfikacji istniejącego systemu konstytucyjnego. Kładły kres istnieniu państwa ukształtowanego na zasadach
ideologii marksistowsko-leninowskiej, postrzegającej państwo jako instrument panowania klasy społecznej i urzeczywistniającego prawa rozwoju społecznego w myśl
doktryny materializmu historycznego. Oznaczało to także zerwanie polityczno-prawnej ciągłości z ukształtowanym w rezultacie II wojny światowej systemem zależności
od Związku Radzieckiego, zarówno w sprawach wewnętrznych, jak i zewnętrznych.
To znaczenie noweli konstytucyjnej umknęło uwadze opinii publicznej, a także
w pewnej mierze uwadze nauki prawa. Stało się tak — jak sądzę — ponieważ ideologiczne podłoże konstytucjonalizmu socjalistycznego było martwe na długo przed
przełomem 1989 r. Proces dezideologizacji systemu rozpoczęty w 1956 r. swoje apogeum osiągnął w latach osiemdziesiątych. To jednak nie przeszkadzało, w pewnych
okolicznościach politycznych, odwoływać się obrońcom status quo do konstytucyjnie
zjurydyzowanych argumentów ideologicznych.
Usunięcie z konstytucji ideologicznych i politycznych treści płynących z doktryny marksistowsko-leninowskiej zmieniało w zasadniczy sposób rolę konstytucji jako
aktu prawnego. Konstytucja PRL była w rzeczywistości normatywnym opisem ustroju, a nie spełniała roli systemu reguł ograniczających władztwo państwa wobec
jednostki. Wynikało to z doktrynalnego założenia braku sprzeczności ideologicznie legitymizowanych interesów jednostki czy grup społecznych z interesem państwa.
Państwo, kierowane przez partię komunistyczną, wyrażać miało obiektywne interesy
społeczeństwa, a rolą konstytucji było określenie nie w jakich granicach państwo
może korzystać ze swej władzy, lecz jak uformować strukturę organizacyjną państwa,
by możliwie wiernie odzwierciedlała założenia ideologiczne oraz jaki zakres praw
i wolności jednostki władza jest skłonna zadeklarować. Pomijam w tym miejscu fakt,
że w rzeczywistości politycznej państwa „realnego socjalizmu” istniały ogromne rozbieżności między brzmieniem przepisów konstytucyjnych a rzeczywistymi możliwościami korzystania z praw zapisanych na kartach ustawy zasadniczej. Dotyczyło to
zarówno sfery konstytucyjnych praw obywatelskich, jak i rzeczywistej pozycji w procesie sprawowania władzy konstytucyjnych organów państwowych. Równie fikcyjna
była wolność słowa, prasy czy zgromadzeń, jak najwyższa pozycja Sejmu. Pozorność
norm konstytucyjnych, podporządkowanie prawa aktualnym potrzebom politycznym
stanowiło rzeczywistość państwowości realnego socjalizmu. Jednakże istota socjali13
Orzeł bez korony stanowił godło używane od 1943 r. przez 1 dywizję piechoty im. T. Kościuszki
(berlingowców).
32
Studia i Materiały
stycznego systemu konstytucyjnego tkwiła znacznie głębiej aniżeli w przejawach lekceważenia i łamania prawa przez rządzących. Tkwiła ona w filozoficznych założeniach systemu, traktującego prawo jako wyraz woli klasy panującej. Wobec interesu
tej klasy człowiek miał status przedmiotowy.
Wyeliminowanie z konstytucji treści zawartych we wstępie oraz w rozdziale I i II
w sposób zasadniczy przekształcało charakter ustawy zasadniczej z konstytucji socjalistycznej w — wprawdzie niedoskonałą, szczególnie ze względu na ograniczony katalog praw i wolności obywatelskich i niedostatecznie gwarancyjne ich formułowanie
— konstytucję o charakterze demokratycznym.
Prospektywną część noweli konstytucyjnej kształtowały cztery pojęcia: demokratyczne państwo prawa, zwierzchnia władza Narodu, własność oraz wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Nie są to oczywiście, z ustrojowego punktu widzenia, pojęcia równoważne, ale określanie treści tych pojęć wyznaczało kierunki oraz
sposób dokonywania transformacji ustrojowej w naszym kraju.
III. DEMOKRATYCZNE PAŃSTWO PRAWNE
W nowym rozdziale I „Podstawy ustroju politycznego i gospodarczego” art. 1 stanowił „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Pojęcie „państwo prawne” jako termin,
którym posługują się konstytucje, jest w historii konstytucjonalizmu zjawiskiem stosunkowo nowym. Pojawił się po raz pierwszy w tekście Ustawy Zasadniczej Republiki
Federalnej Niemiec w 1949 r.14 Pierwotnie użyty został nie jako pojęcie określające
ustrój Republiki Federalnej, lecz jako jeden z wymogów, którym powinny czynić zadość ustroje składowych części federacji — krajów związkowych. Z czasem, dzięki
orzecznictwu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego i doktrynie prawnej, stało się
kluczowym pojęciem, na podstawie którego był budowany niemiecki system prawny.
Później pojęcie to znalazło się w konstytucji portugalskiej z 1976 r., a następnie w hiszpańskiej konstytucji z 1978 r. Charakteru powszechnie stosowanego pojęcia konstytucyjnego nabrało po Jesieni Ludów w1989 r., gdy państwa postsocjalistyczne kształtowały nowy porządek konstytucyjny. Wbrew dość powszechnie panującemu w Polsce
przekonaniu, to nie nowela konstytucyjna z 29 grudnia 1989 r., lecz ustawa zmieniająca konstytucję węgierską z 18 października 1989 r., jako pierwsza wśród krajów postsocjalistycznych użyła określenia, według którego Republika Węgierska jest demokratycznym państwem prawnym15. Jednak bez względu na to, której konstytucji przyznać
pierwszeństwo w użyciu tego pojęcia, jest rzeczą znamienną, że zrodziło się ono i stało
się powszechne w przepisach konstytucyjnych krajów, które przeszły w swej historii
epokę totalitaryzmu czy autorytaryzmu. Nie ulega wątpliwości, że w określeniu państwa
państwem prawnym poszukuje się zabezpieczenia przed systemami, w których losem
obywateli rządzą w sposób arbitralny sprawujący władzę.
14
15
Art. 28 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec.
Ustawa XXXI z 18 października 1989 r. o zmianie Konstytucji, „Magyar Közlöny” 1989, nr 74.
33
Wokół konstytucyjnego sformułowania „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym” narosło zarówno w literaturze prawniczej i politologicznej,
a także w szerokich kręgach opinii publicznej, wiele nieporozumień i zarzutów odnoszących się zarówno do jego treści, jak i realizacji w rzeczywistości społecznej.
Polemika z tymi poglądami i zarzutami wykracza poza temat tego artykułu. Wydaje
się jednak, że głównym źródłem krytyki jest przypisywanie tej normie konstytucyjnej
innej funkcji, niż mogła i może ona spełniać. Nie była ona cudownym środkiem, który mógł przez fakt zamieszczenia w konstytucji przekształcić istniejącą rzeczywistość
ani nie jest remedium, które usuwa wszelkie wady i niedomagania systemu prawnego. Postanowienia, zgodnie z którym Rzeczpospolita jest państwem prawnym, nie
można traktować jako stwierdzenia istniejącego stanu faktycznego. Tak jak każde inne
postanowienie normatywne może być rozumiane jako stan powinności — Rzeczpospolita Polska powinna być państwem prawnym, to znaczy funkcjonujące w naszym państwie instytucje prawne powinny być budowane w taki sposób, by spełniały
określone warunki zapewniające podległość rządzących prawu. Charakter tej powinności nie pozwala ustalić cezury, której osiągnięcie kwalifikuje stan rzeczywisty jako
wypełniający wymogi państwa prawnego. Państwo prawne jest pojęciem o charakterze dynamicznym, którego formy realizacji podlegają ewolucji i weryfikacji.
Jednakże obok nurtu krytyki płynącej z konfrontacji normy konstytucyjnej z rzeczywistością społeczną istnieją inne jej nurty. Jeden z nich koncentruje się wokół niedookreśloności tego pojęcia i pozostawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu monopolu na ustalanie standardów państwa prawnego. Jest to w istocie krytyka aktywizmu
Trybunału. Dość żywa była również krytyka uznająca, że państwo prawne narzuca
zbyt wysokie standardy w państwie, które boryka się z rozliczeniami ze swą totalitarną przeszłością, bowiem nie można środkami państwa prawnego rozliczyć się ze
sprawcami i beneficjentami systemu bezprawia.
Wprowadzenie tego pojęcia do konstytucyjnych zasad ustrojowych oznacza przede
wszystkim inne niż w poprzednim systemie stosunki między rządzącymi i rządzonymi,
polegające na tym, że konstytucja wyznacza rządzącym granice wykonywanej przez
nich władzy, że obowiązujące prawo musi spełniać określone warunki formalne i materialne, które ukształtowały się w wielowiekowym procesie cywilizacyjnym jako środki
zapobiegające arbitralności władzy, że struktura aparatu państwowego tworzy warunki
do respektowania tych wymogów oraz że procedury egzekwowania prawa dają jednostce środki ochrony jej praw. Dopełnienie pojęcia państwa prawnego określeniem „demokratyczne” wyznacza zasady sprawowania władzy, uczestnictwo obywateli w życiu
publicznym, w tym przede wszystkim w procedurach decyzyjnych, reguły powoływania i działania organów państwowych, relacje pomiędzy ciałami przedstawicielskimi
i organami wykonawczymi.
Ustrojowe znaczenie przepisu stanowiącego, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym przejawiało się — od chwili jego wejścia w życie — w nadawaniu kierunku i kształtu dokonywanym reformom systemu sprawowania władzy publicznej i systemu ochrony praw obywatelskich. Nie próbując porządkować tych
zmian według hierarchii ich znaczenia dla przebudowy polskiej państwowości, wy-
34
Studia i Materiały
mieńmy w porządku chronologicznym zmiany dokonane w pierwszym roku obowiązywania nowego art. 1 Konstytucji: utworzenie samorządu terytorialnego, powołanie
nowej struktury organów porządku i bezpieczeństwa publicznego, poddanie rozstrzygnięć we wszystkich dziedzinach administracji kontroli sądowoadministracyjnej, liberalizację prawa o zgromadzeniach, likwidację cenzury, ustawę o partiach politycznych, rozszerzanie zakresu właściwości sądów, zmiany procedur sądowych. Regulacje
te nadawały pojęciu państwa prawnego realne treści i pozwalają odczytywać jego rzeczywistą wartość ustrojową.
Pojęcie „państwo prawne” czy „demokratyczne państwo prawne” pojawia się najczęściej jako punkt odniesienia lub wzorzec oceny istniejących rozwiązań prawnych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Poprzez dokonywaną przez Trybunał Konstytucyjny
wykładnię tego pojęcia, kształtowane były standardy, jakim powinno odpowiadać — zarówno pod względem formalnym jak i materialnym — obowiązujące prawo. Należy przy
tym dodać, że status kluczowego pojęcia ustrojowego „demokratyczne państwo prawne”
zachował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego również po wejściu w życie
Konstytucji 1997 r. Wprawdzie zamieszczenie w Konstytucji RP wielu szczegółowych
przepisów dotyczących przede wszystkim praw i wolności człowieka, takich jak prawo do
sądu, prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych uczyniło zbędnym wywodzenie tych praw z pojęcia państwa prawnego i zawęziło jego prawnomaterialny zakres, to zachowało ono w pełni swoją wartość jako wzorzec odnoszący się do zasad, które powinny być respektowane przez ustawodawcę w procesie stanowienia prawa.
Uznając, że podstawową funkcją konstytucji liberalno-demokratycznej jest określenie granic władzy państwowej, szczególne znaczenie w dorobku orzeczniczym
Trybunału Konstytucyjnego przypisuję wypracowaniu reguł wiążących ustawodawcę
przy stanowieniu prawa wkraczającego w sferę wolności i praw człowieka. Początek
kształtowaniu się linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, wykraczającej poza
formalny wymóg nakładania ograniczeń w trybie ustawy, dało orzeczenie w sprawie
U 9/9016 stwierdzające, że ograniczenia swobody gospodarczej nie mogą być dowolne. W orzeczeniu w sprawie U 2/91 stwierdzono, że u podstaw takiego ograniczenia
powinny lec określone, racjonalne względy, a w orzeczeniu w sprawie K 4/92 Trybunał uznał, że ograniczenie musi być na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą „swobodnej działalności gospodarczej” rachunek aksjologiczny przeważył na korzyść ograniczenia. W orzeczeniu w sprawie K 11/94 Trybunał, odwołując
się do tego orzecznictwa, uznał, że jest kompetentny do materialnej oceny ograniczeń
swobody gospodarczej i sformułował generalny — to znaczy odnoszący się do wszelkich ingerencji ustawodawczych w sferze praw i wolności obywatelskich — zakaz
nadmiernej ingerencji ustawodawcy. Jako nadmierną ingerencję uznano taką, która
ustanawia ograniczenia przekraczające pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zaburzające proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Za miarę owej proporcjo16
Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego podaję na podstawie wersji elektronicznej dostępnej na stronie <www.trybunal.gov.pl>.
35
nalności Trybunał uznał trzy kryteria oceny wprowadzanej regulacji: czy jest ona
w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (celowości), czy jest niezbędna do ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (niezbędności) i czy
efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na
obywateli (proporcjonalności w węższym znaczeniu).
Te reguły znalazły pełne zastosowanie w dokonywanej później przez Trybunał
wykładni art. 31 ust. 3 Konstytucji z 1997 r. ustalającej zasady, na których mogą być
oparte ograniczenia praw i wolności.
Istotny wpływ na obowiązujące ustawodawstwo miało także orzecznictwo
Trybunału Konstytucyjnego ustalające treść takich pojęć, jak bezpieczeństwo prawne,
zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrona praw słusznie nabytych.
Pojęcia te, niekiedy w różnych orzeczeniach Trybunału używane do ochrony tych samych wartości, tworzyły zręby konstytucyjnego systemu ochrony praw człowieka.
Jest faktem nie budzącym wątpliwości, że wprowadzenie do konstytucji pojęcia
„demokratycznego państwa prawnego” i określenie przez orzecznictwo Trybunału
Konstytucyjnego treści zawartych w tym pojęciu, odegrało ogromną rolę w ustaleniu
formy dokonywania w Polsce przemian ustrojowych. Likwidowanie dawnego systemu prawnego i usuwanie negatywnych skutków jego funkcjonowania musiało się dokonywać przy respektowaniu reguł ukształtowanych w wielowiekowym procesie cywilizacyjnym. Ocena słuszności wyboru takiej drogi przeprowadzenia transformacji
ustrojowej stała się źródłem najgłębszego podziału politycznego w polskim społeczeństwie w okresie dobiegającego końca dwudziestolecia. Nie można, jak sądzę,
było go uniknąć, ponieważ wynika to z różnic w odpowiedzi na jedno z podstawowych pytań filozofii polityki — czy cel uświęca środki? Czy użyte środki pozostawiają piętno na osiągniętych celach? Chociaż na te pytania historia niejednokrotnie udzielała odpowiedzi, ale w okresie przełomu ustrojowego stają się one zawsze aktualne.
Obok reguł dotyczących prawnomaterialnych treści prawa wywodzonych z pojęcia państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny wywiódł również pewne wymogi formalne, którym powinno odpowiadać prawo. W orzecznictwie Trybunału są one określane jako wymogi rzetelnej, poprawnej albo przyzwoitej legislacji.
Istotę rzetelnej legislacji można sprowadzić do wymogu stanowienia takiego prawa, które przede wszystkim daje adresatowi klarowną wiedzę o jego sytuacji prawnej.
Pojęcie to obejmuje także taki sposób regulowania sytuacji prawnej adresata, który
pozwoli mu się przygotować do nałożonych na niego nowych obowiązków lub zmiany dotychczasowych czy zmiany sposobu lub trybu ich realizacji. Stanowione —
zgodnie z warunkami rzetelnej legislacji — prawo ma zawierać takie treści i być formułowane w taki sposób, by w maksymalnej mierze czynić zadość zasadzie, zgodnie
z którą obywatel podlega prawu, a nie arbitralnej woli stosującego prawo.
Wymogi rzetelnej legislacji formułowane przez Trybunał, naukę prawa oraz rozporządzenie prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”17 dotyczą wielu cech i elementów aktów prawnych. Początek temu kierunkowi ustaleń
17
Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U. Nr 100, poz. 908.
36
Studia i Materiały
Trybunału dało orzeczenie odnoszące się do stosunku między treścią regulacji zawartej w rozporządzeniu a zakresem upoważnienia ustawowego. Warto zauważyć, że
treść tego orzeczenia znalazła później odzwierciedlenie w sposobie sformułowania
art. 92 ust. 1 obowiązującej Konstytucji. Kolejne orzeczenia, odwołujące się do zasad
poprawnej legislacji jako wymogu państwa prawnego, dotyczyły kwestii odpowiedniej vacatio legis, właściwego formułowania przepisów przejściowych umożliwiających odpowiednim pokierowaniem sprawami w toku oraz jasnego, zrozumiałego dla
adresata sposobu formułowania przepisów. Dodajmy, że orzecznictwo Trybunału dotyczące przyzwoitej legislacji wywarło wpływ na regulacje zawarte w rozporządzeniu
prezesa Rady Ministrów dotyczącym techniki legislacyjnej, z kolei zasady sformułowane w tym rozporządzeniu, mimo że nie mają charakteru prawnie wiążącego ustawodawcę, były traktowane przez Trybunał jako wzorce kultury prawodawczej, które
powinny być wcielane w praktyce legislacyjnej.
Problemem rzetelnej legislacji, który pozostaje jednak poza sferą rozstrzygnięć
Trybunału Konstytucyjnego, są sprzeczności pomiędzy uregulowaniami zawartymi
w różnych ustawach, których nie daje się usunąć w drodze poprawnej wykładni.
Wielokrotnie kierowane w tej materii do Trybunału wnioski pozostawały nierozpoznane, ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie jest upoważniony do badania niezgodności między aktami tej samej rangi prawnej. W zakresie zapewnienia wewnętrznej
spójności prawa, jako jednego z istotnych warunków, który musi być spełniany w państwie prawnym, główne obowiązki spoczywają na podmiotach wykonujących inicjatywę ustawodawczą oraz na ustawodawcy. Dlatego ze zdziwieniem i niepokojem obserwować można upowszechnianie i aprobowanie przez ośrodki decyzji politycznych
praktyk omijania prawidłowego trybu prac nad przygotowywaniem projektów ustaw,
co zawsze stwarza zagrożenie dla spójności systemu prawnego.
IV. ZWIERZCHNIA WŁADZA NARODU
Drugą, obok demokratycznego państwa prawnego, fundamentalną zasadą ustroju
politycznego ustanowioną przez nowelizację Konstytucji z 29 grudnia 1989 r. była sformułowana w art. 2 ust. 1 zasada zwierzchniej władzy Narodu, określana często w doktrynie i aktach konstytucyjnych zasadą suwerenności Narodu. Stwierdzenie, że zasada
suwerenności Narodu została ustanowiona w omawianej ustawie, może być uznane za
nieścisłe, a bardziej prawidłowe byłoby użycie określenia, że została ona tym aktem
przywrócona. Była ona bowiem obecna już w Konstytucji 3 maja, obowiązywała jako
norma konstytucyjna pod rządami Konstytucji marcowej. Jednakże różnice w historycznym i politycznym kontekście, w którym została ona pomieszczona w przepisach konstytucyjnych z 1791, 1921 i 1989 r. skłaniają mnie do mówienia o jej ustanowieniu.
Pojęcie suwerenności narodu i uznanie narodu jako źródła władzy państwowej
zdobyło sobie miejsce w myśli politycznej XVIII w. i stało się fundamentem
Konstytucji Stanów Zjednoczonych z 1787 r. Sławetne We the People… wyrażało
doktrynę, w myśl której władza państwowa rodzi się z woli tych, którzy jej podlegają
i sprawowana będzie w sposób przez nich określony. Polska Ustawa Rządowa
37
z 3 maja 1791 r. zapisywała ją w Rozdziale V, słowami: „Wszelka władza społeczności ludzkiej początek swój bierze z woli narodu”. Ta idea stanowiła siłę napędową procesów demokratyzacyjnych zachodzących w XIX i w początkach XX w. Dokonywały
się one wprawdzie w różnych formach (rewolucji, oktrojowania konstytucji, stopniowych zmian systemu parlamentarnego), ale konsekwentnie ograniczały władzę absolutnych monarchów.
Doktryna marksistowska zaprzeczyła tej idei, twierdząc, że prawa rozwoju historii wymagają stworzenia systemu dyktatury jednej klasy — proletariatu. Ukształtowana
na gruncie tej doktryny w sowieckiej Rosji, a następnie w krajach, które po II wojnie
światowej znalazły się w strefie jej wpływów, praktyka polityczna sprowadziła dyktaturę proletariatu do rządów monopartii, kierowanej przez jednostkę lub wąskie elity.
Wyrazem tej ideologii były w Konstytucji PRL przepisy deklarujące, że: „władza należy do ludu pracującego miast i wsi” a „przewodnią siłą społeczeństwa w budowie
socjalizmu jest PZPR”.
U podstaw państwa demokratycznego leży idea, w myśl której państwo demokratyczne jest dobrem wspólnym, a nie strukturą władzy jednej grupy społecznej, partii
czy jednostki. Budowa państwa demokratycznego wymagała odwołania się do zasady, która przywracała władzę całemu narodowi jako wspólnocie politycznej i legitymizowała udział w życiu politycznym wszystkich obywateli na równych prawach.
Normami operacjonalizującymi zasadę suwerenności narodu były przepisy stanowiące, że Naród sprawuje władzę przez swych przedstawicieli wybieranych do Sejmu,
Senatu i do rad narodowych oraz poprzez wyrażanie woli w drodze referendum (art. 2
ust. 2). Wprawdzie przepis ten stanowił powtórzenie poprzednio obowiązującej regulacji, jednak nabierał zupełnie nowej treści wobec wprowadzenia do Konstytucji art. 4
ust. 1 stanowiącego, iż „Partie polityczne zrzeszają na zasadach dobrowolności i równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej w celu wpływania metodami demokratycznymi na kształtowanie polityki państwa”. Te normy stworzyły realne gwarancje prawne funkcjonowania wielopartyjnego systemu politycznego, będącego we współczesnym
państwie filarem zwierzchniej władzy narodu.
Idea suwerenności narodu urealniana była poprzez budowę nowych instytucji
i kształtowanie procedur pozwalających obywatelom w pełniejszym wymiarze uczestniczyć w życiu publicznym. Z tego punktu widzenia szczególne znaczenie przywiązuję do zmian w modelu władzy lokalnej i zastąpienie systemu rad narodowych przez
system samorządu terytorialnego. Rozpoczęty od poziomu gminy proces formowania
samorządności obywatelskiej stanowił niewątpliwie jeden z ważniejszych czynników
zmieniających stosunek obywateli do spraw publicznych. Tę funkcję spełniały także
nowe uregulowania sprzyjające działaniu samorządu zawodowego, stowarzyszeń
i fundacji. Rozwój społeczeństwa obywatelskiego, to znaczy upowszechnianie się różnych form organizacji, które zaspokajają materialne i pozamaterialne potrzeby społeczne bez pośrednictwa aparatu państwowego, postrzegać należy również jako formy
urzeczywistniania zwierzchniej władzy narodu.
38
Studia i Materiały
Omawiając urzeczywistnienie zasady zwierzchnictwa narodu, nie można oczywiście pominąć kwestii procedur wyborczych. Cytowany już art. 2 ust. 2 stanowił o wybieralności przez Naród przedstawicieli do Sejmu, Senatu i rad narodowych. Wkrótce
rozszerzono zasadę wybieralności, w drodze wyborów powszechnych, również na
urząd Prezydenta Rzeczypospolitej. Bez względu na to, jak oceniać spójność tego rozwiązania z innymi elementami struktury władz państwowych, frekwencja w kolejnych
wyborach prezydenckich świadczy, że obywatele bardzo sobie cenią taką formę
uczestnictwa w życiu politycznym.
Z punktu widzenia realizacji zasady zwierzchnictwa narodu kluczowym dylematem
jest problem, której wartości dać pierwszeństwo przy konstruowaniu systemu wyborczego — reprezentatywności parlamentu czy zdolności do efektywnego wykonywania władzy. Polski system wyborczy przeszedł w tej materii daleko idącą ewolucję. O ile w pierwszych w pełni demokratycznych wyborach prawo wyborcze pozwalało uzyskać mandaty
przy stosunkowo niewielkim poparciu wyborców i czyniło Sejm nieomal lustrzanym odbiciem istniejących kierunków i ugrupowań politycznych, o tyle kolejne zmiany, zarówno w prawie wyborczym, jak i w prawie o partiach politycznych, zmierzały do takiej racjonalizacji systemu, który zapewniałby efektywne funkcjonowanie parlamentu jako
struktury decyzyjnej. Spór o to, jaki system wyborczy lepiej realizuje ideę zwierzchnictwa Narodu, toczy się w dalszym ciągu. Wprawdzie Konstytucja z 1997 r. przesądziła tę
kwestię na rzecz systemu proporcjonalnego, ale zwolennicy wyborów większościowych
w jednomandatowych okręgach wyborczych dowodzą, że tylko wprowadzając taki system przeciwdziałać można alienacji elit politycznych i ożywić uczestnictwo obywateli
w życiu politycznym. Debata na ten temat toczy się obecnie jednak bardziej w kategoriach politycznej użyteczności aniżeli dotyka kategorii aksjologicznych.
V. USTRÓJ SPOŁECZNO-GOSPODARCZY; PRAWO WŁASNOŚCI,
SWOBODA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ
Drugim obszarem zmian konstytucyjnych, którego dotyczyła nowela z 29 grudnia
1989 r., była materia ustroju społeczno-gospodarczego. Zmiany w tej sferze miały inny
charakter aniżeli obejmujące zagadnienia ustroju politycznego. Ich zasadnicza funkcja
polegała na usunięciu z konstytucji norm konstruujących system gospodarki upaństwowionej i niezastępowanie ich innymi normami ustrojowymi, lecz stworzenie obszaru
w zasadzie wolnego od tego rodzaju rozstrzygnięć. Było to pójście drogą tradycyjnych
rozwiązań konstytucyjnych, które nie regulowały zasad gospodarki wolnorynkowej, a co
najwyżej ustanawiały przepisy chroniące pewne wolności i prawa związane z funkcjonowaniem życia gospodarczego. Niektóre konstytucje uchwalone po II wojnie światowej, m.in. Włoch, Szwecji, Portugalii, Hiszpanii uwzględniały pewne zasady ustroju
społecznego i gospodarczego. Na przykład szwedzki Akt o formie rządu z 1974 r.
w par. 2 głosi, że „osobisty dobrobyt ekonomiczny i kulturalny powinien być celem działalności publicznej”, a konstytucja hiszpańska w art. 40 ust. 1 deklaruje popieranie przez
władze publiczne „kształtowania warunków sprzyjających postępowi społecznemu i gospodarczemu oraz najbardziej sprawiedliwemu podziałowi dochodów regionalnych
39
i osobistych, w ramach polityki stabilizacji gospodarczej”. Były to jednak z reguły przepisy określające cele gospodarcze i społeczne działalności państwa, a nie organizujące
strukturę własnościową i formy zarządzania gospodarką.
Omawiana zmiana konstytucji nie podjęła tego rodzaju próby, ponieważ w pionierskim dziele przekształcania centralnie zarządzanej gospodarki państwowej w gospodarkę rynkową nie ukształtowały się dostatecznie precyzyjnie koncepcje dotyczące zakresu,
form i możliwości uczestnictwa państwa w procesach gospodarczych. Wprowadzenie do
konstytucji norm, które usztywniłyby system w okresie jego formowania, a których działanie i skutki trudno było wówczas przewidzieć, mogłoby znacznie utrudnić reformy.
Dlatego nowe regulacje ograniczono do dwóch elementów, o których wiedziano, że mają
podstawowe znaczenie dla funkcjonowania gospodarki rynkowej — własności i wolności
gospodarczej. Art. 7 ustawy zmieniającej Konstytucję stanowił „Rzeczpospolita Polska
chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Sformułowanie to nosi w sobie ślad obowiązującego wcześniej zróżnicowania ochrony własności w zależności od jej przedmiotu. Własności osobistej, to znaczy
mieniu służącemu zaspokajaniu życiowych potrzeb człowieka, poręcza się całkowitą
ochronę; inne mienie, rozumieć przez to należy własność środków produkcji, jedynie
chroni. Ta dywersyfikacja ochrony własności zawarta w przepisie konstytucyjnym nie
miała później konsekwencji ani w ustawodawstwie, ani w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego. Była ona — co najwyżej — dowodem niezrozumienia przez autorów
przepisu głębokości dokonujących się zmian systemowych lub trudności w wyzwoleniu
się z posługiwania się dotychczas przyjętą siatką pojęciową.
Sens konstytucyjnej regulacji prawa własności różni się w sposób istotny od regulacji cywilnoprawnej. Prawo cywilne określa zawartość tego prawa (posiadanie,
używanie, pobieranie korzyści), sposób korzystania z tego prawa (zgodnie z społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy), granice korzystania z niego (w granicach
określonych ustawą i zasadami współżycia społecznego) oraz sposób jego ochrony
wobec innych podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Prawo konstytucyjne jako
prawo działające w stosunkach między państwem i obywatelem, a ściślej, określające
granice władzy państwowej w zakresie własności, spełnia funkcję chroniącą mienie
obywatela przed arbitralną ingerencją władzy w tę sferę. Prawo konstytucyjne korzysta z pojęć ukształtowanych przez prawo cywilne (chociaż niektórym nadaje nieco
inny zakres), ale przedmiotem regulacji prawa konstytucyjnego jest nie tyle prawo
własności, lecz raczej prawo obywatela do własności.
Sięgając raz jeszcze do epoki narodzin konstytucjonalizmu i wykuwanych wówczas pojęć, zasada „świętości” czyli nienaruszalności prawa własności służyć miała
ochronie mienia obywateli przed chciwym władcą i jego nieuczciwymi urzędnikami.
Było ono w konstytucjach ujmowane z reguły tylko jako podstawowe prawo obywatelskie, z wszelkimi środkami ochrony, które w danym systemie służyły ochronie takich praw, a nie jako szczególna zasada konstytucyjna będąca podstawą ustrojową.
40
Studia i Materiały
Powrót do prawa chroniącego własność przez nowelę konstytucyjną z 1989 r. znacznie głębiej sięgał w istotę stosunków społecznych niż tylko w postaci gwarancji prawa
podmiotowego. W warunkach przekształceń ustrojowych, które dokonywały się wówczas w Polsce, sprowadzenie zmian w konstytucyjnym prawie do własności jedynie do
gwarancji praw podmiotowych mogłoby spowodować zachowanie w realnej sferze stosunków własnościowych status quo. Ustanowienie ochrony własności zasadą konstytucyjną, w kontekście jednoczesnego skreślenia z konstytucji dotychczasowych norm stanowiących fundamenty systemu, tworzyło warunki do kształtowania ustroju opartego
na zasadach gospodarki rynkowej. W ten sposób zlikwidowane zostały podstawy kolektywistycznej struktury gospodarczej i społecznej, w której państwo zagwarantowane
miało prawnie dominującą pozycję jako właściciel, a zarazem dysponent państwowych
środków władczych w sferze gospodarczej. Zniesiony został konstytucyjny podział na
typy i formy własności, co nie tylko pozwalało na znacznie bardziej racjonalne wykorzystywanie majątku narodowego, ale przede wszystkim znosiło monopole państwowe
w kluczowych gałęziach gospodarki i uprzywilejowany status państwa w sferze stosunków własnościowych. Otwarta została droga do ukształtowania stosunków gospodarczych na zasadach równości praw podmiotów gospodarczych.
Zagwarantowanie konstytucyjnej ochrony prawa własności nie oznaczało uczynienia go prawem absolutnym, wykluczającym wszelką interwencję państwa w sferze
stosunków własnościowych. Zawsze — bez względu na model ustrojowy państwa,
doktrynę ekonomiczną będącą podstawą polityki gospodarczej prowadzonej przez
państwo, a także tradycję respektowania wolności i praw człowieka — znaczna część
regulacji prawnych dotyczy różnego rodzaju interwencji państwa w stosunki własnościowe. I takiej interwencji nie wykluczała norma gwarantująca ochronę własności.
Tworzyła jednak punkt odniesienia zarówno dla ustawodawcy, jak i orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego w określeniu dopuszczalnych możliwości ingerencji państwa w sferę stosunków własnościowych. Dodajmy, że w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego ten przepis konstytucyjny do 1997 r., to znaczy do czasu wejścia
w życie obowiązującej konstytucji, która wprowadziła prawo własności do kategorii
konstytucyjnych praw człowieka, traktowany był nie tylko jako zasada ustrojowa, ale
również jako prawo podmiotowe. Na uwagę w tym kontekście zasługuje fakt, że
uwzględniony został wyjątek od zasady nienaruszalności prawa własności w postaci
wywłaszczenia, które uznano za dopuszczalne tylko na cele publiczne i za słusznym
odszkodowaniem. Przyjęta później w Konstytucji RP ogólna zasada, według której
ograniczenie wolności lub prawa nie może naruszać jego istoty, została wzięta pod
uwagę przy formułowaniu przepisu gwarantującego prawo własności.
W ślad za zmianami konstytucyjnymi, w październiku 1990 r. przeprowadzona
została nowelizacja kodeksu cywilnego usuwająca postanowienia określające szczególny status własności państwowej, znosząca kategorię jednostek gospodarki uspołecznionej jako szczególnego podmiotu w obrocie gospodarczym, a w konsekwencji
likwidująca kodeksową podstawę dla Rady Ministrów ustalania innych, aniżeli w po-
41
wszechnym obrocie cywilnoprawnym, zasad umownych obowiązujących w stosunkach między tymi jednostkami.
Wprowadzenie do konstytucji normy chroniącej własność i stworzenie podstaw
kształtowania stosunków własnościowych respektujących prawo własności prywatnej,
wbrew oczekiwaniom części opinii społecznej, nie oznaczało przywrócenia stanu własnościowego z 1 września 1939 r. Problem legalizmu aktów normatywnych pozbawiających własności, wydanych w okresie Polski Ludowej, stanowił jeden z elementów stosunku do przeszłości i sposobów przezwyciężania następstw wprowadzenia drogą
niedemokratyczną zmian ustrojowych po 1944 r. Racje opierające się na argumentach
pragmatycznych ścierały się zarówno z racjami szukającymi uzasadnienia w formalnym
legalizmie, jak i w podstawowych wartościach systemu demokratycznego. Wprawdzie
stosunkowo niewielki odzew społeczny miały radykalne hasła uznania prawa ustanowionego po 1944 r. za nieważne i uznania za obowiązującą Konstytucję z 1935 r., to w kwestii skutków obowiązywania wielu aktów normatywnych z tego okresu opinie, a — co
ważniejsze — orzecznictwo sądów powszechnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego
i Trybunału Konstytucyjnego nie było jednoznaczne i konsekwentne.
Generalnie przyjęta została zasada, że normy konstytucyjne ustanowione w 1989 r.
nie mają mocy wstecznej i nie mogą być podstawą dla oceny konstytucyjności aktów
już nieobowiązujących. Przywrócenie własności lub rekompensaty w formie odszkodowań za utracone mienie możliwe są tylko na podstawie ustawy regulującej zasady
i zakres procesu reprywatyzacyjnego. W orzecznictwie sądów dominuje zasada przywracania własności tego mienia czy części mienia, które zostało przejęte z naruszeniem obowiązującego wówczas prawa. Na przykład restytucja dzieł sztuki i innych
przedmiotów stanowiących wyposażenie pałaców i dworów przejmowanych w ramach reformy rolnej stała się możliwa z tego powodu, że podstawą prawną dokonywanej konfiskaty tego mienia było wydane na mocy dekretu o reformie rolnej rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych o wykonaniu reformy rolnej.
Rozporządzenie wykraczało jednak poza zakres przedmiotowy dekretu o reformie rolnej, który dotyczył przejmowania ziemi i dobytku służącego celom gospodarczym,
a nie całego mienia wywłaszczanych ziemian. Stanowi to podstawę do stwierdzania,
że przejęcie mienia na rzecz państwa dokonywało się z rażącym naruszeniem prawa.
Nie kwestionując zatem legalności dekretu o reformie rolnej, działania wykraczające
poza literalną treść przepisów tego dekretu uznawane są za niezgodne z prawem.
Kilkakrotne próby uregulowania sprawy reprywatyzacji drogą ustawową zakończyły się niepowodzeniem. Zasadniczy wpływ na to miał niewątpliwie stan finansów
publicznych, ale nie bez znaczenia dla procesu reprywatyzacji była również ocena historii dokonywana przez pryzmat współczesnej polityki.
Na zakończenie uwag na temat przekształceń własnościowych rozpoczętych nowelizacją konstytucji dodajmy, że w istocie całkowitym niepowodzeniem zakończyły się
próby stworzenia nowej struktury własnościowej poprzez tak zwany proces uwłaszczenia społeczeństwa. Miał on polegać na przekazaniu obywatelom udziałów w pewnej części przedsiębiorstw państwowych. Udziały te nie uzyskały na rynku liczącej się wartości i nie stały się instrumentem zapewniającym indywidualnym obywatelom jakiejś
42
Studia i Materiały
formy partycypacji w majątku narodowym. Można przy tym zauważyć, że próby osiągnięcia tego celu przy pomocy innych rozwiązań prawnych w Czechach, jeszcze innych
w Rosji, również nie doprowadziło do zamierzonych rezultatów. Lepsze efekty poszerzania kręgu podmiotów korzystających z praw do mienia państwowego przyniosło
przekazywanie części udziałów w spółkach, w które przekształcały się przedsiębiorstwa
państwowe, pracownikom tych przedsiębiorstw. Społeczny i ekonomiczny sens tego rozwiązania, którego zgodność z zasadą sprawiedliwości może wydawać się wątpliwa, polegał na „wykupieniu” z rąk załóg ustawowych uprawnień samorządu pracowniczego.
W przypadku dobrze prosperujących zakładów przyniosło to rezultat w postaci uczynienia pracowników uczestnikami obrotu giełdowego.
Przywracanie zasad życia społecznego, na których oparte jest funkcjonowanie demokratycznych społeczeństw, pozostawało pod ciśnieniem zarówno reguł obowiązujących
w systemie socjalistycznym, jak i wyniesionych z tego systemu doświadczeń społecznych.
Zasada swobody prowadzenia działalności gospodarczej nie była umieszczana
w tradycyjnym katalogu konstytucyjnych wolności obywatelskich. Od czasów, kiedy
dobiegło kresu swego istnienia społeczeństwo stanowe, swoboda działalności gospodarczej była nieodłącznym elementem wolności obywatelskich. Natomiast u podstaw
ustroju socjalistycznego tkwiło założenie, że aktywność gospodarcza powinna być
realizowana na gruncie własności kolektywnej, w ramach państwowego planu i pod
kierownictwem państwowego aparatu. W Polsce, w porównaniu do innych państw,
w których funkcjonował ten system, to założenie ustrojowe realizowane było z najmniejszym rygoryzmem. Po Październiku 1956 r. zrezygnowano z kolektywizacji rolnictwa, a po każdym kryzysie gospodarczym i następującym w jego efekcie kryzysie
politycznym otwierano, zawsze w ograniczonym zakresie, możliwości prowadzenia
indywidualnej działalności gospodarczej. To otwarcie traktowane było przez władzę
jako koncesja na rzecz społeczeństwa. Nie miała ona żadnych gwarancji i była cofana, gdy władza uznawała, że kryzys w procesie „budownictwa socjalistycznego” został zażegnany. Po raz pierwszy, jako zasada ustawowa, wolność gospodarcza pojawiła się w grudniu 1988 r. w ustawie o działalności gospodarczej, uchwalonej w ramach
polityki mającej stać się rozwiązaniem alternatywnym wobec polityki zmierzającej do
porozumienia z opozycją. Rozwój sytuacji politycznej w 1989 r. wprawdzie unicestwił
nadzieje tych, którzy liczyli, że wolność gospodarcza i płynący z niej materialny dostatek zastąpi społeczeństwu wolność i demokrację, jednakże zasada ta w pełni odpowiadała koncepcji przemian ustroju gospodarczego, zaprojektowanych przez L. Balcerowicza. O ile konstytucyjne przepisy gwarantujące ochronę własności traktować
można jako element tworzący statyczne podstawy systemu, to swoboda prowadzenia
działalności gospodarczej jest prawną gwarancją jego dynamiki.
W sformułowaniu przepisu konstytucyjnego ustanawiającego swobodę działalności gospodarczej wyraźny ślad pozostawiła przeszłość. Konstytucja gwarantuje tę
swobodę bez względu na formę własności, a więc w świadomości twórców tego przepisu pozostaje możliwość korzystania z praw w tej sferze w zależności od charakteru
podmiotu. Przewiduje również możliwość ograniczeń tego prawa tylko w drodze ustawy. Dziś jest dla nas oczywiste, że jedyną formą ograniczeń wolności jest ustawa, ale
43
w czasie, kiedy wchodziły w życie te przepisy, obowiązująca ustawa stanowiła, że
ograniczenia te mogą być dokonywane przez prawo, co w ówczesnym rozumieniu
oznaczać mogło również uchwały Rady Ministrów.
Określenie treści i zakresu pojęcia wolności prowadzenia działalności gospodarczej stało się w minionym dwudziestoleciu przede wszystkim dziełem orzecznictwa
Trybunału Konstytucyjnego. W praktyce życia społecznego wolność prowadzenia
działalności gospodarczej jest nie tylko bardzo silnie zideologizowana, ale poddana
być może jeszcze silniejszej presji sytuacji ekonomicznej i doraźnych potrzeb politycznych. Systemy ekonomiczne funkcjonujące w różnych państwach kształtują się
pod wpływem odmiennie ukształtowanej tradycji w zakresie roli państwa w życiu społecznym, dominujących doktryn ekonomicznych i splotu różnorodnych zjawisk i zdarzeń społecznych i politycznych. Sposób pojmowania wolności prowadzenia działalności gospodarczej jest w tym głęboko zakorzeniony. Zasadnicza jednak różnica
między państwem, które uznaje wolność gospodarczą za podstawę ładu gospodarczego, a państwem socjalistycznym polega na tym, że państwo socjalistyczne upaństwawia ład gospodarczy i nie występuje tylko w charakterze regulatora i kontrolera
mechanizmów gospodarczych, lecz jest bezpośrednim uczestnikiem procesu gospodarowania, a w podstawowych gałęziach gospodarki ma status monopolisty. Warto
o tym przypomnieć, gdy podejmuje się problem genezy i kształtowania się tej kategorii wolności jako zasady konstytucyjnej w państwie postsocjalistycznym.
Przyjmując zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej jako podstawę,
ustawodawstwo od początku kształtowania nowego systemu gospodarczego przewidywało wiele wyjątków i ograniczeń. Niektóre z nich wynikały z doraźnej konieczności walki
z „galopującą” inflacją, inne były elementem przeprowadzania gospodarki z systemu nakazowo-rozdzielczego, jeszcze inne stanowiły element zapewniający stabilność i bezpieczeństwo systemu gospodarczego i przestrzegania prawa przez podmioty gospodarcze.
Nowość wolności gospodarczej jako kategorii prawnej, stosunkowo niski poziom
kultury życia gospodarczego i kultury życia publicznego i last but not least przyzwyczajenia aparatu państwowego do zarządzania gospodarką dawnymi metodami, powodowały, że Trybunał Konstytucyjny orzekał o wielu kwestiach dotyczących wolności
prowadzenia działalności gospodarczej. Generalnie ocenić można to orzecznictwo
jako bardzo powściągliwe, to znaczy nie wkraczające w sferę, którą daje się określić
jako sfera polityki gospodarczej.
Wypowiadając się w kwestii treści pojęcia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, Trybunał przywiązywał zasadnicze znaczenie do prawnych warunków podejmowania tej działalności, jej wykonywania i swobody jej zakończenia. Problem
granic wolności gospodarczej stał się dla Trybunału Konstytucyjnego okazją dla
ukształtowania ogólnej doktryny określającej zasady ustanawiania ograniczeń w sferze wolności i praw człowieka, o czym była już mowa w części dotyczącej państwa
prawnego. Celowość, niezbędność i proporcjonalność, obok ich ustawowej formy,
określone zostały (przed wejściem w życie art. 31 ust. 3 Konstytucji z 1997 r.) jako
kryteria oceny dopuszczalności ograniczeń wolności.
44
Studia i Materiały
Kończąc te uwagi, dodajmy, że różne aspekty wolności gospodarczej spotykają
się z różnym odbiorem opinii publicznej. Powszechną aprobatę uzyskują, ponawiane
zresztą już kilkakrotnie, próby zmniejszenia liczby przepisów regulujących podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Jednocześnie z pełnego przyzwolenia
korzystają wszelkie propozycje regulujące normami prawnymi udział osób sprawujących funkcje publiczne w życiu gospodarczym. Podobnie z nadzieją oczekuje opinia
publiczna przepisów, które będą remedium na kryzys gospodarczy.
Ustawa o zmianie Konstytucji z 29 grudnia 1989 r. stworzyła podstawy do kształtowania się życia społecznego na zasadach wolności, demokracji i rządów takiego
prawa, w którym obywatel może poszukiwać ochrony przed arbitralnym działaniem
władzy państwowej. Kolejne zmiany konstytucyjne dotyczące: utworzenia samorządu, powszechnych wyborów prezydenta, stosunków między władzą ustawodawczą
i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym kształtowały instytucjonalne formy,
za pośrednictwem których zasady te mogły być urzeczywistniane. Konstytucja RP
z 1997 r. sumowała dorobek i doświadczenie uzyskane przez działalność ustawodawczą, orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu
Administracyjnego oraz stworzyła stosunkowo spójną strukturę norm konstytucyjnych, które — jak sądzę — spełniają wymagania nowoczesnego państwa.
VI. SYMBOLE NIEPODLEGŁEGO PAŃSTWA
Materią zmian konstytucyjnych, która w trakcie prac ustawodawczych budziła
największe zainteresowanie, a w każdym razie była najszerzej prezentowana w mediach, była sprawa symboli państwowych. Chodziło o przywrócenie państwu polskiemu jego tradycyjnej nazwy Rzeczpospolita Polska, a godłu — wizerunkowi orła białego — korony. Osią sporu o zmianę nazwy i godła nie był problem, czy zmieniać
symbole obowiązujące w Polsce Ludowej. Różnice poglądów dotyczyły momentu
i okoliczności, w których należy to uczynić. Przebieg dyskusji zarówno na forum izby,
jak i w komisji zdaje się potwierdzać tezę, że twórcy zmian konstytucyjnych, przystępując do prac nad nimi, z jednej strony nie mieli pełnej świadomości prawnego,
a w konsekwencji historycznego znaczenia tych zmian, z drugiej zaś, że polityczna
dynamika procesu, w którym uczestniczyli, powodowała ewolucję ich poglądów.
Zdaniem przeciwników zmian symboli państwowych, w tej fazie transformacji ustrojowej było to przedwczesne. Nie osiągnięto bowiem na tyle widocznych rezultatów,
zarówno w przemianach ustrojowych, jak i w zmieniających sytuację Polski stosunkach międzynarodowych, które uzasadniałyby powrót do symboliki Niepodległej
Rzeczypospolitej. Racjonalizm tego poglądu nie uwzględniał społecznej potrzeby zaistnienia jakiegoś symbolicznego zdarzenia, które w odczuciu obywateli stałoby się
cezurą między kończącą byt niesuwerenną Polską Ludową a demokratycznym, niepodległym Państwem Polskim. Okazję zaspokojenia takiej potrzeby obóz „Solidarności” utracił 4 czerwca, później raz jeszcze 12 września. Wydaje się, że dobrze się
stało, że nie powtórzono tych błędów po raz kolejny.
45
Korona w godle jako symbol suwerenności, tradycyjna nazwa — Rzeczpospolita
Polska, w którym to pojęciu zawarta jest nie tylko republikańska forma rządów, ale
również postrzeganie państwa jako dobra wspólnego wszystkich obywateli — to symbole integrujące społeczeństwo z własnym państwem, które uznaje różnice polityczne, społeczne, narodowe, religijne, ale w którym system polityczny nie kwalifikuje
żadnej kategorii obywateli jako jego wrogów.
VII. PROKURATURA
W zakresie struktury i kompetencji organów państwowych nowela konstytucyjna
wprowadzała tylko dwie zmiany. Pierwsza dotyczyła przeniesienia zwierzchniego
nadzoru nad radami narodowymi z zakresu kompetencji prezydenta do uprawnień
Sejmu. Nie miała ona praktycznie żadnego znaczenia, ponieważ wprowadzony wkrótce system samorządu terytorialnego likwidował zwierzchni nadzór jako element systemowy.
Druga, dotycząca prokuratury, miała znacznie głębsze znaczenie ustrojowe, a jej
realizacja budzi dziś kontrowersje. Problem miejsca prokuratury w strukturze ustrojowej państwa był przedmiotem dyskusji w tzw. podstoliku do spraw prawa, obradującym w ramach prac Okrągłego Stołu. Strona solidarnościowa reprezentowała pogląd,
że należałoby odstąpić od tzw. leninowskiego modelu prokuratury polegającego na
sprawowaniu kontroli praworządności przez odrębną strukturę organów i powrócić do
funkcjonującego w Polsce do 1950 r. systemu, w którym funkcja prokuratury polegała na stawianiu przed sądem i oskarżaniu sprawców przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego. Zbędność nadzoru ogólnego prokuratury była oczywista wobec istnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego i sprawowania przezeń sądowej kontroli
administracji. Przy tak określonych zadaniach, prokuratura powinna stać się elementem resortu sprawiedliwości, a Minister Sprawiedliwości pełnić funkcję Prokuratora
Generalnego. Stanowisko to nie zostało początkowo zaaprobowane i w noweli konstytucyjnej z 7 kwietnia 1989 r. w ramach repartycji kompetencji dawnej Rady Państwa nadzór nad prokuraturą przekazano prezydentowi.
Sprawa miejsca prokuratury w systemie aparatu państwowego stała się istotnym
elementem dokonywanej równolegle z pracami nad nowelą konstytucyjną reformy
systemu wymiaru sprawiedliwości. Ustawa zmieniająca konstytucję przyjęła koncepcję włączenia prokuratury do struktury Ministerstwa Sprawiedliwości i uczynienia ministra Prokuratorem Generalnym. Zmianie tej, poza zaletami systemowymi i nawiązaniem do tradycji, niewątpliwie sprzyjał fakt, że w jej następstwie ograniczane były
uprawnienia ówczesnego prezydenta, co znajdowało aprobatę opinii publicznej.
Kwestionowanie współcześnie tego modelu wynika nie z błędów systemowych przyjętego rozwiązania, lecz z niedostatecznych gwarancji rozdzielenia politycznych funkcji Prokuratora Generalnego od funkcji procesowych, które to gwarancje powinny być
zawarte w ustawach. Pozbawienie Ministra Sprawiedliwości wpływu na politykę ścigania przestępstw uczyni rząd bezradnym w zakresie realizacji jego konstytucyjnego
obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i porządku publicznego.
46
Studia i Materiały
VIII. ZAKOŃCZENIE
Nowela do konstytucji z 29 grudnia 1989 r. była nie tylko aktem chwili, lecz stała się dokumentem epoki. Jej rola nie sprowadziła się do rozwiązania bieżących problemów ustrojowych, wytyczyła kierunki i sposoby rozwiązywania podstawowych
dylematów życia społecznego-gospodarczego w społeczeństwie, które miało za sobą
pięćdziesięcioletni okres egzystencji w warunkach deprawujących zarówno jednostki, jak i wspólnotę. Świadczyła nie tylko o mądrości jej twórców, ale również o głębokim zakorzenieniu w nich ideału państwa, którego powaga, siła i skuteczność płynąć będą nie z wszechmocnego panowania nad czynami i umysłami obywateli, lecz
z przekonania obywateli, że współrządzą państwem, w którym panuje prawo.
SUMMARY
of the article:
The Constitutional Amendment Act of 29 December 1989
The Act of 29 December 1989 on the Amendment of the Constitution of the Polish People’s
Republic put an end to the constitutional system based on the Marxist-Leninist doctrine and has laid
the legal foundations for the formation of a democratic system of government in Poland.
According to the original intention of its initiators, the amendment to the basic law was very
narrowly drawn and would limit itself to establishing constitutional guarantees for the functioning
of political pluralism, which became a political fact as a result of the Round-table discussions, a result of the election of 4 June and the appointment of the Cabinet of Tadeusz Mazowiecki. Fundamental changes in the system would have to be made by a new constitution (to be drafted and adopted in
a near future). However, in the course of work on the draft amendment, it turned out that the basic
principles of the system of government formulated in the then existing constitution are incompatible
with the requirements of the ongoing process of political and economic transformation. Therefore,
the need was recognised to repeal the introduction and two initial chapters.
The provision stating that “the Republic of Poland is a democratic state ruled by law and implementing the principles of social justice” was of a key importance for the systemic changes. The application of this provision in the constitutional system (as Article 1), has meant not only imposing
the duty on public authorities to observe the law, but also provided the basis for determining material and formal requirements to be met by the existing law. The notion of a democratic state ruled by
law, as a constitutional category, set the direction for change in legislation and created an area for judicial practice of the Constitutional Tribunal which, especially prior to the adoption of the
Constitution of 1997, played important role in defining the principles of the Polish legal system.
The second area of change concerning the amendment of the Constitution was national economy. A new economic system was based, above all, on the elimination of the privileged status of state
ownership and the constitutional guarantee of ownership, on the basis of equality of treatment, and
the guarantee of freedom of economic activity.
As concerns public awareness building, the changes in the Polish national symbols, effected by
the constitutional amendment, were of great significance. The official name of the state was restored
to be the Republic of Poland and the Polish white eagle, as the state emblem, regained its crown to
symbolise the state sovereignty. These changes reflected the collapse of the Soviet-dominated system of rule imposed on Poland in 1944.
47
ANDRZEJ SOKALA
WYBORY PARLAMENTARNE — CZERWIEC 1989 R.
I. GENEZA WYBORÓW CZERWCOWYCH
R
ok 1988 przyniósł Polsce wiele ważnych wydarzeń. Wiosną i latem przez
kraj przetoczyły się fale strajków. Trudna sytuacja gospodarcza Polski — bez
widoków na jej poprawę — prowadziła do zaostrzenia nastrojów społecznych. W ocenie ówczesnych władz ich rozładowaniu pomóc mogły rozmowy ze środowiskiem
wciąż jeszcze zdelegalizowanej „Solidarności”. Pod koniec sierpnia 1988 r. gen.
Czesław Kiszczak — ówczesny minister spraw wewnętrznych i jeden z czołowych
polityków rządzącej PZPR — zgłosił w wystąpieniu telewizyjnym propozycję spotkania przy Okrągłym Stole reprezentantów obozu władzy „z przedstawicielami różnorodnych środowisk społecznych i pracowniczych”1. Reakcja strony opozycyjno-solidarnościowej na tę propozycję była pozytywna. Kilka dni później, 31 sierpnia, doszło
— w asystencji przedstawicieli Kościoła katolickiego — do spotkania Kiszczaka
z Lechem Wałęsą, „które zapoczątkowało serię rozmów przygotowujących obrady
Okrągłego Stołu”2. Niewątpliwie na ich kontynuowanie — zakończone 6 lutego
1989 r. otwarciem obrad — niemały wpływ miał też spektakularny sukces Lecha
Wałęsy w telewizyjnej debacie z przewodniczącym OPZZ Alfredem Miodowiczem,
jaka odbyła się 30 listopada 1988 r.3
Punktem zwrotnym, którego finałem stały się wybory do Sejmu i Senatu PRL, zwane do dziś dość powszechnie wyborami czerwcowymi, było podpisanie w dniu 5 kwietnia 1989 r. w Warszawie między przedstawicielami strony opozycyjno-solidarnościowej i koalicyjno-rządowej Porozumień Okrągłego Stołu4. Wyłania się z nich obraz
politycznego kontraktu zakładającego m.in. legalizację NSZZ „Solidarność”, utworzenie
nowych instytucji ustrojowych (Senatu i prezydenta) oraz przeprowadzenie wyborów
parlamentarnych z dopuszczeniem do nich przedstawicieli opozycji. Przy czym kontrakt
ten przewidywał, że wybory będą wprawdzie konkurencyjne, ale niekonfrontacyjne.
Ustalono też, że wybory do Senatu będą w pełni wolne (rywalizacyjne), do Sejmu natomiast wolne częściowo: 65% mandatów poselskich przypaść miało kandydatom strony
koalicyjno-rządowej, a o 35% mandatów przeznaczonych dla „bezpartyjnych” ubiegać
się mogli kandydaci strony opozycyjno-solidarnościowej5.
Przedstawione ustalenia polityczne musiały, rzecz jasna, „przełożyć się” na rozwiązania prawno-ustrojowe. Nie było z tym problemu. Jak podkreśla Zbigniew
Jackiewicz6, „prawodawcy przypadła w efekcie rola «stróża postanowień okrągłego
1
Zob. M. Chmaj, Sejm „kontraktowy” w transformacji systemu politycznego Rzeczypospolitej Polskiej,
Lublin 1996, s. 22.
2
A.K. Piasecki, Wybory parlamentarne, samorządowe, prezydenckie 1989–2002, Toruń 2004, s. 10.
3
Zob. M. Kallas, A. Lityński, Historia ustroju i prawa Polski Ludowej, Warszawa 2000, s. 189–190.
4
Tamże, s. 190.
5
Ustalenia Okrągłego Stołu omawia szczegółowo M. Chmaj, op. cit., s. 30–33.
6
Z. Jackiewicz, Zmiany prawa wyborczego do Sejmu w okresie transformacji, [w:] Budowanie instytucji państwa 1989–2001, pod red. I. Jackiewicz, Warszawa 2004, s. 50.
48
Studia i Materiały
stołu», a prawo wyborcze zostało wykorzystane do nadania politycznemu kontraktowi charakteru bezwzględnie obowiązujących norm prawnych”.
II. ORDYNACJE WYBORCZE DO SEJMU I SENATU
Dwa dni po podpisaniu porozumień Okrągłego Stołu, 7 kwietnia 1989 r., Sejm
znowelizował Konstytucję Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej7 i przyjął dwie ustawy
wyborcze: Ordynację wyborczą do Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989–19938 oraz Ordynację wyborczą do Senatu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej9. Do konstytucji wprowadzono m.in. instytucję Senatu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej. Ponadto w art. 5 ustawy nowelizującej konstytucję postanowiono, że kadencja Sejmu wybranego w wyborach z października 1985 r. upłynie
3 czerwca 1989 r.10 Umożliwiło to zarządzenie wyborów parlamentarnych zgodnie
z przyjętymi w porozumieniach ustaleniami. Następnego dnia gazety donosiły na
pierwszych stronach: „Nowy ład konstytucyjny w państwie — Senat, prezydent, ordynacje wyborcze”11.
1. Ustawa ordynacyjna do Sejmu X kadencji PRL
Nowa ordynacja do Sejmu, która zastąpiła ordynację z 1985 r., z założenia była —
co wynika wprost już z jej tytułu — aktem „jednorazowego zastosowania”12. Przed kolejnymi zatem wyborami do Sejmu uchwalona być miała nowa ustawa ordynacyjna.
W literaturze nazywa się niekiedy ordynację sejmową z 1989 r. „ordynacją politycznego kontraktu”13, gdyż opierała ona swoje podstawowe rozwiązania na „kontrakcie” politycznym zawartym w postanowieniach Okrągłego Stołu14. Istota wspomnianego kontraktu sprowadzała się do przyjęcia z góry reguły podziału mandatów poselskich: 65%
z nich przypaść miało kandydatom strony koalicyjno-rządowej, zaś 35% tzw. kandydatom bezpartyjnym, czyli potencjalnie dla strony opozycyjno-solidarnościowej. PZPR
i jej sojusznikom zagwarantowano 60% mandatów, natomiast prorządowe ugrupowania wyznaniowe („Pax”, PZKS i UChS) otrzymać miały 5% miejsc w Sejmie. Gwarantowało to przewagę w nowym Sejmie stronie koalicyjno-rządowej, jak i „niekonfrontacyjny” charakter wyborów15.
Prawnym usankcjonowaniem tych politycznych ustaleń był art. 39 ordynacji,
zgodnie z którym Rada Państwa ustalić miała p r z e z n a c z e n i e poszczególnych
Dz.U. Nr 19, poz. 101.
Dz.U. Nr 19, poz. 102.
9
Dz.U. Nr 19, poz. 103.
10
Szerzej na temat tej zmiany konstytucji W. Sokolewicz, Kwietniowa zmiana Konstytucji, „Państwo
i Prawo” 1989, z. 6, s. 3 i n. oraz F. Siemieński, Kwietniowa nowela konstytucyjna 1989 roku, „Ruch
Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1989, z. 4, s. 2 i n.
11
Tytuł artykułu z „Życia Warszawy” z dnia 8 kwietnia 1989 r.
12
Z. Jackiewicz, op. cit., s. 50.
13
Tamże.
14
Omawiana ordynacja nazywana też była „kurialną” lub „apartheidową”, por. A. Małkiewicz, Wybory
czerwcowe 1989 r., Warszawa 1994, s. 22.
15
Koncepcję „niekonfrontacyjnych” wyborów do Sejmu forsowała podczas obrad Okrągłego Stołu strona koalicyjno-rządowa, a „Solidarność” ją zaakceptowała, zob. M. Kallas, A. Lityński, op. cit., s. 190–191. Por.
S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu 1989 r. (wstępne refleksje), „Państwo i Prawo” 1989, z. 8, s. 3.
7
8
Andrzej Sokala: Wybory parlamentarne — czerwiec 1989
49
mandatów dla kandydatów będących członkami wymienionych partii politycznych
i organizacji społecznych oraz dla bezpartyjnych, w proporcji do przyjętego podziału
mandatów (65%–35%). Zgodnie z art. 9 ordynacji większość mandatów poselskich
miała być obsadzona w okręgach wyborczych, zaś część — nie więcej niż 10% ogólnej liczby posłów — z krajowej listy wyborczej. Ostatecznie Rada Państwa, która
władna była podjąć decyzję w tej sprawie, ustaliła, że z krajowej listy wyborczej wybranych zostanie 35 posłów, zaś 425 w okręgach16.
Ordynacja sejmowa z 1989 r. — w porównaniu ze swą poprzedniczką — wprowadziła nowe zasady zgłaszania kandydatów na posłów. Prawo do ich zgłaszania
w okręgach, stosownie do postanowień art. 41 ust. 1 omawianego aktu, miały naczelne i wojewódzkie władze PZPR, ZSL, SD, Stowarzyszenia „PAX”, UChS, PZKS, organizacji społecznych i zawodowych o zasięgu ogólnokrajowym oraz — co najważniejsze — wyborcy z danego okręgu wyborczego w liczbie co najmniej 3000.
Sejmowa ustawa ordynacyjna z 1989 r. nie przewidywała — w odróżnieniu od poprzedniej ordynacji — żadnej wstępnej selekcji kandydatów w konwentach czy kolegiach wyborczych17.
Zgodnie z art. 44 ust. 1 ordynacji, prawo zgłaszania krajowej listy wyborczej
przysługiwać miało porozumieniu naczelnych władz partii i organizacji tworzących
stronę koalicyjno-rządową.
Przyjęty w ordynacji system wyborczy sensu stricto był dwuczłonowy. W okręgach obowiązywała reguła większości bezwzględnej. Za wybranych w okręgu wyborczym uważano więc tych kandydatów, którzy — w obrębie mandatu, do którego zostali zgłoszeni — otrzymali więcej niż połowę ważnych głosów18. Jeżeli w obrębie
mandatu żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej większości głosów, przewidziane było głosowanie ponowne, w którym kandydowałoby tylko dwóch kandydatów legitymujących się najlepszymi wynikami z I tury głosowania19.
System większości bezwzględnej dotyczył też krajowej listy wyborczej20. Jednak
w jej przypadku przepisy ustawy ordynacyjnej nie przewidywały ponownego głosowania. Jak słusznie podnosi Marek Chmaj, „w kontekście art. 21 ust. 1 Konstytucji,
zgodnie z którym Sejm składa się z 460 posłów, taką regulację należy uznać za legislacyjnie wadliwą”21. Była też ona wadliwa — jak się później okazało — także z politycznego punktu widzenia.
Ordynacja przewidywała dość trudny22 (zważywszy na liczbę kart do głosowania,
jakie otrzymać miał wyborca), negatywny sposób głosowania. Zgodnie z art. 65 tego
aktu, w głosowaniu na kandydatów w okręgach wyborczych na każdej karcie do głoDz.U. Nr 21, poz. 111.
Akcentuje to szczególnie T. Smoliński, Ordynacje wyborcze do Sejmu X kadencji i Senatu PRL,
„Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1989, z. 4, s. 28.
18
Zob. art. 78 ust. 3 ordynacji sejmowej.
19
Zob. art. 78 ust. 4 i 5 ordynacji sejmowej.
20
Art. 81 ust. 2 ordynacji sejmowej.
21
M. Chmaj, op. cit., s. 40.
22
Podnosił tę kwestię w jednym z pierwszych komentarzy do nowej ordynacji tuż po jej uchwaleniu
T. Smoliński, op. cit., s. 30.
16
17
50
Studia i Materiały
sowania wyborca, by ważnie oddać głos, mógł pozostawić nieskreślone nazwisko kandydata, na którego głosuje. Art. 66 ordynacji sejmowej postanawiał z kolei, że w głosowaniu na kandydatów z krajowej listy wyborczej wyborca oddaje głos na tych
kandydatów, których nazwiska pozostawia na karcie do głosowania nieskreślone.
Istotna zmiana — w porównaniu z poprzednim stanem prawnym — dotyczyła zasady tajności głosowania. Zgodnie z art. 64 ust. 1 nowej ordynacji sejmowej „po
otrzymaniu kart do głosowania wyborca udaje się do pomieszczenia za osłoną” zapewniającego tajność głosowania. Poprzednio zaś wyborca miał prawo udania się do
takiego pomieszczenia. „Tajność głosowania ujęto więc nie w kategorii prawa obywatela, ale obowiązku w tym zakresie”23.
Ważne były też wreszcie zmiany dotyczące składów organów wyborczych.
Stosownie do art. 34 ordynacji członkami komisji wyborczych wszystkich szczebli
(PKW, komisje okręgowe, wojewódzkie i obwodowe) mogli być nie tylko wyborcy
wysunięci przez naczelne władze organizacji politycznych i społecznych, ale i inni
wyborcy. Rozwiązanie takie miało umożliwić wejście do organów wyborczych osób
reprezentujących stronę opozycyjno-solidarnościową.
2. Ordynacja wyborcza do Senatu PRL
Senacka ustawa ordynacyjna była aktem prawnym niedużych rozmiarów, liczyła
bowiem tylko 17 artykułów. Wynikało to z przyjętego w jej art. 1 rozwiązania, zgodnie
z którym wybory do Senatu miały się odbywać przy odpowiednim zastosowaniu przepisów ordynacji wyborczej do Sejmu, o ile ordynacja senacka nie stanowiła inaczej24.
System wyborczy wprowadzony ustawą odzwierciedlał kontraktowe uzgodnienia
Okrągłego Stołu25. Zgodnie z art. 2 ust. 1 omawianej ustawy wszyscy senatorowie
(100) mieli być wybierani w okręgach wyborczych26. Okręgiem zaś było województwo27. Co do zasady okręgi były dwumandatowe28. Wyjątkowo tylko dla dwóch województw największych (stołecznego warszawskiego i katowickiego) przewidziano po
trzy mandaty senatorskie29. Mandaty, inaczej niż w wyborach do Sejmu, nie miały
swego przeznaczenia30. O każdy z nich ubiegać się mogła nieograniczona liczba kandydatów zgłoszonych przez naczelne i wojewódzkie organizacje polityczne, społeczne i zawodowe o zasięgu ogólnokrajowym lub przez wyborców z danego okręgu wyTamże.
Por. R. Chruściak, System wyborczy i wybory w Polsce 1989–1998. Parlamentarne spory i dyskusje,
Warszawa 1999, s. 20.
25
Zob. S. Gebethner, op. cit., s. 3–4.
26
Warto przypomnieć, że w projekcie ordynacji senackiej przewidywano wybór 10 senatorów (spośród 110) z krajowej listy wyborczej. Założenia projektu i przebieg prac legislacyjnych dotyczących tej ustawy przedstawia R. Chruściak, op. cit., s. 17.
27
Zob. art. 2 ust. 2 ordynacji senackiej.
28
Zgodnie z treścią art. 3 senackiej ustawy ordynacyjnej.
29
Tamże. W doktrynie podkreślano, iż narusza to zasadę równości wyborów (mimo formalnego jej pominięcia w art. 94 ust. 2 Konstytucji), a w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionej „nadreprezentacji”
w Senacie części okręgów wyborczych; zob. na ten temat T. Smoliński, op. cit., s. 33 oraz Z. Jarosz, System
wyborczy do Sejmu i Senatu, „Państwo i Prawo” 1989, z. 5, s. 14–15.
30
Por. Z. Jarosz, op. cit., s. 15.
23
24
51
borczego31. Każde zgłoszenie kandydata na senatora poparte być powinno podpisami
co najmniej 3000 wyborców32. Tak więc wybory do Senatu były w pełni wolne i demokratyczne33, oparte na zasadzie swobodnej rywalizacji „bez ograniczeń wynikających z przedwyborczego kontraktu, który obowiązuje w przypadku wyborów do
Sejmu”34. Podobnie, jak to miało miejsce w odniesieniu do wyborów sejmowych, dla
zdobycia mandatu konieczne było uzyskanie bezwzględnej większości głosów35. Jeśli
żaden z kandydatów nie uzyskał wymaganej liczby głosów lub wymaganą liczbę głosów otrzymało mniej kandydatów niż liczba senatorów wybieranych w danym okręgu wyborczym, w okręgu tym przeprowadzone być miało głosowanie ponowne36.
Ordynacja senacka — podobnie jak sejmowa — przewidywała negatywny sposób
głosowania. Wyborca powinien, by ważnie oddać głos, pozostawić na karcie do głosowania nieskreślone nazwiska tych kandydatów, na których głosuje, w liczbie nie
większej niż liczba senatorów wybieranych w danym okręgu wyborczym37.
III. PRZEBIEG WYBORÓW I ICH WYNIKI
1. Zarządzenie wyborów i podział na okręgi wyborcze
Uchwałą z dnia 13 kwietnia 1989 r.38, zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ordynacji sejmowej, Rada Państwa zarządziła wybory do Sejmu i Senatu PRL, ustalając ich datę
i kalendarz wyborczy. Pierwszą turę głosowania wyznaczono na 4 czerwca, zaś ewentualne głosowanie ponowne na 18 czerwca 1989 r. Ponadto Rada Państwa — zgodnie
z treścią art. 9 ust. 2 ordynacji sejmowej — ustaliła liczbę posłów wybieranych z krajowej listy wyborczej39 oraz — stosownie do dyspozycji art. 12 ust. 1 powołanej ordynacji — dokonała podziału na okręgi wyborcze40, a także ustaliła liczbę, numery
i przeznaczenie mandatów.
Zgodnie z uchwałą Rady Państwa 425 mandatów poselskich miało być obsadzone
w okręgach, zaś 35 z krajowej listy wyborczej. Utworzono 108 okręgów wyborczych liczących od 2 do 5 mandatów41, wskazując jednocześnie ich przeznaczenie: 156 dla
PZPR, 67 dla ZSL, 24 dla SD, 7 dla Stowarzyszenia „PAX”, 6 dla UChS, 4 dla PZKS
i wreszcie 161 dla bezpartyjnych. Z 35 mandatów z krajowej listy wyborczej przeznaczonych było dla PZPR 17, dla ZSL 9, dla SD 3 i 6 dla prorządowych organizacji katolickich (PAX, UChS i PZKS). Procentowo dawało to uzgodniony przy Okrągłym Stole
podział: strona koalicyjno-rządowa 65% mandatów, strona opozycyjno-solidarnościoZob. art. 6 ordynacji senackiej.
Tamże.
33
Zgodnie z ustaleniami Okrągłego Stołu; zob. M. Kallas, A. Lityński, op. cit., s. 191.
34
S. Gebethner, op. cit., s. 4.
35
Zob. art. 11 ordynacji senackiej.
36
37
38
Dz.U. Nr 21, poz. 109.
39
Uchwałą z dnia 13 kwietnia 1989 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 110).
40
Także uchwałą z dnia 13 kwietnia 1989 r. (Dz.U. Nr 21, poz. 111).
41
Przeważały okręgi 4- i 5-mandatowe, których było 72, okręgów 2-mandatowych było 9, a 3-mandatowych 27, zob. S. Gebethner, op. cit., s. 7.
31
32
52
Studia i Materiały
wa zaś 35%. Dodać wypada, iż przyjęty podział uwzględniał też zasadę, że w każdym
okręgu wyborczym przynajmniej 1 mandat przeznaczony był dla bezpartyjnych42.
Chociaż art. 11 ust. 2 ordynacji sejmowej stanowił, iż liczbę posłów wybieranych
w poszczególnych okręgach ustala się odpowiednio do liczby mieszkańców, podziału
na okręgi w wyborach do Sejmu nie dokonano w pełni z uwzględnieniem jednolitej
normy przedstawicielstwa. Jak podnosi się w literaturze przedmiotu, okręgom, w których — według oceny władz — opozycja solidarnościowa była słaba, przyznano więcej mandatów z przeznaczeniem dla kandydatów „bezpartyjnych”43.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ordynacji senackiej okręgiem w wyborach do Senatu było
województwo. W 47 z nich, niezależnie od liczby mieszkańców, wybranych być miało 2 senatorów, zaś w województwach stołecznym warszawskim i katowickim po 344.
Świadomie przyjęto więc rozwiązanie naruszające — o czym już wyżej wspomniano
— zasadę równości wyborów w aspekcie materialnym45. Rozwiązanie to było jednak
zgodne z konstytucją (art. 94 ust. 2), która w katalogu podstawowych zasad wyborów
do Senatu nie wymieniała zasady równości.
2. Powołanie organów wyborczych
Ordynacja sejmowa (w art. 28) przewidywała, że w celu przeprowadzenia wyborów
do Sejmu powołane zostaną następujące organy wyborcze: Państwowa Komisja
Wyborcza, okręgowe komisje wyborcze i obwodowe komisje wyborcze. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ordynacji senackiej PKW i komisje obwodowe powołane do wyborów
sejmowych wykonywać miały identyczne zadania także w odniesieniu do wyborów do
Senatu. W tych ostatnich, zamiast okręgowych komisji wyborczych, przewidziano wojewódzkie komisje wyborcze46. Państwową Komisję Wyborczą powołać miała Rada
Państwa, komisje okręgowe i wojewódzkie natomiast prezydia właściwych terytorialnie wojewódzkich rad narodowych, zaś komisje obwodowe prezydia właściwych terytorialnie rad narodowych stopnia podstawowego47. W tej materii nic się zatem nie zmieniło w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Nowa sytuacja polityczna wymusiła
natomiast zmiany „zasad kształtujących społeczno-polityczny skład […] komisji wyborczych”48. Uzgodnienia w tej materii zapadły jeszcze przy Okrągłym Stole49. W ich
wyniku w ordynacji przyjęto formułę, iż poza kandydatami zgłaszanymi przez władze
PRON, oficjalnie istniejących partii politycznych (PZPR, ZSL i SD) oraz prorządowych
stowarzyszeń wyznaniowych w skład komisji powołani być mogli także „inni wyborcy”50. Formuła ta pozwoliła na powołanie do składu komisji wyborczych kandydatów
desygnowanych przez stronę opozycyjno-solidarnościową.
Stosownie do dyspozycji art. 39 ust. 1 in fine ordynacji sejmowej; zob. M. Chmaj, op. cit., s. 38.
Tak m.in. A. Małkiewicz, op. cit., s. 20 i 21.
44
45
W doktrynie podnoszono tę kwestię jeszcze przed wyborami, oceniając przyjęte rozwiązanie negatywnie, zob. np. Z. Jarosz, op. cit., s. 15.
46
47
Zgodnie z art. 34 ordynacji sejmowej.
48
Z. Jarosz, op. cit., s. 8.
49
Zob. R Chruściak, op. cit., s. 16.
50
Zob. np. art. 34 ust. 1 ordynacji sejmowej.
42
43
53
Uchwałą z 13 kwietnia 1989 r.51 Rada Państwa powołała 21-osobową Państwową
Komisję Wyborczą z prof. Alfonsem Klafkowskim, jako przewodniczącym, na czele.
W jej składzie znalazło się sześć osób reprezentujących stronę opozycyjno-solidarnościową52. Podobne proporcje zachowano przy powoływaniu komisji niższego szczebla53. W sumie — jak wynika z obwieszczeń Państwowej Komisji Wyborczej54 — wybory, prócz Państwowej Komisji Wyborczej, przeprowadziło 108 okręgowych i 49
wojewódzkich oraz 23 353 obwodowe komisje wyborcze.
3. Kampania wyborcza
Nieduży odstęp między datą zarządzenia wyborów a wyznaczonym terminem wyborów sprawił, że — siłą rzeczy — kampania wyborcza była dość krótka. Przypomnijmy, że Rada Państwa zarządziła wybory uchwałą z 13 kwietnia 1989 r. (podaną do wiadomości publicznej 17 kwietnia), wyznaczając ich datę na 4 czerwca 1989 r.
Można przypuszczać, że głównym powodem tego wyraźnego pośpiechu władz był zamiar zaskoczenia strony opozycyjno-solidarnościowej i wykorzystania swojej przewagi wynikającej z posiadania struktur organizacyjnych, dostępu do mediów i środków finansowych55.
Sposób prowadzenia kampanii wyborczej przez obie główne siły polityczne stające do wyborów był odmienny. Strona opozycyjno-solidarnościowa szła do wyborów
zwartym blokiem firmowanym przez Komitet Obywatelski przy przewodniczącym
NSZZ „Solidarność” Lechu Wałęsie. To Komitet podjął ostateczną decyzję o składzie
kandydatów do Sejmu i Senatu. Podjął ją zresztą — co warte podkreślenia — stosunkowo szybko, bo 23 kwietnia, co w istotny sposób ułatwiło prowadzenie kampanii
wyborczej. Wyjątkowo trafnym pomysłem okazało się używanie przez kandydatów
strony opozycyjno-solidarnościowej w trakcie kampanii plakatów zawierających ich
zdjęcia z Lechem Wałęsą. Ta sui generis legitymacja pozwalała wyborcom skutecznie
zidentyfikować ludzi, za którymi rzeczywiście stała „Solidarność”. Dzięki aktywności lokalnych komitetów obywatelskich te i inne plakaty oraz wyborcze ulotki kandydatów strony opozycyjno-solidarnościowej były sprawnie rozpowszechniane w całej
Polsce.
Nie sposób w tym miejscu nie wspomnieć o ciekawie robionych audycjach radiowych i telewizyjnych Studia Wyborczego „Solidarność”, które „przyciągały ogromną
uwagę widzów”56 oraz o wyborczej reklamie w gazetach i czasopismach, które zaczęły ukazywać się pod szyldem „Solidarności”, z „Gazetą Wyborczą” na czele. Kampanii
wyborczej strony opozycyjno-solidarnościowej użyczyły swych nazwisk i twarzy
gwiazdy światowego formatu (m.in. piosenkarka Joan Baez, aktorki Jane Fonda
M.P. Nr 11, poz. 86.
Byli to: Andrzej Zoll, jako zastępca przewodniczącego oraz Piotr Andrzejewski, Jerzy Ciemniewski,
Anatol Lawina, Zofia Wasilkowska i Janina Zakrzewska, zob. M. Chmaj, op. cit., s. 41.
53
Zob. A. Małkiewicz, op. cit., s. 21.
54
M.P. Nr 21, poz. 149, poz. 150, poz. 151 i poz. 152.
55
Zob. A. Małkiewicz, op. cit., s. 25; podobnie A. W. Lipiński, Plebiscyt i odmowa. Studium terenowe
reakcji wyborczej 1989 roku, Warszawa 1990, s. 43–44.
56
A. Małkiewicz, op. cit., s. 51.
51
52
54
Studia i Materiały
i Nastazja Kinsky oraz aktor Yves Montand i bardzo popularny wokalista i kompozytor Stevie Wonder), a także liczni artyści polscy.
W przeciwieństwie do interesująco pomyślanej, dobrze zorganizowanej i sprawnie prowadzonej kampanii wyborczej KO „Solidarność”, działania strony koalicyjno-rządowej w tym względzie były sztampowo-rutynowe i mało aktywne. Wynikało to
najprawdopodobniej z tego, że — jak trafnie zauważył Andrzej K. Piasecki57 — zabrakło „jednego sprawnego ośrodka decyzyjnego”, który by akcję agitacyjną zaplanował, skoordynował i przeprowadził. Inna sprawa, że dotychczasowy obóz władzy —
jak się wydaje — dość długo trwał w przekonaniu o swojej sile i społecznym poparciu,
nie biorąc w ogóle pod uwagę możliwości porażki w wyborach. Andrzej Małkiewicz58
przytacza na tę okoliczność słowa M.F. Rakowskiego: „45 lat sprawowania władzy
bez opozycji rozleniwiło PZPR”. Nic dodać, nic ująć. Kampania strony koalicyjno-rządowej w sposób widoczny zaktywizowała się i nasiliła dopiero na tydzień przed
wyborami. Według Sergiusza Kowalskiego wynikało to stąd, że „partia przestraszyła
się o wynik głosowania na listę krajową, a to zapewne z uwagi na sondaż przeprowadzony przez CBOS”59.
Warto też przypomnieć, iż o ile KO „Solidarność” rozsądnie wystawił do wyborów tylko tylu kandydatów, ile było do zdobycia miejsc w parlamencie, o tyle ze strony koalicyjno-rządowej do walki o mandaty przystąpiło wielu kandydatów, co musiało spowodować rozproszenie głosów. Dla przykładu o 100 miejsc w Senacie ubiegało
się ich łącznie 334 (178 z PZPR, 87 z ZSL i 69 z SD)60, zaś kandydatów strony opozycyjno-solidarnościowej było 100.
Wobec przyjętej w ordynacjach wyborczych do Sejmu i Senatu negatywnego sposobu głosowania, KO „Solidarność” nawoływał swoich zwolenników do pozostawiania na kartach do głosowania wyłącznie jego kandydatów i skreślania wszystkich innych61. Towarzyszyły temu hasła mające zaktywizować elektorat: „Nie śpij, bo cię
przegłosują”62, „Nie głosując przez lenistwo oddasz mandat komunistom”63 czy
„Chcesz wyjść z kryzysu — wyjdź z domu 4 czerwca”64. Strona koalicyjno-rządowa
zaś, niezbyt pomysłowo i mało przekonywająco, wzywała: „Pomyśl, wybierz najlepszych!”65, „Decyduj kto najlepszy”66, „Głosuj na program zgody narodowej!”67 oraz
„O spokojną Polskę dla naszych dzieci”68.
A.K. Piasecki, op. cit., s. 16.
59
S. Kowalski, Drużyna Wałęsy. Uwagi o kampanii wyborczej „Solidarności”, [w:] Wyniki badań —
wyniki wyborów 1989, pod red. L. Kolarskiej-Bobińskiej, P. Łukaszewicza i Z.W. Rykowskiego, Warszawa
1990, s. 91.
60
A.K. Piasecki, op. cit., s. 17.
61
Tamże, s. 20–21.
62
Tytuł artykułu z 19 numeru „Polityki” z 13 maja 1989 r.
63
Tytuł artykułu z 4 numeru „Gazety Wyborczej” z 11 maja 1989 r.
64
Tytuł artykułu z 8 numeru „Gazety Wyborczej” z 17 maja 1989 r.
65
Tytuł artykułu ze 125 numeru „Życia Warszawy” z 30 maja 1989 r.
66
67
68
Tytuł artykułu ze 127 numeru „Trybuny Ludu” z 1 czerwca 1989 r.
57
58
55
4. Głosowanie w I turze i jego wyniki
Jak wynika ze stosownych obwieszczeń PKW69, do wyborów do Sejmu przystąpiło ostatecznie 1682 kandydatów ubiegających się o 425 mandatów w 108 okręgach70.
O poszczególne mandaty walczyło od 1 do 16 osób71. O 35 mandatów z krajowej listy
wyborczej ubiegało się 35 kandydatów zgłoszonych przez stronę koalicyjno-rządową.
Z kolei w wyborach do Senatu o 100 mandatów ubiegało się 555 kandydatów.
Frekwencja podczas głosowania w dniu 4 czerwca, zważywszy na okoliczności,
nie była zbyt wysoka. Wyniosła bowiem 62,32%. Z 27 362 313 uprawnionych do głosowania do urn poszło tylko 17 053 171 osób72.
Oficjalne wyniki wyborów Państwowa Komisja Wyborcza podała dopiero 8 czerw73
ca . Zdaniem A. Małkiewicza, opóźnienie w tym względzie było celowe. Chodziło
o „czas na uzgodnienie z kierownictwem „Solidarności” i Episkopatem kompromisu
dotyczącego zmiany ordynacji”74 do Sejmu przed II turą głosowania.
Wyniki wyborów do Sejmu były następujące. Strona opozycyjno-solidarnościowa zdobyła 160 spośród 161 mandatów przeznaczonych dla bezpartyjnych. Jedynie
w jednym przypadku (mandat nr 60 w okręgu wyborczym nr 15, Inowrocław, w woj.
bydgoskim) kandydat Komitetu Obywatelskiego Andrzej Wybrański nie uzyskał bezwzględnej większości głosów, choć był dość bliski zdobycia mandatu z wynikiem
41,33% głosów75. Kandydatom strony koalicyjno-rządowej udało się natomiast zdobyć w I turze głosowania tylko 3 spośród 264 przeznaczonych dla nich mandatów.
Byli to: Marian Czerwiński (kandydat PZPR) oraz Teresa Liszcz i Władysław Żabiński
(oboje z ZSL). Cała trójka, jak podkreśla A. Małkiewicz76, była powiązana z „Solidarnością” i uzyskała jej wyraźne poparcie.
Wyniki I tury wyborów trudno określić inaczej niż jako sromotną klęskę kandydatów dotychczasowego obozu rządzącego. Klęskę tym bardziej dotkliwą, że nie dotyczyła ona tylko wyborów w okręgach wyborczych, ale i krajowej listy wyborczej.
Spośród umieszczonych na niej 35 czołowych działaczy PZPR i jej sojuszników, bezwzględną większość głosów uzyskało tylko dwóch: Mikołaj Kozakiewicz (ZSL)
i Adam Zieliński (PZPR). Tak więc z listy tej nie udało się obsadzić aż 33 mandatów.
Sprawa była poważna, ponieważ w przypadku listy krajowej ordynacja sejmowa nie
przewidywała, o czym była już mowa, możliwości ponownego głosowania, zaś uzyskanie przez stronę koalicyjno-rządową o 33 mandaty mniej powodowało w konsekwencji naruszenie wynegocjowanej przy Okrągłym Stole proporcji sił w Sejmie. Na
ryzyko pojawienia się takiej sytuacji zwracali uwagę jeszcze przed wyborami komenM.P. Nr 21, poz. 149 i 150.
A. Małkiewicz podaje, że okręgowe komisje wyborcze zarejestrowały w terminie 1760 kandydatów.
Część z nich zrezygnowała jednak z ubiegania się o mandat, zob. A. Małkiewicz, op. cit., s. 22.
71
Tamże.
72
Por. R. Chruściak, op. cit., s. 20.
73
Stosowne obwieszczenia PKW opublikowano w M.P. z dnia 3 lipca 1989 r., Nr 21, poz. 149 i 150.
74
75
Zob. Nasi w Sejmie i w Senacie. Posłowie i senatorowie wybrani z listy Solidarności, Warszawa
1990, s. 165.
76
69
70
56
Studia i Materiały
tatorzy ordynacji wyborczej. Dla przykładu Tadeusz Smoliński w tekście z maja
1989 r. ostrożnie pisał: „Wyborów ponownych nie przewiduje się w ramach listy krajowej. Ustawodawca założył więc z góry, że nie może się zdarzyć, by kandydat z listy
krajowej nie zdobył bezwzględnej większości głosów. […] Gdyby jednak dopuścić,
że część kandydatów z listy krajowej nie uzyska mandatu (jest to teoretycznie możliwe), to wbrew postanowieniu art. 21 konstytucji — «Sejm składa się z 460 posłów...»,
Sejm X kadencji może nigdy nie osiągnąć określonego konstytucją pełnego składu,
a określone przy Okrągłym Stole procenty mandatów przypadające obu stronom od
początku mogą być różne od ustaleń”77. Tuż po ogłoszeniu wyników wyborów w tygodniku „Polityka” ukazał się tekst pod znamiennym tytułem: „Krajowa lista błędów
— komu zabrakło wyobraźni?”78.
W wyborach do Senatu o 100 mandatów ubiegało się 555 kandydatów. W pierwszej turze głosowania bezwzględną większość, a tym samym mandat, uzyskało
92 z nich. Wszyscy — co dopełniło klęski ówczesnych władz — reprezentowali stronę opozycyjno-solidarnościową. W ponownym głosowaniu trzeba było obsadzić mandaty w sześciu okręgach: województwo bydgoskie (1 mandat), leszczyńskie (2), łódzkie (1), pilskie (2), radomskie (1) i słupskie (1).
Wbrew temu, co piszą niektórzy autorzy79, wyniki wyborów, a zwłaszcza zwycięstwo strony opozycyjno-solidarnościowej, nie mogły być i nie były specjalnym zaskoczeniem. Wskazywały na nie wyniki przedwyborczych sondaży, co prawda niezbyt
licznych i nie do końca precyzyjnych80. Dla przykładu, według badań CBOS przeprowadzonych w kwietniu i maju, większość badanych uznała, że „Okrągły Stół to sukces
«Solidarności» i porażka władzy (64%)”81. Dużo lepiej dla strony opozycyjno-solidarnościowej wypadła też ocena prowadzonej kampanii wyborczej82. Z kolei autorzy sondażu
przedwyborczego przeprowadzonego dla francuskiego pisma „Le Journal des Elections”
stwierdzali w podsumowaniu raportu z badań wprost: „Po przeprowadzeniu niezbędnych
szacunków stwierdziliśmy, że we wszystkich regionach Polski przewaga zwolenników
«Solidarności» nad zwolennikami koalicji partyjno-rządowej była wyraźna”83.
Zaskoczeniem mogła być natomiast i była, zresztą dla obu stron, skala zwycięstwa
opozycji. Mieczysław F. Rakowski tak o tym pisał: „W południe Jaruzelski zwołał
rozszerzone posiedzenie Sekretariatu KC. Ocenił wyniki wyborów jako bardzo złe […].
Wyniki wyborów do Senatu uznał za «kompletną naszą klęskę»”84. Podobnie „nieco
T. Smoliński, op. cit., s. 31–32.
A. Chećko, „Polityka”, nr 24 z 17 czerwca 1989 r.
79
Zob. np. A. Małkiewicz, op. cit., s. 56 i A. Zoll, Moje wybory, [w:] Demokratyczne prawo wyborcze
Rzeczypospolitej Polskiej (1990–2000), pod red. F. Rymarza, Warszawa 2000, s. 12.
80
Powody niedoskonałości badań sondażowych z 1989 r. wskazuje w interesującym opracowaniu
E. Śmiłowski, Czerwcowe wybory parlamentarne w sondażach CBOS, [w:] Wyniki badań — wyniki wyborów
1989, pod red. L. Kolarskiej-Bobińskiej, P. Łukaszewicza i Z.W. Rykowskiego, Warszawa 1990, s. 27–49.
81
Tamże, s. 33.
82
Tamże, s. 34.
83
P. Kuczyński, Sondaż przedwyborczy dla „Le Journal des Elections”, [w:] Wyniki badań — wyniki
wyborów..., s. 19.
84
M.F. Rakowski, Jak to się stało, Warszawa 1991, s. 227–231 (cytuję za: A.K. Piasecki, Wybory i referenda w Polsce (1989–2000). Skrypty i materiały źródłowe, Zielona Góra 2001).
77
78
57
zdumiony rozmiarami zwycięstwa” — jak zauważył J. Bijak85 — był jeden z czołowych działaczy KO „Solidarność” Janusz Onyszkiewicz, zresztą wybrany 4 czerwca
na posła na Sejm z okręgu wyborczego nr 80 w Przemyślu.
5. Zmiana ordynacji wyborczej do Sejmu
Klęska krajowej listy wyborczej wymusiła konieczność przyjęcia nowego rozwiązania w odniesieniu do 33 nieobsadzonych w pierwszym głosowaniu mandatów.
Wprawdzie opozycja podnosiła, że rozstrzygnięcie tej kwestii najlepiej byłoby pozostawić nowemu Sejmowi, ale nie oprotestowała zgłoszonej przez władze propozycji,
by zmienić ordynację i jeszcze przed drugą turą przekazać wakujące mandaty do obsadzenia w okręgach wyborczych w głosowaniu przewidzianym na 18 czerwca86.
Właśnie takie rozwiązanie przyjęto dekretem Rady Państwa z 12 czerwca 1989 r.,
zmieniając ordynację sejmową87 w trakcie toczącego się postępowania wyborczego.
Jak podnosi się w literaturze, było to formalnie zgodne z prawem, choć trudne do pogodzenia z powszechnie akceptowanymi obyczajami politycznymi88. Jednak strona
opozycyjno-solidarnościowa zgodziła się na nie, by nie „dopuścić do wybrania niepełnego składu Sejmu, co groziło głębokim kryzysem konstytucyjnym i daniem pretekstu komunistom do unieważnienia wyborów”89.
6. Głosowanie w II turze i jego wyniki
W drugiej turze głosowania, przeprowadzonej 18 czerwca, obsadzono pozostałe
mandaty poselskie i senatorskie. Rozstrzygające w istocie wyniki I tury spowodowały, że frekwencja wyborcza była tym razem dużo niższa — 25,11%90. „Pustki w lokalach” — donosiła na pierwszej stronie wydania z 19 czerwca „Gazeta Wyborcza”91.
Oficjalne wyniki głosowania i wyborów PKW podała stosownymi obwieszczeniami
z 20 czerwca92. W wyborach do Sejmu ostatni możliwy do zdobycia mandat przeznaczony dla bezpartyjnych uzyskał w okręgu wyborczym nr 15 w Inowrocławiu kandydat KO
„Solidarność” Andrzej Wybrański. Pozostałe mandaty uzyskali na ogół kandydaci popierani przez ten komitet wyborczy93, o co zresztą apelował KO „Solidarność” („«Nasz»
kandydat na «ich» liście”94 oraz „Wybierz partnerów spośród przeciwników”95).
W wyborach do Senatu spośród 8 nieobsadzonych w I turze mandatów kandydaci strony opozycyjno-solidarnościowej zdobyli 7. Jeden tylko mandat, w wojewódz85
J. Bijak, Ćwiczenia na równoważni, „Polityka” nr 23 z 10 czerwca 1989 r. (podaję za: A. Małkiewicz,
op. cit., s. 57).
86
Zob. R. Chruściak, op. cit., s. 22.
87
Dz.U. Nr 36, poz. 198. Tego samego dnia Rada Państwa podjęła uchwałę w sprawie ponownego głosowania do mandatów nie obsadzonych z krajowej listy wyborczej (Dz.U. Nr 36, poz. 199).
88
Tak np. A. Małkiewicz, op. cit., s. 61 i T. Smoliński, op. cit., s. 35–36.
89
A. Zoll, op. cit., s. 12.
90
Zob. R. Chruściak, op. cit., s. 23 i M. Chmaj, op. cit. s. 49.
91
Nr 30.
92
M.P. Nr 21, poz. 151 i 152.
93
Por. A. Małkiewicz, op. cit., s. 66.
94
„Gazeta Wyborcza” nr 29 z 16–18 czerwca 1989 r.
95
Tamże.
58
Studia i Materiały
twie pilskim, przypadł niezależnemu kandydatowi. Zdobył go Henryk Stokłosa, pokonując wyraźnie działacza rolniczej „Solidarności” Piotra Baumgarta96.
IV. ZNACZENIE WYBORÓW CZERWCOWYCH I ICH SKUTKI
Znaczenia wyborów do Sejmu i Senatu z czerwca 1989 r. (i ich wyników), choć
przecież nie w pełni wolnych i nie w pełni demokratycznych, przecenić się nie da.
Zdecydowana większość opinii na ich temat — wyrażanych i tuż po czerwcowej elekcji, i później — wskazuje na kluczową rolę tego wydarzenia dla powstania wolnej
III Rzeczypospolitej i dla przemian politycznych w tej części świata. Dziennik
„Diario” w numerze z 6 czerwca 1989 r. ogłosił wprost: „Ta data [4 czerwca — A.S.]
ma historyczne wymiary dla Polski i dla Wschodniej Europy. Po raz pierwszy opozycja polityczna mogła swobodnie rywalizować z hegemonistyczną partią komunistyczną, odnosząc przytłaczające zwycięstwo. Moskwa musi wyciągnąć właściwą lekcję
z niepowodzenia PZPR…”97 Dwa dni później nagłówek z pierwszej strony „Gazety
Wyborczej” proroczo obwieszczał: „Nic już nie będzie takie, jak dawniej”98. I rzeczywiście, nie było.
Choć wybory były możliwe dzięki porozumieniom podpisanym 5 kwietnia 1989 r.
w wyniku rozmów przy Okrągłym Stole, klęska dotychczasowego obozu władzy skupionego wokół PZPR miała „doniosłe konsekwencje polityczne wykraczające poza
warianty rozwoju sytuacji rozważane przy «okrągłym stole»”99.
„Bezpośrednim skutkiem wyborów czerwcowych była wyraźna dychotomizacja
układu sił politycznych. Naprzeciw siebie stanęły dwa zorganizowane bloki polityczne”100. Z tym, że jeden był wówczas zwarty i jednolity, a drugi dość rozbity po wyborczej klęsce. Szybko postępująca dekompozycja dotychczasowej koalicji rządowej
spowodowała w konsekwencji zmianę układu sił w wyłonionym w czerwcowych wyborach parlamencie, a zwłaszcza w Sejmie PRL X kadencji, czego najdobitniejszym
przykładem było fiasko próby sformowania rządu przez Czesława Kiszczaka i powstanie nowej koalicji z udziałem Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego, Zjednoczonego
Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego101. Koalicja ta doprowadziła
12 września 1989 r. do utworzenia rządu z Tadeuszem Mazowieckim na czele102 —
pierwszym niekomunistycznym premierem w państwach Europy Środkowo-Wschodniej. Fakt ten zaś zapoczątkował niemożliwą już do zatrzymania przebudowę polityczną, ustrojową, społeczną i gospodarczą Rzeczypospolitej.
W 1989 r. Polska odzyskała suwerenność. Rok ten, bogaty w ważne wydarzenia
— od porozumień Okrągłego Stołu po utworzenie rządu T. Mazowieckiego — okazał
Zob. R. Chruściak, op. cit., s. 23.
Cytuję za: Polska — Wybory ‘89, układ i wybór R. Kałuża, Warszawa 1989, s. 292.
98
Zob. A. Michnik, „Gazeta Wyborcza” z 8 czerwca 1989 r.
99
M. Kallas, A. Lityński, op. cit., s. 193.
100
A. W. Lipiński, op. cit., s. 69.
101
W sierpniu 1989 r., zob. np. M. Chmaj, op. cit., s. 76–77.
102
Za utworzeniem tego rządu opowiedziała się przytłaczająca większość posłów: za głosowało 402,
wstrzymało się od głosu 13, nikt nie był przeciw, zob. M. Chmaj, op. cit., s. 79.
96
97
59
się w naszych najnowszych dziejach przełomowy. Zaś za najistotniejszy moment owego przełomowego roku bez wątpienia uznać można wybory czerwcowe103. To bowiem
ich wynik miał decydujące znaczenie dla podjęcia stosunkowo szybko zasadniczych
kroków na drodze ku wolności i demokracji. Stał się „zaczynem przełomu politycznego w kraju i zmiany ukształtowanego po drugiej wojnie systemu politycznego i społecznego”104. Nawiązując do słów Adama Michnika z 6 czerwca 1989 r., można by
rzec: od chwili wyborów czerwcowych z 1989 r. nic już nie było takie, jak dawniej.
SUMMARY
of the article:
Parliamentary Election of June 1989
In 1988, many important events took place in Poland. The waves of strikes rocked the country
in the spring and the summer. As a consequence of economic difficulties, without any prospect for
recovery, public feeling deteriorated. In the opinion of the then government, negotiations with the
still banned “Solidarity” movement could have improved the situation. In February 1989, the negotiations concerning political and economic reforms of the country, called the “Round-Table Talks”,
were initiated between the ruling (i.e. the coalition and government) and the opposition (i.e. the opposition and Solidarity) camps. In result of these talks, the government agreed to relegalize Solidarity
trade union and allow the opposition to be represented in parliament. All seats in the newly-created
Senate were to be elected democratically, as were 35 percent of the total in the Sejm. The remaining
65% of the seats were reserved for the representatives of the ruling bloc.
The election, held in two rounds on 4 and 18 June 1989, brought victory to Solidarity which
gained all (161) seats available to non-party candidates and dominated the Senate (winning 99 out
of all 100 seats). The government’s defeat was the more painful as it failed to win seats for its leading politicians entered in the national list of candidates.
The June election, even if only partly free and democratic, marks a turning point in modern
Polish history. As a consequence, the existing system of the exercise of power collapsed and was replaced by a new system in which opposition took part. In September, a new government headed by
Tadeusz Mazowiecki, the first non-Communist prime minister in the Central and Eastern European
countries, was formed. This fact started an inexorable transformation of Polish political, social and
economic systems.
103
Tak m.in. A. Dudek, Wydarzenia 1989 roku — próba bilansu, <www.ipn.gov.pl> (tekst z 25 kwietnia 2002 r.). Zdaniem tego autora istnieje „niechęć do eksponowania przełomowego znaczenia 4 czerwca”.
Wynika to — według A. Dudka — przede wszystkim z tego, że podkreślanie rzeczywistej roli wyborów
czerwcowych „demaskuje mit Okrągłego Stołu jako punktu zwrotnego na drodze do demokracji”. Z kolei
A. Friszke w odniesieniu do oceny wydarzeń z 1989 r. podnosi: „Okrągły Stół, wybory czerwcowe, a potem
powstanie rządu Mazowieckiego to są trzy wydarzenia, które układają się w sekwencję zdarzeń i trudno jest
jakiekolwiek z niej wyłączyć […]. Nie wszystkim się to podoba i dzisiaj mamy mnóstwo ataków na Okrągły
Stół oraz pomówień kierowanych pod adresem negocjatorów ze strony solidarnościowej. I choć nikt na razie nie atakuje wyborów czerwcowych, to logika ataków na Okrągły Stół w gruncie rzeczy może się też przełożyć na logikę ataków na wybory czerwcowe, bo są one rozwinięciem kontraktu Okrągłego Stołu” (zob.
Prof. Friszke: wybory czerwcowe ’89 — kolejny przedmiot walki politycznej?, <www.money.pl>, wywiad
z 3 czerwca 2007 r.).
104
A.W. Lipiński, op. cit., s. 7.
60
Studia i Materiały
61
RAFAŁ MATYJA
MODEL INSTYTUCJONALNY 1989 — PRÓBA REKONSTRUKCJI
I. WPROWADZENIE
U
stalenia Okrągłego Stołu analizowane są zwykle w kontekście zmian, jakie
nastąpiły w drugiej połowie 1989 r. Warto jednak — choćby dla wzbogacenia obrazu — zastosować podejście odmienne, polegające na analizie negocjacji
i umów z pominięciem wiedzy o późniejszych zdarzeniach. Warto też poddać analizie
raczej wizję ładu, zbudowanego w trakcie negocjacji (swego rodzaju model instytucjonalny) niż zbiór poszczególnych korekt prawnych. To, co wydaje się najistotniejsze w negocjacjach, jakie toczyły się od końca sierpnia 1988 r. do końca czerwca
1989 r., to przede wszystkim sposób budowy elementarnego zaufania między stronami rozmów, a zarazem mechanizm dystrybucji zaufania, zastosowany w warunkach
trudnego do oszacowania ryzyka politycznego. Model instytucjonalny zaprojektowany przy Okrągłym Stole został poddany weryfikacji i istotnie zmodyfikowany wkrótce po wprowadzeniu go w życie. Jego fundamentalnym założeniem było utrzymanie
kontroli przez obóz sprawujący władzę i stabilność podziału władza–opozycja, umocnione niespotykanymi w demokracjach rozwiązaniami przesądzającymi polityczny
wynik wyborów. Kres funkcjonowania tego modelu wyznacza inicjatywa Lecha
Wałęsy tworząca nową koalicję „Solidarności” ze Zjednoczonym Stronnictwem
Ludowym i Stronnictwem Demokratycznym i powierzenie misji tworzenia rządu
Tadeuszowi Mazowieckiemu.
Najważniejszym zwrotem — nie wpisanym wprost ani do porozumień Okrągłego
Stołu, ani do pakietu legislacyjnego uchwalonego przez Sejm PRL wiosną 1989 r. —
było uznanie formalnych reguł wyborczych i parlamentarnych za wiążące dla obu
stron ramy rywalizacji politycznej. Wprawdzie zarówno po klęsce wyborczej w czerwcu 1989 r., jak i po fiasku misji rządowej Czesława Kiszczaka, pojawiały się groźby
zakwestionowania owych ram, ale w ostateczności uznano ich obowiązującą moc zarówno po 4 czerwca (z niezwykle istotną korektą dotyczącą listy krajowej), jak i po
7 sierpnia (deklaracja Wałęsy w sprawie koalicji z ZSL i SD)1.
Opisywany przez Jadwigę Staniszkis jako jeden z podstawowych elementów „ontologii socjalizmu” prerogratywny charakter władzy niezwiązanej w swych działa1
Ku zwycięstwu „Solidarności”. Korespondencja Ambasady USA w Warszawie z Departamentem
Stanu. Styczeń–wrzesień 1989, ISP PAN, Warszawa 2006, s. 245, 337–338. Jeden z członków BP KC PZPR
J. Czyrek mówił też w ambasadzie amerykańskiej o możliwości nieuznania wyborów w przypadku porażki
listy krajowej (tamże, s. 245). PZPR uznałaby to za złamanie umów, a nowy stan za naruszenie konstytucji.
W jednym z raportów ambasador USA Davis pisał 11 sierpnia 1989 r., że „Kiszczak oświadczył stanowczo,
iż jest zdziwiony obecnym stanowiskiem opozycji, które uważa za złamanie układu zawartego przy okrągłym stole” (s. 338). Powoływał się przy tym na obawy grona 100 wysokich rangą oficerów MSW i MON,
na zaniepokojenie sojuszników (NRD, CSRS, ZSRR). Antoni Dudek pisze z kolei o wprowadzeniu zaraz po
4 czerwca stanu podwyższonej gotowości w jednostkach podległych MSW, wynikającego z obaw przed żywiołowymi reakcjami społecznymi (A. Dudek, Reglamentowana rewolucja. Rozkład dyktatury komunistycznej w Polsce 1988–1990, Kraków 2004, s. 318).
62
Studia i Materiały
niach prawem, która „nie dopuszcza do pełnej formalizacji własnego statusu”2 uległ
zakwestionowaniu. Usunięto także ostatecznie inną cechę dawnego ustroju — podkreślaną z kolei przez Jerzego Drygalskiego i Jacka Kwaśniewskiego — jaką było założenie o braku interesów poszczególnych grup i bezzasadności politycznego i społecznego pluralizmu3. Co więcej, obie korekty zostały w zasadzie zaproponowane przez
stronę rządową, działającą zarówno pod wpływem zaangażowanych w realną konfrontację polityczną doradców z kręgu MSW, jak i pod wpływem nowych idei płynących ze Wschodu4.
Warto zatem wyjść poza obserwację konstytucyjnych przepisów, jakie były wynikiem obrad Okrągłego Stołu i które w różnej postaci przetrwały — niekiedy do czasów
współczesnych — i podjąć się rekonstrukcji pełnego modelu instytucjonalnego, który
był przedmiotem negocjacji i ustaleń zwieńczonych porozumieniami Okrągłego Stołu.
Model ten był — co istotne — tworzony przez ludzi nie mających doświadczenia
w funkcjonowaniu podobnych rozwiązań. Kontekstem poznawczym było z jednej strony doświadczenie „odwilży” i „reform” PRL, z drugiej — dynamiki konfliktu w latach
1980–1981. Zaproszeni przez obie strony eksperci znali też zwykle teoretyczne i czysto
formalne aspekty funkcjonowania demokracji zachodnich. Szkic niniejszy rozpoczniemy zatem od próby rekonstrukcji poznawczych aspektów negocjacji.
Aby zrozumieć istotę wypracowanego przy Okrągłym Stole modelu instytucjonalnego, konieczne jest jednak najpierw doprecyzowanie statusu partnerów tego porozumienia. Przyjęcie potocznych i funkcjonujących w literaturze przedmiotu określeń
(strona rządowa, strona solidarnościowo-opozycyjna) nie pozwala bowiem na bardziej
precyzyjny opis interesów i przesłanek uzgodnionych decyzji.
Sposób ukształtowania obu podmiotów nie miał charakteru instytucjonalnego, to
znaczy nie był sprecyzowany formalnie i dość swobodnie kształtował reguły postępowania (o czym świadczy np. sposób konstruowania reprezentacji negocjacyjnych).
Najbardziej adekwatnym terminem do opisania tego statusu wydaje się używane przez
Charlesa Tilly’ego pojęcie „sieci zaufania”5; sieci związanych personalnym zaufaniem, zdolnych do prowadzenia długofalowych przedsięwzięć. Taką siecią był układ
personalny odpowiedzialny za wprowadzenie stanu wojennego i rządzenie w latach
osiemdziesiątych zbudowany wokół Wojciecha Jaruzelskiego i Czesława Kiszczaka.
Funkcjonowały w nim różne osoby, zarówno wysocy rangą funkcjonariusze partyjni,
2
J. Staniszkis, Ontologia socjalizmu, Kraków–Nowy Sącz 2006, s. 26. Podobnie twierdzą J. Drygalski
i J. Kwaśniewski: „ogłaszając wolę zbiorową, a następnie kierując przekuwaniem jej w czyn partia nie jest
ograniczana przez prawo jako czynnik w stosunku do niej nadrzędny. Prawo nie zakreśla dozwolonych partii metod działania ani nie wytycza granic jej kompetencji” (J. Drygalski, J. Kwaśniewski, (Nie) realny socjalizm, Warszawa 1988, s. 114–115).
3
J. Drygalski, J. Kwaśniewski, op. cit., s. 5 i 116.
4
Szeroko na temat zmiany nastawienia władz pisze J. Staniszkis, Postkomunizm. Próba opisu, Gdańsk
2001, s. 15–63.
5
Ch. Tilly, Demokracja, Warszawa 2008, s. 105. Ciekawe interpretacje wychodzące od porozumienia
elit (np. K. Sobolewska-Myślik, Czy demokracja elit? Elity a transformacja ustrojowa, [w:] Elity polityczne w Polsce, red. K. Pałecki, Warszawa 1992) gubią zjawisko słabej instytucjonalizacji owych elit, a zarazem nie wskazują na siłę związków nieformalnych.
Rafał Matyja: Model instytucjonalny 1989 — próba rekonstrukcji
63
jak i reprezentanci administracji i struktur siłowych6. Druga sieć zaufania była zorganizowana wokół Lecha Wałęsy i kręgu jego współpracowników, o niejasnym statusie
formalnym. Często określano ich mianem doradców NSZZ „Solidarność”. Ale istotą
więzi i statusu w grupie było zaufanie samego Wałęsy — wzmocnione długoletnią
walką o przywrócenie legalnego działania związku — oraz istotnych dla niego partnerów zewnętrznych — Kościoła i świata zachodniego.
Zasobem tych dwóch sieci zaufania były instytucje postrzegane jako „gracze”:
PZPR, rząd, policja, wojsko — z jednej strony; podziemna „Solidarność”, Komitet
Obywatelski czy szerzej opozycja demokratyczna — z drugiej. Faktem jest jednak, że
podmiotowość tych instytucji była w istocie fikcją7. Należało się liczyć z poglądami
ludzi, którzy w nich funkcjonowali, przede wszystkim z punktu widzenia utrzymania
zaufania na obrzeżach sieci, ale nie miały one zdolności generowania opinii (nie mówiąc już o decyzjach) sprzecznych z interesami kontrolujących je sieci zaufania.
Taki obraz stron negocjacji będzie dla nas bardzo istotny w rekonstrukcji najważniejszych elementów modelu instytucjonalnego przyjętego przy Okrągłym Stole. By obraz był pełny, musimy też użyć pewnego narzędzia, o którym nie wspomina nie tylko
Tilly, ale także autor najpełniejszego opracowania poświęconego tematyce zaufania —
Piotr Sztompka. Otóż, kluczową rolę w warunkach próżni instytucjonalnej (rozumianej
jako brak ukształtowanych i społecznie zakorzenionych praktyk), którą chcieli wypełnić negocjatorzy — odgrywa „dystrybucja zaufania”. Strony muszą określić sposoby redukcji ryzyka (Sztompka)8 poprzez określenie czemu lub komu ufają.
II. PUNKT WYJŚCIA — WYOBRAŹNIA POLITYCZNA
Rekonstrukcja decyzji podejmowanych poprzez dystrybucję zaufania wymaga takiego modelowania zachowań, które rekonstruuje zarówno świadome, jak i nie do
końca uświadomione przesłanki działania. By zatem nie popaść w całkowite oderwanie od języka i świata negocjatorów, przyjrzymy się dominującym metaforom, które
wypełniały rozmowy i projekty. Jakkolwiek nie dysponujemy jeszcze pełnymi badaniami dotyczącymi języka dokumentów obu stron i negocjacji prowadzonych w Magdalence i Pałacu Namiestnikowskim, to ich lektura pozwala na wyróżnienie kilku podstawowych punktów odniesienia do wyobraźni politycznej tamtego czasu. Na Okrągły
Stół warto bowiem patrzeć nie tylko z perspektywy „jakości” kompromisu czy jego
zgodności z interesami obu stron, ale także przez pryzmat horyzontów poznawczych
głównych aktorów tego wydarzenia. Naukowcy mają bowiem skłonność do przypisy6
Naturę nieformalnych sieci zaufania wewnątrz obozu władzy opisują J. Drygalski i J. Kwaśniewski,
op. cit., s. 221–222 oraz K. Dąbek, PZPR. Retrospektywny portret własny, Warszawa 2006, s. 198–199.
7
Charakterystyczne jest np. ignorowanie przez Wałęsę i jego otoczenie postulatów zwołania Komisji
Krajowej w składzie z końca 1981 r., składanych przez Grupę Roboczą KK, z udziałem znanych działaczy
opozycji związkowej (Słowik, Kropiwnicki, Jaworski, Gwiazda, Jurczyk, Wądołowski).
8
Problem relacji między ryzykiem i zaufaniem u Sztompki jest najbliższy wyrażonej tu intuicji dotyczącej „dystrybucji zaufania”, jednak nie pozwala na pełniejsze zbudowanie narzędzia analizy decyzji podejmowanych w warunkach braku sprawdzonych wzorców (P. Sztompka, Zaufanie. Fundament społeczeństwa, Kraków 2007, s. 80–101).
64
Studia i Materiały
wania aktorom politycznym nad wyraz racjonalnych pobudek działania, przekraczających owe poznawcze możliwości, a w wersji nieco bardziej subtelnej — lokując
ową racjonalność na poziomie heglowskiej „chytrości rozumu”.
Istotnym elementem słabości strony rządowej było załamanie się przestrzeni komunikacyjnej, jaką stwarzał język partyjnego opisu rzeczywistości. Bardzo charakterystyczna jest próba odpowiedzi Stanisława Cioska, który w rozmowie z księdzem
Alojzym Orszulikiem wskazał, „że do zasad ustrojowych należą sojusze i uspołecznienie środków produkcji, choć nad tą ostatnią zasadą jest możliwa dyskusja”. Jesienią
1988 r. podstawą legitymizacji — nawet na poziomie języka władzy — pozostawała
już tylko „geopolityczna stabilność” i przesadna obawa przed niezadowoleniem własnej kadry. Język opisu oparty na zdogmatyzowanej wersji marksizmu-leninizmu po
prostu wyparował.
Bez wątpienia jednak kierownictwo polskiej partii komunistycznej było lepiej
przygotowane na zmiany niż jej wschodnioniemieccy czy czechosłowaccy towarzysze. Czynnikiem racjonalizującym własną sytuację i stwarzającym inne perspektywy
poznawcze był bowiem przeciwnik polityczny. Na poziomie opisu sytuacji zdroworozsądkowe raporty przygotowywane w KC czy MSW9 pozwalały snuć rozważania
o sposobach rozwiązania konfliktu przy pomocy metod politycznych.
Bronisław Geremek twierdzał, że ekipa Rakowskiego postrzegała własne działania jako wielki manewr „typu NEP”, „w ich politycznym myśleniu ciągle funkcjonowało obsesyjne odwoływanie się do doświadczenia historycznego […]. Chcieli
odtworzyć sytuację z 1945 roku. W rozmowach z Kościołem, w rozmowach ze Stelmachowskim i Wielowieyskim wciąż mówili: «Zróbmy tak jak w 1945, powróćmy do
tamtej sytuacji, bo błędy zaczęły się później»”10.
Warto zatem zwrócić uwagę, że to co dziś postrzegamy wyłącznie jako zalążki instytucji charakterystycznych dla systemu rywalizacyjnego, mieściło się — w wyobraźni wielu uczestników — w logice rozwiązań stosowanych przy kolejnych odwilżach. Marian Orzechowski mówił, iż „wątpiono nawet w trwałość pieriestrojki
i samego Gorbaczowa. Bardzo silne były doświadczenia i reminiscencje z odwilżą zapoczątkowaną w 1956 roku po XX Zjeździe KPZR przez Chruszczowa”. Wspomina
o depeszach ambasadora PRL w Moskwie potwierdzających zapowiedzi rychłego
upadku Gorbaczowa11.
Wydaje się, że ta historyczna metafora opisywała cztery podstawowe elementy
aktualne w projektach z 1989 r.: poszerzenie społecznej bazy rządzenia, przyzwolenie
na istnienie niezależnych klubów i stowarzyszeń, liberalizację prasy i umiarkowanie
9
Przykładem mogą być dokumenty Zespołu Analiz MSW „Elementy prognozy rozwoju sytuacji polityczno-operacyjnej w I kwartale 1988 r”. Zob. Okrągły Stół. Dokumenty i materiały, red. W. Borodziej,
A. Garlicki, Warszawa 2004, t. I (wrzesień 1986–luty 1989), t. I, s. 124–128.
10
Rok 1989. Geremek odpowiada, Żakowski pyta, Warszawa 1990, s. 16. O „nowej polityce gospodarczej” szeroko pisali w jednym ze swych raportów Jerzy Urban, Stanisław Ciosek i Władysław Pożoga
[w:] Okrągły Stół..., t. 1, s. 71–79.
11
Polska 1986–1989: koniec systemu. Materiały międzynarodowej konferencji. Miedzeszyn 22–23 października 1999, Warszawa 2002, t. 2, s. 19.
65
rywalizacyjne wybory (w sensie możliwości rywalizacji o politycznie podzielone
mandaty). Odmiennością jest natomiast brak wyraźnego czynnika zmiany ekipy rządzącej i emancypacji lokalnego kierownictwa spod władzy Kremla. Dla Solidarności
perspektywa liberalizacji czy odwilży była na dłuższą metę nie do przyjęcia, bo — jak
definiował Geremek — „jej istota polegała na przywróceniu systemowi homeostazy”,
„demokratyzacja musiała zaś prowadzić do samounicestwienia całego systemu”12.
Drugą historyczną metaforą był powrót do stanu z lat 40., z opozycją na wzór mikołajczykowskiego PSL i z powrotem do nadziei na drugi plan Marshalla. Było to bardziej adekwatne do sytuacji historycznej niż metafora „październikowa”. Można sobie wyobrazić, że jakaś wersja „demokratyzacji w zamian za finansowe wsparcie”
stanowiła plan maksimum, ale liczono się też z niepowodzeniem i stopniową erozją
systemu władzy, erozją, której ramy określać będzie zarówno dynamika zmian politycznych w kraju, jak też międzynarodowego uzależnienia Polski.
Najsilniejszym historycznym kontekstem zmian były jednak wydarzenia lat 1980–
–1981 i wiążące się z tym obawy władz, a także kierownictwa sowieckiego przed niekontrolowanym wybuchem lub polityczno-gospodarczą destabilizacją. Perspektywa
ta tłumaczy dobrze obawy władz przed przywróceniem „Solidarności” — nieporównanie silniejsze od obaw o utratę władzy w drodze wyborów lub odwrócenia parlamentarnych koalicji. Zagrożenie było na tyle poważne, że mobilizowało zarówno polityczną, jak i czysto policyjną aktywność ekipy Jaruzelskiego i Kiszczaka, polegającą
na prowadzeniu gier operacyjnych wobec opozycji i NSZZ „Solidarność”13.
Dążąc do utrzymania kontroli, władze obawiały się zagrożeń płynących raczej ze
sfery społeczno-ekonomicznej: strajków, demonstracji pracowniczych, konfliktów na
poziomie zakładów pracy. Lekceważyły natomiast możliwość uruchomienia zmian na
poziomie kontrolowanych „arytmetycznie” instytucji przedstawicielskich. Materiały
ze zbiorów IPN pokazują pewne nadzieje wiązane z możliwością prowadzenia gier
osłabiających jedność opozycji — zarówno w wymiarze personalnej nieufności, jak
też napięć generowanych na poziomie instytucjonalnym (np. blokada rejestracji NZS
jako narzędzie wprowadzania nieufności między najmłodszą i radykalną częścią opozycji a jej liderami). Sądzono jednak, że kluczem do ograniczenia „Solidarności” jest
wciągnięcie ją w krąg fasadowych instytucji systemu, z niewielką korektą ich funkcji.
Wizja instytucjonalizacji konfliktu poprzez jego „parlamentaryzację” była dojrzała,
ale nieuchronnie prowadziła do zniesienia systemu władzy i zakwestionowania większości pryncypiów ustrojowych, na jakie powoływała się władza.
Modelu instytucjonalnego zbudowanego przy Okrągłym Stole nie powinno się zatem rekonstruować na podstawie wywiedzionych z późniejszych skutków „interesów”
obu stron, ale ściśle wiązać go z ówczesnym horyzontem poznawczym i silnymi
w owym czasie autodefinicjami. Fakt, że niektórzy najbardziej wyrobieni uczestnicy
rozgrywki potrafili w pewnym stopniu od nich abstrahować, nie oznacza, że owe ograniczenia poznawcze nie wiązały także ich działań.
12
13
Rok 1989…, s. 74.
Zob. A. Dudek, op. cit., s. 61.
66
Studia i Materiały
III. NEGOCJACYJNE I „KOMUNIKACYJNE” BARIERY OBU SIECI ZAUFANIA
Uważna lektura dokumentów dotyczących zarówno samych negocjacji, jak też
sporów toczonych po obu stronach politycznego podziału pozwala dostrzec, iż ograniczenia polityczne istotne dla obu stron nie miały charakteru instytucjonalnego, lecz
„komunikacyjny”. Liczono się przede wszystkim z tym, jak „baza” przyjmie kompromis i jego poszczególne punkty. Dla Wałęsy kluczową sprawą była akceptacja dla samego faktu rozmów z „ekipą stanu wojennego”. Legitymacją moralną, jaką mógł się
posługiwać, było stanowisko w tej sprawie hierarchii kościelnej i przyzwolenie większości polityków głównego nurtu opozycji, skupionych w Komitecie Obywatelskim
i władzach „Solidarności”. Wałęsie udało się też doprowadzić do rzeczywistej marginalizacji wszystkich potencjalnych przeciwników porozumienia z władzami i uzyskać
znaczącą elastyczność negocjacji, ograniczoną jedynie koniecznością doprowadzenia
do legalizacji NSZZ „S”.
Minister Kiszczak w stopniu większym niż Wałęsa musiał „grać czasem” — dostosowywać tempo negocjacji do percepcji kierowniczych gremiów partii, nawet
jeżeli rozumiał ich całkiem fasadową rolę i w szczegółach negocjacji mógł je całkowicie lekceważyć. Dlatego jednym z wątków całego procesu negocjacji jest „komunikacyjna manipulacja”, nadająca obradom formułę spektaklu, obliczonego na silny
efekt emocjonalny. Kiszczak nie krył, że przebieg obrad ma pozwolić na oswojenie
z nową sytuacją 7-milionowej rzeszy członków OPZZ, 2 milionów członków PZPR
i korpusu oficerskiego wojska14. Ta sama postawa widoczna jest w koncepcjach „perswazyjnych” przygotowanych w początkach września 1988 r. przez Wydział Polityczno-Organizacyjny KC PZPR15. Podobnie zresztą uzasadniano niezgodę na udział
tych osób, które były przedmiotem ataków propagandy stanu wojennego — m.in.
Jacka Kuronia, Adama Michnika, Zbigniewa Romaszewskiego. We wszystkich tych
argumentach mogło oczywiście chodzić także o naruszenie zaufania wewnątrz sieci
„solidarnościowej” i rozgrywanie wewnętrznych animozji. Jednak bez wątpienia celem władzy było także wzmocnienie zaufania wewnątrz własnej sieci. Świadczy o tym
propozycja Cioska z 7 października 1988 r., by kontrowersyjne dla PZPR osoby miały status ekspertów a nie uczestników obrad16.
Można zatem przyjąć, że barierą negocjacyjną dla „Solidarności” była w sensie
pozytywnym legalizacja związku, pojmowana jako warunek uczestnictwa w obradach. Dla drugiej strony barierą było uzyskanie sformalizowanej gwarancji dalszego
sprawowania władzy, oparcie jej nie tylko na sile i geopolitycznej konieczności, ale
także na jakiejś formie legitymizacji społecznej. Pozostałe elementy miały charakter
zabezpieczeń „technicznych” (ordynacja, dostęp do mediów, kształt ustawy o związ14
P. Raina, Droga do „Okrągłego Stołu”. Zakulisowe rozmowy przygotowawcze, Warszawa 1999,
s. 221.
15
Ostatni rok władzy 1988–1989. Tajne dokumenty Biura Politycznego i Sekretariatu KC, opracowanie S. Perzkowski, Londyn 1994, s. 44–48.
16
P. Raina, op. cit., 241–242.
67
kach zawodowych i o stowarzyszeniach) lub tworzących korzystną dla doraźnych potrzeb obu stron otoczkę komunikacyjną17.
Nie oznacza to, że rozmowy pozbawione były jakiejkolwiek dramaturgii czy były
grą pozorów. Obie strony zdawały sobie sprawę, że decydując się na Okrągły Stół ryzykują utratę politycznych wpływów. Dlatego jeszcze w listopadzie na zjeździe OPZZ
w Łodzi Jaruzelski wskazał na OPZZ jako autentyczną reprezentację świata pracy nie
korzystającą z „dolarowego zasilania”18, a premier Mieczysław Rakowski formułował
wizję alternatywną („planu konfrontacyjnego”), która miała uwolnić ekipę władzy od
uzależnienia się od negocjatorów19. Plan ten mógł opierać się przede wszystkim na
osiągnięciu stabilizacji gospodarczej i wsparcia finansowego Zachodu jeszcze przed
rozpoczęciem rozmów z Lechem Wałęsą oraz na znalezieniu wiarygodnych osób
z opozycji, związanych z Kościołem, które przyjmą propozycję współrządzenia.
Według Bronisława Geremka samo objęcie rządu przez Rakowskiego miało być posunięciem „zamiast legalizacji” NSZZ „Solidarność” i było powiązane z nadzieją na
uzyskanie pomocy gospodarczej Zachodu bez spełnienia głównego warunku Lecha
Wałęsy20.
Wydaje się, że wizja alternatywna załamała się na przełomie listopada i grudnia
1988 r., kiedy to rząd Rakowskiego stracił nadzieję na pomoc zachodnią bez spełnienia „twardych warunków” w postaci legalizacji opozycji, a zarazem po spektakularnym zwycięstwie Lecha Wałęsy w telewizyjnej debacie z Alfredem Miodowiczem21.
Można też wskazać, jako osobny aspekt, rywalizacyjny charakter negocjacji, w ramach których każdy z ośrodków politycznych dążył do zawarcia porozumienia możliwie najmniejszym kosztem. Z perspektywy władz sekwencję taką dla całej końcówki
lat osiemdziesiątych można zarysować następująco: próba włączenia do instytucji oficjalnych wybranych osobistości niezależnych (Rada Konsultacyjna) — wariant ten brał
pod uwagę także jakąś formę reprezentacji osób posiadających rekomendację Prymasa
bądź Episkopatu Polski; próba włączenia opozycji związanej z Wałęsą w świat instytucji oficjalnych (Sejm, Senat, Rada Porozumienia Narodowego)22. Dopiero po upadku
tej wersji stało się jasne, że warunkiem koniecznym formułowanym przez większość
opozycji jest przywrócenie „Solidarności”23.
17
Jednym z trudnych punktów w wymiarze czysto symbolicznym i komunikacyjnym było cofnięcie
decyzji rządu w sprawie likwidacji Stoczni Gdańskiej.
18
P. Raina, op. cit., s. 265.
19
Ostatni rok…, s. 91–92.
20
Rok 1989…, s. 16.
21
Według danych CBOS w chwili rozpoczęcia obrad Okrągłego Stołu 58% członków PZPR opowiadało się za pluralizmem związkowym, a 25% deklarowało gotowość wstąpienia do „Solidarności”.
A. Dudek, op. cit., s. 233.
22
Postulaty takie formułował memoriał „Propozycje niektórych posunięć na rok 1987” Urbana, Cioska
i Pożogi, [w:] Okrągły Stół…, t. I, s. 61. Zasadnicze elementy myślenia, wraz z niezgodą na rejestrację „Solidarności”, podtrzymują kolejne raporty tej „trójki” aż do 10 sierpnia 1988 r. (Okrągły Stół, t. I, s. 171–176).
23
Widoczny przełom następuje w memoriale „trójki” z 15 grudnia 1988 r., gdzie pod wpływem debaty Miodowicz–Wałęsa i wizyty tego ostatniego w Paryżu mówi się o konieczności podniesienia na plenum
KC PZPR sprawy „Solidarności” (Okrągły Stół, t. I, s. 291).
68
Studia i Materiały
IV. TWORZENIE MODELU — BUDOWA I DYSTRYBUCJA ZAUFANIA
Kluczowe dla odtworzenia modelu instytucjonalnego zbudowanego wiosną
1989 r. jest zrekonstruowanie wiążących obie strony sposobów budowy zaufania, a zarazem reguł dokonanej przez nie dystrybucji zaufania. By procedura ta stała się bardziej przejrzysta, podkreślić należy, iż system konstytucyjny in statu nascendi jest
zatem w swym politologicznym wymiarze czymś zasadniczo odmiennym od zakorzenionego i wspartego wieloletnią praktyką spójnego systemu reguł formalnych i nieformalnych zbudowanych wokół konstytucji pisanej. Dlatego też kategoria „dystrybucji zaufania”, dokonującego się w próżni społecznych reguł, a zatem jedynie
w politycznej i ustrojowej wyobraźni „lokowania zaufania” staje się kluczowym elementem rekonstrukcji omawianego modelu instytucjonalnego. Otóż, względnie
wyraźna jest zasada dystrybucji zaufania funkcjonująca w obrębie sieci rządowo-partyjnej. Przedmiotem nieufności jest związek zawodowy jako organizator „akcji czynnych”: strajków, demonstracji, próby sił na poziomie zakładów pracy. Obiektem zaufania są instytucje przedstawicielskie (Sejm), platformy dialogu (projektowana Rada
Porozumienia Narodowego), a także własne (i koalicyjne) kadry oraz pieczołowicie
przeliczane proporcje wpływów.
Opozycja nie ufa przede wszystkim ciałom fasadowym o niejasnych kompetencjach (odrzuci ostatecznie projekt rady porozumienia, a komisji porozumiewawczej
nada charakter doraźny), a także deklaracjom władz w zakresie dostępu do mediów,
legalizacji innych niż „Solidarność” organizacji (NZS, Solidarności Rolników). Żąda
też zmian w funkcjonowaniu sądownictwa i zniesienia regulacji mogących być podstawą ograniczenia praw obywatelskich. Wielokrotnie deklaruje brak zainteresowania
przejmowaniem władzy24, ograniczając swoje apetyty parlamentarne do możliwości
blokowania inicjatyw rządu.
Można zatem uznać, że polem realnych prac przy Okrągłym Stole była redukcja
nieufności — nie tylko poprzez wynegocjowane ustalenia, ale także poprzez sam fakt
rozmów i rozpoznania intencji przeciwnika — oraz uzgodnienie warunków, na których każda ze stron może ograniczyć ryzyko uczestnictwa w porozumieniu. Model instytucjonalny nie musiał być ani spójny, ani funkcjonalny. W warstwie technicznej
miał spełniać wymogi wciągnięcia opozycji do współodpowiedzialności w zamian za
przywrócenie „Solidarności”. W warstwie komunikacyjnej miał amortyzować sam
fakt przekroczenia stawianych przez lata barier.
Nie wszystkie ważne postanowienia wpisano do formalnej umowy. Jeżeli uznamy
za J. Marchem i J. Olsenem25 logikę stosowności za fundamentalną logikę działania
politycznego i pierwotne źródło uznawania reguł politycznych, to dostrzeżemy w opisywanych działaniach nie tylko formalistycznie rozumiany wysiłek wynegocjowania
optymalnej dla każdej ze stron umowy i stworzenia nowych reguł prawnych, ale także zamiar ustanowienia nowych — obopólnie akceptowanych i wiarygodnych — kry24
25
Uczynił tak np. Adam Michnik 4 marca 1989 r., Okrągły Stół, opracowanie K. Dubiński, s. 351.
J.G. March, J.P. Olsen, Instytucje. Organizacyjne podstawy polityki, Warszawa 2005, s. 51–52.
69
teriów stosowności. To wytłumaczy nam między innymi nacisk władz na akceptowanie nieformalnych i niepisanych reguł porozumienia, takich jak „niekonfrontacyjny”
charakter wyborów (władzom zależało na wspólnym szyldzie, wspólnym programie,
pod koniec — choćby na wspólnej liście krajowej) czy domniemane respektowanie
niepisanych „klauzul generalnych” umowy (przede wszystkim utrzymania władzy
w rękach tego samego obozu).
Ukryty fundament
Wśród dyskusji o Okrągłym Stole często pojawiały się podejrzenia o istnienie tajnej części umowy, tekstu nie dotyczącego sformułowań prawnych, lecz zobowiązań
politycznych. Tymczasem, jak się wydaje, często pomijano zasadniczy i rzeczywiście
niepisany ustrojowy skutek Okrągłego Stołu, którego konsekwencją była legalizacja
„Solidarności”, praktyczne uznanie drugiego obiegu wydawniczego, dopuszczenie
jawnej działalności politycznej. Tym fundamentem było uznanie faktycznego pluralizmu politycznego, złamanie jednej z fundamentalnych zasad ustrojowych PRL, jaką
była jedność interesów, na straży której stała monopartia. Jeden z głównych negocjatorów „Solidarności”, uznając, że istotą komunizmu jest monopol, stwierdzał: „oni ten
monopol zaprzepaszczali przez sam fakt zawarcia kontraktu, a nawet w pewnym sensie przez podjęcie rozmów”26.
Czy zatem samo przywrócenie legalnej działalności NSZZ „Solidarność” miało
charakter ustrojowy? Czy — ze względu na późniejsze wypadki — było kwestią drugorzędną, zaledwie pochodną jakiejś „okrągłostołowej” klauzuli generalnej? Można
powiedzieć, że miało kluczowe znaczenie w procesie instytucjonalizacji zaufania, rozumianego właśnie jako swego rodzaju ukryty fundament całego modelu. Nieprzypadkowo bowiem kwestia ta miała dla obu stron kluczowe znaczenie w procesie budowania wzajemnego zaufania. Opozycja traktowała przywrócenie związku jako
warunek sine qua non rozmów nie tylko z przywołanych wyżej względów (utrzymanie własnej sieci zaufania). Wydaje się, że w jej podstawowym rachunku politycznym
dominowało postrzeganie zmian jako istotnej ewolucji systemu PRL, w którym kwestia władzy była przesądzona raz na zawsze. Wejście do postrzeganych jako uczestniczące w sprawowaniu władzy ciał przedstawicielskich, bez rekonstrukcji zasobu politycznego, jakim był związek zawodowy, wydawało się liderom opozycji nadmiernym
ryzykiem.
Związek zawodowy pozwalał zakorzenić polityczne aspiracje opozycji w formach
zrozumiałych i istotnych dla „zwykłego człowieka”. Pozwalał na budowę struktur nie na
podstawie „społeczeństwa obywatelskiego”, ale komisji zakładowych, finansowanych
przez zakłady pracy i składki pracowników. Związek dawał też możliwość istotnego „szachowania” przeciwnika dotkliwymi dla niego formami protestu — strajkami we wrażliwych sektorach (transport, górnictwo) oraz uruchamiania społecznych protestów w ważnych dla opozycji kwestiach. Roli tej nie odegrał i — jak się wydaje — odegrać nie mógł,
ale w systemie wzajemnych gwarancji miał znaczenie kluczowe. Wsparciem dla tego sys26
Rok 1989…, s. 74.
70
Studia i Materiały
temu gwarancji było także umożliwienie stronie solidarnościowej legalnego wydawania
„Gazety Wyborczej”, „Tygodnika «Solidarność»”, a także umożliwienie dostępu do radia i telewizji oraz wyrażenie zgody na legalizację stowarzyszeń.
Zresztą także przed wyborami nastąpiła już częściowa „wypłata” ze strony opozycyjnej, jaką było częściowe przynajmniej uznanie legalności i prawomocności władz.
Ta wstępna faza warunkowej legitymizacji oznaczała nie tylko uznanie procedur wynegocjowanych przy Okrągłym Stole, ale także — co miało później ogromne konsekwencje — ciągłości państwa, prawa i władzy. Przenikliwy autor pisał wówczas na łamach
„Tygodnika «Solidarność»”, że „logika Okrągłego Stołu wymaga, by o niepodległości
w ogóle nie wspominać, by uznać ją za pozytywnie załatwioną od 45 lat”.
Władze zyskiwały gwarancję, przynajmniej ze strony partnerów zasiadających
przy Okrągłym Stole, że nie zostanie uruchomiona przeciwko nim rewolucyjna retoryka, kwestionująca ich prawomocność. Zyskiwały swego rodzaju immunitet obejmujący zarówno wprowadzenie stanu wojennego, jak i metody sprawowania władzy po
13 grudnia. Opozycja „okrągłostołowa” nie mogła też — przynajmniej w krótkiej perspektywie — używać języka potępiających moralitetów czy antykomunistycznych
rozliczeń. Nieprzypadkowo też w sferze retorycznej zbudowano pewien wspólny mianownik, podkreślając zagrożenie partnerów negocjacji ze strony radykałów — partyjnego betonu i opozycji antykomunistycznej.
Rywalizacja — ordynacja i wybory
Ład instytucjonalny zaprowadzony przy Okrągłym Stole obejmował nowe mechanizmy politycznej rywalizacji, i to nie tylko między obu stronami (choć tak postrzegało to społeczeństwo, w ostatecznym rachunku sprowadzając wybory do poziomu
plebiscytu), ale także w ich obrębie. Rywalizacja ta miała dyskretny charakter, media
żadnej ze stron nie były zainteresowane ani w jej ujawnianiu, ani w artykułowaniu
istotnych różnic wewnątrz politycznych obozów. Pewnym istotnym wyjątkiem była
prowadzona na łamach „Gazety Wyborczej” akcja wskazywania „dobrych” kandydatów na listach PZPR, ZSL i SD, istotna przede wszystkim przed II turą wyborów.
Rezultatem tej akcji było poparcie przez „Solidarność” 55 kandydatów z list
PZPR, ZSL i SD27. Ich postawa zaznaczy się już przy wyborach Prezydenta PRL, kiedy to przeciwko kandydaturze Jaruzelskiego zagłosuje 11 posłów koalicji: 6 z ZSL,
4 z SD i 1 z PZPR. Czternastu posłów koalicji — po zakończonej w 1991 r. kadencji
— będzie kandydować z list ugrupowań solidarnościowych. Dla porównania tylko
28 posłów zdecyduje się na start z list SLD, 11 z SD. Największą reprezentację będą
mieli „koalicyjni” posłowie Sejmu X kadencji na listach PSL (40).
O ile zatem centralny ośrodek polityczny strony rządowej okazał daleko posuniętą wiarę — graniczącą, jak się okaże, z naiwnością — w lojalność własnych szeregów,
o tyle kierownictwo opozycji zadbało o to, by na listach nie pojawiły się potencjalnie
konkurencyjne ośrodki polityczne. Z perspektywy czasu można powiedzieć, że gdyby nie czynne zaangażowanie Lecha Wałęsy w promowanie Jarosława i Lecha
27
A. Dudek, op. cit., s. 330.
71
Kaczyńskich, gdyby nie wymierzona w kierownictwo OKP, KO i „Gazety Wyborczej”
„wojna na górze” — OKP byłby dość długo strukturą względnie jednolitą i lojalną
wobec swojego pierwszego kierownictwa.
Krystyna Trembicka uważa, że strony były w zasadzie zgodne co do woli utrudnienia kandydowania reprezentantom ugrupowań nieobecnych przy Okrągłym Stole28.
W połączeniu z odmową nadania listom Komitetu Obywatelskiego bardziej pluralistycznego charakteru ustanawiało to sytuację względnego monopolu tej części opozycji, która uczestniczyła w rozmowach Okrągłego Stołu. Ubocznym skutkiem tych decyzji było wyraźne uprzywilejowanie tych grup opozycji, które cieszyły się uznaniem
Lecha Wałęsy i osłabienie — czy wręcz marginalizacja — pozostałych. Fakt ten będzie miał ogromne znaczenie dla ukształtowania się sceny politycznej III Rzeczypospolitej. Ale jeszcze istotniejszy będzie fakt „założycielskiej” nieufności wewnątrz
obozu posierpniowego, która będzie skutecznie paraliżować jego możliwości przez
następne lata.
Model zakładający wyobrażone 65% mandatów w Sejmie jako gwarancję stabilności władzy i 35% jako gwarancję wpływu opozycji na rządzących, okazał się ordynacyjną
fikcją, nie tylko ze względu na upadek listy krajowej, ale przede wszystkim na niezdolność
koalicji do utrzymania w ryzach własnej parlamentarnej reprezentacji. Zwycięstwo opozycji było wzmocnieniem tego zjawiska, przyspieszało erozję systemu.
Organy państwa: Sejm, Senat, Prezydent
Autor jednej z ciekawszych analiz umowy Okrągłego Stołu, Marek M. Kamiński,
twierdzi, iż „kilkuset stron regulacji, zobowiązań, deklaracji i żądań wynegocjowanych przy różnych «stolikach» i «podstolikach» jedynie cztery krótkie stroniczki okazały się mieć fundamentalny wpływ na przyszły kształt systemu politycznego Polski:
były to zasady ordynacji wyborczej”29. Kamiński, uważa, że inne reguły ordynacyjne,
wpisane w „okrągłostołowy” kontrakt, dawałyby rządzącym większe pole manewru
i nie przyspieszały przejęcia steru rządów przez „Solidarność”. Argumentuje, że decydując się na ordynację opartą na modelu STV a nie na modelu większościowym
z dogrywką, PZPR mogła utrzymać władzę, mimo niekorzystnych proporcji poparcia
ujawnionych w wyborach.
Zamieszczona na łamach „Studiów Socjologicznych” dyskusja na temat tej tezy
przynosi dostatecznie dużo wątpliwości i kontrargumentów, by rozwijać polemikę
z zasadniczym spostrzeżeniem autora. Polemiki wymaga także kwestia znaczenia tej
warstwy porozumień Okrągłego Stołu, która dotyczyła organów państwa. Wydaje się
bowiem, że komuniści znaleźli dobry instytucjonalny sposób wpisania swoich interesów w model Okrągłego Stołu. Nawet bowiem w warunkach spadającego poparcia
i przegranych wyborów, załamania się modelu geopolitycznej dominacji ZSRR, poK. Trembicka, Okrągły Stół w Polsce. Studium o porozumieniu politycznym, Lublin 2003, s. 192.
M.M. Kamiński, Jak komuniści mogli zachować władzę po Okrągłym Stole. Rzecz o (nie)kontrolowanej odwilży, sondażach, opinii publicznej i ordynacji wyborczej, „Studia Socjologiczne” 1997, nr 2,
s. 11.
28
29
72
Studia i Materiały
trafili wykorzystać ten system do zbudowania optymalnego dla siebie ładu „postkomunistycznego”.
Wbrew wrażeniu negocjacyjnego chaosu w trakcie Okrągłego Stołu, kluczowe
pomysły ustrojowe funkcjonowały w obrębie obozu władzy znacznie wcześniej. Idee
powołania Senatu pojawiały się na długo przed obradami. W memoriale Urbana,
Cioska i Pożogi ze stycznia 1988 r. czytamy o projekcie przywrócenia tej izby jako
symbolicznego nawiązania do I i II Rzeczypospolitej, opartej na parytecie „1/3 «naszych», 1/3 neutralnych autorytetów osobistych (naukowych, kulturalnych, itp.),
1/3 umiarkowanej opozycji”. Senat miałby prawo inicjatywy ustawodawczej i „weta
zawieszającego ustawy do czasu uzyskania przez nie w Sejmie 2/3 głosów”30. Podobny pomysł przedstawił Stanisław Ciosek 3 czerwca 1988 r. jednemu z głównych
negocjatorów strony kościelnej — księdzu Alojzemu Orszulikowi31. Warto zwrócić
uwagę, że we wszystkich tych koncepcjach ujawnia się pewna równowaga między
czynnikiem dynamizującym (wejście opozycji do Sejmu, zasadniczo niezależny
Senat) a stabilizującym (prezydentura, w domniemaniu dla gen. Jaruzelskiego).
W koncepcjach tych, po pierwsze, wskazywano cele istotne dla sieci zaufania zbudowanej wokół Jaruzelskiego i Kiszczaka, po drugie, tworzono przesłanki budowy zaufania w relacjach między nowym państwem a Moskwą, po trzecie wreszcie, dopuszczano możliwość „relatywizacji” ustrojowej roli partii, a z czasem przejścia do sytuacji,
w której spore części jej władztwa będą wpisane w przestrzeń politycznej rywalizacji.
Wszak jej deklarowane interesy w zakresie zobowiązań militarnych i politycznych
miały pozostać pod nadzorem wiarygodnego dla niej Jaruzelskiego i jego ludzi. Co
więcej, koncepcja ta dawała się względnie elastycznie dostosować do różnych warunków sprawowania władzy, zarówno względnie stabilnych (kooptacja opozycji), jak
i zasadniczo zmienionych (utrzymanie elementarnej kontroli i zdobycie niezbędnych
gwarancji bezpieczeństwa). Model ten zakładał bowiem trzy kluczowe elementy.
L e g i t y m i z a c j a. Sposób wyboru prezydenta wprowadzał silniejszą legitymizację tego urzędu poprzez udział opozycji w pracach Zgromadzenia Narodowego.
W praktyce legitymizacja ta działała również wstecz, stając się swego rodzaju historycznym, nieformalnym immunitetem dla całej ekipy stanu wojennego.
G w a r a n c j e. Zakres kompetencji określić można odwołując się do pojęć takich,
jak gwarancje międzynarodowe i militarne (wobec ZSRR, odpowiedzialność za przestrzeganie międzypaństwowych sojuszy politycznych i wojskowych) i ustrojowe (wobec całego segmentu władzy, jego interesów i przywilejów). W najgorszym dla postkomunistów czasie, prezydentura Jaruzelskiego w połączeniu z kierowaniem MSW
i MON przez Kiszczaka i Siwickiego dała czas na pierwotne przystosowanie się do
nowych reguł.
B l o k o w a n i e. Weto Senatu i prezydenta miało być odrzucane, w ramach wynegocjowanej równowagi, większością 2/3 głosów. Oznaczało to w praktyce kontraktu
politycznego możliwość skutecznego blokowania niekorzystnej legislacji przez obie
30
31
Okrągły Stół…, t. I, s. 138
P. Raina, op. cit., s. 202.
73
strony (opozycja miała mieć maksimum 35% mandatów w Sejmie i spore szanse na
większość w Senacie; PZPR — 38% mandatów w Sejmie i faktyczne prawo obsadzenia urzędu prezydenta).
Jedynym momentem, w którym opozycja mogła naruszyć cały system, było wykorzystanie przewagi w Zgromadzeniu Narodowym w lipcu 1989 r. i niedopuszczenie do wyboru Wojciecha Jaruzelskiego ani żadnego innego kandydata PZPR na urząd
Prezydenta. Było to działanie bardzo ryzykowne, ale istotnie zmieniające ustrojowe
status quo. Objęcie rządu przez Tadeusza Mazowieckiego stanowiło zmianę tylko
cząstkową, a gwarancje dodatkowe polegające na powierzeniu tek Ministra Spraw
Wewnętrznych i Ministra Obrony Narodowej kluczowym politykom ekipy Jaruzelskiego, połowiczność tę podtrzymywało.
Można postrzegać Okrągły Stół jako doraźną porażkę albo jako nie do końca udany manewr zapobiegający niekontrolowanemu przebiegowi rewolucji. Oba spojrzenia
są w równym stopniu uzasadnione. Jeżeli jednak przyjmiemy za Jadwigą Staniszkis,
że od połowy lat osiemdziesiątych nie traktowano jako porażki samych procesów
transformacji, że „porażką byłaby utrata przez partię kontroli nad tym przejściem”, to
z pewnością Okrągły Stół wytyczał strategię bardziej skuteczną niż czeska, wschodnioniemiecka, nie mówiąc już o rumuńskiej32.
V. KRES MODELU DEMOCRATIA PACTADA
Kluczowym elementem modelu przyjętego przy Okrągłym Stole było zatem uznanie niezdolności władzy do samodzielnego generowania zmian. „W miejsce liberalizacji realizowanej z góry — pisał związany z PZPR politolog Jerzy Wiatr — decyzjami władzy pojawić się miał proces uzgodnień i kompromisów, których celem [...]
miało być dzielenie się władzą i odpowiedzialnością”. Koncepcję tę określa Wiatr
mianem demokracji kontraktualnej. Idea ta zawierała dwa podstawowe elementy:
z jednej strony rezygnację z monopolu władzy jednej partii i zasadę współrządzenia
równoprawnych partnerów, z drugiej zaś strony — wyrzeczenie się, przynajmniej na
pewien czas, rozstrzygania walki o władzę tradycyjnymi mechanizmami parlamentarnymi i zastąpienie rządów arytmetycznie ustalonej większości rządami bloku sił
zawierających między sobą uzgodniony kompromis33, który okazał się przede wszystkim doraźnym wskazaniem ścieżki wyjścia z komunizmu.
Podstawowe pytanie, jakie należy postawić w ramach próby rekonstrukcji modelu, dotyczy przyczyn jego nietrwałości. Powszechnie przyjęta teza historyczna głosi,
iż decydujące znaczenie — dynamizujące sytuację polityczną — miały wybory
4 czerwca 1989 r. Wyraźna porażka obozu władzy, z symbolicznym upadkiem listy
krajowej, i sukces Komitetu Obywatelskiego zarówno w walce o mandaty senatorskie,
jak i fotele przeznaczone dla bezpartyjnych, tworzyły nową sytuację poznawczą,
J. Staniszkis, Postkomunizm…, s. 55.
J. Wiatr, Przemiany systemu politycznego, [w:] Polska 1980–1990. Wartości a przemiany ładu gospodarczego i politycznego, red. J. Wiatr, Warszawa 1990, s. 23–24.
32
33
74
Studia i Materiały
w której — bez względu na poglądy — trzeba było przyznać, że to „Solidarność” ma
większe zaufanie społeczeństwa niż ekipa sprawująca władzę.
Wrażenie to pogłębione było jeszcze przez dwa istotne fakty. Po pierwsze, wyborcy wiedzieli, że w wyborach tych nie stawia się pytania, kto ma rządzić (bo to było
rozstrzygnięte bez ich udziału). Głosowali zatem na silną, zdolną do kontrolowania
władzy opozycję i niejako na przekór sprawującej niepodzielnie od lat władzę PZPR.
Po drugie, wrażenie klęski obozu rządzącego pogłębione zostało przez przepisy ordynacji wyborczej, skonstruowanej — jak wcześniej pokazano — na bazie nadmiernego zaufania we własne siły34.
Do tych dwóch przesłanek zachwiania się modelu instytucjonalnego Okrągłego
Stołu dodałbym dwie następne. Chodzi o uruchomioną wraz z Okrągłym Stołem i wyborami „proceduralizację” systemu politycznego, uznanie przez licznych aktorów autentyczności swoich ról, a także o wyraźne sygnały z Moskwy dopuszczające możliwość daleko idących zmian w krajach satelickich. Pierwszy czynnik oznaczał, że
zarówno instytucje obozu rządzącego (ZSL, SD, OPZZ) będą miały skłonność do
emancypacji i będą zgłaszać roszczenie do podmiotowości, jak też wybrani z list koalicji posłowie PZPR i ugrupowań sojuszniczych potraktują swój mandat serio i nie
będą posłuszni dyrektywom swoich central. Emancypacja ta zaowocuje zaś proceduralizacją polityki, to znaczy zakwestionowaniem pozornego charakteru reprezentacji
parlamentarnej, przypisaniem obowiązującym w Sejmie procedurom roli nadrzędnej
wobec regulacji wewnątrzpartyjnych czy też — w jeszcze większym stopniu — nieformalnym regułom lojalności wobec własnych sieci zaufania. Zatem warto zwrócić
uwagę na fakt, iż w zamysłach twórców Okrągłego Stołu — po stronie władz — nowy
model miał być stanem negocjowanej równowagi między stabilnością „geopolityczną” (przesądzającą także to, kto rządzi) a dynamiką społeczną i gospodarczą. Podczas
rozmów Okrągłego Stołu i po ich zakończeniu władze naciskały na powołanie nadrzędnej wobec całego modelu instytucji negocjacyjnej, zdolnej do wprowadzania korekt. Taką rolę na krótko wzięła na siebie komisja porozumiewawcza (opozycja upierała się przy doraźnym charakterze tej instytucji, odmawiając utworzenia Rady
Porozumienia Narodowego). Komisja ta miała funkcjonować według opozycji tylko
do wyborów, a wedle przedstawicieli strony rządowej przynajmniej do końca roku35,
jednak jej sens ustał wobec parlamentarnej proceduralizacji i powstania ładu opartego na formalnych normach, a zarazem wskutek wygaszenia silnej, ustrojowo istotnej,
presji geopolitycznej.
Czesław Kiszczak próbował jeszcze latem 1989 r. wrócić do idei jakiegoś nieformalnego ciała negocjacyjnego, mogącego opanować „proceduralny” szał, jaki ogarnął parlament i wrócić do „realiów Okrągłego Stołu”. Co ciekawe, swego rodzaju kres
34
Warto przy tym dodać, że Urban, Ciosek i Pożoga rozważali także możliwość przeprowadzenia wyborów „rywalizacyjnych” w lutym 1989 r., z nadzieją, że mobilizowałyby one aparat władzy, a w przypadku
wygranej dałyby 4 lata spokoju. Memoriał „Propozycje bieżące” z 15 grudnia 1988 r., [w:] Okrągły Stół…,
t. I, s. 293.
35
K. Dubiński, op. cit., s. 384.
75
takich instytucji przypada na 1990 r., kiedy to mamy do czynienia z ostatnim epizodem negocjacji utrzymanych w duchu Okrągłego Stołu. Jest to tzw. herbatka
u Prymasa (18 września 1990 r.), która — mimo zgłoszenia gotowości rezygnacji
Wojciecha Jaruzelskiego z urzędu prezydenta — jest już raczej karykaturą instytucji
negocjacyjnych i kończy się bez istotnych ustaleń.
Model instytucjonalny „demokracji kontraktualnej” dostosowany był bowiem do
realiów, w których kwestia władzy jest w zasadzie przesądzona, choć sposób jej sprawowania może podlegać negocjacjom. Jakkolwiek sam model instytucjonalny nie
przetrwał, to mogły przetrwać jego ważne elementy. Po pierwsze, istotną ceną, jaką
opozycja zapłaciła za udział w Okrągłym Stole było uznanie ciągłości państwa
i współudział postkomunistów w kształtowaniu nowego ładu (nie na równych prawach, ale — na co wskazywała pozycja Jaruzelskiego, Kiszczaka i klubu parlamentarnego PZPR — na prawach uprzywilejowanych). Zostało to wzmocnione wskutek
odłożenia demokratycznych wyborów parlamentarnych na jesień 1991 r.
Dziś, obserwując Okrągły Stół z perspektywy nie tylko 20 lat, ale także doświadczenia końca komunizmu w ponad 20 krajach, możemy powiedzieć, że polscy komuniści wybrali możliwie łagodną ścieżkę wyjścia z totalitaryzmu. W 1989 r. z pewnością nie byli przekonani nie tylko o perspektywie szybkiego załamania się imperium
sowieckiego. Mogli jeszcze wierzyć w jego długie — choć zmodyfikowane — trwanie. Jak pisała Jadwiga Staniszkis „koniec komunizmu i rozpad węzła Partia–Państwo
był w ZSRR raczej jedną z nieprzewidzianych konsekwencji, a nie — celem odgórnej
rewolucji”36. Jaruzelski i Kiszczak wiedzieli wprawdzie, że Moskwa rozluźni formy
panowania nad Europą Środkową i dopuści liberalizację stosunków wewnętrznych.
Mogli zatem wprowadzać eksperymenty rynkowe czy relatywizować rolę PZPR.
Jednocześnie ład zbudowany przy Okrągłym Stole nie ustanawiał niekontrolowanego otwarcia systemu. Był oparty na wzajemnym zaufaniu i dopuszczeniu do gry tylko dwóch, stosunkowo wąskich, sieci. Konkurenci „Solidarności” po stronie opozycji
uzyskiwali zaledwie wąskie swobody obywatelskie; długo pozbawieni byli nie tylko
wpływu na instytucje państwa, ale także dostępu do mediów, możliwości korzystania ze
środków na autopromocję. Co więcej, dopiero jesienią 1991 r. umożliwiono w pełni konkurencyjną i otwartą rywalizację polityczną w postaci wyborów parlamentarnych.
Pierwotna dystrybucja zaufania, dokonana przez dwie kluczowe sieci zaufania
(policyjno-wojskowo-partyjną i solidarnościową) pod życzliwą kuratelą trzeciej (hierarchia Kościoła katolickiego), obejmowała zatem przede wszystkim wzajemne gwarancje, często kosztem innych podmiotów. Zawierała też istotne klauzule nieufności
wobec społeczeństwa, nie tylko w ograniczeniach dotyczących samego aktu wyborczego, ale przede wszystkim w sferze niekontrolowanej aktywności naruszającej
uzgodnione wzajemnie gwarancje. Z czasem mechanizm ten nabrał mocy obowiązującego kanonu myślenia i postępowania. Jak pisał Zdzisław Krasnodębski, „projekt
polskiej demokracji wynikał raczej z definicji grożących jej śmiertelnych niebezpie36
J. Staniszkis, Rewolucja militarna a koniec komunizmu, „Arcana” 1995, nr 6; cyt. za J. Staniszkis,
Zwierzę niepolityczne, Warszawa 2003, s. 145.
76
Studia i Materiały
czeństw niż z wizji pozytywnej”. Według Krasnodębskiego, podczas gdy „liberalizm
zachodnioeuropejski zrodził się z nieufności wobec tych, którzy posiadali władzę”,
polski „kształtował się pod wpływem głębokiej nieufności wobec obywateli, o których sądzono, że do niego nie dorośli”37.
Te dwa elementy, zachowanie ciągłości władzy i państwa oraz wpisanie w model
ustrojowy ograniczonego zaufania do obywateli, stały się w pewnym sensie określonymi przy Okrągłym Stole elementami nośnymi doktryny państwowej Trzeciej Rzeczypospolitej. Stało się tak nie tylko wskutek woli negocjatorów, ile zaniedbań elit
politycznych w początkach lat 90., niezdolnych do podjęcia zadania ustrojowego
ukształtowania modelu państwa. Początkom Trzeciej Rzeczypospolitej towarzyszyło
bowiem uznanie za główny cel władzy dokonanie ekonomicznej transformacji oraz
politycznej liberalizacji w taki sposób, który — z jednej strony — ochroni grupy rządzące, a z drugiej — uzyska aprobatę Zachodu i nie zostanie zakwestionowany przez
społeczeństwo. Taka wizja transformacji spychała na drugi plan zagadnienia specyficznie państwowe, w tym także konstytucyjne. Nieprzypadkowo zatem ustawa zasadnicza uchwalona została dopiero w ósmym roku przemian i nie miała już wymiaru
konstrukcyjnego, lecz korekcyjny i zachowawczy.
SUMMARY
of the article:
Institutional Model of 1989: A Reconstruction Attempt
The institutional model designed in the course of Round-table talks should be examined, above
all, from the point of view of cognitive horizons of its authors, and not that of the later course of
events; particularly because of the very short period of its application (from the end of the debates
in April to the appointment of Mazowiecki’s Cabinet in September 1989). The basic assumption of
the model was retaining control by the ruling party and providing stability in the division between
the ruling bloc and opposition, supported by measures determining political results of elections, nonexistent in modern democracies.
An important factor in the construction of an institutional model by the sides of the Round Table
talks is the way in which they have overcome a “confidence deficit” that prevents a universally recognized order from being built. This requires both reference to political vision of the sides of conflict, and to the manners of distribution of confidence in the very process of negotiation of the model, based on the acceptance of trade union and political pluralism and, thereby, the departure from
the underlying principle of the Polish people’s Republic, i.e. the principle of non-competitive exercise of power. The causative mechanism was based on wrongly (from the point of view of the government) negotiated electoral law and on the overestimation of the scope of control of their own candidates for deputies to the Sejm. In spite of that fact, in long-term perspective, it provided better
position to the authorities of the Polish People’s Republic and their powerbase than that available to
post-Communist forces in other members of the Soviet bloc. Moreover, it contributed to strengthening of the elements of continuity in the systems of government in the Polish People’s republic and
the Third Republic of Poland.
37
Z. Krasnodębski, Demokracja peryferii, Gdańsk 2003, s. 51.
77
MAREK DOBROWOLSKI
USTRÓJ PAŃSTWA W POROZUMIENIACH OKRĄGŁEGO STOŁU
I.
W bieżącym roku obchodzimy 20. rocznicę podpisania porozumień przy
Okrągłym Stole. Jest to wystarczający okres, aby móc spojrzeć na te porozumienia z pewnego dystansu. Jednocześnie można zauważyć, że w tym okresie powstało w doktrynie prawa konstytucyjnego wiele monografii odnoszących się do powołanych lub zmodyfikowanych wtedy instytucji ustrojowych (analizowanych jednak przy
okazji omawiania odpowiednich postanowień Konstytucji RP z 1997 r.)1. Brak jest natomiast prawnokonstytucyjnych opracowań poświęconych całościowej analizie genezy III RP oraz wpływu ówczesnych uwarunkowań na kształt ustrojowy i funkcjonowanie współczesnego państwa. Jest to sytuacja odmienna od tej występującej w innych
obszarach nauki (np. historii i politologii), w których badania nad wspomnianym okresem zaowocowały wieloma ważnymi i interesującymi opracowaniami2. Poniższy artykuł nie może rościć sobie prawa do wypełnienia tej luki, jego celem jest przedstawienie początkowego okresu odzyskiwania państwowości (może stanowić więc jedynie przyczynek dla dalszych badań).
Na wstępie należy poczynić pewne uwagi odnoszące się do tytułu tego opracowania. Sformułowanie „ustrój państwa” słusznie może wydawać się mało precyzyjne,
z pewnością właściwsze byłoby jego dookreślenie przez wskazanie — o ustrój jakiego państwa chodzi. Z formalnego punktu widzenia sprawa jest prosta. W 1989 r. był
to nadal ustrój Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, ale jednocześnie zapoczątkowane
wtedy procesy doprowadziły do upadku socjalistycznej formy ustrojowej, więc użycie zwrotu PRL wydaje się w istocie nieco nieadekwatne (gdyż zamazywałoby różnicę między ostatnim etapem historii PRL, a tymi wcześniejszymi). Jednak użycie zwrotu „ustrój państwa polskiego” wskazywałoby na jego w pełni suwerenny charakter, co
mijałoby się z prawdą historyczną (także zamazywałoby rzeczywistość, tym razem
między ostatnim okresem państwa komunistycznego a nowym okresem ustrojowym
— z organami posiadającymi legitymację demokratyczną).
W pewnym sensie podobne trudności odnoszą się do drugiego użytego w tytule
pojęcia, tj. „porozumienia Okrągłego Stołu”. W moim przekonaniu, należy go rozumieć nieco szerzej, nie tylko w odniesieniu do podpisanego tekstu umowy, ale także
do jego normatywnych konsekwencji oraz zainicjowanych w ten sposób procesów
ustrojowych. Pojęciem tym obejmuję przede wszystkim wydarzenia z 1989 r. — a ściślej — okres od podjęcia negocjacji okrągłostołowych (6 lutego 1989 r.) do wyborów
1
J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989–1997), Warszawa 1999; R. Mojak,
Instytucja Prezydenta RP w okresie przekształceń ustrojowych 1989–1992, Warszawa 1994; W. Orłowski,
Senat Trzeciej Rzeczypospolitej. Geneza instytucji, Zamość 2000; M. Dobrowolski, Zasada dwuizbowości
parlamentu w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2003.
2
Zob. K.B. Janowski, Źródła i przebieg zmiany politycznej w Polsce (1980–1989). Studium historyczno-politologiczne, Toruń 2002; Polska w procesie przeobrażeń ustrojowych, red. S. Wróbel, Katowice 1998;
A. Dudek, Reglamentowana rewolucja. Rozkład dyktatury komunistycznej w Polsce 1988–1990, Kraków
2005; M. Chmaj, Sejm „kontraktowy” w transformacji systemu politycznego Rzeczypospolitej Polskiej,
Lublin 1996.
78
Studia i Materiały
czerwcowych (4 i 18 czerwca 1989 r.), a nawet do uchwalenia tzw. rewizji grudniowej (29 grudnia 1989 r.)3. Inaczej rzecz ujmując, interesuje mnie ustrój państwa, jaki
pierwotnie został zaprojektowany na tzw. okres przejściowy, czyli czas przechodzenia
od „państwa nomenklatury komunistycznej” do „państwa społeczeństwa obywatelskiego”. Zakładane przy Okrągłym Stole „ewolucyjne przejście” zdecydowanie utrudnia jednoznaczne i precyzyjne uchwycenie momentu kończącego ten proces, a więc
określenie daty, od której można uznawać, że owo przechodzenie zostało zakończone. W zależności od przyjętych kryteriów badania (i uwzględnienia różnych aspektów
przemian, występujących dodatkowo w odmiennych ramach czasowych) momenty te
mogą być różnie określane. Ze względu na przedmiot mojego zainteresowania przyjmuję, że wybory czerwcowe (w wymiarze politycznym), i w ich konsekwencji uchwalenie rewizji grudniowej (w wymiarze formalnoprawnym), tworzą nowe warunki
funkcjonowania ustroju państwa, rozpoczynając tym samym drugi z tak wyróżnionych okresów, tj. początek III RP (w tym ujęciu możliwość przeprowadzenia w 1990 r.
powszechnych i bezpośrednich wyborów prezydenckich na skutek dymisji Wojciecha
Jaruzelskiego miało swoje źródło w przebiegu jego elekcji, ta zaś w wynikach wyborów czerwcowych). Zdaję sobie sprawę z umowności przyjętej periodyzacji oraz
z tego, że można przeprowadzić (pewnie równie trafną) inną klasyfikację wydarzeń
tego okresu. Za najwłaściwsze uważam jednak nadanie znanym faktom właśnie takiego znaczenia, jak zaprezentowany wcześniej.
Ustrój państwa — ukształtowany na skutek politycznych uzgodnień przy Okrągłym
Stole — był bowiem w założeniu obu stron przewidziany na dłuży okres, niż odbyło się
to w rzeczywistości. Decyzje wtedy podjęte miały — zgodnie z deklaracją stron — rozpocząć tylko ewolucyjną zmianę ustroju państwa, zakładano, że kolejne decyzje „powinny być podjęte w najbliższych miesiącach, inne w ciągu 2–3 lat, jeszcze inne w nieco dalszej perspektywie”. Przy czym przebiegu wdrażania kolejnych etapów tej ewolucji nikt
(żadna ze stron) nie był wstanie przewidzieć (chociaż zapewne obie strony miały różne
oczekiwania co do momentu, w jakim należy dojść do w pełni zmienionego ustroju państwa). Dopiero bezprecedensowy i zaskakujący dla obydwu stron sukces ówczesnej opozycji w wyborach z czerwca 1989 r. rozpoczął znaczne przyśpieszenie przemian4. Inaczej
mówiąc, decydujące znaczenie dla tempa odzyskiwania niepodległego państwa przypisuję woli, tworzącego się w tych wyborach i odzyskującego swoją podmiotowość, suwerennego narodu. Dlatego też w trakcie analizy zwrócę szczególną uwagę na skutki, jakie
pociągnęły za sobą wyniki tych wyborów.
II. Bezpośrednią przyczyną rozpoczęcia negocjacji „okrągłostołowych” była fala
strajków z 1988 r.5 Jednak zapoczątkowanie rozmów z ówczesną opozycją miało głębDz.U. Nr 75, poz. 444.
Por. J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym..., s. 75.
5
Strajki miały miejsce w trzech falach: 1) na przełomie kwietnia i maja 1988 r.; 2) od 15 sierpnia; 3) na
przełomie 1988 i 1989 r. O tej ostatniej fali strajków wspomina A. Dudek. Jego zdaniem: „ich znaczenie polegało przede wszystkim na skali i na tym, że w 90 proc. nie były one organizowane” oraz zwraca uwagę, że
„najgroźniejsze dla obu stron okrągłego stołu było to, że mogli zacząć nimi dowodzić ludzie z młodego radykalnego pokolenia”. Zob. Stół bez kantów. O genezie roku 1989, okrągłym stole i agonii komunizmu,
3
4
Marek Dobrowolski: Ustrój państwa w porozumieniach Okrągłego Stołu
79
sze uwarunkowania. Po pierwsze, stale pogarszała się sytuacja gospodarcza państwa,
w ślad za tym w kręgach władzy zwiększała się świadomość niezbędności przeprowadzenia realnych reform gospodarczych. Do realizacji tego celu konieczne zaś było uzyskanie choćby minimalnego przyzwolenia społecznego na ponoszenie kosztów tych reform6. Nieudaną próbą osiągnięcia takiego efektu było przeprowadzone w grudniu 1987 r.
referendum w sprawie drugiego etapu reformy gospodarczej7. Przebieg tego referendum
potwierdził brak społecznej legitymizacji partii komunistycznej8. Taka sytuacja prowadziła do poszukiwania innych sposobów zwiększenia akceptacji społecznej dla reform.
Najistotniejszą z nich było podjęcie rozmów z ówczesną opozycją polityczną.
Drugim, być może nawet ważniejszym, powodem podjęcia próby porozumienia
się z przedstawicielami niezależnych sił społecznych był sygnał dochodzący od
1986 r. ze Związku Sowieckiego (a ściśle KPZR) do przedstawicieli PZPR, o możliwości znacznego zmniejszenia zaangażowania ZSRR w popieranie państw tzw. demokracji ludowej w Europie Środkowo-Wschodniej9.
Z powyższych ustaleń wynika, że władza komunistyczna miała stosunkowo dużo
czasu na opracowanie różnych wariantów postępowania. Należy zakładać, iż wśród nich
były zarówno scenariusze negocjacyjne, jak i siłowe10. Elementem scenariusza negocjacyjnego było podjęcie rozmów z opozycją. Stanowiło to swego rodzaju „ucieczkę do
przodu” w celu zachowania dotychczasowej pozycji politycznej. Początkowo, tj. od
1986 r. głównym partnerem władzy miał być Kościół katolicki, a ściślej rzecz ujmując,
osoby świeckie wskazane przez Episkopat. Próby nakłonienia przedstawicieli Kościoła
trwały prawie dwa lata (1986–1988)11. Od jesieni 1988 r. władza zwróciła się w kierunku opozycji, akceptując w niej realnego partnera do rozmów12.
z Antonim Dudkiem, Grzegorzem Sołtysiakiem i Krystyną Trembicką rozmawiają Barbara Polak i Jan
M. Ruman, „Biuletyn IPN” 2004, nr 4, s. 21.
6
Por. M. Chmaj, Od stanu wojennego do „okrągłego stołu”. Geneza transformacji polityczno-ustrojowej w Polsce, [w:] Polska w procesie przeobrażeń…, s. 59.
7
Na temat uchwalenia ustawy o konsultacjach społecznych i referendum oraz wynikach referendum
z grudnia 1987 r. zob. J. Kuciński, Polskie referendum 29 listopada 1987 r., „Państwo i Prawo” 1989, z. 2,
s. 45–46.
8
Zob. więcej M. Czerwiński, Referendum 1987 roku i jego wpływ na załamanie systemu politycznego
PRL, [w:] Polska w procesie przeobrażeń..., s. 83–93.
9
A. Dudek obrazowo ujął takie przesłanie „towarzyszy radzieckich”: „nie możemy was dłużej trzymać
na swoim karku — radźcie sobie sami, będziemy was wspierać, ale nie tak jak dawniej”. Zob. A. Dudek, Stół
bez kantów…, s. 5. Z kolei J. Staniszkis wskazała, iż możliwość wycofania wojsk Układu Warszawskiego
z Europy Środkowej i neutralizacji tego regionu sformułowano przed sierpniem 1983 r. W pismach o kontrolowanym obiegu pierwsze sygnały strategicznego zwrotu Sowietów pojawiły się w latach 1984 i 1985.
Zob. J. Staniszkis, Postkomunizm. Próba opisu, Gdańsk 2001, s. 69. Por. K. Trembecka, Okrągły Stół
w Polsce: efekt procesów międzynarodowych czy suwerenne porozumienia elit, [w:] Suwerenność państwa
we współczesnych stosunkach międzynarodowych, red. Z. Leszczyński, S. Sadowski, Warszawa 2005,
s. 369–383; M. Chmaj, Od stanu wojennego…, s. 61.
10
A. Dudek twierdzi, że w tym okresie „Jaruzelski i jego otoczenie zaczynają pracować nad dwoma
scenariuszami: negocjacyjnym i siłowym” a „w końcu kwietnia Kiszczak wydaje tajne polecenie rozpoczęcia przygotowań do stanu wyjątkowego”. Zob. A. Dudek, Stół bez kantów …, s. 12.
11
W pierwszej połowie 1988 r. sekretarz KC S. Ciosek mówił wprost arcybiskupowi B. Dąbrowskiemu:
„dlaczego wy z nami nie chcecie rozmawiać, dlaczego nie chcecie się zaangażować, dlaczego nie dopuszczacie różnych naszych inicjatyw do realizacji?”. Podaję za A. Dudkiem, Stół bez kantów…, s. 6.
12
Tamże, s. 6–7.
80
Studia i Materiały
Dnia 28 sierpnia 1988 r. VIII Plenum KC PZPR podjęło decyzję o „wstępnym otwarciu”13. Dało to początek nieformalnym kontaktom przedstawicieli partii i opozycji, które w konsekwencji doprowadziły do rozpoczęcia negocjacji przy Okrągłym Stole. Przy
czym Okrągły Stół, bez wątpienia, nie był debatą o końcu komunizmu czy o wychodzeniu z komunizmu, a tym bardziej o oddaniu władzy14. Chodziło o wykonanie manewru
kooptacji15, a więc działań, które zwiększałyby legitymizację władzy (jej autorytet), aby
przeprowadzić niezbędne reformy społeczne. Tym samym ustrzec ekipę W. Jaruzelskiego
od fali niezadowolenia, która mogłaby doprowadzić do jej upadku.
III. Rozmowy między przedstawicielami opozycji i władzy przy Okrągłym Stole
rozpoczęły się 6 lutego, a zakończyły 5 kwietnia 1989 r., dwa dni później Sejm przyjął tzw. nowelę kwietniową16, wprowadzającą w życie wcześniejsze uzgodnienia.
Przyjęty tekst porozumień został ujęty w formę trzech dokumentów, tzw. stanowisk
w sprawie: a) reform politycznych, b) polityki społecznej i gospodarczej oraz reform
systemowych, a także c) pluralizmu związkowego.
Dla oceny przebiegu późniejszych zmian interesująca może okazać się — wyrażona w tekście porozumień — różnica w sposobie określenia przez obie strony priorytetów. Jeśli dla opozycji „najważniejsze znaczenie” miało „wprowadzenie mechanizmów demokratyzacji o najbardziej powszechnym zasięgu” (co można było uczynić
— jej zdaniem — „metodami natychmiastowymi”), to przedstawiciele władzy ówczesnego państwa zajmowali stanowisko, iż „pilny charakter” mają „decyzje dotyczące
najwyższych władz państwa”, zaś dopiero „od nowego parlamentu należy oczekiwać
zmian w innych sferach życia publicznego”.
Do najważniejszych postanowień Okrągłego Stołu należało: ponowna legalizacja
NSZZ „Solidarność” oraz powołanie trzech nowych organów: prezydenta, Senatu17
i Krajowej Rady Sądownictwa18, a także przeprowadzenie tzw. wyborów kontrakto13
W opinii A. Dudka podczas czerwcowego plenum w 1988 r. W. Jaruzelski był już zdecydowany na
jakieś rozmowy z opozycją, ale na pewno nie sięgało to tak daleko, jak legalizacja „Solidarności”. Zob.
A. Dudek, Stół bez kantów…, s. 17.
14
Tak K. Trembicka, Stół bez kantów…, s. 21.
15
Na ten temat zob. Stół bez kantów..., s. 17–18; R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 69.
16
Ustawa z 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 19,
poz. 101).
17
Po zakończeniu II wojny światowej Senat nie został przywrócony. Sprawująca władzę partia komunistyczna uznała bowiem Senat za symbol „burżuazyjnego” ustroju Polski międzywojennej. Poddanie pod referendum kwestii istnienia Senatu w dniu 30 VI 1945 r., a następnie sfałszowanie jego wyników było tylko formalnym wyrazem decyzji politycznych. Zob. bliżej literaturę historyczną, np.: A. Paczkowski, Referendum
z 30 VI 1946 r. Przebieg i wyniki, [w:] Dokumenty do dziejów PRL, z. 4, Warszawa 1993 r., tegoż, Pół wieku
dziejów Polski 1939–1989, Warszawa 2000; W. Roszkowski, Historia Polski 1914–2000, Warszawa 2001.
18
Krajowa Rada Sądownictwa miała strzec niezawisłości sędziowskiej. Ustawa o KRS (z 20 grudnia
1989 r., Dz.U. Nr 73, poz. 435) określała skład tego organu oraz precyzowała szczegółowe kompetencje,
w tym przede wszystkim wprowadzała: a) nowy tryb powoływania sędziów (tzn. na wniosek KRS powołuje prezydent), b) wzmocniła pozycje sędziego ograniczając możliwość odwołania go przez prezydenta — na
wniosek KRS — w ściśle określonych w tej ustawie „obiektywnych” przypadkach. Ponadto umocnienie niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej nastąpiło poprzez wprowadzenie (ustawą z 20 grudnia
1989 r., Dz.U. Nr 73, poz. 436) odpowiednich zmian do następujących ustaw: prawo o ustroju sądów po-
81
wych do Sejmu. Kontraktowość tych wyborów polegała na uprzednim zagwarantowaniu partiom reżimowym 65% mandatów oraz przeznaczeniu pozostałych (35%) do
obsadzenia w drodze wolnych wyborów. Jednocześnie wybory do 100-osobowego
Senatu miały być całkowicie wolne19.
Ustalenia te — zgodnie z deklaracją stron porozumienia — miały stanowić „ważny krok na drodze tworzenia nowego ładu demokratycznego, którego integralnym elementem” miało być „życie stowarzyszeniowe, swoboda obiegu informacji, samorząd
terytorialny, zreformowana oświata”. Dodatkowo ustalone zostały „zasady przyszłego systemu politycznego”, które — jak to określono — wypływają „z niezbywalnego
prawa obywateli do życia w państwie, które w pełni urzeczywistnia suwerenność
narodu” i to one „powinny określać dalszą ewolucję polityczną” ustroju. Były to zasady: a) pluralizmu politycznego, b) wolności słowa, c) demokratycznego trybu powoływania wszystkich przedstawicielskich organów władzy państwowej, c) niezawisłości sądów i ich ustawowe uprawnienia kontrolne w stosunku do innych organów
powołanych do strzeżenia praworządności i porządku publicznego, d) silnego pełnią
praw i swobodnie wybranego samorządu terytorialnego (w innym miejscu była także
mowa o wprowadzeniu zasady podziału władzy).
Z kolei w stanowisku w sprawie polityki społecznej i gospodarczej oraz reform
systemowych zapowiadano m.in.: a) „poprawę zaopatrzenia rynku i warunków życia
ludności”, b) ograniczenie inflacji i zrównoważenie gospodarki (w tym wprowadzenie od 1990 r. ustawowego zakazu pokrywania wydatków państwa „pustym pieniądzem”), c) konieczności oparcia całej gospodarki (w tym także żywnościowej) na zasadach gospodarki rynkowej (wraz ze znoszeniem monopoli i reglamentacji środków
produkcji), d) wdrożenia programu ochrony pracy i zatrudnienia. Ponadto dokument
ten zapowiadał „nowy ład ekonomiczny” oparty na swobodzie kształtowania struktury własnościowej20, rozwoju stosunków rynkowych oraz jednolitą praktykę finansową
wobec przedsiębiorstw.
wszechnych, o SN, o NSA, o TK, o ustroju sądów wojskowych i prawo o notariacie. Zob. K. Janowski,
Legislacyjne konsekwencje obrad „okrągłego stołu”, „Przegląd Sejmowy” 1999, nr 1, s. 49; A. Łopatka,
Niezawisłość sędziowska, [w:] Państwo, ustrój, konstytucja. Studia, L. Antonowicz i in., Lublin 1991, s. 192;
A. Rzepliński, Sądownictwo w Polsce Ludowej między dyspozycyjnością a niezawisłością, Warszawa 1989;
A. Strzembosz, Zmiany w ustroju sądów w wyniku rozmów „okrągłego stołu”, [w:] Ze sztandarem prawa
przez świat. Księga dedykowana profesorowi Wieńczysławowi Józefowi Wagnerowi von Igelgrund z okazji
85-lecia urodzin, red. R. Tokarczyk i K. Motyka, Kraków 2002, s. 381–408.
19
Do innych postanowień wtedy podjętych należały decyzje w sprawie: realizacji zasady pluralizmu
związkowego i społecznego (w tym legalizacja obok NSZZ „Solidarność”, także NSZZ RI „Solidarności”
oraz Niezależnego Zrzeszenia Studentów), uznanie prawa opozycji politycznej do legalnego działania, nowa
ustawa o stowarzyszeniach, początek reformowania prawa i sądownictwa, zwiększenie zakresu swobody
słowa, a także istotna demokratyzacja zasad wybierania ciał przedstawicielskich.
20
Pewne istotne zmiany w strukturze własności „środków produkcji” nastąpiły już wcześniej. Zdaniem
J. Staniszkis, to ustawa o działalności gospodarczej z 23 grudnia 1988 r. (Dz.U. Nr 41, poz. 324) tworzyła rozwiązania ułatwiające przyspieszone przesuwanie tych środków w ręce prywatne. W momencie tworzenia rządu T. Mazowieckiego działało ok. 3 tys. spółek w większości (w 75%) stworzonych na bazie 1700 przedsiębiorstw państwowych. Wśród szefów spółek znajdowali się dyrektorzy tych przedsiębiorstw (1/4), dyrektorzy
urzędów wojewódzkich (38 na ogólną liczbę 49), wysocy członkowie aparatu partyjnego (ponad 80) i menadżerowie niższej rangi. Zob. J. Staniszkis, Postkomunizm..., s. 198–199 oraz cytowana tam literatura.
82
Studia i Materiały
W sumie, jeśli przez „ustrój państwa” będziemy rozumieć: polityczny kształt najważniejszych organów państwa, strukturę społeczną (społeczno-gospodarczą) ludności tworzącej państwo oraz określenie statusu człowieka i obywatela w państwie,
a także źródeł prawa, to już z tego, dość skrótowego przeglądu, wynika, że ówczesne
decyzje ustrojowe (dokonujące tylko cząstkowej zmiany konstytucji PRL) obejmowały, w różnym stopniu, ale jednak wszystkie podstawowe aspekty funkcjonowania państwa i społeczeństwa. Wprawdzie sformułowanie „system polityczny”, użyte w kontekście owych przyszłych zasad ustroju, może sugerować, iż odnosi się on wyłącznie
do ustroju politycznego państwa (wzmocniony dodatkowo jego zamieszczeniem
w „Stanowisku w sprawie reform politycznych”), to jednak nie może budzić wątpliwości, że jego znaczenie jest szersze. Podkreśla to chociażby stwierdzenie o „niezbywalnych prawach obywateli” (do życia w państwie, które „w pełni urzeczywistnia suwerenność narodu”).
Zarówno ustalenia, co do bezpośrednich zmian zawartych w poszczególnych dokumentach, jak i zasady, do których zamierzano dotrzeć w przyszłości, oddziaływały na
kształt ustroju ówczesnego państwa. Odnosiły się więc bezpośrednio do ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego, a także — pośrednio — do praw człowieka (osobistych, politycznych, gospodarczych i socjalnych). Jedynie w odniesieniu do źródeł
prawa skutki porozumień okrągłostołowych nie są tak oczywiste. Jeśli jednak w tej analizie uwzględnimy to, że przed 1989 r. Sejm PRL ani nie posiadał demokratycznej legitymacji do stanowienia prawa, ani realnie nie był najwyższym organem władzy w sensie suwerennego ośrodka władzy, to okazuje się, że wprawdzie po czerwcowych
wyborach formalnie w realizacji jego funkcji nic się zmieniło (jak uchwalał ustawy, tak
i je nadal uchwala), jednak jego ranga (autorytet) niepomiernie wzrosła, co nie pozostawało bez wpływu dla stanowionego prawa. Tak więc forma stanowionych przez Sejm
aktów nie zmieniła się w ogóle, jednak ich istota uległa zasadniczej przemianie.
Za najbardziej doniosłe, mimo wszystko, należy uznać zmiany wprowadzane
w obrębie ustroju politycznego ówczesnego państwa (utworzenie Senatu i wolne wybory do tego organu, tzw. kontraktowość Sejmu i utworzenie urzędu prezydenta). Przy
czym, jak trafnie zauważył w maju 1989 r. Feliks Siemieński „o tym jak w praktyce”
będą układać się „stosunki między Sejmem, Senatem i Prezydentem” zdecydują dopiero wyniki czerwcowych wyborów (i to „nie tylko do Senatu, ale także do Sejmu”).
Jego zdaniem, miały one zależeć od: 1) układu sił politycznych w Senacie; 2) wyników wyborów przy obsadzaniu 35% mandatów poselskich przeznaczonych dla kandydatów bezpartyjnych; 3) wyniku wyborów do Sejmu z krajowej listy wyborczej;
4) trwałości koalicji partii i stowarzyszeń po tzw. stronie koalicyjno-rządowej,
a w pewnym stopniu chyba także od jedności tzw. strony opozycyjno-solidarnościowej. W praktyce może być różnie” 21.
IV. Istotnym elementem porozumień Okrągłego Stołu była owa decyzja o zagwarantowaniu stronie reżimowej 65% mandatów w Sejmie i „oddaniu” owych 35% miejsc
21
F. Siemieński, Kwietniowa nowela konstytucyjna 1989 roku, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” 1989, z. 4, s. 14 i 21.
83
w Sejmie do obsadzenia w drodze wolnych wyborów. W celu realizacji tych ustaleń Sejm
PRL IX kadencji uchwalił 7 kwietnia 1989 r. Ordynację wyborczą do Sejmu Polskiej
Rzeczypospolitej Ludowej X kadencji, na lata 1989–199322. Powyższy tytuł jednoznacznie przesądzał, iż ustalone w ordynacji zasady przeprowadzania wyborów miały w istocie charakter jednorazowy. Następny Sejm musiał więc być wybrany na podstawie innej
(nowej) ordynacji wyborczej, w założeniu wprowadzającej już w pełni demokratyczne
zasady wyboru Sejmu. Jednak przesądzenie jednorazowości tamtej ordynacji nie wykluczało całkowicie także innego przebiegu przyszłych wydarzeń23.
Do istotnych postanowień zawartych w ówczesnej ordynacji wyborczej należy zaliczyć zobowiązanie Rady Państwa do ustalenia „dla poszczególnych okręgów liczby
mandatów przeznaczonych dla kandydatów Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej,
Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego i Stronnictwa Demokratycznego, a także kandydatów członków Stowarzyszenia „PAX”, Unii Chrześcijańsko-Społecznej i Polskiego
Związku Katolicko-Społecznego oraz kandydatów bezpartyjnych” (art. 39 ordynacji).
W efekcie utworzono 108 okręgów wyborczych (od dwu- do pięciomandatowych),
w których co najmniej jeden mandat przypadał tzw. kandydatom bezpartyjnym.
Zagwarantowanie w drodze kontraktu politycznego tak licznej reprezentacji partii
reżimowych stanowiło cenę, jaką płaciła opozycja za szansę odzyskania struktur państwa. Jednocześnie należy pamiętać, że pozostałe 35% mandatów poselskich (mandaty
przeznaczone dla kandydatów bezpartyjnych) nie zostały „przypisane” opozycji, a podlegały rozdysponowaniu zgodnie z wynikami wyborów, co oznaczało, że mogli ubiegać
się o nie zarówno przedstawiciele opozycji, jak i osoby powiązane z władzą. Strona reżimowa zapewne przypuszczała, że niektóre mandaty z tej puli przypadną także „ich
kandydatom”. Każdy mandat zdobyty w ten sposób przyczyniał się do zupełnej marginalizacji Senatu, a więc ówczesnej opozycji. Słusznie bowiem zakładano, że w Senacie
większość zdobędzie „Solidarność”. Na czym polegała możliwość owej marginalizacji?
Wyprzedzając nieco tok analizy należy przypomnieć, że zgodnie z postanowieniami
Okrągłego Stołu sprzeciw Senatu wobec ustawy uchwalonej przez Sejm mógł zostać
obalony większością 2/3 głosów poselskich, a więc przez ok. 66,6% składu Sejmu. Do
całkowitego zablokowania postulatów Senatu wystarczyło uzyskanie przez przedstawicieli władzy tylko 1,6% głosów z 35% puli. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, partie reżimowe miały zagwarantowane 299 mandatów poselskich (owe 65% składu Sejmu), a dla
oddalenia stanowiska Senatu potrzebne było 307 głosów (owe 2/3 głosów). Z tego wynika, iż do pełnego politycznego unicestwienia Senatu (opozycji) konieczne było zdobycie przez partie reżimowe w wolnej części wyborów do Sejmu (z tych 35% mandaDz.U. Nr 19, poz. 102.
T. Smoliński jeszcze przed czerwcowymi wyborami zwracał uwagę, że określenie w ordynacji wyborczej kadencji na 4 lata „nie może prezydentowi uniemożliwić wcześniejszego rozwiązania tego właśnie
Sejmu. Jeżeliby zaś do tego ewentualnie doszło przed uchwaleniem nowej ordynacji, to według jakich przepisów miałby być wybierany następny Sejm — Sejm XI kadencji i kto by miał taką ordynację wyborczą
uchwalić?”. Tak T. Smoliński, Ordynacja wyborcza do Sejmu X kadencji i Senatu PRL, „Ruch Prawniczy,
Ekonomiczny i Socjologiczny” 1990, z. 4, s. 24.
22
23
84
Studia i Materiały
tów) „tylko” 8 mandatów. Sądzę, że dla przedstawicieli władzy uzyskanie takiej liczby
mandatów mogło wydawać się realne.
Wybory czerwcowe zweryfikowały te oczekiwania. Okazały się one olbrzymim
sukcesem opozycji. Już w pierwszej turze24 wprowadziła ona do Sejmu 160 kandydatów, a do Senatu 92 kandydatów (dla porównania spośród 264 poselskich „mandatów
koalicyjnych” w pierwszej turze zostały obsadzone tylko 3)25. Po drugiej turze przedstawiciele opozycji obsadzili wszystkie możliwe do zdobycia mandaty w Sejmie (owe
35%, czyli 161) oraz 99 w Senacie26. Dodatkowym wyrazem klęski komunistów był
przepadek listy krajowej, czyli listy, na której znajdowały się nazwiska najbardziej
prominentnych przedstawicieli władzy27. Jednak w tej analizie istotniejsze jest to, że
nawet niewielka porażka opozycji mogła zniweczyć jakiekolwiek nadzieje uzyskania
przez opozycję wpływu na bieg spraw w państwie.
Dla opozycji demokratycznie wybrany Senat stanowił potężny instrument przeobrażeń ustrojowych. Oczekiwania te potwierdził bieg wydarzeń — wolne wybory do
Senatu „stworzyły szczelinę, przez którą w ciągu kilku tygodni kampanii wyborczej
doszło do przerwania tamy chroniącej monopol komunistów na władzę”28. Przy czym
kształt okręgów wyborczych do Senatu (wybierano po 2 senatorów z każdego województwa, niezależnie od ich liczby mieszkańców, z wyjątkiem województwa warszawskiego i katowickiego, które miały po 3 mandaty) wynikał z kalkulacji politycznej ówczesnej władzy dążącej do osłabienia szans kandydatów opozycji. Zakładano,
że w mniejszych województwach, gorzej zurbanizowanych, wpływy opozycji są
o wiele słabsze niż w województwach większych, z dużymi aglomeracjami miejskimi. Uzależnienie liczby mandatów od liczby mieszkańców oznaczałoby, że duże województwa wybierają więcej niż dwóch senatorów (ewentualna wygrana opozycji
w takim województwie pociągałaby za sobą obsadzenie nie dwóch a większej liczby
mandatów). Przyznanie każdemu województwu takiej samej, co do zasady, liczby
mandatów stwarzało więc nadreprezentację województw małych, a tym samym osłabiało szanse opozycji na uzyskanie znaczącej przewagi w Senacie29.
24
W głosowaniu w I turze udział wzięło 62% uprawnionych. Należy jednak pamiętać, że spisy wyborców zawierały nazwiska osób, które wyemigrowały, co zaniżało frekwencję. W drugiej turze frekwencja wynosiła tylko 25%. Por. W. Roszkowski, Historia Polski 1914–2000, Warszawa 2001, s. 405.
25
Spośród tych 3 mandatów 2 przypadły kandydatom ZSL, 1 członkowi PZPR; za, R. Chruściak,
System wyborczy i wybory w Polsce 1989–1998. Parlamentarne spory i dyskusje, Warszawa 1999, s. 21.
26
Opozycja w II turze wyborów zdobyła 7 z 8 mandatów w Senacie (ósmy mandat zdobył Henryk
Stokłosa, były członek PZPR). Por. W. Roszkowski, Historia Polski..., s. 405. Na temat wyników wyborów zob.
S. Gebethner, Wybory do Sejmu i Senatu 1989 r. (wstępne refleksje), „Państwo i Prawo” 1989, z. 8, s. 3–14.
27
A. Dudek wskazuje, że tuż po wyborach był „strach obu stron przed tym, że teraz tłumy wyjdą na
ulice i zacznie się jakiś niekontrolowany bieg wydarzeń, ludzie wtargną do komitetów PZPR, do siedzib
SB”. Obawy przed konsekwencjami tak dużego zwycięstwa były przyczyną zgody opozycji „na to, żeby pacyfikować nastroje, wyciszać wszelkie przejawy entuzjazmu, który mógłby nastąpić po 4 czerwca”. Zob.
28
Tak A. Dudek, Stół bez kantów…, s. 25.
29
Por. Z. Jarosz, Polityczny czy terytorialny charakter przedstawicielstwa w Senacie, [w:] Opinie na
temat charakteru przedstawicielstwa Senatu RP, „Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu” 1992,
nr 20, s. 1 i 2.
85
V. Prestiżową porażką partii reżimowych (szczególnie PZPR) były wyniki głosowania na listę krajową, która zawierała nazwiska 35 kandydatów — przedstawicieli ekipy rządzącej30. Na tych kandydatów można było głosować na terenie całego kraju31. Dla
uzyskania mandatu kandydat z tej listy musiał otrzymać więcej niż połowę ważnie oddanych głosów (art. 81 ordynacji wyborczej). W pierwszej turze wyborów taki wynik
uzyskało tylko dwóch kandydatów (M. Kozakiewicz i A. Zieliński)32. Natomiast ordynacja wyborcza nie zawierała odpowiedzi na pytanie, jak należy postąpić wobec pozostałych 33 nieobjętych mandatów (ordynacja zwierała więc lukę prawną). Konsekwencje
ich ewentualnego nieobsadzenia mogły być daleko idące w skutkach (np. znacznie malały szanse W. Jaruzelskiego na wybór).
Między przedstawicielami władzy a opozycją rozpoczęły się nerwowe poszukiwania wyjścia z zaistniałej sytuacji. Szczególnie interesującym faktem było to, że
strona opozycyjna dążyła do umożliwienia objęcia owych mandatów przez przedstawicieli władzy33. Na dwa dni przed wyborami w KC PZPR powstała analiza wskazująca, iż „nie ma prawnej możliwości uzupełnienia składu Sejmu w wypadku nie uzyskania przez kandydatów z listy krajowej bezwzględnej większości głosów […] żaden
organ państwowy nie ma kompetencji do anulowania ważności wyborów z racji nie
obsadzenia wszystkich mandatów. […] W obecnym stanie prawnym nie ma więc legalnych możliwości naprawienia sytuacji” powstałej w wyniku nie uzyskania wyboru z tej listy. „Taką możliwość — w formie wyborów uzupełniających — mogłaby
stworzyć dopiero odpowiednia nowelizacja ordynacji wyborczej przyjęta przez nowo
wybrany Sejm”34. Dodatkowo dla dopełnienia tego obrazu można przypomnieć wypowiedź Czesława Kiszczaka: „[…] «nasi prawnicy» odmawiają takiej «przychylnej»
interpretacji, ale ci solidarnościowi ją w końcu dali”35.
W następstwie zgody opozycji36 Rada Państwa 12 czerwca 1989 r. wydała dekret
zmieniający ordynację wyborczą37 (dodano nowe ustępy do art. 81). Zgodnie z jego
30
Art. 44 stanowił: „Prawo zgłaszania krajowej listy wyborczej przysługuje porozumieniu naczelnych
władz Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, Stronnictwa
Demokratycznego, Stowarzyszenia «PAX», Unii Chrześcijańsko-Społecznej, Polskiego Związku Katolicko-Społecznego oraz Patriotycznego Ruchu Odrodzenia Narodowego”.
31
Na kandydatów zgłoszonych w poszczególnych wielomandatowych okręgach wyborczych można
było głosować tylko na obszarze tych okręgów wyborczych.
32
Por. A. Choćko, Krajowa lista błędów, [w:] Polska wybory 89, układ i wybór R. Kałuża, Warszawa
1989, s. 165–172.
33
Podczas posiedzenia Komisji Porozumiewawczej po Okrągłym Stole z 8 czerwca 1989 r. wśród
przedstawicieli Komitetu Obywatelskiego „Solidarność”: „mamy nagle dyskusje, jak pomóc tej władzy,
żeby kontrakt był zachowany”. Tak G. Sołtysiak, Stół bez kantów…, s. 27.
34
AAN, KC PZPR, Wydział Administracyjny, sygn. 155/44B, Stanowisko Wydziału-Sekretariatu
Komisji Prawa i Praworządności KC w sprawie ewentualnego nieobsadzenia części lub wszystkich mandatów z listy krajowej z 2 czerwca 1989 r.; za A. Dudek, Reglamentowana…, s. 318.
35
Są to ustalenia A. Dudka; zob. A. Dudek, Stół bez kantów…, s. 28.
36
Przedstawicie opozycji na posiedzeniu Komisji Porozumiewawczej w dniu 8 czerwca 1989 r. wskazywali, iż decyzja w sprawie wakujących mandatów powinna zostać podjęta przez nowy Sejm, ale z uwagi
na „powagę sytuacji” postanowili „nie zgłaszać sprzeciwu”, Zob. więcej R. Chruściak, System…, s. 22.
37
Dz.U. Nr 36, poz. 198.
86
Studia i Materiały
preambułą, celem dekretu była „niezbędność utrzymania układu sił politycznych
w Sejmie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, przyjętego w porozumieniach «okrągłego stołu»”. Dekret stanowił, że mandaty z krajowej listy wyborczej nie obsadzone
w pierwszej turze wyborów zostaną przypisane do poszczególnych okręgów wyborczych i objęte przez przedstawicieli władzy w wyniku ponownego głosowania38.
Dodanie nowych (tj. niewystępujących w pierwszej turze wyborów) mandatów w poszczególnych okręgach wyborczych oznaczało konieczność wskazania dwóch ubiegających się o nie „nowych” kandydatów39. Oczywiście przedstawiciele opozycji nie
mogli ubiegać się o te mandaty.
Jedyny wówczas dziennik opozycji („Gazeta Wyborcza”) w reakcji na ten fakt zamieścił informację, iż „członkowie Państwowej Komisji Wyborczej z ramienia
Komitetu Obywatelskiego «Solidarność» przyjęli z niepokojem do wiadomości dokonaną przez Radę Państwa nowelizację ordynacji wyborczej jako sprzeczną z zasadami prawodawstwa i czyniącą z kalendarza wyborczego zupełną fikcję”40.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wyrażono zróżnicowane opinie na ten temat.
Wskazywano, iż wprawdzie „strona solidarnościowa mogła teoretycznie żądać nowego sposobu obsadzenia tych mandatów”, ale wykazując „dobrą wolę, przyjęła do wiadomości zmianę przez władzę ordynacji w trakcie wyborów”41. Z kolei zgodnie z inną
opinią, przyjęte rozwiązanie było od strony prawnej prawidłowe, gdyż prowadziło do
mniejszych wydatków z budżetu państwa oraz najwłaściwsze politycznie, gdyż
„ewentualne pozostawienie tego problemu parlamentowi spowodowałoby przeprowadzenie jeszcze jednej (trzeciej) tury wyborów uzupełniających”, w których „frekwencja przypuszczalnie nie przekroczyłaby kilkunastu procent, co spowodowane by było
znużeniem długotrwałą procedurą wyborów oraz brakiem poważnego zainteresowania rozdziałem mandatów wyłącznie w ramach koalicji”42. Jednak trudno uznać tę
ostatnią opinię za trafną. Z tego punktu widzenia wystarczyło bowiem, aby mandaty
przypisane do poszczególnych okręgów wyborczych zostały obsadzone w drodze wolnych wyborów, a więc z udziałem opozycji — takie rozwiązanie nie zwiększałoby obciążenia budżetu państwa, nie obniżało frekwencji, a przeciwnie podnosiło rangę drugiej tury przez poszerzenie możliwości dokonywania realnego wyboru. Zgoda
38
Dwa dodane ustępy do art. 81 stanowiły odpowiednio: „Jeżeli z krajowej listy wyborczej wymaganą liczbę głosów otrzymało mniej kandydatów niż liczba posłów wybieranych z tej listy, do nie obsadzonych
mandatów przeprowadza się ponowne głosowanie, z tym że posłów w tym głosowaniu wybiera się w okręgach wyborczych” (ust. 3) oraz „Rada Państwa wyznacza okręgi wyborcze, w których przeprowadza się
ponowne głosowanie do mandatów nie obsadzonych z krajowej listy wyborczej, oraz ustala numery tych
mandatów i ich przeznaczenie dla kandydatów członków Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej, Zjednoczonego Stronnictwa Ludowego, Stronnictwa Demokratycznego, Stowarzyszenia «PAX», Unii Chrześcijańsko-Społecznej i Polskiego Związku Katolicko-Społecznego. Uchwałę w tej sprawie ogłasza się
w Dzienniku Ustaw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej” (ust. 4).
39
Por. A. Choćko, Krajowa lista błędów…, s. 171.
40
Zob. „Gazeta Wyborcza” z 13 czerwca 1989 r.
41
Tak J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego w III Rzeczypospolitej, Lublin 1998,
s. 28. Na fakt zmiany reguł gry w czasie wyborów między pierwszą a drugą turą głosowania zawraca uwagę także A. Dudek, Stół bez kantów…, s. 27–28.
42
Zob. T. Smoliński, Ordynacja wyborcza do Sejmu X kadencji…, s. 34 i n.
87
opozycji na przyjęte ostatecznie rozwiązanie wynikła wyłącznie ze względów politycznych. W ten sposób doszło więc niejako do drugiego porozumienia między władzą a opozycją, które — bez wątpienia — nie było zgodne z wolą wyborców wyrażoną w czerwcowych wyborach43.
VI. Prace koncepcyjne nad utworzeniem urzędu prezydenta zastępującego Radę
Państwa były związane z ideą uchwalenia nowej konstytucji PRL44. W styczniu
1989 r. prace te zostały ukierunkowane na wypracowanie koncepcji urzędu prezydenta w związku z przygotowywanymi rozmowami z opozycją. Instytucji prezydenta została wyznaczona rola gwaranta „przestrzegania zasady pluralizmu” oraz zapewnienia
„utrzymania dotychczasowych ideologiczno-politycznych zasad sprawowania władzy”45. Jednak postulat powołania tego organu wzbudził sprzeciw opozycji46, co doprowadziło do impasu w negocjacjach. Dopiero złożenie propozycji powołania Senatu,
tworzonego w drodze wolnych i demokratycznych wyborów, zmieniło stanowisko
opozycji (dla której wolne wybory do Senatu były zadośćuczynieniem za ustępstwo
na rzecz instytucji prezydenta).
Ustanowienie urzędu prezydenta uzasadnione zostało w przyjętych dokumentach
„potrzebą utrzymania stabilności państwa oraz podejmowania decyzji w przypadku
zablokowania prac w Sejmie i Senacie lub przewlekłego kryzysu rządowego”. Jego
uprawnienia miały być „szerokie w zakresie reprezentowania państwa oraz władzy
wykonawczej”. W zamierzeniach władzy był on kluczowym elementem „poważnej
reformy państwa”. Miał przejąć dotychczasową rolę PZPR, tj. stać się gwarantem socjalistycznego ustroju państwa, szczególnie gdyby ewolucja systemu przybrała gwałtowny charakter, grożąc jego zachwianiem47, tym bardziej że konstytucyjnie ustalona
kadencja prezydenta wynosiła 6 lat (o 2 lata dłuższa niż parlamentu), z możliwością
ponownej elekcji. Takie rozwiązanie umożliwiało nawet — w razie potrzeby i sprzyjających okoliczności politycznych — utrzymanie okresu przejściowego przez 12 lat,
43
Nie sposób w tym miejscu dociekać decydujących przyczyn politycznej zgody opozycji na „reanimację” mandatów z listy krajowej. W ówczesnej złożonej sytuacji wewnętrznej i zewnętrznej można znaleźć wiele uzasadnień dla takiego działania. W oficjalnych wypowiedziach często podkreślano konieczność
dotrzymywania okrągłostołowej umowy, pewne światło na te decyzje rzuca także późniejsza wypowiedź
A. Michnika, w której wskazuje, iż w 1988 r. Polska stała przed wyborem jednego z trzech możliwych scenariuszy politycznych: 1) hiszpańskiego — porozumienia na rzecz reformy; 2) irańskiego — zwycięstwa
antykomunistycznego fundamentalizmu; 3) pogłębiającego się chaosu, beznadziejności i rozkładu
(A. Michnik, Scenariusze moskiewskie, „Gazeta Wyborcza”, z dnia 13–14 kwietnia 1991 r.). Wydaje się,
że osłabiona i „obliczalna” władza komunistyczna mogła dawać gwarancję realizacji pierwszego z tych
scenariuszy.
44
W czerwcu 1987 r. została powołana przy Biurze Spraw Sejmowych KC PZPR Komisja ds. Reformy
Państwa. Zob. więcej R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 42–48. Por. Teoretyczne i aksjologiczne problemy konstytucji, „Studia konstytucyjne”, red. S. Zawadzki, t. 1. Warszawa 1989.
45
Za R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 64 i 65.
46
Opozycja wyrażała sprzeciw wobec instytucji prezydenta konsekwentnie począwszy od spotkania
w Magdalence 27 stycznia 1989 r. Za R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 70.
47
Zob. J. Zakrzewska, Spór o konstytucję, Warszawa 1994, s. 131; R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 69 i 71. Por. K.B. Janowski, Legislacyjne…, s. 47.
88
Studia i Materiały
a — biorąc pod uwagę niektóre kompetencje prezydenta — także cofnięcie procesu
demokratyzacji życia politycznego.
Chodziło więc o skuteczne i wiarygodne „przesunięcie centrum władzy z PZPR do
urzędu prezydenta”48. Wybór prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe współtworzone przez Senat, pochodzący z wolnych wyborów, służył temu celowi49. Po prostu, opozycja poprzez swój udział w wyborach prezydenta miała legitymizować ten urząd.
Do istotnych kompetencji prezydenta — z punktu widzenia kontroli procesu zmian
— należało uprawnienie do rozwiązywania Sejmu i Senatu. Prezydent mógł rozwiązać
Sejm (a tym samym i Senat) w trzech przypadkach: 1) jeśli Sejm w ciągu 3 miesięcy nie
powoła rządu, 2) jeśli w tym okresie nie uchwali ustawy budżetowej oraz 3) „jeżeli ustawa sejmowa godzi w konstytucyjne prerogatywy prezydenta” (porozumienia Okrągłego
Stołu), a precyzyjniej „jeśli Sejm uchwali ustawę lub podejmie uchwałę uniemożliwiającą wykonywanie konstytucyjnych uprawnień prezydenta określonych w art. 32 ust. 2”
(nowela kwietniowa). Zgodnie z treścią tego przepisu prezydent miał: czuwać nad przestrzeganiem konstytucji PRL, stać na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa,
nienaruszalności i niepodległości jego terytorium oraz przestrzegania międzypaństwowych sojuszy politycznych i wojskowych”. Szczególnie owo „czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji PRL” oraz odpowiedzialność za sojusze polityczne i wojskowe pozwalały prezydentowi na daleko idącą swobodę interpretacyjną, co mogłoby zostać
wykorzystane w sytuacji nabrzmiewającego konfliktu w Sejmie lub między Sejmem
a Senatem50.
Trzeba przyznać, że sposób redakcji tej ostatniej przesłanki był przedmiotem długotrwałych negocjacji i sporów. Początkowo prezydent miał mieć prawo do rozwiązywania Sejmu, gdy ten „nie wykonuje swoich obowiązków konstytucyjnych”, później przesłanka ta została zmieniona — prezydent mógłby rozwiązać Sejm, gdy ten
„nie zapewnia warunków wykonywania przez prezydenta swych obowiązków konstytucyjnych”. W tym świetle należy uznać, że przyjęta ostatecznie wersja — mimo
wszystkich zastrzeżeń — była redakcją prawniczo najbardziej precyzyjną.
Zgodnie z zawartymi porozumieniami „akty prezydenta o istotnym znaczeniu (akty
władcze), z wyjątkiem aktów realizujących uprawnienia w dziedzinie polityki zagranicznej i obronnej kraju, będą wymagały kontrasygnaty (potwierdzenia przez Prezesa
Rady Ministrów)”. Jednak nowela kwietniowa w sposób specyficzny uregulowała tę instytucję, wskazywała, że dopiero ustawa określi katalog aktów prawnych prezydenta
„o istotnym znaczeniu” wymagających kontrasygnaty. Jednocześnie konstytucja nie
określała skutków takiej kontrasygnaty (a więc zabrakło wskazania, że premier przejTak A. Dudek, Stół bez kantów…, s. 25.
Prawo zgłaszania kandydatów na prezydenta przysługiwało członkom ZN w liczbie co najmniej 1/4 ogólnej liczby członków ZN (art. 32b ust. 5), zaś wybór następował bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy członków Zgromadzenia.
50
W literaturze prawnokonstytucyjnej podkreślano, iż „nie można również wykluczyć takiej praktyki
stosowania prawa do rozwiązania parlamentu, która będzie kształtować się na tle ostrego konfliktu prezydenta z parlamentem w zakresie działalności legislacyjnej”. Zob. R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…,
s. 215.
48
49
89
muje odpowiedzialność polityczną za ten akt), a przesądzała jedynie, iż nie wszystkie
akty wymagają kontrasygnaty (gdyż tylko te „o istotnym znaczeniu”)51.
Do pozostałych uprawnień prezydenta kształtujących jego silną pozycję ustrojową należy zaliczyć: prawo kierowania wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności ustawy oraz prawo do tzw. weta ustawodawczego, czyli
uprawnienie do kwestionowania ustaw uchwalonych przez parlament (co interesujące, odpowiedni fragment porozumień musi brzmieć bardzo znajomo: „prezydent może
odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem przekazać Sejmowi do
ponownego rozpatrzenia”). Weto takie mogło zostać oddalone w Sejmie przez ponowne uchwalenie ustawy, jednak tym razem większością 2/3 głosów, a więc 66,6%. Przy
czym, jak pamiętamy, stronnictwa reżimowe miały zagwarantowane aż 65% miejsc
w Sejmie. Takie ukształtowanie weta dawało opozycji szansę jego odrzucenia.
Prezydent mógł wprowadzić na 3 miesiące stan wyjątkowy „w przypadku zagrożenia bezpieczeństwa państwa lub klęski żywiołowej”. Przedłużenie tego stanu było
możliwe, ale wyłącznie raz i tylko na okres nie dłuższy niż 3 miesiące za zgodą Sejmu
i Senatu. Dodatkowo tekst porozumień stwierdzał, iż „w okresie stanu wyjątkowego
nie można rozwiązań Sejmu i Senatu ani zmienić konstytucji i ordynacji wyborczej”.
Jednak konstytucja po kwietniowej zmianie takich postanowień nie zawierała, do takich stwierdzeń trzeba było dochodzić w drodze wykładni jej postanowień52.
Prezydent mógł także: występować z wnioskiem do Sejmu o powołanie lub odwołanie prezesa RM, prezesa NBP oraz pierwszego prezesa SN, w „sprawach szczególnej wagi” zwoływać posiedzenia RM (i im przewodniczyć), wydawać, na podstawie ustaw i w celu ich wykonania, rozporządzenia i zarządzenia. Ponadto prezydent
zarządzał wybory do Sejmu i Senatu, powoływał prezesów SN oraz prokuratora generalnego PRL, był zwierzchnikiem sił zbrojnych oraz przewodniczącym Komitetu
Obrany Kraju. W sumie były to „niemałe uprawnienia”53, tylko że na sposobie ich wykorzystania przez W. Jaruzelskiego bez wątpienia zaważyły wydarzenia związane
z jego wyborem na prezydenta (19 lipca 1989 r.).
W trakcie obrad Okrągłego Stołu „było rzeczą jasną”, że jedynym kandydatem na
nowy urząd będzie W. Jaruzelski (zawarte tam porozumienia dotyczyły bowiem „dopuszczenia opozycji do legalnego udziału w życiu publicznym, jednakże przy zachowaniu kluczowych elementów władzy w dotychczasowych rękach”)54. Jednak po wyborach w1989 r. sytuacja polityczna zmieniła się na tyle, że powstała możliwość
odrzucenia tej kandydatury. Jak można przypuszczać, musiało to mieć wpływ na decyzję „jedynego kandydata” o nieubieganie się o ten urząd (oświadczenie takie
W. Jaruzelski złożył podczas obrad plenarnych KC PZPR i klubu poselskiego tej partii w dniu 30 czerwca 1989 r., proponując jednocześnie udzielenie rekomendacji
Cz. Kiszczakowi)55. Po zmianie tej decyzji, już jako kandydat na prezydenta, dał do
51
52
53
54
55
R. Mojak, Instytucja Prezydenta RP…, s. 120.
Zob. F. Siemieński, Kwietniowa nowela konstytucyjna…, s. 8.
K.B. Janowski, Legislacyjne…, s. 48.
J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym…, s. 73.
Tamże.
90
Studia i Materiały
zrozumienia (w trakcie rozmowy z ówczesnymi marszałkami izb), że jego kadencja
nie będzie trwała dłużej niż kadencja parlamentu. Zdaniem J. Ciapały, zdawał on sobie „wyraźnie sprawę, że wypełnienie całej kadencji nie jest realne”56. W moim przekonaniu, wskazywała na to dynamika przemian zapoczątkowana parlamentarnymi
wyborami. Zdecydowała ona także o przebiegu jego elekcji. O wyborze W. Jaruzelskiego zadecydował bowiem jeden głos57. Dodatkowo 7 posłów i senatorów Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego świadomie oddało głosy nieważne, co obniżyło
liczbę głosujących, a tym samym i większość wymaganą do uzyskania mandatu,
w konsekwencji umożliwiło wybór kandydata. Ponadto okazało się, że nie wszyscy
członkowie partii reżimowych głosowali za W. Jaruzelskim (głosowanie było jawne).
W istocie „przeszedł [on, przyp. M.D.] naprawdę dzięki posłom i senatorom OKP”,
gdyż przedstawiciele tego klubu „dołożyli dużo starań, aby go wybrać”58. Można więc
uznać, że wybór W. Jaruzelskiego to „typowe pyrrusowe zwycięstwo”. Jego koszty
„były tak wielkie, że osłabiły prezydenturę i nie odegrała ona roli planowanej przy
okrągłym stole”59.
VII. Konstytucja z 1952 r. po zmianach z kwietnia 1989 r. stanowiła, że „lud pracujący sprawuje władzę państwową przez swych przedstawicieli, wybieranych do
Sejmu, Senatu i do rad narodowych”. Jednocześnie Sejm nadal pozostawał najwyższym organem władzy państwowej (o co wyjątkowo stanowczo zabiegała władza
w trakcie rozmów przy Okrągłym Stole), uchwalał ustawy, podejmował uchwały
określające podstawowe kierunki działalności państwa oraz sprawował kontrolę nad
działalnością innych organów władzy i administracji państwowej (art. 20). Senat zaś
zgodnie z postanowieniami umowy okrągłostołowej stawał się „istotnym umocnieniem władzy ustawodawczej”, jako organ „wybrany suwerenną wolą narodu” miał też
sprawować „istotną kontrolę szczególnie w zakresie praw człowieka i praworządności oraz życia społeczno-gospodarczego”.
Ustawa uchwalona przez Sejm trafiała do Senatu, który — w ciągu miesiąca —
mógł zgłosić Sejmowi propozycje dokonania w niej zmian lub jej odrzucenia.
Stanowisko Senatu zaś mogło zostać odrzucone przez Sejm większością 2/3 głosów
w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów. Ponadto Senat wyrażał zgodę na powołanie przez Sejm Rzecznika Praw Obywatelskich oraz prezesa NIK.
Porozumienia wskazywały również, że Senat „wraz z Sejmem” będzie „uczestniczyć
w nowelizowaniu i uchwalaniu konstytucji”, jednak to uzgodnienie nie znalazło odbicia w stosownych zmianach konstytucji. Nadal istniał przepis, który stanowił, że
Tamże, s. 69.
W głosowaniu nad kandydaturą W. Jaruzelskiego oddano 537 głosów ważnych (7 nieważnych),
w tym 270 głosów „za”, 233 „przeciw”, a 34 członków Zgromadzenia Narodowego wstrzymało się od głosu. Większość wymagana do objęcia urzędu wynosiła 50% plus 1. Kontrowersja, jaka powstała, polegała na
tym, czy większość bezwzględna wynosi 269, czy 270 głosów. Ostatecznie na wniosek J.M. Rokity
Zgromadzenie Narodowe uznało, że wymagana większość to 270. Por. J. Ciapała, Prezydent w systemie
ustrojowym…, s. 71.
58
Tak M. Kozakiewicz, za: J. Ciapała, Prezydent w systemie ustrojowym…, s. 71.
59
56
57
91
„zmiana konstytucji może nastąpić w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm”. W ten
sposób sprawa trybu zmian konstytucyjnych pozostawała otwarta, z jednej strony miał
dokonywać jej Sejm (co dawało podstawę do twierdzenia, iż bez Senatu)60, z drugiej
zaś miał to robić w formie ustawy (co kolei pozwalało na dowodzenie, iż Senat jest
włączony w tę procedurę). W praktyce przyjęto ten drugi sposób argumentacji i Senat
uczestniczył w zmianach konstytucji (przebieg i wyniki wyborów zapewne i w tym
przypadku nie pozostawały bez wypływu na ukształtowanie takiej praktyki), co z kolei prowadziło do następnych problemów interpretacyjnych61.
Istotne postanowienia noweli kwietniowej dotyczyły jednak ukształtowania postępowania Sejmu wobec propozycji Senatu, w tym w szczególności określenia owej
większości 2/3 głosów (czyli ok. 66,6% jego składu), jakimi Sejm mógł odrzucić stanowisko Senatu. Tylko takie rozwiązanie dawało szansę skutecznego przeciwstawienia się Senatu (ówczesnej opozycji) decyzjom Sejmu, a więc stronie reżimowej mającej zagwarantowane 65% wszystkich mandatów62. Do wykorzystania owej szansy
konieczne było uzyskanie przez opozycję większości mandatów w Senacie oraz
wszystkich 35% „wolnych” mandatów do Sejmu. Właśnie dlatego po długotrwałym
sporze ustalono taką a nie inną większość.
Ocena powyższych regulacji (tego aspektu ustroju państwa) musi zostać poprzedzona jedną uwagą o zasadniczym dla ówczesnego konstytucjonalizmu charakterze. Otóż,
w konstytucji PRL na skutek zmian „idących w różnych kierunkach, w zależności od
okresów, w których były dokonywane, istniały wewnętrzne sprzeczności”, tak że wyglądała ona „jak dom wielokrotnie modernizowany w różnych stylach”63. Dodatkowo
nowela ta została przygotowana niezwykle pospiesznie64, a sposób redakcji poszczególnych przepisów był wręcz niechlujny, co pogłębiało niespójność konstytucji i prowadziło do sporów kompetencyjnych między izbami (nasilających się w późniejszym okresie)65. Wszystko to powodowało o wiele większe niż zwykle znaczenie wykładni prawa.
W tym kontekście dla oceny ówczesnego ustroju warto wspomnieć trzy szczególnie ważne problemy interpretacyjne: a) ustalenie znaczenia powołania Senatu, a więc rozstrzygnięcia, czy po zmianach z kwietnia 1989 r. mamy do czynienia z dwuizbową strukturą
parlamentu; b) kwestia trybu głosowania senackich propozycji zgłaszanych do ustaw
sejmowych (co prowadziło do zjawiska pata legislacyjnego) oraz c) rozstrzygnięcia dopuszczalnego zakresu zmian, jakie Senat może wprowadzić do sejmowej ustawy. Przy
czym dwa z nich (pat legislacyjny oraz zakres poprawek Senatu) zostały w literaturze
60
F. Siemieński stwierdził, jeszcze przed wyborami czerwcowymi, iż skoro art. 106 nie został zmieniony, to „dokonywanie zmian w Konstytucji pozostawało […] nadal wyłącznym uprawnieniem Sejmu”;
F. Siemieński, Kwietniowa nowela konstytucyjna…, s. 5.
61
M. Dobrowolski, Zasada dwuizbowości parlamentu…, s. 179–186.
62
Por. uchwała Komisji Konstytucyjnej Senatu z 24 stycznia 1990 r. w sprawie procedury głosowania
w Sejmie nad poprawkami Senatu, [w:] Prace..., s. 24.
63
Tak F. Siemieński, Kwietniowa nowela konstytucyjna…, s. 21.
64
Prace w Sejmie trwały równolegle do toczących się rozmów przy Okrągłym Stole.
65
Por. W. Sokolewicz, Kwietniowa zmiana Konstytucji, „Państwo i Prawo” 1989, z. 6, s. 5; Z. Witkowski, Kilka uwag na temat aktualnego ukształtowania Senatu RP, [w:] Z teorii i praktyki konstytucjonalizmu,
„Studia Iuridica” 1995, t. 28, s. 207.
92
Studia i Materiały
przedmiotu wystarczająco dobrze zbadane, nie ma więc potrzeby powracać do poczynionych już ustaleń. Należy jedynie zwrócić uwagę na istotne — z punktu widzenia prowadzonej analizy — poszczególne aspekty tych zjawisk.
Ówczesny stan prawny stwarzał możliwość zakwestionowania — w drodze wykładni — dwuizbowej struktury parlamentu, a więc zanegowania pozycji Senatu jako drugiej izby parlamentu. Zgodnie z tym sposobem interpretacji „zwierzchnia pozycja Sejmu
w hierarchii organów państwowych została utrzymana” (tylko że osłabiona uprawnieniami nowo powołanych organów: Senatu i prezydenta)66. W konsekwencji nadal istniała nadrzędność Sejmu nad pozostałymi organami państwa (w tym Senatem)67. Nie można bowiem — argumentowano — tworzyć systemu dwóch izb prawodawczych przez
organy o różnym charakterze68. Takie ujęcie mogło znaleźć potwierdzenie w przepisie
„Sejm uchwala ustawy”69 („organem uchwalającym ustawy” nadal był więc „Sejm a nie
Senat”70), który dodatkowo mógł zostać uznany za „ogólną zasadę nadrzędności kompetencji Sejmu”, co rodziłoby „konsekwencje dla sposobu interpretacji całego zespołu
norm prawa parlamentarnego”, w tym przepisów kompetencyjnych71. Tym samym decyzję z kwietnia 1989 r. w tym ujęciu należało interpretować nie jako zamiar stworzenia dwuizbowego parlamentu, lecz bardziej jako wolę stworzenia drugiego organu o charakterze przedstawicielskim, który uzupełniałby dotychczasowy system organów
przedstawicielskich. W efekcie dopuszczalne było przyjęcie nawet najbardziej zawężającej interpretacji, sprowadzającej znaczenie nowo utworzonego organu do ciała doradczego Sejmu. Taka pozycja Senatu przypominałaby raczej działającą u schyłku PRL
Radę Społeczno-Gospodarczą niż drugą izbą parlamentu72.
Zastosowanie takiej wykładni kształtowałoby relacje między Sejmem a Senatem
w sposób ograniczający uprawnienia Senatu, a więc — jak zakładano przy Okrągłym
Stole — ówczesnej opozycji. Po sukcesie wyborczym z czerwca 1989 r. taki sposób
interpretacji przepisów był już niemożliwy.
Z kolei wykładnia odpowiednich przepisów noweli kwietniowej prowadziła do definitywnego zatrzymania procedury ustawodawczej w martwym punkcie (powstania tzw.
pata legislacyjnego)73, co skutkowało upadkiem ustawy. Dla prowadzonego wywodu
istotne znaczenie ma przypomnienie, że po pierwsze, zjawisko pata legislacyjnego nePor. W. Sokolewicz, Kwietniowa zmiana Konstytucji…, s. 14.
Zob. na ten temat „Prace Komisji Konstytucyjnej Senatu”, Poznań–Warszawa 1990, z. 1.
68
Tak W. Orłowski, Senat RP I kadencji 1989–1991, Lublin 1994 (maszynopis), s. 82.
69
Zob. więcej M. Dobrowolski, O pojęciu „ustawa” w procesie legislacyjnym, „Przegląd Sejmowy”
2003, nr 2, s. 25–43.
70
A. Gwiżdż, Opinia w sprawie trybu rozpatrywania przez Sejm zgłoszonych przez Senat propozycji
zmian w uchwalonych przez Sejm ustawach, [w:] Prace..., s. 32.
71
Zob. W. Orłowski, Senat Trzeciej Rzeczypospolitej…, s. 52–62 oraz „Prace Komisji Konstytucyjnej
Senatu”...
72
Zob. W. Orłowski, Senat Trzeciej Rzeczypospolitej…, s. 60.
73
Pat legislacyjny powstawał, gdy Sejm nie odrzucił (kwalifikowaną większością 2/3 głosów) ani też
nie był w stanie ich przyjąć (zwykłą większością głosów), gdyż konstytucja nie wskazywała, jak w takiej sytuacji należy postępować. Senat wychodził z założenia, że do przyjęcia tych poprawek wystarczające jest ich
nieodrzucenie. Jest to bowiem zgodne nie tylko z konstytucją, ale i „ze zdrowym rozsądkiem”. Sprawozdanie
stenograficzne z 18 posiedzenia X kadencji Sejmu, ł. 170–171; za: P. Sarnecki, Senat RP i jego relacje
z Sejmem (lata 1989–1993), Warszawa 1995, s. 67. Zob. więcej M. Dobrowolski, Zasada…, s. 154 i n.
66
67
93
gatywnie wpłynęło na pozycję ustrojową i znaczenie Senatu74. Samą możliwość konstruowania takiej wykładni (w istocie osłabiającej Senat, a więc jak przewidywano
z opozycyjną większością) można postrzegać jako pewnego rodzaju gwarancję (niekoniecznie świadomie zaplanowaną) dla struktur ustępującego systemu.
Po drugie, pat tworzył się na skutek występowania luki w prawie (ściślej rzecz ujmując, przyjęcia wykładni przepisów prawa prowadzącej do takiej luki)75. W trakcie prac
nad tymi rozwiązaniami zwracano uwagę na możliwość jej powstawania, ale wtedy „decydenci polityczni” odpowiadali, że „w takim wypadku trzeba będzie negocjować”76.
Taka postawa może — w moim przekonaniu — wskazywać na szersze zjawisko ówczesnego podejścia do sposobu stosowania obowiązujących rozwiązań prawnych.
Zagadnienie dopuszczalnego zakresu zmian, jakie Senat może wprowadzić —
w drodze swoich propozycji — do sejmowej ustawy, z całą wyrazistością wystąpiło
w późniejszym okresie funkcjonowania dwuizbowego parlamentu, natomiast w analizowanym przedziale czasowym problematyka ta wystąpiła w stopniu zalążkowym.
Istota ówczesnego problemu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy Senat
może dokonać zmian tylko w ustawie nowelizującej już istniejącą ustawę, czy również w ustawie zmienianej (nowelizowanej). Zgodnie z dominującą interpretacją
Senat nie mógł proponować zmian do ustawy nowelizowanej. Nie wchodząc więc
w niuanse takiego stanowiska, należy stwierdzić, że jego podstawą był niezmieniony
w kwietniu 1989 r. przepis „Sejm uchwala ustawy”77.
Zarysowana problematyka wystąpiła przy uchwalaniu nowelizacji ustaw:
o Trybunale Konstytucyjnym78, kodeks karny oraz kodeks postępowania karnego.
W przypadku każdej z tych ustaw Senat, aprobując zmiany przyjęte przez Sejm (sejmową ustawę nowelizującą), proponował wprowadzenie dalszych zmian (dotyczących ustaw nowelizowanych). Sejm uznawał takie poprawki za niedopuszczalne.
Jednak sposób jego postępowania w tej sytuacji był odmienny dla każdej z ustaw.
W przypadku pierwszej (ustawa o TK) Sejm w ogóle poprawek Senatu nie głosował.
Takie postępowanie spotkało się z protestem marszałka Senatu79, w wyniku którego
prezydent wstrzymał podpisanie ustawy (uznając za konieczne usunięcie powodów
budzących zastrzeżenia). Powstały konflikt został rozwiązany na drodze politycznej
— „za pomocą pewnego uniku”80. Mianowicie, grupa posłów skierowała do laski marZob. M. Dobrowolski, Zasada…, s. 162.
Zob. więcej M. Dobrowolski, Zjawisko pata legislacyjnego w okresie prowizorium ustrojowego
(1989–1992), [w:] Ius et Fides, Księga jubileuszowa z okazji 70-tych urodzin profesora Jana Świtki, red.
T. Kuz, M. Kuć, Lublin 2006, s. 325–343.
76
Zob. Z. Jarosz, Glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 14/92, „Państwo i Prawo”
1993, z. 5, s. 104 (przypis 14).
77
Zob. więcej M. Dobrowolski, Prawo Senatu RP do wnoszenia poprawek do ustaw uchwalanych
przez Sejm w świetle orzecznictwa TK, „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 5, s. 25–44.
78
Zob. A. Preisner, Udział Senatu w procesie stanowienia prawa, [w:] Postępowanie ustawodawcze
w polskim prawie konstytucyjnym, red. J. Trzciński, Warszawa 1994, s. 237. W. Orłowski, Senat Trzeciej
Rzeczypospolitej..., s. 162.
79
Por. sprawozdanie stenograficzne z 16 posiedzenia Senatu I kadencji, ł. 11, za: P. Sarnecki, Senat RP
i jego..., s. 52.
80
Tak poseł sprawozdawca; por. sprawozdanie stenograficzne z 18 posiedzenia Sejmu X kadencji,
ł. 36, za: P. Sarnecki, Senat RP i jego..., s. 52.
74
75
94
Studia i Materiały
szałkowskiej projekt ustawy zawierający wszystkie nie głosowane wcześniej poprawki drugiej izby, co spowodowało wycofanie zastrzeżenia przez marszałka Senatu81.
W drugiej sytuacji (dotyczącej zmian w k.k. i k.p.k.) marszałek Sejmu, mimo zastrzeżeń właściwych komisji, poddał pod głosowanie senackie propozycje do k.k. (uznane
za nieuprawnione)82. W rezultacie głosowania powstał tzw. pat legislacyjny (w związku z tym Sejm nie głosował poprawek Senatu do k.p.k.)83. W efekcie zaistniałej sytuacji doszło do powołania sejmowo-senackiej Komisji mediacyjnej, która przedstawiła nowy projekt ustawy o zmianie k.k. (uwzględniający wcześniejsze stanowisko
Senatu), który następnie został przyjęty przez Sejm i Senat (w tej sytuacji Sejm poddał pod głosowanie wszystkie poprawki Senatu do k.p.k. — także te, które wcześniej
uznawał za niedopuszczalne)84.
K o n k l u d u j ą c:
1. Ustrój „czasu przejściowego” zakładał dalsze sprawowanie władzy wykonawczej przez partie reżimowe (w ich ręku miał pozostawać rząd oraz urząd prezydenta)
oraz zdecydowaną ich przewagę w Sejmie, polityczne aspiracje ówczesnej opozycji
miały zaś znajdować ujście w Senacie. Senat miał więc być jedyną instytucją w ówczesnym państwie, nad którą partie reżimowe nie miały prawnie i politycznie zagwarantowanej kontroli. Jego kompetencje dawały opozycji szansę, iż uzyska wpływ na
bieg spraw politycznych w państwie. Przyjmując za wskazówkę tytuł uchwalonej
7 kwietnia 1989 r. ordynacji wyborczej do Sejmu PRL można wnosić, iż w założeniu
taka struktura i skład organów państwa miał trwać przez 4 lata (koleiny Sejm mógł,
ale nie musiał zostać wybrany już w demokratyczny sposób). Z kolei — uwzględniając długość kadencji prezydenta — można przyjąć, że jeszcze przynajmniej przez dwa
kolejne lata (tj. do końca jego I kadencji) miał on nadal sprawować kuratelę nad dalszym przebiegiem wydarzeń, co przy jego szerokich kompetencjach dawało z jednej
strony możliwość legalnego cofnięcia (zapewne na jakiś czas) lub przynamniej wyhamowania procesu demokratyzacji (a szerzej całego procesu odzyskiwania państwowej
suwerenności), a z drugiej — umożliwiało oddziaływanie na przebieg poszczególnych
etapów tego procesu.
Co więcej, kształt tak zaprojektowanego ustroju państwa mógł zasadniczo zmienić swoje oblicze po uzyskaniu przez partie reżimowe nawet kilku mandatów poselskich obsadzanych w wyniku wolnych wyborów (tj. z tych 35%). Wtedy zdominowany przez opozycję Senat byłby całkowicie ubezwłasnowolniony przez reżimowy
Sejm. W takiej sytuacji funkcjonowanie okrągłostołowego ustroju państwa nie różni81
Zob. ustawy o zmianie ustawy o TK: z 1 grudnia 1989 r. ze zmianą roty ślubowania (Dz.U. z 1990 r.
Nr 3, poz. 16) oraz z 19 stycznia 1990 r. — wprowadzającą zmiany „zaproponowane przez Senat” (Dz.U.
Nr 6, poz. 35).
82
Por. sprawozdanie stenograficzne z 18 posiedzenia Senatu I kadencji, ł. 15 i 154; za: P. Sarnecki,
Senat RP i jego..., s. 53.
83
W zawiązku z wystąpieniem pata wobec ustawy o zmianie ustawy k.k. Sejm w ogóle nie przystąpił
do głosowania nad poprawkami Senatu zgłoszonymi do k.p.k, gdyż zmiany te były ściśle związane z nowelizacją k.k. W. Orłowski, Senat III RP..., s. 163–164.
84
P. Sarnecki, Senat RP i jego..., s. 53.
95
łoby się aż tak radykalnie od realiów ustrojowych państwa socjalistycznego, a z pewnością nie można byłoby mówić o jakimkolwiek ustrojowym przełomie. Oczywiście,
nawet wówczas zmiana byłaby znacząca i zauważalna (możliwość legalnego działania NSZZ „Solidarność” oraz artykułowania poglądów przez reprezentację parlamentarną w Senacie i w Sejmie, a także istnienie niezależnego od władz dziennika oraz
zmiany gospodarcze). Jednak trudno byłoby uznawać, że czerwcowe wybory zapoczątkują upadek komunizmu, to nastąpiłoby zapewne znacznie później.
Zasadniczy przełom, jaki nastąpił w 1989 r., mógł zaistnieć dopiero jako skutek
czerwcowych wyborów (i wielu różnorodnych decyzji politycznych podjętych w ich
następstwie), co potwierdza zarysowaną na wstępie tezę o decydującym znaczeniu
tych wyborów dla funkcjonowania ówczesnego przejściowego ustroju państwa oraz
przyśpieszenia przemian politycznych (i ustrojowych), które w konsekwencji doprowadziły do zmiany zakładanego przy Okrągłym Stole modelu ustrojowego, a tym samym „końca komunizmu”.
Ważność oraz zasadnicze znaczenie tych wyborów wyraża się nie tylko w jednoznacznym poparciu opozycji, ale także w zdecydowanym odrzuceniu komunizmu, co
w dalszej perspektywie wpłynęło na perturbacje z wyborem reżimowego prezydenta
(zaważyło także na sposobie korzystania przez niego z szerokich uprawnień) oraz
przyczyniło się do zdestabilizowania dotychczasowego układu władzy (ścisłej zależności partii satelickich od PZPR), co z kolei otworzyło drogę do koalicyjnego rządu
z pierwszym niekomunistycznym premierem85, a tym samym załamania okrągłostołowego kształtu ustrojowego państwa (pamiętać jednak należy, że tzw. ministerstwa siłowe obsadzone zostały przez przedstawicieli PZPR)86.
Drugą stroną procesu przyspieszenia było osłabienie „woli politycznej” do zabiegania o pełniejsze egzekwowanie umowy okrągłostołowej. Rząd Tadeusza Mazowieckiego
był zmuszony do poszukiwania „poparcia dla swoich projektów ustaw w Sejmie” i zawierania „kompromisów, które mogły być zaakceptowane przez wszystkie obecne
w Sejmie siły polityczne”87. Na proces ten nałożyły się dodatkowo nasilające się konflikty polityczne i proces dezintegracji w Obywatelskim Klubie Parlamentarnym88.
Paradoksalnie więc sukces polityczny ówczesnej opozycji, odniesiony w wyborach
4 i 18 czerwca 1989 r., miał zasadnicze znaczenie dla rezygnacji OKP (głównego orędownika wprowadzenia Senatu i jego maksymalnie szerokich kompetencji) z podejmowania wysiłków zmierzających do stosowania interpretacji trafniej oddającej sens okrągłostołowych porozumień.
2. Z perspektywy czasu można stwierdzić, że okrągłostołowy ustrój państwa
z jednej strony zawierał owe „szczeliny”, przez które mogły „wciskać” się zmiany
(przede wszystkim były to wolne wybory do Senatu), z drugiej zaś posiadał swoiste
85
W skład rządu kierowanego przez T. Mazowieckiego wchodziło: 12 ministrów z OKP, 1 niezależny,
po 4 ministrów z PZPR i ZSL oraz 3 ministrów z SD.
86
Ministrem obrony narodowej został gen. F. Siwicki, a spraw wewnętrznych — gen. Cz. Kiszczak.
87
W. Orłowski, Senat Trzeciej Rzeczypospolitej..., s. 168.
88
Por. M. Kallas, Opinia dotycząca procedury ustawodawczej przy rozpatrywaniu zgłoszonych przez
Senat zmian w ustawach uchwalonych przez Sejm, [w:] Prace..., s. 35.
96
Studia i Materiały
zabezpieczenia przed nadmiernie szybką zmianą ustroju państwa (w istocie chodziło
więc o ewolucyjną zmianę w państwie, ale o wiele wolniejszą niż nastąpiła w rzeczywistości). Przy czym zabezpieczenia te należy postrzegać nie tylko (a może nawet
i nie przede wszystkim) jako pewne ograniczone w czasie gwarancje dla socjalistycznego ustroju państwa, ale także dla sił politycznych i osób, które w tym ustroju sprawowały władzę.
Takie gwarancje można dostrzec przede wszystkim w ustrojowej roli prezydenta
(przedstawiciel partii reżimowej ze znacznymi kompetencjami umożliwiającymi nawet
cofnięcie procesu przemian) oraz w parlamentarnym prawie wyborczym (65% miejsc
w Sejmie, czy też owe 8 mandatów poselskich z „wolnej” puli, które mogły unicestwić
opozycyjny Senat, kształt senackich okręgów wyborczych, niesprzyjający opozycji krótki termin wyborczy), ale także w sposobie kształtowania nowej struktury parlamentu
(możliwość kwestionowania Senatu jako drugiej izby parlamentu)89. Jak wiemy, w przypadku instytucji prezydenta zabezpieczenia te nie były szerzej wykorzystywane.
Paradoksalnie więc to nie prezydent okazał się głównym gwarantem (jak to zakładano
przy Okrągłym Stole) ówczesnych starych struktur państwa (chociaż sam fakt, że to
W. Jaruzelski piastował ten urząd, nie mogło pozostawać bez znaczenia), ale tym organem był przede wszystkim kontraktowy Sejm (zapewne też różne obszary w strukturach
władzy wykonawczej, szczególnie ministerstwa: Obrony Narodowej oraz Spraw
Wewnętrznych). Porównanie składu osobowego reżimowych klubów parlamentarnych
Sejmu kontraktowego (1989–1991) ze składami osobowymi Sejmów późniejszych kadencji wskazuje, że tylko niewielka część spośród posłów „kontraktowych” kontynuowała działalność parlamentarną90 (ci, którzy się na to zdecydowali, należeli jednak do
grona liczących się później polityków)91. Jednak — w moim przekonaniu — w tej analizie nie jest istotna liczba posłów kontynuujących działalność polityczną ani nawet i ich
późniejsze znaczenie. O wiele ważniejsze jest bowiem to, iż owe 65% mandatów
w Sejmie — w połączeniu z formalnie silną pozycją prezydenta i „pozostałościami”
w składzie rządu — stało się dobrym punktem wyjścia do przeniesienia w nową rzeczy89
Wojciech Sokolewicz wskazuje, że perspektywa wolnych wyborów do Senatu była przyczyną poddania II izby dominacji Sejmu, nieprzydzielenia mu zbyt szerokich kompetencji włącznie „z pozostawieniem
Sejmowi «ostatniego słowa» w postępowaniu ustawodawczym”; W. Sokolewicz, O potrzebie…, s. 8.
90
W trakcie I i II kadencji, licząc łącznie, było tylko 31 połów „kontraktowych”. W grupie tej było
6 posłów z SLD, w tym np. I. Sekuła oraz A. Bańkowska (była ona posłem także III kadencji); z PSL — 21,
w tym A. Łuczak, W. Serafin, J. Soska oraz A. Bentkowski (był posłem także III kadencji) i W. Pawlak,
F. Stefaniuk, J. Zych (którzy byli posłami także III i IV kadencji); z UP — 4 posłów, w tym W. Ziółkowska
i J. Szymański (wcześniej PZPR, później nie zrzeszony). W V kadencji było 29 takich posłów — 12 posłów
z SLD, w tym np. J. Zemke J. Piechota, Z. Sobotka, W. Cimoszewicz, J. Oleksy (którzy byli posłami także
III i IV kadencji) oraz J. Pilarczyk (poseł także III kadencji); z SDPL — 3 posłów, w tym I. Sierakowska
(wcześniej PZPR i SLD); z UP — 3 posłów, w tym M. Pol (który był posłem także IV kadencji), z PSL — 6,
w tym: W. Pawlak, F. Stefaniuk, J. Zych; z LPR poseł J. Dobrosz, który wcześniej był posłem PSL oraz 4 posłów niezrzeszonych (W. Kaczmarek, B. Blida, M. Czerniawski — wcześniej posłowie PZPR i SLD oraz
B. Kopczyński, który był wcześniej także posłem X kadencji).
91
Do grona tych polityków zaliczyć można: W. Cimoszewicza, J. Oleksego, I. Sierakowską, W. Kaczmarka, I. Sekułę, J. Zemke, Z. Sobotkę, a także W. Pawlaka, F. Stefaniuka, J. Zycha, A. Bentkowskiego,
W. Serafina, J. Soskę.
97
wistość ustrojową starych struktur, różnorodnych powiązań i zależności, a tym samym
— jak można przypuszczać — wystarczającym zabezpieczeniem ich politycznych i ekonomicznych wpływów w III Rzeczypospolitej.
Z przeprowadzonej analizy wynika także, iż owe gwarancje „umiarkowanej”
ewolucji systemu nie miały formy wyłącznie politycznych uzgodnień podjętych przy
Okrągłym Stole, równie ważne mogły okazać się — w zależności od biegu wydarzeń
politycznych — także te o charakterze prawnym. Przy czym niektóre z nich mogły
być w trakcie negocjacji okrągłostołowych słabo, a czasem w ogóle nie dostrzegane,
inne powstały dopiero w następstwie nieprecyzyjnego przeniesienia treści politycznych uzgodnień na rozwiązania normatywne (np. kwestia powstawania tzw. pata legislacyjnego, sposób ukształtowania kontrasygnaty czy brak w konstytucji uzgodnionego przy „okrągłym stole” zakazu zmiany konstytucji i ordynacji wyborczej
w okresie stanu wyjątkowego). Jak się później okazało, część spośród tych różnorodnych gwarancji w ogóle nie znalazła zastosowania (możliwość wyłączenia Senatu
z procedury zmiany konstytucji), inne stosowano, tyle tylko, że po wyborach czerwcowych nie pełniły one już takiej gwarancyjnej funkcji (pat legislacyjny, zakres poprawek Senatu).
3. W kontekście poczynionych dotychczas ustaleń lepiej można dostrzec także
sens owej różnicy w sposobie określenia priorytetów przez obie negocjujące przy
Okrągłym Stole strony. Dla opozycji najistotniejsze znaczenie miały zmiany wprowadzane „od zaraz” (demokratyzacja o najbardziej powszechnym zasięgu”), tak aby tworzyć fakty tzw. trudno-odwracalne oraz zapewnić sobie szansę uzyskania realnego
wpływu na procesy decyzyjne w państwie (aby nie rozmienić swojego autorytetu na
drobne). Dla przedstawicieli ówczesnej władzy istotne było „wciągnięcie” opozycji
w struktury władzy (a tym samym uzyskanie legitymacji społecznej dla przeprowadzenia niezbędnych reform) możliwie jak najmniejszym kosztem. Stąd też próba odroczenia „zmian w innych sferach życia publicznego” poprzez ich przekazanie do rozstrzygnięcia przez nowy parlament (ciągle jeszcze przecież z reżimową większością),
a tym samym osłabienie impetu zmian oraz zyskanie czasu na odnalezienie się
w nowo i ewolucyjnie powstającej rzeczywistości.
4. Z bardziej teoretycznego punktu widzenia szczególnie interesująca jest zmiana normatywnego znaczenia przepisów: „Sejm najwyższym organem władzy państwowej” oraz „Sejm uchwala ustawy”. W okresie realnego socjalizmu przepisy te nie
miały w istocie normatywnego znaczenia. Podobnie jak pozostałe przepisy konstytucji z 1952 r. miały one przede wszystkim znaczenie ideologiczne. W PRL Sejm formalnie uchwalał wprawdzie ustawy, ale trudno uznać, iż mógł swobodnie kształtować
ich treść. Nie sprawował również władzy najwyższej, gdyż nie był ośrodkiem, w którym samodzielnie podejmowane byłyby decyzje polityczne. W okresie przemian
ustrojowych znaczenie tych przepisów uległo zasadniczej zmianie. Po uchwaleniu noweli kwietniowej przepisy te zaczęły być traktowane ściśle prawniczo, tj. zaczęto wyprowadzać z nich wiele konsekwencji normatywnych, które prowadziły do przyjmowania zawężającej wykładni uprawnień Senatu.
98
Studia i Materiały
5. Przedstawiony wcześniej sposób rozwiązania sporów wokół trybu uchwalania
zmian w ustawie o TK oraz k.k. i k.p.k. można — jak się wydaje — traktować jako element swoistej filozofii działania w początkach przemian ustrojowych. Filozofii, którą należałoby nazwać negocjacyjnym podejściem do rozwiązywania konfliktów politycznych
oraz problemów prawnych. Można, jak sądzę, wyróżnić znaczące etapy tego zjawiska.
Kształtowało się ono począwszy od rozmów poprzedzających obrady przy Okrągłym
Stole, poprzez zawarte tam porozumienia, ich wdrożenie w formie noweli kwietniowej,
a następnie przełożyło się na „negocjacyjne uzdrowienie” nieobsadzonych mandatów
z listy krajowej, aż do rozwiązania sporu powstałego wokół propozycji zmian do k.k.
i k.p.k., a w pewnym sensie także do nowelizacji ustawy o TK.
Takiej postawie sprzyjały pospiesznie uchwalone i mało precyzyjne przepisy konstytucji, co w efekcie prowadziło do sytuacji, w której ustalenie treści obowiązującego prawa w istotny sposób zależało od okoliczności natury politycznej. Znaczącą
wskazówką dla ukazania istnienia takiej filozofii jest wspomniana reakcja jednego
z uczestników Okrągłego Stołu, który — na uwagę o niebezpieczeństwie wystąpienia
w trakcie procesu ustawodawczego owej luki w prawie mogącej prowadzić do pata legislacyjnego — stwierdził, iż w takiej sytuacji „trzeba będzie negocjować”.
Przy czym, o ile podejście takie jest całkowicie zrozumiałe (a nawet pożądane) w obszarze decyzji politycznych (np. przy poszukiwaniu najwłaściwszego ukształtowania
ustaw), to stosowanie tej metody do rozstrzygania sporów interpretacyjnych czy wręcz
zmian prawnie określonych zasad w trakcie ich stosowania jest nieuzasadnione lub
wręcz naganne. Najbardziej spektakularnym przykładem takiego postępowania był sposób rozwiązania — ponad głowami wyborców — kwestii listy krajowej. Przesłanie, jakie ówczesne społeczeństwo przekazało wyborach z czerwca 1989 r., było jednoznaczne. Można je ująć w stwierdzeniu: „nie chcemy żadnych waszych układów z komuną”.
Pomimo tego, jednak przedstawiciele ówczesnej demokratycznej opozycji, lekceważąc
wolę wyborców, umożliwili wejście do Sejmu owym 33 przedstawicielom władzy92.
Wychodząc nieco poza czasowe ramy prowadzonej analizy, można zaryzykować
i postawić hipotezę, że w następnych latach funkcjonowania ustroju politycznego nastąpiło odejście (także za sprawą orzecznictwa TK) od tworzenia przestrzeni prawnej
dla poszukania najlepszych rozwiązań uchwalanych ustaw w drodze kompromisu
i politycznych negocjacji w obrębie struktur parlamentu. Taki kierunek ewolucji (tj.
owo odejście) należałoby ocenić krytycznie. Można też zastanawiać się nad tym, czy
ukształtowana ówcześnie filozofia działania nie doprowadziła do powstania praktyki
negocjacyjnego i w istocie zakulisowego sposobu podejmowania najważniejszych dla
państwa i społeczeństwa rozstrzygnięć. Jednak odpowiedź na tak postawione pytanie
wykracza poza ramy niniejszego opracowania (być może, także poza instrumenty badawcze dostępne nauce prawa konstytucyjnego). Jedynym przyczynkiem prowokującym stawianie takiego pytania jest bowiem wyłącznie tzw. afera Rywina, a więc sytu92
Powyższa uwaga odnosi się wyłącznie do prawnokonstytucyjnej oceny „reanimacji” mandatów z listy krajowej. Dla pełnego obrazu konieczne byłyby badania politologiczne ukazujące motywy oraz analizujące całe spektrum realnych i „tylko” wyobrażanych uwarunkowań politycznych podjętej wtedy decyzji.
99
acja, w której ujawniono możliwość doprowadzenia przez „grupę trzymającą władzę”
do uchwalenia ustawy przeciwko lub na rzecz jakichś ściśle określonych podmiotów.
Jeśli taka praktyka rzeczywiście zaistniała, to oznaczałaby, iż publiczne debaty nad
kierunkiem polityki państwa byłyby jedynie fasadą, a realne ustalenia odbywałyby się
w takiej sytuacji za jej kulisami.
SUMMARY
of the article:
System of Government under the Round-Table Agreements
The article provides an analysis of the system of government during the period of its transformation from “the state of Communist nomenclature” to “the state of civil society”. The most important elements of this process included: legalization of Solidarity trade union and establishment of
new organs: President of the Republic (an office with wide powers, held at that time by Wojciech
Jaruzelski) and the Senate (to be elected in free election), as well as the so-called “contractual” election of deputies to the Sejm (65% of all seats reserved to the regime parties and the remaining 35%
to be chosen in free election).
Looking from the perspective of today, we may say that the system of government adopted in
the Round-Table agreement provided some “cracks” (through which the changes could be forced),
but also particular measures to prevent the evolution from being excessively fast. These measures
did not only protect the socialist system of the state, but first of all they were aimed at protection of
those political groups and persons which were in power in that system. The analysis made by the author shows the existence of a peculiar negotiation philosophy used to solve political disputes and legal problems (manifested, in particular, in the course of modification of electoral law between the
first and the second round of the election of June 1989). One may, however, wonder whether this philosophy has subsequently resulted in the practice that the decisions of highest importance for the
state and the people are held in secret? This question is justified by the Rywin affair. If such a practice really took place, this could mean that public debates on the state policy guidelines would be
only a surface reality, and actual decision-making process would be taken behind closed doors.
100
Studia i Materiały
101
ANNA ŁABNO
SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
A REPREZENTACJA INTERESÓW
D
wudziestolecie istnienia wolnej Polski, to z jednej strony długi relatywnie
okres, bo przecież tak liczymy jedno pokolenie, ale z drugiej strony, jeśli
spojrzeć na dokonania, może się okazać, że niewystarczający, zbyt krótki, aby zmienić wszystko, co okazuje się niezbędne. Jak spojrzeć na 20-lecie istnienia wolnego
Sejmu? Dwa akty konstytucyjne: mała i pełna konstytucja, nowy regulamin funkcjonowania izby i wiele jego nowelizacji, wejście Polski do UE, regulacja lobbingu, to
tylko niektóre — być może — najważniejsze dokonania, które w istotny sposób
kształtują status ustrojowy Sejmu. Należy zadać pytanie, do czego odnieść rozważania na temat Sejmu: do analogicznych instytucji krajów Europy Zachodniej, do rozwiązań sąsiadów, a może do 20-lecia międzywojennego, który to okres może się pochwalić dwiema konstytucjami, nowelą sierpniową — ustrojowo i politycznie
największym chyba osiągnięciem tego okresu, a może odnieść się trzeba do wyobrażeń, oczekiwań. W polskiej myśli politycznej ostatniego 20-lecia częściej chyba natrafiamy na wzorce międzywojnia i z takim bagażem polska klasa polityczna rozpoczynała drogę ku demokracji, wprowadzając reformy w 1989 r. Tę drogę można
podzielić na kilka okresów, dla których cezurą nie musi być koniecznie uchwalenie
kolejnych aktów konstytucyjnych i które z pewnością będą poddane wnikliwej analizie. Zastanawiając się nad procesem przemian trzeba jednak uwzględnić autorytarny
charakter ustroju PRL i dodatkowo konsekwencje, jakie to spowodowało w mentalności i kulturze politycznej Polaków. Punkt wyjścia jest więc szczególnie skomplikowany: przeszłość rządów komunistycznych nie tylko zostawiła spuściznę instytucjonalną, ale również ukształtowała człowieka pozbawionego znajomości najważniejszych
mechanizmów życia publicznego, niezdolnego do samodzielnego angażowania się
w proces zmian.
Reformy rozpoczęte w 1989 r. początkowo dotyczyły tylko przemodelowania instytucji władzy, a dopiero w późniejszym okresie zaczęły się pojawiać nowe rozwiązania, dla których podstawę stanowiło społeczeństwo obywatelskie tworzące własny
system organizacji, będący fundamentem nowoczesnego państwa. Nawet po 20 latach
trudno byłoby twierdzić, że proces budowy systemu organizacji nacisku społecznego
został zakończony. Warto jednak zauważyć, że choć w praktyce rozwija się z pewnym
trudem, to biorąc pod uwagę mechanizmy władzy zarówno w układzie wewnętrznym,
jak i udział Polski we współpracy międzynarodowej, jest rozwiązaniem niezbędnym,
które powinno zapewnić Polsce ochronę jej interesów.
Współczesny Sejm należy widzieć w powiązaniu z całym systemem reprezentacji interesów, w którym formuła reprezentacji parlamentarnej jest tylko jedną z płaszczyzn ujawniania się zróżnicowanych interesów. Trzeba zatem podjąć kwestię dostosowywania polskich rozwiązań do zmieniających się warunków, a przede wszystkim
przyjąć takie rozwiązania, które pozwolą Polsce zorganizować system władzy i orga-
102
Studia i Materiały
nizację interesów społecznych, aby chronić interesy państwa i własnego narodu w globalizującym się świecie. Proces globalizacji należy postrzegać zarówno w perspektywie oddziaływania Unii Europejskiej, jak i międzynarodowych korporacji, a także być
może przekształcającego się — co najmniej w skali europejskiej, głównie pod wpływem rozwoju nowoczesnych środków komunikacji — społeczeństwa obywatelskiego. Powstaje zatem pytanie, w jakim stopniu zmiany ustrojowe wprowadzane w ostatnim 20-leciu pozwalają — poprzez instytucje państwa i społeczeństwa — włączać się
Polakom w globalne procesy sprawowania władzy i jaki jest w tym udział Sejmu.
Istotne jest w tej materii nie tylko to, jakie i w jaki sposób kształtuje się instytucje wewnętrzne państwa, ale również, a właściwie przede wszystkim, jakie są priorytety tej
działalności.
Patrząc z perspektywy 20 lat powinno się pamiętać, że Polska podjęła reformy przywracające tradycyjne instytucje demokracji parlamentarnej, dla których fundament stanowi zasada suwerenności narodu i służąca jej realizacji zasada przedstawicielstwa.
W płaszczyźnie instytucjonalnej przyjęta zasada trójpodziału władzy i wersja ustroju
parlamentarnego, o silnie wyeksponowanej pozycji prezydenta, uzupełniały w racjonalny sposób założenia budowanej demokracji. Funkcje wskazanych zasad są zróżnicowane i być może najbardziej spektakularny był powrót RP do zasady trójpodziału władzy,
co wraz z odwołaniem się do zasad suwerenności narodu i przedstawicielstwa stanowi
moment zwrotny usytuowania Sejmu, który w ten sposób znalazł się w prawidłowo określonym położeniu względem pozostałych władz. Odzyskując racjonalne usytuowanie
w systemie władzy Sejm stał się jednocześnie elementem tworzącego się mechanizmu
przedstawicielskiej formy sprawowania władzy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 1
Małej konstytucji z 1992 r., zgodnie z którym „Organami Państwa w zakresie władzy
ustawodawczej są — Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej — Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy
sądowniczej — niezawisłe sądy”. Pozornie sprawa wydaje się oczywista, ale w warunkach polskich była to zmiana fundamentalna, gdyż odmieniała całkowicie dotychczasową strukturę władzy państwowej. Należałoby podkreślić, że regulacja miała istotne znaczenie nie tylko ustrojowe, ale również dla zapoczątkowania procesu przekształceń
mentalności politycznej, zwłaszcza grupy polityków, którzy swoją karierę rozpoczynali jeszcze w PRL. Jednocześnie stawiała przed klasą polityczną kwestię właściwego rozdzielenia zakresu zadań, funkcji i kompetencji między władzami ustawodawczą i wykonawczą, co ostatecznie zostało przypieczętowane kilkoma ważkimi orzeczeniami
Trybunału Konstytucyjnego, w których wyraźnie porządkuje się mechanizm władzy.
Tego typu „problemy” dotyczące zaledwie pojedynczych przypadków wykonywania
uprawnień w konkretnych sprawach dość szybko można rozstrzygnąć i tak się też stało.
Natomiast zupełnie inaczej przedstawia się zagadnienie usytuowania Sejmu w systemie
aparatu władzy, tj w relacji do władzy wykonawczej w postaci nie tylko Rady Ministrów,
ale z uwzględnieniem także prezydenta, rozłożenia akcentów w podziale władzy pomiędzy tymi podmiotami. Jest to zatem pytanie o koncepcję ustrojową państwa.
Anna Łabno: Sejm Rzeczypospolitej Polskiej a reprezentacja interesów
103
Podsumowując, można przyjąć, że u progu demokratycznej Polski i nowego usytuowania Sejmu w systemie władzy pojawiły się dwie kwestie o zasadniczym znaczeniu ustrojowym:
1) usytuowanie Sejmu w systemie reprezentacji interesów jako podstawowego
podmiotu realizującego zasadę przedstawicielstwa, jednak widzianego w perspektywie jego relacji z innymi podmiotami uczestniczącymi współcześnie w realizacji tego
zadania;
2) usytuowanie Sejmu w systemie aparatu władzy, czyli — patrząc na zagadnienie w wymiarze jego czystej konstrukcji — postrzeganie w stosunku do władzy wykonawczej.
Wydaje mi się, że pierwsze z wymienionych zagadnień jest wyjątkowo istotne
i decydujące o sprawności i skuteczności działania systemu ustrojowego RP, tym bardziej że dotyka kwestii legitymizowania władzy, w szczególności Sejmu. Zatem jest
to rozstrzygające ze względu na racjonalność, która ma także zapewnić trwałość i stabilność systemu. W przedstawionym kontekście usytuowanie Sejmu w aparacie władzy powinno być poddane oglądowi przede wszystkim przez pryzmat zdolności do reprezentowania interesów społecznych.
Wolna Polska podjęła więc próbę, jak wszystkie państwa budujące demokrację
opierającą się na modelu rządów przedstawicielskich i zasadzie trójpodziału władzy
poprzez recepcję tych koncepcji do rozwiązań konstytucyjnych. W warstwie formalnej uregulowanie zasady przedstawicielstwa w duchu demokracji liberalnej znalazło
odzwierciedlenie już w ustawie konstytucyjnej z 29 grudnia 1989 r. zmieniającej konstytucję PRL1. Natomiast gdy chodzi o zasadę podziału władzy, została ona ustanowiona w art.1 Małej konstytucji z 1992 r. Rozwiązania te przejęła następnie Konstytucja z 1997 r.
W analizie przekształceń usytuowania i roli Sejmu punktem wyjścia powinno być
przyjęcie dwóch następujących płaszczyzn rozważań: przedstawienie Sejmu jako podmiotu reprezentacji interesów, a więc w relacji do całego układu organizacji reprezentujących interesy oraz ściśle prawnokonstytucyjne podejście pozwalające ustalić koncepcję ustrojową Sejmu w odniesieniu do relacji w aparacie władzy. Można niewątpliwie
zadać pytanie, czy rzeczywiście możliwe jest takie rozdzielenie analizy usytuowania
Sejmu. Biorąc pod uwagę wskazane wcześniej założenia dotyczące rozważań poświęconych koncepcji ustrojowej Sejmu, sądzę, że można przyjąć takie ujęcie materii i przedstawione zagadnienia rozważać odrębnie. W ten sposób sprawy dotyczące relacji wewnątrz aparatu władzy pozostawiam poza moimi zainteresowaniami.
Kwestia postrzegania Sejmu, w kontekście kształtujących się w Polsce innych niż
parlamentarna form reprezentacji interesów, wydaje mi się najważniejsza dla dalszego rozwoju polskiego parlamentaryzmu. Nie chodzi mi zatem o reprezentatywność
Sejmu w dziedzinie opcji partyjnych, ale jego zdolność polityczną i organizacyjną do
1
Ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U.
Nr 75, poz. 444; zmiana: ustawa z 9 listopada 1995 r., Dz.U. Nr 150, poz. 730, [w:] T. Mołdawa, Konstytucje
Polskie 1918–2008, Warszawa 2008.
104
Studia i Materiały
dyskursu z najszerzej pojętą reprezentacją interesów społecznych. Sejm należy bowiem — moim zdaniem — traktować, ze względu na jego funkcję ustawodawczą jako
podmiot, w którym koncentrują się działania oddające wielość interesów różnych środowisk społecznych. W konsekwencji oznacza to, że powinien on skupiać wszystkie
formy reprezentacji interesów, a więc partyjne, korporacyjne i oddziałujące poprzez
lobbing. W moim przekonaniu, jest to najważniejsza współcześnie płaszczyzna działań Sejmu, od której w znacznym stopniu zależy z jednej strony spójność systemu
władzy, z drugiej również jego zdolność do społecznego legitymizowania się.
Aktywność Sejmu w tej dziedzinie może mieć decydujące znaczenie dla udziału
Polaków w procesie wykonywania władzy i w konsekwencji wpływać na jego polityczną pozycję. Jest to także, a może nawet szczególnie istotne w związku z procesem
zmian zachodzącym w UE.
Nie budzi wątpliwości, że w zakresie wskazanej wcześniej problematyki nie można pominąć zagadnienia dotyczącego usytuowania Sejmu w dziedzinie spraw europejskich, choć związek pomiędzy nimi jest pośredni. Jednak ze względu na globalizowanie
się władzy, oddziałujące nie tylko na system gospodarczy, ale wyraźnie ograniczające
funkcje państw narodowych, a w konsekwencji wpływające na rolę i znaczenie polityczne parlamentów, sprawa znalezienia rozwiązań, które pozwoliłyby łączyć skuteczność
działania Polski w UE z oczekiwaniem utrzymania mocnej pozycji Sejmu w systemie
władzy, wydają mi się szczególnie ważne i wymagające analizy.
Nie budzi też wątpliwości, że przedstawione zagadnienia mają charakter podstawowy i szczególny, ale nie wyczerpują wszystkich aspektów postrzegania Sejmu ze
względu na realizowane interesy i ukształtowaną relację do jednostki. Sądzę, że istotne byłoby zwrócić uwagę na skutki, jakie dla usytuowania Sejmu jako reprezentanta
woli Narodu powoduje uznanie odpowiedzialności państwa za bezprawie legislacyjne uregulowane po raz pierwszy w polskim konstytucjonalizmie w art. 77 ust. 1
Konstytucji z 1997 r.
I. SEJM A WSPÓŁCZESNE WYZWANIA REPREZENTACJI INTERESÓW
We wskazanym zakresie podstawową sprawą jest oczywiście wybór ordynacji
wyborczej, ale zagadnienie to jest analizowane w odrębnym opracowaniu. Sprawą
o szczególnym znaczeniu dla usytuowania każdego parlamentu, a więc również
Sejmu, jest współczesne określenie jego roli i funkcji w mechanizmach władzy państwa poddanego procesom globalizacji2. Sprawa ta może wydawać się z pozoru drugorzędna i tak właśnie jest, jak sądzę, postrzegana przez polityków. Jednak bardziej
uwidaczniające się w stosunkach wewnętrznych upodmiotowienie ludzi i powiązany
2
Na tę kwestię zwraca uwagę pośrednio M. Kruk odwołując się do pracy P. Senković, L’Evolution de
la responsabilité de l’Etat legislatur sous l’influence du droit communautaire, Bruxelle 2000; M. Kruk, Tryb
przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i konsekwencje członkostwa dla funkcjonowania organów państwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo międzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wójtowicz,
Warszawa 2006, s. 159; warto także zwrócić uwagę na trafne spostrzeżenia J. Wawrzyniaka, Globalizacja
a problemy konstytucjonalizmu, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna, prawo, praktyka, red. M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 225.
105
z tym znaczny stopień zróżnicowania interesów, które wyraźnie ograniczają reprezentatywność parlamentu, wymagają podjęcia starań o wykorzystanie w polskim systemie innych niż tylko partyjne formy reprezentacji interesów, jak na przykład lobbing
czy wysłuchanie publiczne. Te instytucje nie są jedynie dodatkiem do parlamentarnego modelu reprezentacji interesów, ale pozwalają na istotne uzupełnienie reprezentatywności władzy w zakresach, które stają się niedostępne dla typowego działania parlamentu. Zasada przedstawicielstwa nie tylko w swej wersji klasycznej, na co zwracał
uwagę G. Leibholz w latach 50. XX w.3, ale także współcześnie, wymaga pewnych
modyfikacji, ponieważ staje się niewystarczająca.
Wielopoziomowość podejmowania decyzji — wynikająca z globalnego ujęcia procesu sprawowania władzy w Polsce — wyraźnie jest widoczna od chwili wejścia Polski
do UE, by wspomnieć kwestie ochrony środowiska czy bezpieczeństwa, powinna też wymuszać reformowanie systemu państwowego w kierunku rozszerzania instytucji umożliwiających szerszy dostęp społeczeństwa obywatelskiego do procesu decyzyjnego. Nie
można pominąć spojrzenia na proces decyzyjny poprzez interesy wielkich korporacji gospodarczych, których poziom zglobalizowania jest szczególnie wysoki, a dodatkowo szerokie otwarcie rynku powoduje ograniczenie zdolności państwa narodowego w podejmowaniu decyzji, co uwidacznia się także w zakresie realnych możliwości stanowienia
prawa, również na poziomie parlamentu. Tym procesom podlega także cały system organizacji państwa polskiego. Jego możliwości dostosowawcze ogranicza ponadto słabość
społecznej struktury tak charakterystyczna dla współczesnej Polski.
System reprezentacji interesów i wykonywania władzy musi być postrzegany jako
złożenie dwóch komplementarnie działających struktur, czyli zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego o rozbudowanym systemie reprezentacji interesów
i sprawnie działającego przedstawicielstwa w systemie władzy, przede wszystkim
Sejmu. Przekształcenia dokonujące się w rozwiązaniach demokracji liberalnej są
w Polsce tym mocniej odczuwane, że kraj jest słaby, a zwłaszcza pozbawiony możliwości aktywnego działania rodzimego kapitału. Splot tych okoliczności, a więc słabości struktury społecznej, a co za tym idzie, organizacji interesów oraz zapóźnienie gospodarcze i także wyraźnie widoczne cechy kapitalizmu politycznego, osłabiają
w znacznym stopniu skuteczność działania Sejmu i jego reprezentatywność.
Zwłaszcza dwie ostatnie cechy są szczególnie negatywnie odbierane społecznie.
W szczególności konsekwencje należy dostrzec w realnym zakresie i sposobie
działania Sejmu. Trafnie zauważa M. Kruk, że w odniesieniu do funkcji ustawodawczej, a więc tej klasycznej, podkreślającej realizację woli suwerennego narodu, można dostrzec zetknięcie się tradycyjnej doktryny, która sytuuje zarówno Sejm, jak
i ustawę w roli wyraziciela woli narodu z twardą rzeczywistością globalnej Europy,
a w wielu przypadkach także świata4.
3
G. Leibholz, Strukturprobleme der moderne Demokratie, Karlsruhe 1958, s. 145, cyt. za: E. Popławska, Zasada rządów przedstawicielskich i formy demokracji bezpośredniej, [w:] Zasady podstawowe polskiej
konstytucji, red. W. Sokolewicz, Warszawa 1998, s. 127–128.
4
M. Kruk, Tryb przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i konsekwencje członkostwa dla funkcjonowania organów państwa, [w:] Otwarcie Konstytucji RP…, s. 159.
106
Studia i Materiały
Można zadać pytanie, czy na pewno rozwój instytucji wspomagających udział
zorganizowanych interesów społecznych o wielorakim charakterze ma znaczenie dla
systemu przedstawicielskiego w Polsce? W moim przekonaniu, służy przede wszystkim uzewnętrznieniu różnorodności istniejących interesów i zwiększeniu reprezentatywności, co powinno zwiększać także skuteczność działania systemu. Ponadto ich
celem, i to wydaje się kwestia o istotnym znaczeniu, jest poszerzenie jawności działalności prawotwórczej i w konsekwencji ograniczenie zjawisk negatywnych, w szczególności korupcji, nepotyzmu czy klientelizmu. Można — jak sądzę — przyjąć, że
w efekcie kształtuje się swoista triada reprezentacji interesów. Zaliczyłabym do niej
typowe działania parlamentarne, interesy zorganizowane, czyli korporacje działające
w Komisji Trójstronnej oraz właśnie działalność lobbingową. System ten znajduje się
in statu nascendi, wymaga przeobrażeń, ale stanowi mocny punkt wyjścia do tworzenia i ugruntowania się silnego społeczeństwa obywatelskiego w Polsce.
Zadania wykonywane przez Sejm jako podmiotu władzy reprezentującego interesy, zgodnie z art. 4 ust. 2 Konstytucji, są poddane współcześnie różnym procesom
przekształcającego społeczeństwa polskiego i jest to zagadnienie o dużym znaczeniu
praktycznym, ale z punktu widzenia czysto prawnego trzeba w szczególności zwrócić
uwagę na konsekwencje, które powoduje przynależność Polski do UE. Rodzi to dla
Sejmu skutki wyjątkowe ze względu na specyfikę tej organizacji, ale trzeba pamiętać,
że przynależność do innych organizacji wywołuje również konsekwencje ograniczające zdolność parlamentu do niezależnego działania. Oznacza to, że ograniczona jest
potencjalnie również jego zdolność do reprezentowania interesów. Tę kwestię można
jednak pozostawić na uboczu.
W omawianym zakresie usytuowania Sejmu w systemie reprezentacji interesów należy zwrócić uwagę na tworzący się w Polsce lobbing, w tym instytucję wysłuchania publicznego, która ma szczególny charakter, przynajmniej gdy patrzeć na nią z punktu widzenia czysto formalnego, oraz także na działające już od wielu lat bardzo ograniczone
formy korporatywizmu. Rozwiązania wprowadzone w Polsce ustawą o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa5 w żadnej mierze nie spełniają wymagań, jakie
stawia się regulacjom tego rodzaju6. Przede wszystkim należy krytycznie ocenić niemal
wyłącznie traktowanie lobbingu jako przeciwdziałania korupcji i innym patologiom społecznym. Pomijając kwestię skuteczności przyjętych regulacji dla realizacji tego celu,
trzeba jednoznacznie stwierdzić, że u podstaw tworzenia lobbingu musi stać dążenie do
uzupełnienia systemu reprezentacji interesów, realizowanych poprzez przedstawicielstwo partyjne, o aktywność grup interesów reprezentowanych przez lobbistów. Wywołuje to negatywny odbiór społeczny tym wyraźniejszy, że wspomniane patologie są częstym zjawiskiem w działalności polskiego parlamentu7. Możliwość wykorzystania tej
5
Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz.U.
Nr 169, poz. 1414.
6
Zwraca na to uwagę, trafnie uzasadniając negatywną ocenę, M.M. Wiszowaty, Ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 5, s. 54 i n.
7
Zwraca na to uwagę W. Wołpiuk, Lobbing a demokratyczne formy wpływu na stanowienie prawa, [w:]
Tryb ustawodawczy a jakość prawa, red. J. Wawrzyniak, Warszawa 2005, s. 239–240 i powołana tam literatura.
107
drogi ochrony interesów została w ten sposób zaprzepaszczona i ostatecznie lobbing,
zamiast stanowić jedno z narzędzi stosowanych w społeczeństwie obywatelskim, jest
tylko kolejnym, mało skutecznym sposobem reprezentowania interesów. Jego faktycznie niewielkie znaczenie pogłębia w szczególności ograniczenie do stosowania w dziedzinie stanowienia prawa, a w tym zakresie niejasne ujęcie kręgu podmiotów, wobec
których przewiduje się stosowanie lobbingu. Wprawdzie ustawa wskazuje w art. 2, że:
„[…] działalnością lobbingową jest każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie
stanowienia prawa”, ale jednocześnie informacja o programie prac legislacyjnych dotyczy tylko projektów Rady Ministrów8. Nie przesądza to wprawdzie o wyłączeniu Sejmu,
ale dowodzi braku jednoznacznej koncepcji ustawodawcy, który w sposób nierówny reguluje lobbing i — jak można oceniać na podstawie całości aktu — niezrozumienia znaczenia specyfiki instytucji. Czy bałagan legislacyjny przekłada się na zakres stosowania
lobbingu w Polsce, trudno jednoznacznie odpowiedzieć. Na pewno jednak negatywnie
oddziałuje na stosowanie nowych mechanizmów w procesie reprezentacji interesów
w Polsce.
Te krytyczne uwagi dotyczą również wysłuchania publicznego, którego konstrukcja również nie spełnia standardowych wymagań. Zostało ono bowiem tak skonstruowane, że jest środkiem raczej pozornym. Jego fakultatywność i bardzo niejednoznacznie określona możliwość odwołania powodują, że jest to instrument bardzo
rzadko stosowany.
Podsumowując, trzeba stwierdzić, że rozwiązania, które miały wspomagać Sejm
w jego funkcji reprezentowania interesów, nie spełniają swojego zadania. Podstawową
przyczyną jest, jak sądzę, „rozmycie” instytucji lobbingu w niejasnych regulacjach
prawnych mających swoje źródło przede wszystkim w błędnym zdefiniowaniu pojęcia lobbingu, co powoduje nie tylko złe jego stosowanie w Polsce, ale także negatywne konsekwencje ustrojowe9. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że konsekwencją uznania w ustawie, że lobbing to „działanie zmierzające do wywarcia wpływu”,
jest naruszenie spójności systemu reprezentacji interesów. Zbyt szeroka definicja legalna polskiego lobbingu powoduje zatarcie różnicy między tą formą reprezentowania interesów a korporatywizmem, którego podstawową instytucję stanowi w Polsce
Trójstronna Komisja do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Analogiczne skutki wywołuje również kwalifikowanie, jako lobbingowej, działalności podejmowanej przez
wiele innych organizacji, które wypełniają ważne funkcje konsultacyjne przede
wszystkim w procesie ustawodawczym, gdyż zamazuje się różnica między lobbingiem a innymi metodami ochrony interesów. Można mieć także wątpliwości, czy
w przyjętym kształcie lobbing nie narusza możliwości tworzenia w Polsce instytucji
demokracji partycypacyjnej, której ostatecznym celem jest budowa demokracji kon8
Za szerokim ujęciem podmiotów, wobec których dopuszczalne jest stosowanie lobbingu, opowiedział
się M.M. Wiszowaty, Ustawa o działalności…, s. 55–56. Odmiennie natomiast P. Kuczma, Definicja lobbingu według ustawy z 7 lipca 2005 r., „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2007, z. 4, s. 89.
9
M.M. Wiszowaty, Ustawa o działalności…, s. 58–60.
108
Studia i Materiały
sensualnej. W polskich warunkach demokracja partycypacyjna jest szczególnie pożądana ze względu na słabość systemu parlamentarnego i zdecydowanie negatywną jego
ocenę społeczną. Nie jest to założenie, które byłoby łatwo zrealizować praktycznie,
gdyż przyczyny rozchwiania systemu parlamentarnego mają w znacznym stopniu
swoje źródło w dekompozycji systemu społecznego, ale korzystne wydaje się poszukiwanie rozwiązań o zróżnicowanym charakterze. Można mieć wówczas nadzieję, że
wielość tworzonych układów reprezentacji interesów ułatwi ich skuteczne zorganizowanie i zwiększy reprezentatywność władzy.
Dlatego konieczne jest uchwalenie nowej ustawy, która w pierwszej kolejności
powinna unormować lobbing jako działalność zawodową bądź nie, i odpłatną o ściśle
określonym przedmiocie działalności10, gdyż rozstrzygnie to wątpliwości o charakterze ustrojowym pozwalające rozróżnić odpłatne działanie w interesie osób trzecich od
realizacji niektórych wolności i praw obywatelskich, a także może stanowić podstawę
do szczegółowych regulacji, zwłaszcza dotyczących kontroli prowadzonej działalności i konsekwencji naruszeń prawa. Dotychczasowe doświadczenia polskie i przede
wszystkim państw liberalnej demokracji wskazują wyraźnie, że we współczesnym
społeczeństwie niezbędne jest tworzenie zróżnicowanego systemu reprezentacji interesów, którego jednym z zadań jest wspomaganie systemu parlamentarnego, w dzisiejszych warunkach społecznych i politycznych — niewystarczającego. System parlamentarny zbyt wąsko określa interesy i podmioty, aby mógł stanowić siłę zdolną do
samodzielnego reprezentowania interesów.
Należy też dostrzec zagrożenia płynące z konieczności dzielenia władzy z instytucjami UE. Tworzenie systemu reprezentacji interesów i usytuowanie w nim parlamentu stanowi dziś poważne wyzwanie dla wielu krajów, w tym na pewno dla Polski,
której brak jest w tej dziedzinie tradycji liberalnej i wystarczających doświadczeń.
Tym bardziej istotne staje się ukształtowanie lobbingu i instytucji dialogu społecznego, który służyłby również stanowisku Polski w Unii. Dlatego też trzeba, moim zdaniem, podkreślić, że ustalenie realnych możliwości udziału Sejmu w procesie reprezentacji interesów Polaków zarówno w stosunkach wewnętrznych, jak w relacji do UE
ma istotne znaczenie w perspektywie tworzącego się systemu władzy globalnej,
w którym rola i znaczenie państwa ulega przekształceniom, choć może byłoby zbyt
daleko idące określenie, że staje się coraz wyraźniej ograniczone11. Konsekwencją
tego procesu jest postępujące ograniczenie roli i znaczenia Sejmu, którego zakres
funkcji i kompetencji zawęża się proporcjonalnie. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że do tej relacji Sejm–zglobalizowany system władzy włącza się, w sposób typowy dla władzy wykonawczej, rząd. Częściowym beneficjentem zmian jest właśnie
rząd, który dysponuje zdolnością do operatywnego działania. A ta decyduje o rzeczywistym znaczeniu politycznym. Analizując Sejm, jako podmiot realizujący zasadę
10
Odmienne stanowisko, zwłaszcza w kwestii ustalenia zakresu działalności lobbingowej, prezentuje
W. Wołpiuk, Lobbing…, s. 239 i n.
11
Trafnie zwraca na to uwagę także J. Wawrzyniak, Globalizacja…, s. 225; por. na ten temat, choć
w nieco innym kontekście, Z. Bauman, Płynna nowoczesność, Kraków 2006, s. 286–287.
109
przedstawicielstwa, konieczne jest dostrzeżenie go w całej złożoności tworzącej się
instytucjonalnej struktury sprawowania władzy, poddanej procesom globalizacji.
Oznacza to nadanie konkretnych treści funkcji reprezentowania interesów przez Sejm
w związku z członkostwem Polski w UE. I jest to jedna płaszczyzna aktywności
Sejmu o szczególnym dzisiaj znaczeniu.
To nie wyczerpuje jednak wątpliwości, jak konkretyzować wynikające stąd zadania i obowiązki, a zatem trzeba zadać kolejne pytanie. W jaki sposób Sejm powinien
reprezentować interesy Polaków także w układzie wewnętrznym, by jednocześnie zapewnić spójność działania całego aparatu państwa? Na pewno nie powoduje to konieczności tworzenia odrębnych systemów, ale powoduje konsekwencje dla organizacji władzy i w stopniu widocznym coraz bardziej wpływa na kształt podstawowej
zasady suwerenności, a także podziału władzy. Nie da się pominąć istnienia innych
centrów decyzyjnych, a konieczne staje się znalezienie nowych mechanizmów dla
utrzymania podmiotowości Polaków. Sprawa jest z pewnością dyskusyjna, ale nie
sposób pominąć te zagadnienia, rozważając 20-lecie istnienia Sejmu wolnej Polski.
Tak jak formułujemy dzisiaj pogląd o multicentryczności źródeł prawa, tak musimy wskazać, że dla tego zjawiska pierwotne jest przecież i warunkujące uznanie pluralizmu ośrodków władzy. W 2004 r. Polska przystępując do UE znalazła się — w sensie politycznym — w podwójnym układzie władzy ośrodka krajowego, dla którego
centrum stanowi Sejm, Senat i władza wykonawcza, oraz ponadpaństwowego, który
stanowią instytucje unijne. Sejm, przekazując na mocy art. 91 Konstytucji część swoich uprawnień, wszedł w nowy układ instytucjonalny dla porządku europejskiego.
Pytanie, które w konsekwencji zadajemy dzisiaj, dotyczy ułożenia relacji między
Sejmem (i Senatem) a instytucjami europejskimi. Kwestia ta ma podwójny wymiar,
bowiem chodzi nie tylko o uregulowanie zakresu kompetencji, podległości, współistnienia różnego typu źródeł prawa, ale w tym samym chyba stopniu ujawnia się konieczność znalezienia motywacji ideowej, która służyłaby jako czynnik legitymizujący w stosunkach Naród–Sejm–Unia Europejska. Widziałabym zatem dwie zasadnicze
kwestie, wskazaną wcześniej i sprowadzającą się do uznania nowych mechanizmów
legitymizacji władzy na obszarze Rzeczypospolitej oraz wiążącą się z tym, jak sądzę
bardzo silnie, sprawę racjonalności przyjmowanych rozwiązań. W moim przekonaniu,
usytuowanie Sejmu w relacji do instytucji UE i wykonywanych przez nie funkcji oraz
zdolność do tworzenia uzupełniającego systemu reprezentacji interesów zarówno
w związku z udziałem w strukturach UE, jak i działalnością wewnętrzną, stanowi
o rozwoju demokracji polskiej i znaczeniu politycznym Sejmu. Uregulowanie tej dziedziny zarówno w płaszczyźnie ideowo-politycznej, jak i jej konkretyzacja są — moim
zdaniem — największym wyzwaniem dla Sejmu w najbliższych latach. Zetknięcie
idei suwerenności Polski12 z niezbędną racjonalnością działania stanowi największą
12
Posługuję się zamiennie pojęciem suwerenność narodu i suwerenność państwa, bowiem w kontekście reprezentowania przez Sejm interesów wpływ innych ośrodków władzy dotyka nie tylko suwerenność
władz polskich, ale wpływa również na zakres kompetencji Sejmu, a to oznacza ograniczenie suwerenności
narodu. Zwraca na to uwagę J. Kranz, Kilka uwag o suwerenności państwa, [w:] Konstytucja dla rozszerzającej się Europy, red. E. Popławska, Warszawa 2000, s. 148.
110
Studia i Materiały
trudność w poszukiwaniu rozwiązań, które zyskałyby także akceptację społeczną13. To
jednak wymaga także wykorzystania instytucji lobbingu i korporacjonizmu. Obowiązujące obecnie uregulowania takich możliwości nie przewidują, ograniczając w ten
sposób znaczenie dialogu społecznego.
II. SEJM A TRAKTAT Z LIZBONY
Tendencja do wzmocnienia Parlamentu Europejskiego, która jest aktualnie wyraźna w UE, wskazuje — do pewnego stopnia — także kierunek myślenia o roli parlamentów w krajach członkowskich. Nie oznacza to jednak, że zahamowaniu ulegną mechanizmy władzy charakterystyczne zarówno dla Europy, jak i widoczne na świecie. Istotne
jest bowiem źródło tych przemian, które wyraźnie pokazuje priorytet władzy wykonawczej. Nie można jednak lekceważyć kwestii powiązania parlamentu ze strukturą interesów społecznych, gdyż jest to istotne zwłaszcza w Polsce. Ich realizacja nie dokonuje
się bowiem wyłącznie na drodze reprezentacji partyjnej, ale to założenie nie stanowi
jeszcze jasnej wytycznej do rozbudowy możliwości reprezentowania interesów. Poszerzenie uprawnień parlamentów krajowych, w zakresie działalności podejmowanej przez
UE, powinno prowadzić do zwiększenia możliwości efektywnego działania Sejmu również poprzez wzmocnienie jego związków z instytucjami reprezentacji interesów.
Dlatego też należy dostrzegać dwie płaszczyzny reformowania możliwości efektywnego działania Sejmu: w relacji do instytucji UE i w płaszczyźnie powiązań z systemem
reprezentacji interesów zorganizowanych w szczególności poprzez lobbing.
Traktat z Lizbony stwarza duże możliwości znalezienia właściwych rozwiązań dla
wzmocnienia pozycji ustrojowej i funkcji Sejmu, choć jednocześnie zawiera warunki
polegające przede wszystkim na takim unormowaniu działania parlamentu krajowego,
które sprosta zwiększeniu obowiązków, a zatem również biurokracji. Wymaga to z pewnością szeroko rozbudowanego aparatu wspomagającego Sejm merytorycznie. Uzyskanie przez Sejm, podobnie jak przez inne parlamenty krajowe, „pełnoprawnej roli wykonawców funkcji parlamentarnej w Unii Europejskiej”14 zbieżne dziś z koncepcjami
rozwoju UE, stawia przed polskim parlamentem zadanie wyboru drogi pozwalającej
skutecznie wykonywać funkcje parlamentarne w zmienionych warunkach. Trzeba zatem przyjąć, że konieczne jest tworzenie nowych koncepcji jednoznacznie opartych na
założeniach multicentryczności ośrodków władzy, ale stanowi to zaledwie punkt wyjścia do dalszych rozstrzygnięć. Współudział w ustalaniu stanowiska RP w procesie stanowienia prawa wspólnotowego czy tylko kontrola, „nawet kontrola kierująca”15 — jest
13
Zadanie to staje się szczególnie trudne w czasach kryzysu, zwłaszcza gdy odżywają tendencje ochrony interesu narodowego.
14
M. Kruk, Parlament Europejski: traktaty i praktyka, „Biuletyn Informacyjny Biura Stosunków
Międzyparlamentarnych” Kancelarii Sejmu 1997, nr 1, s. 44, cyt. za J. Jaskiernia, Parlament polski a parlament europejski u progu integracji z Unią Europejską, [w:] Parlamenty a integracja europejska, red.
M. Kruk, E. Popławska, Warszawa 2002, s. 237.
15
Zwraca uwagę na taką formę kontroli L. Garlicki, Parlament a rząd: powoływanie — kontrola — odpowiedzialność, [w:] Założenia ustrojowe, struktura i funkcjonowanie parlamentu, red. A Gwiżdż, Warszawa
1997, s. 244–245; J. Szymanek, Rola Senatu RP w wykonywaniu kontroli parlamentarnej (uwagi de lege lata
i de lege ferenda), „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, z. 1, s. 17–18. Natomiast w kwestii klasyfikacji funkcji Sejmu w dziedzinie stanowienia prawa wspólnotowego oraz wyłaniania polskich re-
111
to dzisiaj pytanie o podstawowym znaczeniu. Sądzę, że priorytetem powinien być jednak efektywny udział Polski w procesie stanowienia prawa (a nie Sejmu jako piastuna suwerenności Narodu Polskiego i podmiotu sprawującego funkcję ustawodawczą
na zasadzie wyłączności), ponieważ przesądza to ostatecznie o zdolności do reprezentowania interesów wyrażanych przez różne środowiska, co ostatecznie powinno stanowić o interesie narodowym.
Konsekwencją tego zróżnicowania jest zmiana w dziedzinie stanowienia i stosowania prawa. Jeśli uwzględnić jeszcze prawo międzynarodowe uzyskujemy wieloskładnikowość źródeł władzy i prawa. W świetle tych ustaleń udział Sejmu i każdego
parlamentu krajowego w procedurze stanowienia prawa w UE zawsze będzie pośredni. Można jedynie skutecznie modyfikować zakres owego udziału i realne możliwości wpływu. I to na pewno jest istotnym elementem przekształceń ustrojowych, które
są aktualnie udziałem Polski.
Dotychczasowe rozwiązania — wynikające z ustawy z 2004 r.16 — wydają się
w znacznym stopniu spełniać swoje zadanie w warunkach dotychczasowych uregulowań procesu decyzyjnego w UE. Rozszerzenie udziału Parlamentu Europejskiego w tej
dziedzinie oznacza jednak konieczność wprowadzenia większej symetrii uprawnień
w rozwiązaniach polskich. Wspomniana „kontrola kierująca” jest wyraźnie widziana
w perspektywie nadania parlamentowi uzupełniających kompetencji, by nie wykonywał
jedynie „czystej” kontroli w stosunku do władzy wykonawczej w dziedzinie, która dotychczas zarezerwowana była dla parlamentu. Demokratyzacja funkcjonowania UE —
rozumiana jako poszerzanie zakresu funkcji Parlamentu Europejskiego — wymusza uregulowanie współpracy z nim Sejmu. Myślę, że takie podejście jest konieczne dla
zachowania przynajmniej względnej równowagi w systemie sprawowania władzy
w Polsce. Nie oznacza to jednak, by w ten sposób zostały rozstrzygnięte wątpliwości
odnośnie do zmiany konstytucji. Pozostaje także otwarta sprawa zmiany uprawnień
Senatu w dziedzinie realizacji „kontroli kierującej”. Generalnie rzecz biorąc, konieczne
jest dostosowanie organizacyjne i funkcjonalne, a także mechanizmów proceduralnych
działania Sejmu (i, jak sądzę, także Senatu) do procesu demokratyzacji struktur i instytucji Unii Europejskiej, zwłaszcza jeśli Traktat z Lizbony wejdzie w życie.
Zadanie budowy systemu uczestnictwa Sejmu w działalności instytucji unijnych
jest tym bardziej trudne, że wymaga szerokiego porozumienia politycznego. W tym
aspekcie należy podkreślić znaczenie tworzenia i stabilizowania struktur i instytucji
reprezentacji interesów w Polsce. Zadanie skutecznego włączania się Polski do systemu unijnego jest, moim zdaniem, możliwe, jeśli będzie wspierane aktywnością instytucji reprezentujących interesy17. Chodzi bowiem nie tylko o formalno-instytucjonalprezentantów na stanowiska unijne, J. Szymanek opowiada się za wyodrębnieniem funkcji europejskiej,
J. Szymanek, Funkcja europejska Sejmu i Senatu jako ustrojowy efekt członkostwa w Unii Europejskie, [w:]
Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Kraków 2005, s. 347 i n.
16
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o współdziałaniu Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach
związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 515.
17
Por. na ten temat ciekawe uwagi A. Cianciara, Instytucjonalizacja lobbingu w Unii Europejskiej,
„Państwo i Prawo” 2009, z. 2; M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu na świecie, Warszawa 2008,
s. 10–11 i powołana tam literatura.
112
Studia i Materiały
ny udział w UE realizowany poprzez Sejm (ewentualnie rozszerzony w stosunku do
obecnego) i działania Senatu, ale wprowadzenie do tego procesu, w formach zinstytucjonalizowanych, czynnika społecznego, którego rola w życiu publicznym, a zwłaszcza gospodarczym jest znacząca. Sądzę, że istotnym argumentem przemawiającym za
taką koncepcją kształtowania reprezentacji interesów polskich — co należałoby również uwzględnić w planach reformowania polskich instytucji współpracujących z UE
— są konsekwencje coraz wyraźniej widocznego procesu powstawania ponadnarodowego społeczeństwa obywatelskiego18. Jego związki z państwem narodowym mają
coraz mniej emocjonalny charakter i nie mogą być budowane wyłącznie na tradycyjnie pojmowanym patriotyzmie. Kwestii tej nie powinno się postrzegać tylko w kategoriach socjologicznych, bez żadnego odniesienia do procesu wykonywania władzy,
zwłaszcza w przypadku jej wielopoziomowości. Ochrona interesu Państwa Polskiego
wymaga, moim zdaniem, znacznego poszerzenia sfery dialogu społecznego, tak by nie
ograniczał się do stosunków pracy, ale umożliwiał przeniesienie interesów, także innych, zwłaszcza gospodarczych, na płaszczyznę sprawowania władzy. W tym kierunku zmierza też od wielu już lat Unia, traktując dialog jako jedno z podstawowych narzędzi wykonywania władzy19.
Powstaje zatem pytanie, czy w świetle nowych rozwiązań, które przynosi Traktat
z Lizbony, obowiązująca dziś regulacja oparta na ustawie z 2004 r. i regulamin sejmowy są wystarczające. Dotychczasowe regulacje są w znacznym stopniu oparte na przesłankach racjonalnych, gdyż służą sprawnemu podejmowaniu decyzji niejako ułatwiając zadanie rządowi. To założenie wydaje mi się trafne, gdyż ogranicza niebezpieczne
dla skutecznego działania spory na linii Sejm–Rada Ministrów, a ściślej rzecz biorąc,
opozycja a większość rządowa. Trzeba szukać takich konstrukcji ustrojowych, które nie
zaprzepaszczą dotychczasowej drogi ustaleń, a jednocześnie utrwalą możliwość działania opozycji. Sądzę jednak, iż w tym przypadku kryterium regulacji powinno być analogiczne do uznania praw opozycji w ujęciu generalnym. Pozostaje też poza sporem —
moim zdaniem — kwestia włączenia w dyskusję partnerów społecznych, tym bardziej
że znaczna część prawodawstwa unijnego dotyczy spraw gospodarczych. Układ byłby
więc następujący: rząd, Sejm i partnerzy społeczni poprzez służące dialogowi społecznemu formy współdziałania. Czy taka formuła jest niewykonalna? Sądzę, że jest koniecznością, która powinna stanowić punkt wyjścia zarówno dla rządzących, jak i dla
opozycji. Nie miejsce tu na rozważania, jak szczegółowo miałoby być to unormowane,
ale w założeniu należałoby dokonać rewizji dotychczasowych regulacji, gdy zaczną obowiązywać zmienione i uzupełnione zasady współpracy Parlamentu Europejskiego i parlamentów krajowych. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę na mechanizmy moni18
Odwołuję się w tym przypadku do pewnych procesów jednoczenia globalnego społeczeństw, które
dokonuje się niejako poza typowymi instytucjami społecznymi, a poprzez zastosowanie komunikacji ułatwionej działaniem przede wszystkim Internetu. Niezależnie od efektywności tych zmian społecznych, którym Polska na pewno w jakimś stopniu podlega, nie sądzę, by można było pominąć to zagadnienie i nie dostrzec jego znaczenia w praktyce działania systemu reprezentacji interesów.
19
Por. na ten temat interesujące uwagi M. Matey-Tyrowicz, Dialog społeczny jako instytucja konstytucyjna i europejska, [w:] Konstytucja i władza we współczesnym świecie. Doktryna, prawo, praktyka, red.
M. Kruk, J. Trzciński, J. Wawrzyniak, Warszawa 2002, s. 79 i n.
113
torowania stosowania zasady pomocniczości, gdyż jej modyfikacja przeprowadzona
w Traktacie wymaga dostosowania się do specjalnej procedury określonej w Protokole
w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności20. Sprawa jest tym trudniejsza organizacyjnie, że krajowy monitoring tej zasady powinien być realizowany także w perspektywie możliwości działania instytucji państwa na poziomie regionalnym
i lokalnym, a to oznacza konieczność stworzenia odpowiedniego poziomu zarządzania. Przyjęte w Traktacie rozwiązanie potwierdza ugruntowujący się trend rozszerzania zakresu kompetencji zdecentralizowanych na poziomie państwa członkowskiego.
W efekcie z jednej strony utrwala się idea suwerenności podzielonej21 pomiędzy państwo członkowskie i UE, a z drugiej można by pokusić się o twierdzenie, że deficyt demokratyczności władzy w strukturach UE kompensuje się w swoisty sposób rozszerzeniem uprawnień regionalnych szczebli władzy. W warunkach polskich może to stwarzać
co najmniej trudności organizacyjne, ale przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że
brak jest uregulowań prawnych, które zabezpieczałyby interesy na poziomie regionalnym i lokalnym. Jest to tym ważniejsze, że Traktat wzmacnia rolę Komitetu Regionów.
Na marginesie warto zauważyć, że w procedurę stosowania wspomnianych zasad włączony został Komitet Regionów, w którym Polska także ma swoich przedstawicieli, co
stanowi podstawę twierdzenia, że stajemy przed koniecznością stworzenia spójnego mechanizmu określania interesów i ustalania stanowisk w sprawach z zakresu działania
Komitetu. Relacje pomiędzy Sejmem a rządem nie są w perspektywie wymogów stawianych w Traktacie wystarczające, a ponadto nie są uwzględnione mechanizmy zabezpieczające sprawne procedury.
Analiza zmian — wprowadzanych Traktatem z Lizbony — odnośnie do usytuowania parlamentów krajowych, prowadzi do wniosku, że obowiązująca dziś ustawa
z 2004 r. jest jednak niewystarczająca. Trafnie zauważyła M. Kruk, że przekształcenia
przewidziane w Traktacie prowadzą do wyodrębnienia kilku istotnych płaszczyzn
działania i współpracy parlamentów, wśród których wymieniła w szczególności stymulowanie kierunków rozwoju integracji i monitorowanie zasady subsydiarności,
zwłaszcza wprowadzenie specjalnej skargi na jej nierespektowanie, udział w stanowieniu prawa, funkcję prawotwórczą w dziedzinie harmonizowania i precyzowania
prawa europejskiego w krajowym porządku prawnym, kontrolę działalności organów
wykonawczych państwa w instytucjach Unii. Wydaje się również, że milczenie konstytucji w sprawach współpracy Sejmu z rządem w kwestiach prawodawstwa unijnego, a w świetle Traktatu także w zakresie pewnych elementów realizacji funkcji kontrolnej w stosunku do działań instytucji UE, nie da się utrzymać. Powyższe zadania
idą zbyt daleko, by można było pozostawić je swobodzie ustawodawcy i praktyce. Nie
twierdzę, że należy rzecz szczegółowo uregulować, ale w każdym razie dzisiejszy
stan, w którym właściwie brak jest jakiegokolwiek unormowania konstytucyjnego, na20
Por. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską. Stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 54 i n.
21
A. Kalisz, Multicentryczność systemu prawa polskiego a działalność orzecznicza Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny
i Socjologiczny” 2007, z. 4, s. 45 i n. i powołana tam literatura.
114
Studia i Materiały
rusza spójność systemu sprawowania władzy, a także powoduje, że w rzeczywistości
istnieją jakby dwie płaszczyzny działania systemu polskiego: wewnątrzkrajowy i unijny. Nie budzi wątpliwości, że dużo łatwiej jest to stwierdzić, niż znaleźć odpowiednią
formułę regulacji, a zwłaszcza jest to chyba szczególnie trudne w sferze politycznych
ustaleń, jednak konieczne jest przynajmniej konstytucyjne umocowanie niektórych
rozwiązań regulaminów Sejmu i Senatu. Podtrzymuję jednocześnie stanowisko, że
priorytetowe powinno być podporządkowanie nowych regulacji racjonalności procedur i ich efektywności, co chyba potwierdza dotychczasowa praktyka stosowania ustawy z 2004 r. i nowelizacji regulaminów Sejmu i Senatu w tej materii.
Istotnym elementem w funkcjonowaniu instytucji unijnych jest udział Polski w działaniach podejmowanych w ramach COSAC [Konferencji Organów Wyspecjalizowanych
w Sprawach Wspólnotowych], tym bardziej że umożliwia to wpływanie na opinie tego
ciała w kwestii oceny zasady pomocniczości i proporcjonalności oraz na udział w pracach dotyczących opiniowania polityki zagranicznej i bezpieczeństwa UE. Jest to wprawdzie tylko pośrednie oddziaływanie, gdyż parlamenty krajowe nie uzyskały w Traktacie
żadnych uprawnień samodzielnych we wskazanych dziedzinach, ale właśnie dlatego sposób ustalania polskiego stanowiska wymaga przystosowania Sejmu do takiej funkcji.
Konieczne jest również znalezienie stosownych mechanizmów współpracy z Prezydentem
RP w tej dziedzinie, a fakt, że materia ta rodzi w praktyce pewne wątpliwości kompetencyjne, stanowi tylko dodatkowe utrudnienie, nie może być natomiast przeszkodą wykluczającą. Niezależnie od ich rozstrzygnięcia, Sejm zawsze pozostanie władny kontrolować poczynania władzy wykonawczej w tym zakresie.
Podsumowując dotychczasowe rozważania, byłoby trudno pominąć pytanie o klasyfikację tej sfery działań, która obejmuje aktywność Sejmu w dziedzinie spraw unijnych. Piszę celowo spraw unijnych, a nie wyszczególniam prawodawstwa, ponieważ
Traktat z Lizbony rozszerza pole działania parlamentów krajowych, o czym już wcześniej była mowa. W ostatecznej wersji Traktatu, Sejm nadal nie jest uprawniony do
stanowienia prawa w UE, a więc na tym polu nic się formalnie nie zmieniło. Prawa
niewątpliwie nie stanowi, natomiast zakres jego uprawnień wobec rządu, który bezpośrednio w tych działaniach uczestniczy, także nie może być klasyfikowany jako realizacja funkcji prawodawczej. Obowiązujące i ewentualne przyszłe regulacje sprowadzają się bowiem do wskazania kompetencji Sejmu w odniesieniu do rządu, czyli
umożliwiają tylko pośrednie oddziaływanie na stanowienie prawa w UE. Traktat nie
zmienił istoty procesu prawodawczego w Unii22, rozszerzył natomiast informację
o nim oraz o zakładanych celach i przyjmowanych projektach ułatwiając w ten sposób włączenie parlamentów w system unijny. Ponadto, i to należy uznać za wzmacniające pozycję parlamentów, umożliwia im wyrażenie stanowczego sprzeciwu wobec zamiaru rezygnacji z zasady jednomyślności w głosowaniu zarówno w ramach
22
Sądzę, że trzeba sobie uświadomić, że nie jest to w ogóle możliwe. UE może albo utrwalając istniejącą koncepcję w pewnych granicach modyfikować dotychczasowe rozwiązania, albo całkowicie zmienić
charakter tego związku i Parlamentowi Europejskiemu przekazać stanowienie prawa. Trzecia droga chyba
nie istnieje.
115
procedury prawodawczej, jak i decyzyjnej w Radzie, by ograniczyć się do tych najbardziej istotnych działań.
Traktat wyraźnie wskazał dodatkowe pola aktywności, które dotyczą kontroli, np.
wspomniane wcześniej przestrzeganie zasady pomocniczości czy stosowanie tzw. klauzuli elastyczności. We wszystkich tych przypadkach Sejm powinien uzyskać sformalizowane możliwości ustalenia stanowiska dla rządu, co jednak nie musi oznaczać w każdym przypadku uprawnienia do przedstawienia głosu rozstrzygającego. Wydaje mi się,
że — analizując powyższe uprawnienia Sejmu — należałoby widzieć je w aspekcie
funkcji kontrolnej23. Takie ujęcie pozwalałoby w płaszczyźnie doktrynalnej na pogodzenie, wyraźnej w Polsce, tendencji do klasycznego pojmowania pozycji Sejmu z niezbędną — jak sądzę — we współczesnej Europie racjonalnością, która staje się, zwłaszcza
w zglobalizowanym systemie światowym, fundamentem legitymizacji władzy. Oznacza
to, że szczególne znaczenie musi uzyskać stosowna komisja Sejmu24, powiązana ze swoim odpowiednikiem senackim. Nie sądzę, by — zwłaszcza uwzględniając stanowisko
TK — istniały przeszkody natury doktrynalnej wyposażenia Senatu w analogiczne kompetencje. Otwarta wydaje mi się jednak kwestia uprawnień komisji, co jest niezależne
od jej kształtu, a przede wszystkim nie jestem przekonana, że na przeszkodzie w nadaniu jej, w pewnym określonym zakresie, kompetencji stanowczych stoi zasada podziału władzy25. Podzielam stanowisko Wojciecha Sokolewicza, że w Polsce nazbyt rygorystycznie postrzega się zasadę podziału władzy i, niezależnie od tego, trzeba przyjąć,
że akcesja do UE powoduje także konsekwencje ograniczające jej zastosowanie26. Są
one nieuniknione, co powinno oznaczać jedynie, że niezbędne jest pewne poluzowanie
rygorów w pojmowaniu tej zasady. Paweł Sarnecki — podkreślając, że zasada trójpodziału władzy nie ma charakteru absolutnego — twierdzi, że jej pewne modyfikacje są
dopuszczalne pod warunkiem konstytucyjnego umocowania27, i jest to stanowisko, które zasługuje w pełni na aprobatę. Ten punkt widzenia odpowiada potrzebie dostosowania struktury organizacyjnej Sejmu i Senatu do udziału w procedurze stanowienia prawa w Unii i umożliwia, np. poprzez powołanie „wielkiej komisji” Sejmu i Senatu,
związanie Rady Ministrów jej stanowiskiem reprezentującym politykę parlamentu RP.
Konsekwencją o szczególnym charakterze jest pozycja Sejmu (wraz z Senatem)
i niezbędne jest stworzenie takich mechanizmów, które w istniejących realiach pozwolą zachować interesy Polski. Ta kwestia zależy jednak nie tylko od unormowania spraw
„unijnych”, ale także w znacznym stopniu od ustabilizowania władzy „wewnętrznej”.
23
Zasadność takiego ujęcia podkreśla W. Sokolewicz, Formy oddziaływania polskiego parlamentu na
prawodawstwo Unii Europejskiej. Wybrane problemy prawne, [w:] Polska w Unii Europejskiej. XLVI Zjazd
Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Wierzba, 3–5 czerwca 2004 r., Kraków 2005, s. 73 i n.
24
Nie wypowiadam się tutaj szczegółowo na temat sposobu współdziałania Sejmu i Senatu, gdyż jest
to zagadnienie jednak wymagające odrębnego opracowania.
25
Omawia to szeroko W. Sokolewicz, Formy oddziaływania polskiego parlamentu…, s. 73–74.
26
Zwraca na to uwagę także M. Masternak-Kubiak w opinii W sprawie statusu prawnego „wielkiej”
sejmowej komisji ds. europejskich, „Przegląd Sejmowy” 2004, nr 2, s. 113.
27
Na takie możliwości wskazuje P. Sarnecki w opinii W sprawie możliwości określania przez przyszłą
komisję ds. europejskich stanowiska wiążącego Radę Ministrów na forum Unii Europejskiej, „Przegląd
Sejmowy” 2004, nr 2, s. 150–151.
116
Studia i Materiały
III. SEJM A ODPOWIEDZIALNOŚĆ ZA BEZPRAWIE LEGISLACYJNE
Przedstawienie usytuowania Sejmu w systemie reprezentacji interesów byłoby
niepełne, gdyby nie odnieść się do kwestii odpowiedzialności Państwa za bezprawie
normatywne28, uregulowane w art. 77 ust. 1 Konstytucji. To pozornie powiązanie
może się wydawać nieuprawnione, ale w płaszczyźnie ustrojowej (myślę konstytucyjnej) można przyjąć, że przekształcenia w relacjach między parlamentem a podmiotem
podporządkowanym prawu przez niego stanowionemu29, mające swoje umocowanie
w relacji określonej przez zasadę przedstawicielstwa, powodują oderwanie się od wyłącznie politycznego legitymizowania i przejście do relacji charakterystycznych dla
ukształtowania się publicznego prawa podmiotowego, a patrząc praktycznie, cywilistycznego aspektu relacji jednostka–władza publiczna. Wprawdzie w polskiej literaturze podkreśla się znaczenie art. 77 ust. 1 także jako gwarancji wolności i praw jednostki30 i, uznając trafność dwoistej interpretacji, warto zwrócić uwagę, że powyższa
regulacja ma istotne znaczenie również dla przekształceń ustrojowych Polski.
Sejm przeszedł drogę reform, poczynając od noweli kwietniowej z 1989 r. kiedy
to, mimo fundamentalnych zmian, nadal stanowił podmiot władzy najwyższej, aż po
rozwiązania Konstytucji z 1997 r., upoważniające do odszkodowania za bezprawie legislacyjne. Kwestia ta w społecznym odczuciu nie ma zapewne większego znaczenia,
ale konsekwencje ustrojowe wydają mi się wyjątkowo ważne.
Uznanie odpowiedzialności państwa za bezprawie legislacyjne sytuuje Sejm
w zupełnie nowej sytuacji wobec suwerena31. Stawiany dotąd na szczególnym miejscu w systemie aparatu władzy, także przecież pod rządem zasady podziału władzy,
staje się odpowiedzialny za podejmowaną legislację, a reprezentowanie interesów suwerena i wyborcza legitymizacja przestają stanowić osłonę przed odpowiedzialnością
za skutki stanowienia prawa. Reprezentowanie interesów suwerena staje się źródłem
zobowiązania nie tylko w wymiarze politycznym, ale i prawnym.
Można by pokusić się o stwierdzenie, że parlament europejski doznał w ostatnim
stuleciu dwukrotnie bardzo silnej przemiany. Myślę o badaniu konstytucyjności prawa
i właśnie uznaniu odpowiedzialności odszkodowawczej parlamentu za bezprawne działania legislacyjne. Rozwój konstytucjonalizmu europejskiego nie od razu przyniósł kontrolę konstytucyjności prawa. Znacznie później, jako niewątpliwie konsekwencja badania konstytucyjności aktów parlamentu pojawia się uznanie odpowiedzialności
28
Odpowiedzialność odszkodowawcza za bezprawie legislacyjne obejmuje także szczególną jego postać, a mianowicie zaniechanie legislacyjne, por. L. Garlicki, uwaga 13 do art. 77, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlickiego, t. V, Warszawa 2007, s. 1 i powołana tam literatura.
29
Sądzę, że właściwe jest takie ujęcie, gdyż uprawnienie do żądania odszkodowania jest oderwane od
oceny realności reprezentowania przez parlament konkretnego adresata normy. Przyjmuje się w tym przypadku, całkowicie słusznie, gdyż jest to konsekwencja założeń modelu reprezentatywności każdego parlamentu, że każdy, kto podlega prawu stanowionemu przez ten podmiot władzy, ma roszczenie o naprawienie
szkody wyrządzonej bezprawiem normatywnym.
30
Tak klasyfikuje L. Garlicki, uwaga 1 do art. 77, [w:] Konstytucja…, s. 1 i powołana tam literatura.
31
Trafnie podkreśla to J. Parchomiuk, Odpowiedzialność za bezprawie legislacyjne w sytuacji odroczenia utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego (uwagi na marginesie uchwały Sądu Najwyższego
z dnia 7 grudnia 2007 r.), „Przegląd Sejmowy” 2009, nr 1, s. 107.
117
odszkodowawczej za bezprawie legislacyjne. Obok relacji czysto politycznej w stosunku do Sejmu, w konkretnie oznaczonym aspekcie jednostka uzyskuje publiczne prawo
podmiotowe, które uprawnia do dochodzenia stosownego odszkodowania, co następuje już na gruncie prawa cywilnego.
Konsekwencje takiej przemiany są, jak sądzę, dwojakiego rodzaju. Kwestia
pierwsza, choć może dla zmian w usytuowaniu Sejmu mniej istotna, to prawo podmiotowe jednostki, które uprawnia ją do dochodzenia odszkodowania i stanowi poszerzenie katalogu konstytucyjnych praw jednostki. Następuje tym samym wzmocnienie jej
pozycji w relacji do władzy publicznej.
Dla regulacji w płaszczyźnie konstytucyjnoustrojowej pojawia się natomiast zagadnienie skutków, które powstają dla roli parlamentu w systemie reprezentacji interesów. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że przynajmniej — co do zasady — następuje urealnienie stosunków między Sejmem a adresatami stanowionego prawa. Nie
znajduje to wprawdzie, jak dotąd, odbicia w konkretnych działaniach wyborczych, ale
dla partii politycznych, a także i dla Sejmu, powinno jednak oznaczać konieczność
zwiększenia zainteresowania działaniami prowadzącymi do poprawy stanu legislacji.
W moim przekonaniu, stosunek o charakterze politycznym, jaki występuje między suwerenem a parlamentem jest uzupełniony o podmiotowe prawo żądania odszkodowania i nie ma na to wpływu zakres kompensaty szkody32. W odczuciu społecznym relacja czysto polityczna jest często postrzegana jako swoista iluzja, natomiast prawo
uzyskania odszkodowania, choć procedura jego otrzymania może nie być łatwa, stanowi pewien konkretny element. Nie ma tu — moim zdaniem — istotnego znaczenia
fakt, że to nie Sejm bezpośrednio ponosi odpowiedzialność, a przejęło ją państwo.
W sferze konstrukcji ustrojowej działania Sejmu podlegają już nie tylko kontroli konstytucyjności, ale także mogą stanowić podstawę żądania odszkodowania. Trafnie zauważył, choć nie odniósł tego do pozycji Sejmu, Marek Safjan, gdy stwierdził, że:
„Odpowiedzialność odszkodowawcza wywodzona z tego przepisu [art. 77 ust. 1
przyp. A.Ł.] jawi się w tej perspektywie jako rodzaj specyficznej sankcji za naruszenie konstytucji. Z tego powodu można mówić o prawdziwym przewrocie w relacjach
pomiędzy państwem a jednostką”33. Moim zdaniem, nie tylko doszło do przewrotu
w stosunkach państwo–jednostka, ale także trzeba dostrzec zmianę usytuowania
Sejmu w systemie ustrojowym państwa. W tej dziedzinie pojawia się wiele różnych
szczegółowych problemów, których rozstrzygnięcie będzie zapewne wolno postępowało, zwłaszcza wobec braku rozwiązań konstytucyjnych34. Jednak faktem stało się
32
L. Garlicki zwraca uwagę, że art. 77 ust. 1 należy traktować jako pewne minimum, które stosuje się
w każdym przypadku wyrządzenia szkody, a także iż nie jest to prawo absolutne i w pewnych przypadkach
może być ograniczone na zasadach określonych art. 31 ust. 3 Konstytucji; L. Garlicki, uwaga 1 do art. 77,
[w:] Konstytucja…, s. 11–12.
33
M. Safjan, Odpowiedzialność władzy publicznej za bezprawie normatywne — zagadnienia konstytucyjne, [w:] Zagadnienia prawa parlamentarnego. Materiały z XLVIII Ogólnopolskiego Zjazdu Katedr
i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Serock, 1–3 czerwca 2006 r., red. M. Granat, Warszawa 2007, s. 30.
34
Zwraca na to uwagę M. Safjan, tamże, s. 30 i n. Moim zdaniem, regulacja konstytucyjna nie jest
w tym zakresie, zwłaszcza bardziej szczegółowa, możliwa. Natura tych zagadnień jest szczególna, a chodzi
mi przede wszystkim o to, że jest mocno zróżnicowana i rozbudowana, i w konsekwencji powoduje to znaczne trudności konstytucjonalizacji ze względu na charakter norm tego aktu prawnego.
118
Studia i Materiały
uzupełnienie katalogu praw jednostki o uprawnienie, które służy ochronie przed aktami władzy ustawodawczej, i to — jak sądzę — trzeba podkreślić.
Omawiane rozwiązanie, kształtując w swoisty sposób nową płaszczyznę stosunków między władzą ustawodawczą a jednostką, nie wpływa na relację pomiędzy władzami w ramach zasady trójpodziału władzy. Wprawdzie zgodnie z obowiązującymi
zasadami kontroli konstytucyjności prawa w Polsce sposób dochodzenia odszkodowania jest oparty o dwutorową procedurę, ale teoretycznie rzecz ujmując, nie jest
istotne, czy kontrola konstytucyjności ma charakter skoncentrowany, czy też nie.
W każdej z tych sytuacji dochodzi do naruszenia zasady podziału władzy, gdyż jest to
skutek kontroli konstytucyjności prawa w ogóle. Pozycja ustrojowa Sejmu w systemie
organów władzy nie ulega zmianie. Nie oznacza to jednak, że nie pojawiają się inne
problemy, których rozstrzygnięcie powodować może poważne trudności.
Natomiast przypadek dochodzenia odszkodowania z tytułu zaniechania normatywnego może mieć, jak sądzę, inne skutki dla oceny stosunków w ramach aparatu
władzy działającego na podstawie zasady trójpodziału władzy, a więc w konsekwencji przede wszystkim Sejmu. W tym przypadku należy pamiętać, że decydujące znaczenie ma fakt, iż konsekwencją działania stwierdzającego naruszenie obowiązku wydania ustawy jest ingerencja w autonomiczne prawo Sejmu do decydowania
o działaniach prawodawczych. Jak szeroko należy tę autonomię rozumieć i jak stosować? Jakie przesłanki powinny być spełnione, aby sąd mógł stwierdzić zaniechanie
ustawodawcze po stronie Sejmu?
Warto zauważyć, że dochodzenie na drodze sądowej odszkodowań z tytułu bezprawia legislacyjnego powinno być postrzegane w płaszczyźnie ustrojowej także
w kontekście utrzymania właściwych relacji pomiędzy władzą Sejmu do stanowienia
prawa a władzą sądowniczą do jego egzekwowania, co z punktu widzenia ustrojowego ma istotne znaczenie. Konieczne jest — moim zdaniem — rozróżnienie zaniechania wydania ustawy, co stanowi kompetencję Sejmu i zaniechania wydania innych aktów normatywnych, co nie ma wpływu na relację wobec ustawodawcy. Zwraca na to
uwagę M. Safjan, który zauważa, że zbyt szeroka interpretacja „obowiązku wydania
aktu normatywnego” przez sądy orzekające o odpowiedzialności za zaniechanie normatywne mogłaby prowadzić do zachwiania równowagi pomiędzy władzą ustawodawczą a sądowniczą poprzez ingerencję w zakres kompetencji tej pierwszej35. Dlatego celowe jest działanie w sposób bardzo ostrożny i wyważony. Wprowadzanie
nowych rozwiązań, nawet bardzo doniosłych praktycznie, powinno jednak zawsze
opierać się na racjonalnych przesłankach.
Stanowisko wyrażone przez M. Safjana należy zdecydowanie poprzeć, a także
przychylić się do poglądu, że celowe byłoby odpowiednie znowelizowanie konstytucji
w zakresie kompetencji przyznanych TK, gdyż aktualnie sądy powszechne korzystają z formalnie szerszego zakresu uprawnień niż sąd konstytucyjny36. Kwestia kontroli zaniechania normatywnego ma jednak, w moim przekonaniu, mocniejszą wymowę
Tamże, s. 44–45 oraz 98–99.
Por. na ten temat interesujące uwagi E. Bagińskiej, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 402–404 i powołana tam literatura.
35
36
119
doktrynalną niż ocena konstytucyjności norm prawnych. W drugim przypadku TK
przeprowadza kontrolę efektu zrealizowanej kompetencji, w pierwszym natomiast
chodzi o stwierdzenie obowiązku dokonania legislacji. Nawet jeśli jest to zupełnie
oczywiste ze względu na przykład na regulację konstytucyjną, mamy do czynienia
z ingerencją w wyłączne uprawnienia parlamentu. W każdym razie w dotychczasowym stanie prawnym Sejm korzysta z wyłączności stanowienia aktów o mocy ustawy, gdyż w ostatnim 20-leciu zrezygnowano z wprowadzenia aktów rządowych czy
prezydenckich o mocy ustawy37 i, jak sądzę, rozwiązanie to trzeba traktować jako
swoistą wytyczną ustrojową, niezależnie od przyjmowanej oceny. W konsekwencji
stwierdzenie zaniechania ustawodawczego powinno należeć do kompetencji TK.
Generalnie pozytywna ocena wprowadzenia zasady odpowiedzialności Sejmu za
stanowione prawo nie oznacza bezkrytycznego podejścia do realnych możliwości stosowania tego instrumentu prawnego. Akceptując krytyczne stanowisko Ewy Łętowskiej38
odnośnie do skuteczności jego stosowania w warunkach polskich, trzeba jednak, patrząc
przede wszystkim przez pryzmat konstrukcji ustrojowej usytuowania Sejmu, dostrzec
szczególny charakter tych zmian. Zgodziłabym się natomiast z E. Łętowską, że odpowiedzialność za zaniechanie jako przypadek kwalifikowany, trudny bowiem do praktycznego stosowania, jest chyba rozwiązaniem wyprzedzającym naszą teraźniejszość.
Być może, lepiej byłoby zatem najpierw przygotować się do tak wymagającego instrumentu niż ryzykować jego negatywną ocenę społeczną39. Zastanawiająco i zarazem jak
swoista przestroga brzmi stanowisko E. Łętowskiej, która przestrzega przed konsekwencjami stosowania odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne w sytuacji poważnej słabości polskiego systemu prawnego i instytucji państwowych. Jest to poważny argument,
który — jak sądzę — powinien wyznaczać drogi postępowania40.
Przedstawione opracowanie nosi wyraźne znamię subiektywizmu, ale z okazji
20-lecia wolnego Sejmu RP starałam się przedstawić kwestie, które wydają mi się najważniejsze zarówno dla oceny przeszłości, jak też ze względu na konieczność wyznaczania konkretnych kierunków rozwoju polskiego systemu reprezentacji interesów.
Moim zadaniem była nie analiza szczegółowej struktury i funkcji Sejmu, ale dostrzeżenie tego, co stanowi o jego istocie we współczesnej Polsce, która — podobnie jak
inne państwa — poddana jest wielorakim wpływom, a zwłaszcza postępującej globalizacji i stopniowo kształtującemu się upodmiotowieniu ludzi. Oba te procesy wyznaczają — moim zdaniem — postrzeganie współczesnego parlamentaryzmu, a w Polsce,
której system społeczny jest wyraźnie słabszy niż w rozwiniętych krajach demokracji
zachodniej, a nawet niektórych sąsiadów, zjawiska te wymagają szczególnie uważnej
i kompetentnej analizy oraz przeprowadzenia adekwatnych do potrzeb reform.
37
Z wyjątkiem stanowionego na podstawie art. 234 Konstytucji rozporządzenia z mocą ustawy, które
jednak ma charakter szczególny, oraz okresu obowiązywania Małej konstytucji, kiedy to rząd był uprawniony do stanowienia rozporządzeń z mocą ustawy.
38
E. Łętowska, Majątkowa odpowiedzialność władzy publicznej — nadzieje i możliwości, [w:] Prawo
a polityka. Materiały z konferencji Wydziału Prawa i Administracji UW, red. M. Zubik, Warszawa 2007,
s. 232 i n.
39
Tamże, s. 238.
40
Tamże.
120
Studia i Materiały
Reformy polskiego parlamentu nie są zakończone, raczej należałoby twierdzić, że
są zaledwie rozpoczęte i wiele dotychczasowych rozwiązań, jak na przykład regulację lobbingu, trzeba byłoby w poważnym zakresie zmienić. Nie budzi jednak wątpliwości, że Sejm pozostaje najważniejszym forum ścierania się i w konsekwencji reprezentowania interesów we współczesnej Polsce. Ale trzeba podkreślić, że nie może być
wyłącznym ich reprezentantem. Demokracja konsensualna, której zręby Polska powinna budować, wymaga tworzenia szerokiej formuły, w której obok Sejmu, piastującego najważniejszą funkcję legislatora, pojawią się również inne niż partyjne formy
reprezentowania interesów, a Sejm będzie zdolny nadać im ostateczny kształt.
SUMMARY
of the article:
The Sejm of the Republic of Poland and the Representation of Interests
The Sejm of today should be seen in connection with the entire system of representation of interests, where parliamentary representation is only one of the platforms in which different interests
are manifested. Poland should adopt solutions to organize her system of governance and system of
organisation of public interests in a way enabling her to protect the interests of the state and its people in the globalised world. The perception of the Sejm, in the context of the emergence of extra-parliamentary forms of representation of interests, seems to be of utmost importance for parliamentarism in Poland. What is at issue is the political and organizational ability of the Sejm to discourse
with the most widely comprehended representation of public interests, performed either by the political parties and corporations, or by lobbyists. It determines, on the one hand, the cohesion of the
system of governance, and on the other — its ability to claim public legitimacy. Due to its lawmaking function, the Sejm should be treated as an organ in which the activities reflecting different interests of various elements of the society are concentrated. This means, as a consequence, that it has to
gather together all forms of representation of interests, since this is now the most important issue for
the development of Polish parliamentarism.
The system of representation of interests and the system of governance must be perceived as
a combination of an organized civil society (with a well-developed system of representation of interests) and an effectively functioning representation within the system of governance (in particular,
the Sejm). In Poland, participatory democracy is particularly desirable, mostly because of the weakness of her parliamentary system and a definitely negative view of parliament expressed in public
opinion polls. A multitude of newly created systems of representation of interests would contribute
to effective protection of interests and promote the legitimacy of governance. To this end, above all,
the instruments of lobbying and corporativism.
The Treaty of Lisbon, giving the opportunity to find proper solutions for strengthening the position and function of the Sejm within the system of governance, forces changes which should enable Poland to contribute effectively in the lawmaking process. Increase of powers of European
Parliament in that area results in the need for greater symmetry of power in Polish solutions. The task
of Poland’s effective involvement in the system of the European Union may be accomplished by establishing of mew mechanisms of operation of the Sejm (and the Senate) to be supported by activities of institutions representing interests.
The recognition of the liability of the state for legislative unlawfulness places the sejm in a new
position in relation to the sovereign. The case of claiming damages for “legislative nonfeasance” is
of special significance in this respect. However, its application may be limited.
121
MAREK ZUBIK
ZMIANY REGULAMINU SEJMU W LATACH 2007–2009
1.
Kilkakrotnie na łamach „Przeglądu Sejmowego” przedwcześnie zmarły profesor Marcin Kudej podejmował się bieżącej analizy wprowadzanych zmian
w podstawowym akcie normatywnym regulującym sposób działania Sejmu, czyli
w regulaminie Sejmu1. Chociaż opracowania te nie objęły wszystkich nowelizacji regulaminu, pokazywały — niekiedy krytycznie — najważniejsze trendy i szczegółowe
regulacje modyfikujące zasady funkcjonowania pierwszej izby polskiego parlamentu.
Ten wysiłek naukowy w pełni zasługuje na kontynuację.
W okresie od ostatniego opracowania, jakie opublikowano na łamach „Przeglądu
Sejmowego”, dotyczącego omówienia najnowszych zmian w regulaminie Sejmu, uchwalono aż 12 dalszych nowelizacji2 oraz wydano po raz trzeci tekst jednolity tego aktu normatywnego3. Nie sposób odnieść się szczegółowo do nich wszystkich. Artykuł skupia
się na czterech ostatnich nowelizacjach, jakie zostały dokonane w pierwszej połowie
VI kadencji Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wybranego 21 października 2007 r.
2. Regulamin Sejmu, formalnie obowiązujący od 1992 r., już dawno przestał mieć
charakter spójnego aktu normatywnego. Był nowelizowany kilkadziesiąt razy.
Pierwotne zasady ogólne — o ile jeszcze można o nich mówić — na jakich został skonstruowany, wychodziły z założenia konieczności nadania pracom izby przede wszystkim demokratycznego charakteru w kształtującym się pluralistycznym systemie politycznym. Z czasem kolejne nowelizacje zauważały potrzebę zracjonalizowania prac
izby, jednak w niewielkim stopniu odzwierciedliły reformatorskie działania oraz
doświadczenia w zakresie parlamentaryzmu państw kulturowo nam najbliższych.
Regulamin nadal w minimalnym zakresie zachęca do konsensualnego dochodzenia do
rozstrzygnięć, przy zachowaniu sprawności działania izby i równocześnie praw mniejszości parlamentarnej. Wreszcie, w ciągu ostatnich dwudziestu lat polskiej transformacji ustrojowej nie doszło w ogóle do szerokiej dyskusji na temat wizji i struktury parlamentaryzmu. Symboliczne pozostaje tu pytanie, czy ustalona w 1960 r.4 liczba posłów
jest ciągle racjonalna z punktu widzenia przedstawicielskiego systemu sprawowania
władzy i sprawnego działania izby.
Mimo podejmowania tak licznych nowelizacji regulaminu, które nie doprowadziły
wszakże do pełnego odzwierciedlenia tak konstytucyjnych, jak i ustawowych zadań
1
Chodzi mi o artykuły tego autora opublikowane na łamach „Przeglądu Sejmowego” w numerach
3 z 1998 r., 2 z 2000 r. i 5 z 2002 r.
2
Chodzi tu o uchwały Sejmu o zmianie Regulaminu Sejmu: z dnia 23 kwietnia 2003 r. (M.P. Nr 23,
poz. 337), z dnia 20 lutego 2004 r. (M.P. Nr 12, poz. 182), z dnia 11 marca 2005 r. (M.P. Nr 16, poz. 263),
z dnia 6 maja 2005 r. (M.P. Nr 42, poz. 556), z dnia 3 listopada 2005 r. (M.P. Nr 66, poz. 912), z dnia 24 listopada 2005 r. (M.P. Nr 76, poz. 1062), z dnia 24 lutego 2006 r. (M.P. Nr 15, poz. 194), z dnia 29 marca
2007 r. (M.P. Nr 23, poz. 253), z dnia 14 listopada 2007 r. (M.P. Nr 87, poz. 943), z dnia 11 lipca 2008 r.
(M.P. Nr 53, poz. 469), z dnia 19 grudnia 2008 r. (M.P. z 2009 r. Nr 2, poz. 9), z dnia 9 stycznia 2009 r. (M.P.
Nr 3, poz. 14).
3
M.P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47.
4
Nastąpiło to ustawą z dnia 22 grudnia 1960 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 57, poz. 322).
122
Studia i Materiały
izby pierwszej polskiego parlamentu5, Sejm nie zdecydował się na przygotowanie
i uchwalenie swojego nowego regulaminu. Choć z inspiracji Prezydium Sejmu podjęto
prace w tym kierunku i powstały nawet trzy całościowe projekty nowego regulaminu
izby6, zabrakło dostatecznej woli politycznej, aby podjąć wysiłek głębokiej reformy
normatywnych podstaw działania Sejmu. Postulaty doktryny w tym zakresie pozostają
ciągle aktualne7.
3. Dwie pierwsze nowelizacje regulaminu Sejmu w trakcie VI kadencji Sejmu miały ograniczone znaczenie. Pierwsza, z 14 listopada 2007 r., dotyczyła korekty komisji
stałych. Będzie o tym jeszcze mowa dalej. Druga natomiast, z 11 lipca 2008 r., doprecyzowała tryb postępowania w ramach funkcji kreacyjnej Sejmu. Pierwotny przepis
bardzo sztywno określał możliwość poddania pod głosowanie zgłoszonej kandydatury
najwcześniej siódmego dnia po doręczeniu posłom odpowiedniego druku sejmowego.
Przepis ten mógł również budzić wątpliwości, czy określony w nim tryb postępowania
dotyczy wszystkich stanowisk obsadzanych przez Sejm. Wątpliwości te przecina nowe
brzmienie art. 30 ust. 4. Otwarto również możliwość szybszego rozpatrzenia wniosku
w sprawie powołania kandydata. Przed izbą, przy zachowaniu jako zasady konieczności upływu siedmiodniowego okresu poprzedzającego głosowanie nad zgłoszoną kandydaturą, otwarta jest możliwość szybszego rozstrzygnięcia wniosku.
Dwie kolejne nowelizacje regulaminu miały zdecydowanie szersze znaczenie,
szczególnie dotyczy to nowelizacji z 19 grudnia 2008 r. Wprowadziła ona wiele zmian
w regulaminie Sejmu, poczynając od regulacji dotyczących pierwszego posiedzenia
izby, poprzez szereg rozwiązań organizacyjnych, procedury postępowania wewnątrzsejmowego, a skończywszy na załączniku do regulaminu, wyznaczającym zakres działania komisji sejmowych. Z kolei uchwalona w dwa tygodnie później nowelizacja
z 9 stycznia 2009 r. skupiła się na dokonaniu zmian w regulaminie Sejmu związanych
z funkcjonowaniem Komisji do Spraw Służb Specjalnych.
Dwie ostatnie nowelizacje z przełomu roku 2008 i 2009 w dużej mierze miały charakter porządkujący. Odzwierciedlały postulaty zgłaszane w nauce prawa. Sam fakt zauważenia roli czynnika fachowego w projektowaniu i przeprowadzeniu zmian w prawie wewnętrznym izby jest sprawą ze wszech miar godną podkreślenia. Można jednak
odnieść wrażenie, że niektóre z takich postulatów przeniesiono do tekstu normatywnego nazbyt mechanicznie.
Bardzo krytycznie natomiast odnieść się należy do trybu postępowania w sprawie
dokonywania zmian w regulaminie. Nie dość, że ten akt normatywny jest już nazbyt
5
Dość wspomnieć, że cały czas nie doszło do uregulowania np. trybu postępowania z wnioskami
w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej Rzecznika Praw Obywatelskich
czy Prezesa Najwyższej Izby Kontroli. Por. np. J. Mordwiłko, Uchylenie immunitetu Rzecznikowi Praw
Obywatelskich na jego wniosek, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2006, nr 3, s. 61 i n., także
uwagi P. Chybalskiego, Opinia w sprawie trybu rozpatrywania wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie
do odpowiedzialności karnej Rzecznika Praw Obywatelskich, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 225–229.
6
Zob. Sprawozdanie z przebiegu spotkania na temat projektów regulaminu Sejmu zorganizowanego
w dniu 19 kwietnia 2001 r., „Przegląd Sejmowy” 2001, nr 4, s. 10–48.
7
Zob. M. Zubik, O potrzebie uchwalenia nowego regulaminu Sejmu, tamże, s. 49–71.
Marek Zubik: Zmiany regulaminu Sejmu w latach 2007–2009
123
eklektyczny, to aplikowanie do jego tekstu kolejnych „łatek” w krótkim okresie nie
sprawia wrażenia racjonalnego procesu stanowienia prawa. Dość wspomnieć, że projekty uchwał w sprawie zmiany regulaminu, które zaowocowały dwiema ostatnimi nowelizacjami, były przedmiotem pierwszego czytania w Komisji Regulaminowej i Spraw
Poselskich w odstępie nieco tylko ponad miesiąca (11 kwietnia 2008 r. — łącznie rozpatrywane projekty z druków nr 403, 643, 719, 988; 20 maja 2008 r. — druk nr 529).
Nie wydaje się racjonalne równoległe prowadzenie prac nad nowelizacją regulaminu
Sejmu i uchwalanie w nim zmian w tak krótkim odstępie, jak to miało miejsce w przypadku nowelizacji z 19 grudnia 2008 r. i 9 stycznia 2009 r., tym bardziej że dokonywane zmiany, w obu przypadkach, dotyczyły między innymi tych samych zagadnień —
działania Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Praktyka ta, świadcząca o braku
dostatecznej synchronizacji prac i to w jednej komisji sejmowej — Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich, zasługuje na krytyczną ocenę.
4. Konstytucja wskazuje na regulamin Sejmu jako akt normatywny, który ma uregulować m.in. organizację wewnętrzną i porządek prac izby (art. 112, art. 123 ust. 2
w mniejszym zakresie art. 61 ust. 4). Specyfika ciała przedstawicielskiego wymaga
również rozsądnego wywarzenia regulacji sposobu jego funkcjonowania w aktach normatywnych oraz w zwyczajach parlamentarnych. Nie da się w pełni zamknąć wszystkich norm, rzutujących na efektywny sposób funkcjonowania ciała kolegialnego, odpowiadającego równocześnie znaczeniu w demokratycznym państwie prawa, jakie
przypada parlamentowi, w ramy prawa stanowionego. Zawsze pozostać musi miejsce
na pozaprawne systemy normatywne, przede wszystkim uznane normy zwyczaju parlamentarnego. Choć niespisane, jeśli jednak cieszą się odpowiednim poważaniem, skutecznie mogą uzupełnić i zracjonalizować sposób działania organu przedstawicielskiego. W literaturze postuluje się dokonanie, choćby doktrynalnego, ich skodyfikowania8.
Trudno sobie — co prawda — wyobrazić pełną i niekontrowersyjną listę takich zwyczajów. Niewątpliwie ustalenie i usystematyzowanie miałoby walor poznawczy, a niewykluczone i edukacyjny, dla samych deputowanych. Sejm nie powinien wszak nazbyt
łatwo ulegać pokusie wpisywania dotychczasowych zwyczajów do tekstu regulaminu.
Istnieje oczywiście taka możliwość, niekiedy może być to nawet uzasadnione, np. gdy
zwyczaj jest w dostateczny sposób ukształtowany, ale pojawia się obawa jego rozchwiania. Przy takiej transformacji walor normatywny zwyczaju zmienia się i wzmacnia, to
równocześnie treść dawnego zwyczaju ulega usztywnieniu. Norma w nim określona
może stracić swój podstawowy walor — dostateczną elastyczność.
Nowelizacja z 19 grudnia 2008 r. przynosi ze sobą rozwiązania, które transformują dotychczasowe normy zwyczaju parlamentarnego do regulaminu Sejmu. W ramach
pierwszego czytania uregulowano kompetencję Marszałka-Seniora do wyznaczenia miejsc w ławach poselskich dla nowo wybranych deputowanych (art. 1 ust. 3).
Dookreślono również tryb wyboru sekretarzy izby (art. 6) poprzez wskazanie Prezydium
Sejmu jako organu, któremu służy wyłączne prawo zgłoszenia kandydatów na sekreta8
W. Sokolewicz, „Przegląd Sejmowy” w latach 2003–2008, „Państwo i Prawo” 2009, z. 2, s. 109.
124
Studia i Materiały
rzy. Rozwiązania te przesądzają pewne kwestie, niekiedy budzące spory między organizującymi się klubami. Mają nadto zapewne walor porządkujący. W praktyce jednak
należałoby postulować, by Marszałek-Senior lub Prezydium Sejmu zawsze uszanowali konsens, jaki może się w tej kwestii pojawić między samymi klubami, i ograniczyli
tym samym swobodny sposób wykonywania swojej kompetencji do sytuacji, gdy nie
można takiego kompromisu osiągnąć. Umiejętność pokierowania ciałem kolegialnym,
w drodze poszukiwania harmonijnej współpracy w sprawach funkcjonowania izby,
szczególnie gdy dane decyzje nie mają istotnego kierunkowego lub politycznego znaczenia, jest wartością nie do przecenienia. Wypracowanie takich mechanizmów, których
nie da się i nie ma potrzeby do końca regulować w aktach normatywnych, lepiej będzie
służyło właściwym mechanizmom współpracy i naturalnej walki politycznej, a przez to
i prestiżowi Sejmu jako organowi państwa.
5. Nowelizacja regulaminu z 19 grudnia 2008 r. przyniosła kilka zmian porządkujących sprawy organizacyjne izby.
Regulamin jednoznacznie przecina wątpliwości (art. 1 ust. 4), o ile w ogóle w świetle poprawnych zasad dokonywania wykładni przepisów można było je mieć wcześniej,
co do tego, że podejmowanie bieżącej działalności Sejmu na wczesnym etapie konstytuowania się izby nowej kadencji, do czasu wyboru jego organów, a przynajmniej
Marszałka Sejmu, jest ograniczone do jak najszybszego dokończenia tego procesu. Ten
sposób rozumienia sensu istnienia instytucji Marszałka-Seniora został przełamany na
początku V kadencji Sejmu. Wówczas, w sytuacji trudności z tworzeniem się większości sejmowej i koalicji rządowej, po ślubowaniu nowo wybranych posłów, Marszałek-Senior odroczył obrady izby w ramach pierwszego posiedzenia o tydzień. Równocześnie izba zdecydowała się na podjęcie uchwały okolicznościowej9. Ze względu na
brak organów pomocniczych, siłą rzeczy, uchwała ta nie mogła być przyjęta w zwykłym
trybie uchwałodawczym. Nie odrzucając w pełni tego konsensualnego sposobu działania Sejmu, krytycznie jednak należy odnieść się do podejmowania zwykłych działań organu państwa, jakim jest Sejm, jeszcze przed zakończeniem procesu jego konstytuowania się w ramach nowej kadencji.
Regulamin odstąpił od zasady wyboru Marszałka, jako jednoosobowego organu kierowniczego, w drodze głosowania imiennego. Praktyka ustrojowa kilku ostatnich kadencji pokazała, że Sejm i tak korzystał z bardziej sprawnego mechanizmu ustalania wyników głosowania, jakim jest zastosowanie urządzenia elektronicznego, które od dawna
pozwala na spersonalizowanie głosowań i spełnia wszystkie kryteria dawnego głosowania imiennego. Przyjęte rozwiązanie zrywa zatem z pewną fikcją prawną. Zasada ujęta
w pierwotnym tekście regulaminu została dostosowana do praktyki ustrojowej, dopasowującej się do nowych możliwości technicznych dostępnych w ramach bieżącej pracy
Sejmu. Szkoda tylko, że zabrakło determinacji i w ogóle nie zdecydowano się na skre9
Uchwała Sejmu z dnia 19 października 2005 r. w sprawie rocznicy męczeńskiej śmierci księdza
Jerzego Popiełuszki (M.P. Nr 65, poz. 891). Uchwałę tę podpisał ostatecznie dopiero wybrany Marszałek
Sejmu.
125
ślenie z rozwiązań regulaminowych przepisów o głosowaniu imiennym (art. 188 ust. 4).
Sens dalszego zachowywania w regulaminie niepraktycznych i niewykorzystywanych
procedur, szczególnie w świetle nowych i sprawdzonych już możliwości technicznych,
jest niejasny, chyba że pozostawia się je ze względów sentymentalnych, traktując je jako
żywe skamieliny minionej epoki rozwoju parlamentaryzmu.
W zmienionej wersji regulamin wprost normuje kwestię procedury odwoływania
Marszałka Sejmu. Choć nauka prawa — nie bez zastrzeżeń10 — oraz praktyka przyjmowały dopuszczalność odwoływania osób pełniących funkcje organów kierowniczych Sejmu nawet przy milczeniu regulaminu w tym zakresie, to pozytywnie należy
się odnieść do tej zmiany. Słusznie także przyjęto rozwiązanie polegające na utrudnieniu, w porównaniu do procedury wyboru, możliwości odwoływania osoby będącej
jednoosobowym organem Sejmu (art. 10a). Po pierwsze, z wnioskiem w tej sprawie
może wystąpić jedynie grupa co najmniej 46 posłów. Po drugie, regulamin wymaga,
by wniosek przybrał formę wniosku konstruktywnego11. Wnioskodawcy muszą bowiem równocześnie wskazać kandydata na następcę odwoływanego Marszałka. Po
trzecie, rozpatrzenie przez Sejm tego wniosku nie może nastąpić wcześniej niż po
upływie 7 dni od dnia jego zgłoszenia. Mając jednocześnie w pamięci niedobre doświadczenia z końca V kadencji izby, regulamin wprost przewiduje maksymalny termin, w którym musi dojść do poddania pod głosowanie wniosku, a mianowicie 45 dni
od dnia jego złożenia (art. 10a ust. 4). Po czwarte wreszcie, do wniosku o odwołanie
Marszałka nie mają zastosowania ograniczenia dotyczące ustalania porządku dziennego i względnej swobody urzędującego Marszałka w tym zakresie (art. 173 ust. 6).
Sejm uregulował również kwestię odwoływania pozostałych członków Prezydium
Sejmu, czyli wicemarszałków. W tym jednak wypadku regulamin przynosi rozwiązania nakazujące zastosowanie do procedury odwołania wicemarszałka przepisów przewidzianych dla ich wyboru. Szkoda natomiast, że nie zdecydowano się dodać pewnego ograniczenia, jakie formułowała do tej pory nauka prawa. Chodzi mianowicie
o zakaz równoczesnego odwołania takiej liczby wicemarszałków, by niemożliwe stało się działanie Prezydium Sejmu, jako ciała kolegialnego. Niewykluczone, że mimo
uregulowania pewnych elementów procedury odwoływania wicemarszałków, pozostają w mocy normy zwyczajowego prawa parlamentarnego, w tym i zakazujący równoczesnego odwołania wszystkich wicemarszałków. Zakaz ten ogranicza możliwość
sparaliżowania działalności tego organu izby.
W nowelizacji uregulowano również problem zastępstwa Marszałka Sejmu
w przypadku jego śmierci oraz rezygnacji. W takim przypadku regulamin przewiduje
sprawowanie kompetencji marszałkowskich, do czasu wyboru nowego Marszałka
Sejmu, przez najstarszego wiekiem wicemarszałka izby. Przecięto tu pewne wątpliwości, jakie wskazywano w literaturze oraz przed którymi realnie mogła stanąć izba
10
Szerzej, wraz z cytowanymi wypowiedziami przedstawicieli nauki prawa na temat dopuszczalności
odwoływania członków Prezydium Sejmu, zob. M. Zubik, Organizacja wewnętrzna Sejmu RP, Warszawa
2003, s. 204–215.
11
Takie rozwiązania były postulowane przez naukę prawa już od pewnego czasu. Zob. np. M. Chmaj,
Sejm RP w latach 1991–1997 (I i II kadencja). Studium prawoustrojowe, Warszawa 1999, s. 169.
126
Studia i Materiały
IV kadencji12. Choć wprost tego regulamin nie wyraża, jednak należałoby postulować,
aby osoba pełniąca w zastępstwie zadania i kompetencje Marszałka ograniczyła się
wyłącznie do czynności niezbędnych, służących jak najszybszemu dokonaniu wyboru nowego Marszałka. Nieobsadzenie stanowiska jednoosobowego organu kierowniczego Sejmu oraz wykonywanie jego zadań w zastępstwie przez inne podmioty należy ocenić jako nadzwyczajny stan funkcjonowania izby w trakcie kadencji, który
powinien być jak najszybciej zakończony.
Nowe rozwiązania regulaminu określiły pewne zasady szczegółowe dotyczące
odwoływania członków prezydium komisji sejmowych. Wniosek w tym zakresie
może być rozpatrzony nie wcześniej niż 3. dnia i nie później niż 30. dnia od jego złożenia (art. 20 ust. 4). Wprowadzenie okresu karencyjnego dla rozpatrzenia wniosku
może przyczynić się do podjęcia działań politycznych służących dostatecznemu wyjaśnieniu okoliczności, a także zapobiegać pochopnemu ich rozpatrywaniu i przyjęciu. Doprecyzowano również, że rezygnacja z członkostwa prezydium komisji następuje z dniem złożenia przez zainteresowanego pisemnego oświadczenia w tej sprawie
Marszałkowi Sejmu (art. 20 ust. 5).
Porządkujący charakter ma dodane zdania drugiego do art. 7 ust. 3. Dookreśla ono
skutki wynikające z zakazu łączenia członkostwa w komisjach sejmowych z pełnieniem funkcji ministra lub sekretarza stanu. Nowa regulacja jednoznacznie przesądza,
że momentem utraty członkostwa w komisji sejmowej jest dzień powołania do składu Rady Ministrów lub powierzenia funkcji sekretarza stanu. Być może, warto byłoby precyzyjne określić, który organ Sejmu (czy też sam Sejm, przy odpowiednim
zastosowaniu art. 20) powinien stwierdzić fakt wygaśnięcia członkostwa posła w komisji, co może być szczególnie istotne przy powołaniu posła na stanowisko sekretarza stanu. Samo potwierdzenie wygaśnięcia członkostwa ma istotne znaczenie do
ustalenia kworum podczas obrad komisji czy ustalenia składu prezydium komisji.
W świetle dotychczasowych doświadczeń warto byłoby również zastanowić się
nad wprowadzeniem zakazu jednoczesnego łączenia funkcji członka Prezydium
Sejmu i członkostwa w komisjach sejmowych, a także w przypadku powołania
w skład rządu lub powierzenia funkcji sekretarza stanu (choć ten drugi przypadek jest
mniej prawdopodobny choćby ze względów prestiżowych). Na tym tle pojawiały się
praktyczne problemy (dość wspomnieć — w Sejmie II kadencji powierzenie funkcji
Prezesa Rady Ministrów urzędującemu Marszałkowi Sejmu, w Sejmie IV kadencji
przewodniczenie komisji śledczej przez wicemarszałka izby).
Wreszcie, w nowym brzmieniu, regulamin wprowadza zasadę, że do powołania
podkomisji konieczne jest dokonanie wyboru do jej składu co najmniej pięciu posłów
(art. 41 ust. 1a). Rozwiązanie to ma wymiar organizacyjny, a zarazem porządkujący.
Podnosi wymóg składu kolegialnego organu (z trzech członków). Służyć może również eliminacji pewnych patologii, szczególnie w kontekście działań lobbingowych,
z którymi stykają się podkomisje, a tym samym zapewnieniu przejrzystości działań le12
Zob. W. Odrowąż-Sypniewski, Wykonywanie kompetencji Marszałka Sejmu przez upoważnionego
wicemarszałka, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2007, nr 3, s. 38–41.
127
gislacyjnych oraz zwiększeniu pluralistycznego składu osobowego podkomisji.
Niekiedy jednak, w komisjach sejmowych zajmujących się licznymi projektami
ustaw, może to rodzić problemy z taką obsadą podkomisji, aby zapewnić im możliwie
najwyższy fachowy poziom. Pozostaje natomiast aktualny postulat wyrażony w doktrynie, aby zachować przejrzystość i jednoznaczność reguł funkcjonowania organów
izby, w tym i podejmowania uchwał komisji co do dokonywania prawnie skutecznych
zmian w składzie osobowym podkomisji. Szkoda, że ta kwestia nie znalazła jednoznacznego uregulowania13.
6. Konstytucja z 1997 r. przynosi w art. 162 ust. 1 obowiązek Prezesa Rady
Ministrów do podania do dymisji Rady Ministrów powołanej przed dniem zebrania się
posłów nowej kadencji na pierwsze posiedzenie. Jest to jedyny przypadek, w którym
konstytucja mówi o składaniu dymisji rządu na „posiedzeniu […] Sejmu”. Może to powodować niejasność, czy nie jest to wyjątek od ogólnej zasady mówiącej o składaniu
dymisji rządu Prezydentowi RP14. Przy takim odczytaniu tego przepisu pojawia się też
pytanie, komu faktycznie Prezes ustępującej Rady Ministrów ma złożyć dokument z dymisją. Możliwe było również inne zinterpretowanie tego przepisu, przy którym treść
art. 162 ust. 1 Konstytucji ograniczona zostałaby do określenia momentu, w którym dochodzi do kresu działalność rządu, nie modyfikując ogólnego rozwiązania dotyczącego
kompetencji Prezydenta RP do przyjęcia dymisji Rady Ministrów. Takie też rozumienie
tego przepisu zdawało się istnieć wśród organów państwa, kiedy m.in. po wyborach parlamentarnych z 2001 r. Prezydent RP nie czekał z desygnowaniem kandydata na Prezesa
Rady Ministrów (w rozumieniu art. 154 ust. 1 Konstytucji) nie tylko na odbycie pierwszego posiedzenia Sejmu, ale nawet na złożenie dymisji przez urzędującego premiera.
Można mieć wątpliwości co do poprawności odczytania przepisów konstytucji w tym
ostatnim przypadku, a praktyka wyraźnie pokazywała istniejące niejasności. Co więcej,
pogłębiły się one po wyborach z 2005 r., kiedy to pierwszego dnia pierwszego posiedzenia Sejmu nie doszło — ze względu na brak konsensu politycznego — do ukonstytuowania się izby w rozumieniu powołania do życia jej stałych organów. Ta sytuacja mogła prowadzić do poważnego kryzysu konstytucyjnego, gdyby stan ten się przedłużał,
a powołana w nowym składzie Rada Ministrów nie mogłaby uzyskać wotum zaufania
tylko dlatego, że izba nie była zdolna do samoorganizacji15.
Wprowadzony do regulaminu Sejmu art. 6a w niewielkim stopniu rozwiązuje powyższe problemy interpretacyjne. Przepis ten przenosi bowiem wątpliwości wynikające z treści art. 162 ust. 1 Konstytucji na grunt rozwiązań regulaminowych. Z brzmienia
13
Por. uwagi W. Odrowąża-Sypniewskiego, Zmiany składu podkomisji sejmowej, „Zeszyty Prawnicze
Biura Analiz Sejmowych”, nr (4) 2006 / (1) 2007, s. 42–43.
14
Zob. szerzej W. Sokolewicz, uwaga 9 do art. 162 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.
Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001, s. 9–12.
15
Dodać warto, że właśnie taki kryzys natury konstytucyjnej wystąpił niemal w tym samym czasie
w Czechach po wyborach z czerwca 2006 r. Tam obie koalicje partyjne uzyskały dokładnie po 100 miejsc
w dwustuosobowej izbie pierwszej czeskiego parlamentu. Kryzys ten przeciągnął się przez niemal 6 miesięcy do stycznia 2007 r. W tym okresie poważne trudności wywoływał wybór stałego przewodniczącego izby
oraz próby powołania rządu cieszącego się poparciem większości parlamentarnej.
128
Studia i Materiały
tego przepisu nadal nie wiadomo, na czyje ręce ma złożyć dymisję rządu urzędujący
premier i czy jego wystąpienie w ramach pierwszego posiedzenia Sejmu (co nie musi
oznaczać pierwszego dnia tego posiedzenia) ma jedynie charakter ceremonialno-kurtuazyjny, czy też to Marszałek Sejmu (jako organ reprezentujący izbę na zewnątrz) powinien być adresatem dymisji rządu. Mając na względzie powyższe uwagi, można mieć
zastrzeżenie, czy umieszczanie tego przepisu w regulaminie, w świetle zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, w ogóle było potrzebne.
7. W obecnym kształcie regulamin dookreślił skutki uznania projektu uchwały
lub ustawy za budzący wątpliwości co do jego zgodności z prawem. Do dotychczasowego przepisu art. 34 ust. 8 dodano zdanie drugie, które upoważnia Marszałka Sejmu
do nienadania dalszego biegu projektowi uznanemu za sprzeczny z prawem w tym trybie. Brak wskazania konsekwencji trybu wstępnej kontroli projektów był od dawna
podnoszony w nauce jako mankament tej procedury. Zwracano również uwagę na
pewne wątpliwości, jakie mogą się z tym wiązać. Z jednej strony można bowiem przyjąć, że nawet w przypadku projektu, którego treść okazuje się sprzeczna z prawem,
i tak (skoro wniosek pochodzi od podmiotu mającego legitymację do jego złożenia)
Sejm powinien się nim zająć i — o ile nie da się usunąć tych sprzeczności — odrzucić projekt. Z drugiej strony niecelowe wydaje się angażowanie izby w prace nad projektami, które są w sposób oczywisty sprzeczne z prawem. Chodzi mi tu wszakże o takie przypadki, które nie polegają na zauważeniu pewnych wątpliwości, ale o takie,
gdzie projekt nosi cechy nieusuwalnych i oczywistych wad. Dotyczy to przede wszystkim braku po stronie wnioskodawcy legitymacji do przedstawienia projektu, głównie
w świetle przepisów konstytucyjnych i ustawowych odnoszących się do prawa inicjatywy ustawodawczej (np. art. 221 i art. 235 Konstytucji) lub uchwałodawczej (np.
art. 227 ust. 3 Konstytucji). Tylko w takich przypadkach można mówić o oczywistej
niezgodności przepisów. Wówczas wydaje się racjonalnie uzasadnione nienadanie
biegu projektowi przez Marszałka Sejmu bez konieczności zajęcia się nimi przez całą
izbę. Niezależnie od ogólnych zastrzeżeń warto, by ta sugestia została wzięta pod
uwagę przez Marszałka Sejmu i Komisję Ustawodawczą również przy korzystaniu
z kompetencji, jaka została przyznana tym organom w ramach art. 34 ust. 8 regulaminu.
8. Nowelizacja z 19 grudnia 2008 r. po raz pierwszy w historii polskiego parlamentaryzmu wprowadziła do regulaminu szczególną procedurę odnoszącą się do postępowania w sprawie uchwał rocznicowych (art. 33a); dokładniej, do jednego tylko typu
uchwał rocznicowych polegających na oddaniu hołdu konkretnemu wydarzeniu lub osobie poprzez poświęcenie im całego roku. Przepis nie obejmuje natomiast tych uchwał,
w których Sejm decyduje się uczcić dane wydarzenie lub osobę przez sam fakt podjęcia okolicznościowej uchwały. Są to uchwały o charakterze nienormatywnym. Zmierzają
one do podkreślenia znaczenia historycznego danego zdarzenia lub dorobku danej osoby. Mają zatem za cel realizowanie swego rodzaju funkcji kulturotwórczej państwa.
W praktyce parlamentarnej niekiedy powstawały pewne problemy z podejmowaniem
129
tego typu uchwał, szczególnie kiedy wnioskodawcy, chcąc ustanowić dany rok rokiem
poświęconym określonemu wydarzeniu lub konkretnej osobie, robiły to już w trakcie
trwania tego roku. Ta okoliczność nie wydaje się jednak przekonująca, aby wydzielać
szczególne regulacje dotyczące trybu uchwałodawczego.
Przyjęta regulacja wprowadza dwa rozwiązania wprost odnoszące się do trybu postępowania z powyższymi uchwałami. Po pierwsze, wskazuje terminy, do jakich mogą
być przedstawiane projekty uchwał rocznicowych (31 października) oraz mają zakończyć się prace komisji nad tym projektem (30 listopada); równocześnie przewidując
możliwość ich wydłużenia. Po drugie, ogranicza możliwość wnoszenia przez Komisję
Kultury i Środków Przekazu, jako właściwą do rozpatrzenia tych projektów, o przyjęcie najwyżej trzech projektów rocznicowych. Regulamin nie przynosi, a właśnie tego
należałoby oczekiwać, wymogu wskazania w projekcie uchwały przynajmniej ramowego programu obchodów roku rocznicowego. Przepis ten mógłby mieć wówczas pewien wymiar porządkujący. Obecne jego brzmienie ogranicza się w zasadzie do wskazania komisji właściwej do rozpatrzenia tych projektów uchwał. Zarówno bowiem
terminy na przedstawienie projektów i ich rozpatrzenie przez komisję mogą być wydłużone, a sam art. 33a — nawet w świetle jego ust. 3 — co najwyżej względnie ogranicza kompetencje Sejmu do przyjęcia większej liczny uchwał rocznicowych. Przepisy
bowiem nie wyłączają możliwości zgłaszania poprawek i wniosków mniejszości
w trakcie prac w izbie.
9. Do regulaminu został wprowadzony oddzielny rozdział (3a w dziale II) poświęcony postępowaniu z projektami ustaw o zmianie Konstytucji. Do tej pory obowiązywał tylko jeden szczegółowy przepis regulaminu odnoszący się do procedury
postępowania w sprawie ustawy o zmianie Konstytucji. Chodzi o uchylony art. 49a,
inkorporowany do wspomnianego rozdziału (jako art. 86k), który wymagał do przyjęcia poprawki lub wniosku mniejszości uzyskania poparcia większości co najmniej
2/3 posłów.
Sama konstytucja przynosi wiele rozwiązań proceduralnych, które ograniczają
swobodę Sejmu w określeniu trybu postępowania z projektem ustawy o zmianie
Konstytucji. Nakierowane są one generalnie na utrudnienie dokonywania zmian
w ustawie zasadniczej.
Nowe rozwiązania regulaminowe dotyczące trybu postępowania z projektami
ustawy o zmianie Konstytucji — od strony organizacyjnej — w dużej mierze wzorują się na dotychczasowych przepisach dotyczących postępowania z projektami kodeksów. Także i w tym przypadku przewidziano fakultatywną możliwość powołania do
rozpatrzenia projektu, zamiast stałej komisji sejmowej16, komisji nadzwyczajnej
(art. 86b), powoływanie zespołu stałych ekspertów, z uwzględnieniem przedstawicieli wnioskodawcy (art. 86c) oraz przyznanie prawa zgłaszania poprawek grupie co naj16
Jeszcze w poprzednim stanie normatywnym postulowano, by projekty ustawy o zmianie Konstytucji
były rozpatrywane przez komisje nadzwyczajne, nie wyłączając możliwości ich rozpatrzenia przez komisje
stałe. Por. np. P. Radziewicz, Opinia w sprawie niektórych elementów procedury uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 2006, nr 6, s. 121.
130
Studia i Materiały
mniej 5 posłów (art. 86f), jednakże w tym przypadku wprost nie ograniczając się jedynie do posłów członków tej komisji, jak to ma miejsce w przypadku postępowania
z projektami kodeksów (art. 93 ust. 2).
Regulamin nakazuje, by komisja nadzwyczajna, powołana do rozpatrzenia projektu ustawy o zmianie Konstytucji, odzwierciedlała reprezentację klubów i kół istniejących w izbie (art. 86b ust. 2). Choć tego nie dodaje, reprezentacja ta powinna proporcjonalnie odzwierciedlać liczebność poszczególnych istniejących klubów i kół.
W posiedzeniach komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji
(czyli nie tylko w komisji nadzwyczajnej) mogą brać udział przedstawiciele
Prezydenta RP, Rady Ministrów oraz Trybunału Konstytucyjnego (art. 86d). Jest to
jeden z bardziej kontrowersyjnych przepisów wprowadzonych do regulaminu Sejmu
w ostatnim czasie. Oczywiście, współdziałanie organów państwa z różnych gałęzi
władz jest pożądane17. Po raz pierwszy jednak wprost przewidziano udział organu zaliczonego do władzy sądowniczej do wewnątrzsejmowego procesu legislacyjnego.
Dotychczasowe rozwiązania prawne co najwyżej przewidywały możliwość opiniowana projektów ustaw przez różne organy państwa. Regulamin dawał także możliwość zaproszenia przez przewodniczącego komisji przedstawiciela poszczególnych
organów państwa (w tym organów władzy sądowniczej) do udziału w pracach legislacyjnych. Ryzykownym zabiegiem jest wikłanie Trybunału Konstytucyjnego, choćby jedynie poprzez udział jego oficjalnego przedstawiciela, w polityczny proces decyzyjny, który — co jest jednak przedstawione w literaturze w sposób niejednolity18
— może stać się przedmiotem oceny przez TK co do trybu dojścia do skutku ustawy
o zmianie Konstytucji. Może rodzić to niepotrzebne wrażenie firmowania procedury
zmiany Konstytucji przez sąd konstytucyjny. Z tych samych powodów należałoby postulować, aby wskazywanie swojego przedstawiciela w pracach nad projektem ustawy o zmianie Konstytucji dokonywał Trybunał Konstytucyjny (ewentualnie sam
Prezes TK) spoza grona sędziów. Ponadto regulamin przewiduje udział przedstawiciela Rady Ministrów w pracach komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie
Konstytucji. Rozwiązanie to budzi wątpliwości co do jego konstytucyjności. Wyraźnym i jednoznacznym zamysłem twórców Konstytucji RP było pozbawienie Rady
Ministrów prawa inicjowania zmian ustawy zasadniczej. Może to sugerować nawet
chęć pewnego odseparowania rządu od dokonywania zmian w konstytucji. Włączanie
przedstawiciela rządu do prac w komisji nad projektem ustawy o zmianie Konstytucji
niweczy takie założenie19.
Por. wstęp do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zob. np. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2008, s. 238.
19
Warto przypomnieć w tym miejscu, że włączenie Rady Ministrów do procesów decyzyjnych dotyczących powoływania Prezesa KRRiT (jako organu niezależnego od rządu), nieprzewidziane przez Konstytucję RP, i to wyłącznie poprzez konieczność uzyskania kontrasygnaty premiera pod aktem nominacyjnym
prezydenta, było jednym z powodów uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisów
ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów
państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji (Dz.U. Nr 267, poz. 2258) — wyrok
z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32, s. 356.
17
18
131
Regulamin — wzorem przepisów obowiązujących w trakcie prac nad obowiązującą konstytucją20 — przewiduje możliwość odbycia przez Sejm — na wniosek komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji — debaty na temat wybranych zagadnień dotyczących projektu zmiany ustawy zasadniczej. Ostateczną decyzję
co do odbycia takiej debaty powinien podjąć niezwłocznie Sejm, tak aby w myśl rozwiązań regulaminowych debata odbyła się na najbliższym posiedzeniu Sejmu po złożeniu wniosku (art. 86e).
Regulamin przewiduje, że przyjęcie sprawozdania z prac komisji, która rozpatruje projekt ustawy o zmianie Konstytucji, ma nastąpić większością co najmniej 2/3 głosów (art. 86i, sam przepis nie dodaje słów, „co najmniej”, ale właśnie taki powinien
być sens tego artykułu). Zmusza to posłów rozpatrujących projekt w komisji do poszukiwania kompromisu. Zresztą kompromis taki, jeśli ma dojść do uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji, konieczny jest do zbudowania w ramach całej izby. Wymóg
uzyskania tak wysokiej większości głosów dla przyjęcia samego sprawozdania może
jednak paraliżować prace tak komisji, jak i samego Sejmu. Ten ostatni bowiem nie będzie mógł formalnie zakończyć prac nad projektem, choćby chciał go ostatecznie nie
uchwalić, właśnie ze względu na brak dostatecznie szerokiego konsensu.
Niestety, szkoda, że przy okazji nowelizacji regulaminu Sejmu nie przesądzono
niektórych kwestii, jakie wzbudzały już problemy ustrojowe w pracach izby przy
rozpatrywaniu ustaw o zmianie Konstytucji. Wspomnieć tu można choćby o odmienności trybu postępowania legislacyjnego wynikającego z art. 235 ust. 6 Konstytucji,
przyznającego prawo zgłoszenia przez uprawnione podmioty wniosku o zarządzenie
przez Marszałka Sejmu referendum w sprawie zatwierdzenia ustawy o zmianie
Konstytucji, dopuszczalności (głównie „szerokości”) zgłaszania poprawek do projektu czy podpisywania ustawy o zmianie Konstytucji przez Marszałka Sejmu lub —
co właśnie wywoływało spory — też Marszałka Senatu. Rzecz ciekawa, te praktyczne problemy były przedmiotem sporów i opracowań powstałych na zamówienie
organów Sejmu21. Szkoda, że nie w pełni je wykorzystano przy nowelizowaniu regulaminu.
10. Regulamin przynosi obecnie rozróżnienie poprawek oraz autopoprawek. Te
ostatnie to zmiany w projekcie ustawy pochodzące od wnioskodawcy, które dokonywane są między złożeniem projektu w Sejmie a rozpoczęciem pierwszego czytania
(art. 36 ust. 1a–1c). Nie jest jasny cel dokonania takiego terminologicznego rozróżnienia. Już od dłuższego czasu funkcjonowało w języku potocznym określenie „autopoprawka” jako synonim każdej poprawki zgłoszonej przez wnioskodawcę. Samo prawo wnioskodawcy do zgłaszania poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania
projektu przez Sejm zostało określone w art. 119 ust. 2 Konstytucji. Posiada je on na
równi z posłami i Radą Ministrów. Do czasu nowelizacji regulaminu z 19 grudnia
20
Por. art. 3 ust. 2 ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 67, poz. 336 i z 1994 r. Nr 61, poz. 251).
21
Por. choćby opinie: P. Radziewicza, K. Skotnickiego, A. Szmyta, B. Banaszaka i W. Odrowąża-Sypniewskiego, opublikowane w „Przeglądzie Sejmowym” 2006, nr 6, s. 119–149.
132
Studia i Materiały
2008 r. obowiązywał tylko jeden szczegółowy przepis, który dotyczył poprawek zgłaszanych przez wnioskodawcę. Nakazywał on stosować w tym przypadku odpowiednio wymogi regulaminowe dotyczące uzasadnienia projektu (ówczesny art. 36 ust. 5
odnoszący się do art. 34 ust. 2 i 3). W obecnym kształcie regulamin nakazuje do autopoprawek stosować wszystkie przepisy art. 34, w tym dotyczące wstępnej ich kontroli co do zgodności z przepisami prawa. Rozszerzenie to należy uznać w swej istocie
za słuszne. Obecne rozwiązanie regulaminowe potwierdza generalne prawo zgłaszania poprawek przez wnioskodawcę nawet przed rozpoczęciem pierwszego czytania
projektu. Lepszym rozwiązaniem jest sytuacja, gdy Sejm może od początku pracować
nad tekstem projektu ustawy w kształcie, w jakim tego oczekuje wnioskodawca, nawet zmienionym już po wniesieniu projektu do izby, niż gdyby takie zmiany ze strony wnioskodawcy dokonywały się dopiero na dalszych etapach prac legislacyjnych.
Drugie istotne rozwiązanie, jakie przynosi nowelizacja, to jednoznaczne przesądzenie,
że do przyjęcia zgłoszonych na tym etapie poprawek (autopoprawek) nie ma potrzeby poddawania ich pod głosowanie. Wreszcie, co jest nieco bardziej wątpliwe, regulamin wyraźnie wyłącza możliwość zgłoszenia autopoprawki przez wnioskodawcę,
jakim jest grupa co najmniej 100 tys. obywateli. Konstytucja wprost nie daje podstaw
do różnicowania prawa wnoszenia poprawek w ramach poszczególnych wnioskodawców. Jednakże specyfika obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej oraz warunki formalne, jakie wiążą się z jej realizacją, przynajmniej w obecnym kształcie ustawy
o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli22, nie dają praktycznych
możliwości skorzystania z prawa do wniesienia autopoprawki.
W odniesieniu do prawa zgłaszania poprawek nowelizacja regulaminu z grudnia
2008 r. przyniosła jeszcze dwie istotne zmiany. Po pierwsze, w trakcie prac w komisjach lub podkomisjach sejmowych, choć nadal poprawki mogą być zgłaszane ustnie,
to jednak nowe rozwiązania wymagają przedstawienia ich na piśmie przewodniczącemu, ze wskazaniem konsekwencji ich przyjęcia dla tekstu rozpatrywanego projektu
(art. 42 ust. 2a). Modyfikacja ta może służyć większej przejrzystości procesu stanowienia prawa i zasługuje na pozytywną ocenę. Szkoda tylko, że równocześnie nie dostosowano do tej zmiany o charakterze ogólnym przepisów szczegółowych, które
w odniesieniu do pewnych trybów postępowania legislacyjnego (np. nowo wprowadzony art. 86f ust. 2 czy art. 93 ust. 2) i tak samodzielnie nakazują zgłaszanie poprawek w formie pisemnej. Po drugie, nowelizacja ta nieco rozszerzyła prawo zgłaszania
poprawek do projektów ustaw w ramach drugiego czytania (art. 45). Prawo to rozciągnięto na wszystkie koła, a nie tylko — jak dotychczas — na porozumienia kół, które miały wspólną reprezentację w Konwencie Seniorów.
11. Wiele rozwiązań porządkujących tryb prac izby i jej organów przyniosła nowelizacja regulaminu z 19 grudnia 2008 r. Warto w tym miejscu wspomnieć o kilku
takich zmianach. Jednoznacznie przesądzono kwestię, która wywołała w Sejmie V ka22
Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (Dz.U.
Nr 62, poz. 688).
133
dencji pewien praktyczny problem23; mianowicie, w trakcie debaty nad uchwaleniem
wotum zaufania lub wotum nieufności rządowi, poza kolejnością mówców zapisanych
do głosu, Marszałek Sejmu może udzielić głosu jedynie Prezesowi Rady Ministrów
(art. 112 ust. 1, art. 115 ust. 5a, art. 116 ust. 1a)24. Dostosowano do zmienionych regulacji ustawowych przepisy rozdziału poświęconego postępowaniu w sprawach odpowiedzialności przed Trybunałem Stanu (rozdział 10 działu II) oraz dotyczącego postępowania w sprawach dyscyplinarnych posłów (rozdział 11 działu II). Określono
wymogi dotyczące wniosku w sprawie przeprowadzenia kontroli przez NIK (art. 162a).
Przewidziano również umieszczanie w sprawozdaniu stenograficznym tekstu zapytań
poselskich oraz odpowiedzi na nie na równi z umieszczanymi dotychczas interpelacjami. Doprecyzowano także, że w sprawozdaniu tym mogą być również zamieszczane jedynie teksty niewygłoszonych w punkcie porządku dziennego wystąpień lub
oświadczeń poselskich (art. 176 ust. 2 w zw. z art. 187a). Nowe przepisy dotyczące
sprawozdania stenograficznego z posiedzeń izby oraz rezygnacji z biuletynów komisyjnych wejdą w życie, w myśl art. 3 uchwały w sprawie zmiany regulaminu Sejmu
z 19 grudnia 2008 r., dopiero od VII kadencji Sejmu.
Uporządkowano listę dokumentów przedkładanych Sejmowi przez różne organy
państwa, które są przedmiotem prac izby (art. 124 ust. 1 oraz art. 169 ust. 1 pkt 14–15).
Szkoda natomiast, że dokonując zmian w tym rozdziale, nie został doprecyzowany przepis dotyczący przedstawienia stanowiska Sejmu w postępowaniu przed Trybunałem
Konstytucyjnym (art. 121 i 122). Chodzi tu głównie o taką sytuację, kiedy powstaje spór
między marszałkiem a Komisją Ustawodawczą co do stanowiska Sejmu w przedmiocie
kwestionowanego przed TK przepisu ustawowego. Tego typu spory miały już miejsce
choćby w Sejmie V kadencji, więc Sejm powinien wyciągnąć z nich wnioski.
Nowelizacja regulaminu z 19 grudnia 2008 r. nieznacznie zmodyfikowała również
przepisy dotyczące ustalania porządku dziennego posiedzeń Sejmu. Wprowadzone do
regulaminu w październiku 1997 r., na początku III kadencji Sejmu, rozwiązanie wywoływało już wielokrotnie poważne spory polityczne; niekiedy dokonywały się pewne
zwroty w interpretacji formalnie niezmienionej treści tych przepisów25. Rozwiązania te
obowiązują już kilkanaście lat, co może świadczyć o generalnym uznaniu przez izbę
ogólnej słuszności mechanizmu powierzającego jednoosobowemu organowi kierowni23
Zob. A. Szmyt, Zakres przedmiotowy debaty sejmowej nad exposé Prezesa Rady Ministrów, „Zeszyty
Prawnicze Biura Analiz Sejmowych”, nr (4) 2006/(1) 2007, s. 16–18, czy P. Radziewicz, Zakres podmiotowy prawa do zabrania głosu w debacie nad programem działania i wnioskiem o udzielenie wotum zaufania
Radzie Ministrów, tamże, s. 19–22.
24
Szkoda, że przy tej okazji Sejm nie zdecydował się na jednoznaczne uregulowanie, w granicach dopuszczalnych oczywiście w regulaminie, pewnych problemów wynikających z konstytucyjnych przepisów dotyczących powoływania Rady Ministrów. Chodzi tu zarówno o jednoznaczne przesądzenie kwestii sposobu liczenia upływu terminów określonych w art. 154 ust. 2 na wyrażenie wotum zaufania rządowi powołanemu, jak
i na przykład możliwości wielokrotnego podejmowania próby powołania przez Sejm Prezesa Rady Ministrów
w ramach czternastodniowego okresu, o którym mowa w art. 154 ust. 3 Konstytucji. Rzecz znamienna,
Sejmowi znane były praktyczne problemy z tym związane. Zob. opinie J. Mordwiłki, K. Skotnickiego,
A. Szmyta i M. Stębelskiego opublikowane w „Przeglądzie Sejmowym” 2007, nr 5, s. 143–171.
25
Szerzej, M. Zubik, Organizacja wewnętrzna..., s. 153–156.
134
Studia i Materiały
czemu izby istotną rolę w ustalaniu porządku dziennego26. Pozwoliło to znacznie ograniczyć angażowanie całej izby w rozstrzyganie sporów przy ustalaniu porządku obrad.
Spory takie niekiedy przybrały rozmiary swoistej patologii w okresie przed nowelizacją
regulaminu z października 1997 r. Nowelizacja z 19 grudnia 2008 r., poza wyłączeniem
spod swobodnego uznania urzędującego marszałka kwestii umieszczenia w porządku
dziennym posiedzenia wniosku o jego odwołanie, o czym już wspominałem, przyniosła
dwie dalsze modyfikacje trybu ustalania porządku dziennego posiedzenia izby. Skrócono
przede wszystkim z sześciu do czterech miesięcy okres, w którym marszałek ma obowiązek poddać pod głosowanie w izbie te wnioski w sprawie uzupełnienia porządku dziennego posiedzenia, których wcześniej nie uwzględnił (art. 173 ust. 5). Po drugie, na nowo
zredagowano przepis dotyczący wskazania ostatecznego terminu na zgłaszanie wniosków
o uzupełnienie porządku dziennego. Pierwotny przepis mówiący o 12 godzinach przed
rozpoczęciem posiedzenia (który mógł niekiedy nawet upływać w porze nocnej) zastąpiono konstrukcją przewidującą dopuszczalność zgłaszania tych wniosków do godziny
21 dnia poprzedzającego rozpoczęcie obrady Sejmu (art. 173 ust. 3).
Omawiana nowelizacja regulaminu z 19 grudnia 2008 r. przyniosła wreszcie kilka rozwiązań odnoszących się do uporządkowania obrad Sejmu. Przed każdym głosowaniem dopuszczono prawo do zadawania pytań tylko przez jednego posła z każdego klubu lub koła. Posłowie chcący zadać pytanie muszą zapisać się do głosu
u sekretarza Sejmu (art. 182 ust. 2 i ust. 3). Przyjęte rozwiązanie być może pozwoli na
pewne uporządkowanie przede wszystkim trzeciego czytania projektów ustaw, choć
oczywiście jego treść nie ogranicza się wyłącznie do trybu uchwalania ustaw.
Nowelizacja z 19 grudnia 2008 r. przyznała ponadto Prezydium Sejmu kompetencję do określania mechanizmów i sposobu zastosowania środków służących przestrzeganiu limitów czasowych przysługujących posłom do zadawania pytań (art. 183
ust. 2), wystąpień poza porządkiem dziennym (art. 184 ust. 9) i wygłaszania oświadczeń poselskich (art. 185 ust. 4). Ponieważ kompetencja ta została przyznana kolegialnemu organowi, zapewne ustalenie samych „środków” (w terminologii znowelizowanego regulaminu), czyli katalogu uprawnień dyscyplinujących, jakie mają zapewnić
sprawny przebieg obrad izby, przybierze charakter ustaleń normatywnych. Należałoby
jednak postulować, aby tak delikatny mechanizm, jakim jest przyznanie władczych
uprawnień dla prowadzącego obrady, nie był wydobywany spod szczegółowej regulacji regulaminu Sejmu. Choć przyjęte rozwiązanie daje elastyczność w określeniu
i doborze wspomnianych środków, to jednak nie powinno odbywać się to — bez bezwzględnej potrzeby — za cenę ograniczenia regulacyjnej funkcji samego regulaminu.
26
Dodać jednak należy, że wielokrotnie zdarzały się jednak poważne spory polityczne na tle konkretnych decyzji Marszałka Sejmu dotyczących nieuwzględnienia poszczególnych punktów porządku dziennego i odłożenia w czasie poddania pod głosowanie nieprzyjętego wniosku. Zob. krytyczne uwagi np.:
J. Mordwiłko, W sprawie przejęcia przez inny organ kompetencji Marszałka Sejmu dotyczących ustalania
porządku dziennego posiedzenia Sejmu, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” nr (4) 2006/(1) 2007,
s. 27–34, K. Kubuj, W sprawie przejęcia przez inny organ kompetencji Marszałka Sejmu dotyczących ustalania porządku dziennego posiedzenia, tamże, s. 35–41.
135
Znowelizowany regulamin ustalił zasady wyboru wniosku w sprawie przedstawienia przez członka Rady Ministrów informacji bieżącej. Pozostawiono mechanizm przewidujący dokonywanie tego wyboru przez Prezydium Sejmu, po zasięgnięciu opinii
Konwentu Seniorów, a w przypadku braku jednolitej opinii w Konwencie, rozstrzygać
ma Sejm. Rozstrzygnięcia tego dokonuje izba — w przypadku wyboru spośród dwóch
wniosków — większością głosów, a w przypadku zgłoszenia więcej niż dwóch wniosków tego typu, bezwzględną większością głosów w kolejnych turach głosowania, z eliminacją wniosku, który uzyskał najmniejsze poparcie (art. 194 ust. 4a i 4b).
12. Trzy z czterech nowelizacji regulaminu Sejmu, jakich dokonano w pierwszych
dwóch latach VI kadencji izby, dotyczyły korekt w systemie komisji sejmowych27.
W obecnym kształcie regulamin przewiduje istnienie 25 komisji stałych. Zachowano
podział na komisje „resortowe”, których zakres działania odpowiada — bardziej lub
mniej dokładnie — działom administracji rządowej, oraz na komisje funkcjonalne (problemowe), powołane do przygotowania izbie stanowiska w ramach zadań realizowanych przez Sejm (np. Komisja do Spraw Służb Specjalnych, Komisja Łączności z Polakami za Granicą, Komisja Odpowiedzialności Konstytucyjnej, Komisja Ustawodawcza).
Nie można się jednak oprzeć wrażeniu, że sam Sejm nie ma wizji roli swoich komisji.
Ich liczba wydaje się nadmierna, a sposób funkcjonowania budzi sporo wątpliwości.
Szkoda zatem, że ciągle brakuje zgody politycznej na ponowne przemyślenie i głęboką,
całościową zmianę w podejściu do komisji sejmowych, która nie musi wszakże oznaczać braku elastyczności co do prac komisji w konkretnej kadencji izby.
Nowelizację z 14 listopada 2007 r. można by zaliczyć do tradycyjnych zmian, jakie
dochodziły do skutku niemal na początku każdej kolejnej kadencji izby. Dokonywała
pewnej modyfikacji struktury stałych komisji sejmowych. Likwidowała trzy komisje
stałe (Pracy — powołaną do życia nowelizacją z 24 listopada 2005 r., Rodziny i Praw
Kobiet oraz Rozwoju Przedsiębiorczości — powołane do życia nowelizacją regulaminu Sejmu z 3 listopada 2005 r.), modyfikując zakres działania dwóch dotychczasowych
(Polityki Społecznej oraz Gospodarki). Powołano Komisję Polityki Społecznej i Rodziny, której przedmiotowy zakres działania objął dotychczasowe zainteresowania zlikwidowanych komisji, z wyjątkiem zakresu działania Komisji Rozwoju Przedsiębiorczości,
której zadania przeszły w gestię Komisji Gospodarki. Rzecz ciekawa, zmiany te faktycznie przywracały stan prawny z czasu wydania tekstu jednolitego regulaminu Sejmu
w 2002 r. W stanie normatywnym z tego tekstu jednolitego istniała stała komisja sejmowa o tej samej nazwie, a dalsze zmiany (z lat 2005–2007) modyfikowały jej zakres działania, by ostatecznie powrócić do pierwotnego rozwiązania.
13. Nowelizacja regulaminu z 19 grudnia 2008 r. pogłębia tendencję do wydobywania spod bezpośredniej regulacji regulaminu Sejmu spraw należących do trybu
działania organów izby. Przewidziano bowiem przyjęcie kolejnych — po regulaminie
27
Szerzej na temat zmian w regulaminie Sejmu dokonanych w latach 2003–2008, a dotyczących komisji sejmowych zob.: H. Pajdała, Nowe aspekty statusu komisji sejmowych Sejmu RP, „Przegląd Sejmowy”
2009, nr 2, s. 91 i n.
136
Studia i Materiały
Komisji Etyki Poselskiej (art. 147a) — regulaminów stałych komisji sejmowych,
w których określony ma być szczegółowy tryb ich działania i pracy. Chodzi mianowicie o art. 141a dotyczący Komisji do Spraw Służb Specjalnych oraz o art. 204b (zamieszczony w dziale V regulaminu Sejmu — Przepisy szczególne i końcowe) dotyczący regulaminu Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich.
Regulamin Sejmu przewiduje we wszystkich przypadkach regulaminów komisyjnych dość specyficzny sposób ich przyjęcia. Zakłada on wpierw uchwalenie projektu
przez samą zainteresowaną komisję, potem jego zatwierdzenie przez Marszałka Sejmu,
a następnie uchwalenie regulaminu przez komisję. Choć regulamin Sejmu określa kategorycznie konieczność uchwalenia projektu przez komisję w ostatnim etapie, to jednak
finalne głosowanie może się różnić od pierwotnego i może nie dojść do uchwalenia regulaminu. W takim przypadku prace nad jego przyjęciem powinny rozpocząć się od
nowa. Nie przewiduje się natomiast udziału Sejmu w zatwierdzeniu regulaminu komisji.
Dotychczasowe doświadczenie pokazuje, że regulamin komisji nie jest zbyt rozbudowanym aktem normatywnym. Nie może być sprzeczny, tak co do swojej treści, jak i procedury przyjęcia, z regulaminem Sejmu. Daje on z pewnością szansę na ujęcie specyfiki
prac komisji stałej. Skoro jednak regulamin Sejmu normuje w oddzielnych rozdziałach
działalność wszystkich tych komisji (w dziale II rozdział 12 — Komisja do Spraw Służb
Specjalnych, rozdział 13 — Komisja Etyki Poselskiej oraz rozbite w dwóch działach —
I rozdział 4 i w II rozdział 11 — Komisja Regulaminowa i Spraw Poselskich), to uregulowanie wprost w regulaminie Sejmu wszystkich kwestii, które przewiduje się obecnie
odesłać do regulaminów komisyjnych, byłoby najlepszym rozwiązaniem. Nadmiernie
nie nasycałoby specyficznymi rozwiązaniami samego regulaminu Sejmu, a zarazem zachowywałoby konstytucyjne jego znaczenie do określania trybu działalności organów
izby (art. 112 Konstytucji). Na marginesie tych rozważań warto byłoby postulować, aby
Sejm wydzielił — wzorem innych komisji funkcjonalnych — jeden rozdział regulaminu
poświęcony Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich oraz jej zadaniom.
W odniesieniu do Komisji Etyki Poselskiej nowelizacja regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r. przesądziła kwestię wygaśnięcia członkostwa przez posła, który przestał być
członkiem klubu, który go rekomendował do pracy w tej komisji (art. 143 ust. 14). Choć
przepis tego nie precyzuje, należy przyjąć, że wygaśnięcie członkostwa w komisji następuje z chwilą utraty członkostwa w macierzystym klubie. Dotychczasowy przepis regulaminu mówił jedynie o obowiązku złożenia rezygnacji z członkostwa w komisji przez
posła, który przestał być członkiem rekomendującego go klubu28. Ponadto zrezygnowano z posłużenia się odesłaniem do przepisów dotyczących Komisji do Spraw Służb
Specjalnych i oddzielnie uregulowano kwestię prac Komisji Etyki Poselskiej. Posiedzenia tej komisji, podczas których rozpatruje się sprawy wynikające z majątkowych
oświadczeń poselskich, są zamknięte, a uchwały w tych sprawach muszą być podejmowane bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby członków tej komisji (art. 144 ust. 1 i ust. 1a).
28
Por. W. Odrowąż-Sypniewski, Skutki prawne zmiany przynależności klubowej członka Komisji Etyki
Poselskiej, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” nr (4) 2006/(1) 2007, s. 44–45.
137
W odniesieniu do Komisji do Spraw Służb Specjalnych zmiany przyniosły dwie
nowelizacje regulaminu Sejmu: z 19 grudnia 2008 r. i 9 stycznia 2009 r. Ta ostatnia
niemal w całości dotyczy spraw związanych z działalnością tej komisji. Nowelizacje
te koncentrują się głównie — obok wspomnianych wcześniej kwestii — na doprecyzowaniu zagadnień odnoszących się do postępowania tej komisji z informacjami stanowiącymi tajemnicę państwową (art. 138 ust. 4 i art. 141 ust. 1).
Nowelizacja z 9 stycznia 2009 r. wprowadziła do regulaminu Sejmu zasadę rotacyjnego przewodnictwa Komisji do Spraw Służb Specjalnych. Pełnienie funkcji przewodniczącego oraz zastępcy przewodniczącego komisji sprawować mają kolejno
członkowie tej komisji po 6 miesięcy (art. 138 ust. 1a). Dostosowano również do
zmienionych przepisów ustawowych, w szczególności w zakresie organizacji służb
ochrony państwa, właściwość samej komisji (art. 142 ust. 2) oraz — z tego samego
powodu — obowiązek powiadamiania odpowiednich organów państwa o zapraszaniu
osób trzecich do wzięcia udziału w pracach komisji (art. 139 ust. 3). Rozszerzono
również katalog opiniowanych przez tę komisję aktów prawnych, które są kluczowe
dla funkcjonowania służb specjalnych. Do tej pory komisja opiniować mogła jedynie
projekty ustaw i rozporządzeń. Jednakże ze względu na specyfikę działalności służb
ochrony państwa oraz zapewnienie demokratycznej kontroli nad nimi, konieczne było
rozszerzenie zakresu opiniowania aktów prawnych dotyczących działalności Komisji
do Spraw Służb Specjalnych (pkt 2 załącznika do regulaminu Sejmu).
14. Nowelizacja regulaminu Sejmu z 19 grudnia 2008 r. przyniosła ze sobą wiele zmian odnoszących się do trybu prac komisji sejmowych.
Podwyższony został wymóg dotyczący wniosku posłów o zwołanie komisji z jednej czwartej do jednej trzeciej ogólnej liczby członków danej komisji. Wydłużono
równocześnie termin, w jakim ma być zwołane posiedzenie komisji w tym trybie z 14
do 30 dni (art. 152). Ten szczególny tryb zwoływania posiedzeń komisji widziany był
przez pryzmat zapewnienia praw mniejszości. Podwyższenie wymogu poparcia dla takiego wniosku wydaje się zacierać ustrojowy sens tego rozwiązania. Dodać jednak
warto, że wspomniany tu tryb zwoływania posiedzeń komisji w praktyce był wykorzystywany niezwykle rzadko29.
Wprost w znowelizowanym regulaminie przewidziano możliwość zapraszania na
posiedzenie komisji, poza przedstawicielami organizacji zawodowych i społecznych
oraz ekspertami, także innych osób (art. 154 ust. 3). Jednoznacznie wskazano przewodniczącego komisji jako osobę odpowiedzialną za przyznawanie klauzuli tajności
dokumentom zawierającym tajemnicę służbową lub państwową wytworzonym na zamkniętym posiedzeniu komisji (art. 156 ust. 2).
Zachowana została zasada podejmowania uchwał przez komisje w obecności co najmniej 1/3 liczby członków tej komisji, choć w zmienionym kształcie redakcyjnym (uchylony został art. 158 ust. 2, a zasada ta została ujęta w art. 163a ust. 1), z zastrzeżeniem że
29
Zob. na ten temat szerzej W. Odrowąż-Sypniewski, Obowiązek zwołania posiedzenia komisji na
wniosek grupy posłów, „Zeszyty Prawnicze Biura Analiz Sejmowych” 2008, nr 1, s. 51–57.
138
Studia i Materiały
nie dotyczy to sytuacji, kiedy ustawa lub uchwała stanowią inaczej, co w praktyce oznacza wówczas wyższe wymogi. Równocześnie regulamin jednoznacznie wskazuje, że
wnioski w sprawach proceduralnych mają być głosowane niezwłocznie (art. 163a ust. 2
zdanie pierwsze). Zrezygnowano także ze sporządzania biuletynów z prac komisji sejmowych oraz doprecyzowano wymogi dotyczące zawartości protokołu posiedzenia komisji i wymóg jego publikacji w Systemie Informatycznym Sejmu (art. 166). Przepis ten
wejdzie w życie dopiero wraz z rozpoczęciem VII kadencji Sejmu.
15. Cztery nowelizacje regulaminu Sejmu, jakie zostały przyjęte w pierwszych
dwóch latach VI kadencji, przyniosły niekiedy istotne zmiany. Nie wiadomo, czy na
tym zakończyły się reformatorskie pomysły, a przede wszystkim czy jest wola polityczna co do dokonywania zmian w podstawowym akcie normatywnym regulującym
organizację i porządek prac Sejmu. Aktualny pozostaje natomiast postulat podjęcia
prac nad nowym regulaminem Sejmu, który mógłby wejść w życie, jeśli już nie w tej,
to przynajmniej wraz z rozpoczęciem nowej kadencji izby.
SUMMARY
of the article:
Changes of the Rules of Procedure of the Sejm in 2007–2009
The rules of procedure (Standing Orders of the Sejm), as a basic normative act governing the
organization and procedure of the chamber, formally remains in force since 1992. Subsequent
amendments of this act were aimed at its adjustment to modified constitutional provisions and attempted to rationalize the work of the chamber. As a result of several dozen of amendments, the text
of the document has lost its consistency.
The article discusses four amendments of the rules of procedure made in the first half of the 6th
term of the Sejm elected in 2007. The first two amendments have brought a correction to the list of
permanent committees and to the procedure applied by the chamber for appointment to certain state
positions. Considerable changes in organization and procedure of work of the Sejm were made by
2008 and 2009 amendments. Both of them were mostly aimed to put things in order. They reflected
frequent suggestions from legal scholars The amendment of 19 December 2008 has introduced several modifications concerning the first sitting of the chamber, internal organization and procedure of
the chamber, as well as the scope of responsibilities of Sejm committees Two weeks later, the amendment of 9 January 2009 was focused on changes relating to the functioning of the Special Services
Committee.
It is too early now to comment upon the amendments and their consequences for the practice of
parliament. The author provides an analysis of the amendments in the context of their content and
the procedure used by the Sejm in relation to the form of making changes in the rules of procedure.
He identifies emerging opportunities and potential threats in the functioning of parliament. He also
recommends that the Sejm initiates the work to draft and adopt its new and comprehensive rules of
procedure.
OPINIE, GLOSY,
RECENZJE, NOTY, VARIA
139
A. OPINIE
W SPRAWIE PROJEKTÓW NOWELIZACJI KONSTYTUCJI RP DOTYCZĄCYCH
OGRANICZENIA BIERNEGO PRAWA WYBORCZEGO
I IMMUNITETU PARLAMENTARNEGO
(DRUKI NR 432 i 433)
1*
Przedłożony do zaopiniowania projekt zmiany Konstytucji RP, odnoszący się do
immunitetu parlamentarzysty, polega na zamiarze głębokiej rekonstrukcji instytucji immunitetu, wyrażającej się w skreśleniu w art. 105 Konstytucji ust. 2–4. Do projektu dołączone jest uzasadnienie przedłożonej zmiany, stosunkowo ogólne jak na zamysł rekonstrukcji instytucji konstytucyjnej o dużej randze. W uzasadnieniu projektodawcy
m.in. konstatują, że „parlamentarzyści tak jak wszyscy inni obywatele powinni korzystać z uprawnień, które daje nam obecny porządek prawny. Domniemanie niewinności, jawność życia publicznego, wolność słowa i sumienia z pewnością wystarczą, by
pełnić funkcje posła lub senatora bez wsparcia nadmiernymi przywilejami”. Projektodawcy proponują skreślenie ust. 2–4 w art. 105 Konstytucji, a zatem wyeliminowanie
tzw. immunitetu formalnego, pozostawienie zaś immunitetu materialnego, uregulowanego w art. 105 ust. 1 Konstytucji.
Zagadnienie immunitetu parlamentarnego jest mi stosunkowo dobrze znane, ponieważ w okresie kilkunastoletniego zatrudnienia w eksperckiej komórce Kancelarii
Sejmu sformułowałem wiele opinii dotyczących immunitetu, uczestniczyłem także
* Opinia została napisana 15 maja 2008 r. (przyp. red.).
140
Opinie
w sporej liczbie posiedzeń Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich od 1990 r.,
w toku których komisja ta badała konkretno-indywidualne sprawy dotyczące zgody
Sejmu na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej lub cywilnej. Wynikiem
mojej aktywności naukowej i empirycznej w zakresie problematyki immunitetowej
jest kilka rozpraw naukowych opublikowanych na łamach „Państwa i Prawa” oraz
ekspertyz i opinii prawnych, które ukazały się w dwutomowej monografii Status posła
zamieszczonej w serii „Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu”. Charakterystykę swojego dorobku w analizowanej dziedzinie przywołuję w celu uwiarygodnienia tytułu do profesjonalnego wypowiadania się w tej sprawie, zwłaszcza że kwestia poważnego ograniczenia immunitetu parlamentarzysty zawiera w sobie nie tylko
aspekty prawne, ale również polityczne. W swojej zaś działalności eksperckiej
w Kancelarii Sejmu staram się unikać wkraczania w domenę aktywności zastrzeżoną
konstytucyjnie i ustawowo dla posłów.
Opinię o projekcie zmiany art. 105 Konstytucji (druk sejmowy nr 433) pragnę poprzedzić kilkoma refleksjami i konstatacjami o bardziej ogólnym charakterze.
Dziesięć lat temu posłowie Akcji Wyborczej Solidarność zainicjowali sejmową
debatę nad konstytucyjną i ustawową zmianą, odnoszącą się do immunitetu parlamentarzysty. Przedmiotem tych prac na wielu posiedzeniach podkomisji Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich w okresie drugiej połowy 1997 r. i pierwszej połowy
1998 r. był projekt poselski (druki sejmowe nr 71 i 72) zmierzający do ograniczenia
immunitetu parlamentarnego. Opinie o tym projekcie przedstawili na posiedzeniach
podkomisji wybitni znawcy tej problematyki. Przedstawiciele doktryny prawa konstytucyjnego, znający różne aspekty praktyki parlamentarnej, odpowiadali wówczas
w swoich opiniach na pewne węzłowe pytania na kanwie projektu zmiany ustawy zasadniczej w materii immunitetu parlamentarnego. Wyrażam pogląd, że wyrażone
wówczas sądy i refleksje w opiniach oraz prezentowane w dyskusjach na forum podkomisji nie tylko zachowały aktualność, ale — w mojej ocenie — zostały potwierdzone parlamentarną praktyką dziesięciu lat, które upłynęły od 1998 r. Uważam, że nie
nastąpiły w ciągu 10 lat takie istotne zdarzenia czy też okoliczności, które stwarzałyby konieczność ich weryfikacji, a zwłaszcza odstąpienia od wyprowadzanych wówczas konstatacji i wniosków. Sądzę, że wszyscy autorzy ówczesnych ekspertyz, szczególnie opinii wyrazistych pod względem wyrażanych poglądów, podtrzymaliby dzisiaj
zajmowane wówczas stanowiska. Opublikowanie tych opinii m.in. w przywołanym
powyżej opracowaniu Status posła zwalnia piszącego od konieczności odtwarzania
ich treści.
Wiodącą konkluzją z przedstawianych w 1998 r. opinii był pogląd, iż skoro zmiana konstytucji jest sprawą o dużej doniosłości politycznej i ustrojowej, to musi u jej
podłoża leżeć istotna i uzasadniona przyczyna, tym bardziej że zmiana jest złożona
i trudna proceduralnie, a stosowanie immunitetu po wejściu w życie Konstytucji RP
nie przysparzało argumentów na rzecz niezbędności zmiany art. 105 Konstytucji.
Profesor M. Kudej konkludował lapidarnie: „Taka zmiana mogłaby być ewentualnie
uzasadniona wówczas, gdyby jakieś rozwiązanie konstytucyjne było jednoznacznie
Janusz Mordwiłko, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
141
dysfunkcjonalne. A na razie takiej oceny nie można wiązać ani z immunitetem, ani też
z nietykalnością poselską i senatorską”.
Nie czuję się upełnomocniony do wypowiadania się za ekspertów biorących
udział w pracach podkomisji Komisji Regulaminowej i Spraw Poselskich w 1998 r.
Mogę tylko we własnym imieniu stwierdzić, iż nie zachodziły wówczas i — moim
zdaniem — nie zachodzą obecnie uzasadnione przyczyny prawne i ustrojowe ewentualnego wyeliminowania bądź rewizji immunitetu poselsko-senatorskiego w Konstytucji RP. Na pytanie, czy zachodzą uzasadnione przyczyny polityczne do zmiany całościowej lub częściowej przepisu konstytucyjnego traktującego o immunitecie (art. 105
Konstytucji), a także czy taka zmiana ma szansę przyjęcia jej przez parlament w trudnym trybie art. 235 Konstytucji, odpowiedzieć mogą tylko posłowie.
Teoretyczne możliwości zmiany treści art. 105 Konstytucji, zmierzające do ograniczenia immunitetu parlamentarnego, są liczne i wielorakie. Regulacja immunitetu
poselskiego (senatorskiego) zawarta w art. 105 Konstytucji ma charakter samoistny,
dotyczy bowiem tylko immunitetu posła (senatora) i nie jest regulacją powiązaną z innymi instytucjami ustrojowymi. Zatem jej wyeliminowanie bądź zmiana nie stwarza
konieczności zmiany innych instytucji bądź rozwiązań konstytucyjnych.
Skrajne rozwiązanie polegające na całkowitym zlikwidowaniu immunitetu poselskiego (senatorskiego), co byłoby ewenementem w konstytucjonalizmie europejskim,
byłoby nie tylko wyjątkiem w państwach demokratycznych, ale naruszałoby wartość
konstytucyjną, polegającą na ustanowieniu chociażby minimalnych gwarancji niezależności osób pełniących ważne funkcje publiczne. Ustrojodawca przyznał wszak immunitet nie tylko i wyłącznie posłom i senatorom, ale także m.in. sędziom, sędziom
Trybunału Konstytucyjnego i członkom Trybunału Stanu, Prezesowi Najwyższej Izby
Kontroli, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a więc funkcjonariuszom, których działanie wymaga niezbędnej prawnej ochrony. Trudne do wytłumaczenia byłoby rozwiązanie konstytucyjne przyznające dosyć szeroki immunitet sędziemu (w tym sądu rejonowego), a niechronienie lub chronienie niewielkich niezależności posła (senatora).
Sądzę, że zamysł konstytucyjnego ograniczenia immunitetu parlamentarnego powinien być postrzegany i rozpatrywany w kontekście zakresu immunitetu przyznanego
przez konstytucję innym podmiotom pełniącym stanowiska lub funkcje państwowe.
Jeżeli przyjąć, iż immunitet poselski chroni nie tylko niezależność wykonywanego
mandatu poselskiego, ale służy także całemu Sejmowi, to trudno będzie wytłumaczyć
ustawodawczą racjonalność, gdy w treści konstytucji pozostanie szeroki immunitet
np. Prezesa NIK (organu podległego Sejmowi) i skromny, w swym zakresie, immunitet poselski członka organu nadrzędnego wobec Najwyższej Izby Kontroli.
Skoro uznajemy za możliwe w ogóle wyeliminowanie art. 105 Konstytucji, to zgodnie z zasadą logicznego wnioskowania a maiori ad minus możliwe są zmiany tego przepisu, w tym także zmierzające w kierunku ograniczenia immunitetu. Przedstawiona
w załączeniu do zlecenia poselska propozycja skreślenia w art. 105 Konstytucji ust. 2–4
oznaczałaby wyeliminowanie z polskiego prawa konstytucyjnego immunitetu formalnego, a pozostawienie immunitetu materialnego. Oznaczałoby to, iż poseł (senator) po-
142
Opinie
nosiłby odpowiedzialność sądową za działalność wchodzącą w zakres sprawowania
mandatu, ale tylko w przypadku naruszenia prawa osób trzecich i tylko za zgodą izby
(Sejmu bądź Senatu). Za działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu, ale
nie naruszającą praw osób trzecich, poseł ponosiłby odpowiedzialność wyłącznie przed
Sejmem (tzw. sejmowa odpowiedzialność dyscyplinarna). Pozostała sfera działalności
parlamentarzysty, a więc nie wchodząca „w zakres sprawowania mandatu” poselskiego
bądź senatorskiego, w tym więc przede wszystkim odpowiedzialność karna, byłaby egzekwowana od posłów (senatorów) na takich samych prawach, jak innych obywateli.
Propozycja wyeliminowania immunitetu formalnego z Konstytucji (ust. 2) oznacza, co
zapisują w swoim projekcie jego autorzy, także wyeliminowanie zgody posła (senatora)
na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej.
Opiniując proponowaną zmianę art. 105 Konstytucji trzeba zaznaczyć, że zniesienie gwarancji zawartych w tzw. immunitecie formalnym oznacza poważne ograniczenie swobody i niezależności wykonywanego przez parlamentarzystę mandatu; co więcej, raz jeszcze trzeba podkreślić, że immunitet poselski to nie osobisty przywilej
parlamentarzysty, z którego w dowolny sposób może on korzystać. O tym, czy immunitet formalny znajdzie zastosowanie w konkretno-indywidualnym przypadku posła
(senatora), decyduje nie tylko on sam (poprzez zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej), ale właściwa izba parlamentarna, bo też immunitet jest istotną gwarancją autonomii i niezależności Sejmu (Senatu). Immunitet formalny zapisany
w ustawie zasadniczej nie jest jakimś trudno usuwalnym ryglem. Konstytucja bowiem
w art. 105 ust. 4 przewiduje instytucję zgody zainteresowanego posła (senatora) na
uchylenie jemu immunitetu. Praktyka sejmowa, po wejściu w życie Konstytucji RP,
dowodzi, że posłowie, zwłaszcza w przypadku wniosków z oskarżenia publicznego,
zazwyczaj wyrażają zgodę na pociągnięcie ich do odpowiedzialności karnej; odmowy
dotyczą przypadków o dużym ciężarze politycznym i należą do rzadkości.
Opiniując propozycję zniesienia immunitetu formalnego, należy pamiętać, że we
wszystkich kadencjach (w niektórych zjawisko nasilało się) niemała liczba wniosków
o wyrażenie zgody przez izbę na pociągnięcie posła do odpowiedzialności karnej pochodziła od oskarżycieli prywatnych kierujących do sądów karnych akty oskarżenia
przeciwko posłom, ich subiektywnym zdaniem, zniesławiających oskarżycieli
(art. 212 i 216 Kodeksu karnego). Zniesienie immunitetu formalnego otwiera w istocie nieograniczone pole do składania i mnożenia takich prywatnych aktów oskarżenia.
Moje doświadczenia z praktyki sejmowej i udziału w pracach sejmowych komisji regulaminowych kilku kadencji dowodzi, że w bardzo licznych przypadkach za ogólnikowym hasłem „prawa do sądu” oskarżycielom prywatnym, składającym wnioski
o uchylenie immunitetu i wnoszącym prywatne akty oskarżenia w sprawach karnych,
bardziej chodziło o propagandowy rozgłos aniżeli rzeczywiste bronienie prawa do dobrego imienia. Zjawisko nieograniczonego (bez sejmowej kontroli) wikłania posłów
(senatorów) w procesy cywilne i karne, zwłaszcza karne, to niebezpieczne ograniczenie swobody poselskiej wypowiedzi i niezależności wykonywania mandatu. Nie poddana żadnym ograniczeniom i barierom możliwość wikłania posłów (senatorów)
Janusz Mordwiłko, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
143
w procesy oparte na indywidualnych i subiektywnych odczuciach naruszenia godności i dobrego imienia może łączyć się z poważnym uszczerbkiem czasowo-organizacyjnym parlamentarzystów i ponoszeniem kosztów finansowych w przypadku wyręczania się pełnomocnikami.
Ostrze medialnej krytyki immunitetu parlamentarnego wiązało się zazwyczaj
z praktyką stosowania przepisów regulujących tę materię, a nie modelem prawnym samej instytucji. Co więcej, medialno-polityczny rezonans wadliwości stosowania immunitetu wiązał się w dużej mierze z przypadkami stosowania instytucji nietykalności parlamentarzysty, przede wszystkim w sprawach odnoszących się do ruchu
drogowego. Instrukcja Komendanta Głównego Policji z 2006 r. zredukowała nagminność nadużywania nietykalności przez parlamentarzystów w sytuacjach ich policyjnej
kontroli na drogach. Słuszne merytorycznie postanowienia tej instrukcji wymagałyby
jednak prawnego przekształcenia poprzez nadanie ich podstawowym rozwiązaniom
rangi ustawowej. Komplikacje ze stosowaniem nietykalności parlamentarnej nie powinny jednak rzutować na ocenę konstytucyjnego modelu immunitetu, tym bardziej
że autorzy proponowanej zmiany Konstytucji RP (druk 433) nie usuwają i nie zmieniają art. 105 ust. 5 Konstytucji, który reguluje materię nietykalności.
Przedłożona propozycja wykreślenia z art. 105 Konstytucji ust. 2–4 wydaje się
prostym zabiegiem legislacyjnym. Należy jednak pamiętać, iż ustrojodawca redagował spójny zespół przepisów art. 105 Konstytucji. Jeżeli prace nad projektem weszłyby w fazę bardziej zaawansowaną, należałoby poddać wnikliwej analizie, czy treść
ust. 1 art. 105 Konstytucji będzie spełniała zamierzenia autorów zmiany. Przepis ten
wydaje się bowiem w swojej treści, a zwłaszcza ujęciu legislacyjnym, w pewnym sensie spleciony z ust. 2. Zwłaszcza użyte w ust. 1 pojęcie działalności wchodzącej w zakres „sprawowania mandatu” jest nieostre i niedookreślone. Pojęcie to definiuje w jakimś zakresie ustawa o wykonywaniu mandatu posła i senatora, ale w art. 6 ust. 2
ustawy, określającym formy i przejawy takiej działalności, użyto również bardzo elastyczne pojęcie „a także inną działalność nieodłącznie związaną ze sprawowaniem
mandatu”. Wydaje się, że ewentualne dokonanie zmiany w art. 105 Konstytucji powinno łączyć się nie tylko z prostym wykreśleniem trzech ustępów (2, 3 i 4), ale także odpowiednim zredagowaniem w art. 105 Konstytucji ust. 1.
Dodajmy, że dla prac komisji sejmowej, pracującej nad projektem ustawy o zmianie Konstytucji w obszarze art. 105, bardzo instruktywne będą nie tylko ekspertyzy
publikowane w powyżej przytoczonym opracowaniu monograficznym Status posła,
ale także dwa opracowania sejmowego biura eksperckiego, ukazujące instytucję immunitetu parlamentarnego w wielu państwach demokratycznych. Są to: Immunitet
parlamentarny w państwach członkowskich Wspólnoty Europejskiej i w Parlamencie
Europejskim, Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu, Warszawa 1993 oraz opracowanie kilku autorów Immunitet parlamentarny w wybranych krajach Unii Europejskiej, [w:] Immunitet parlamentarny. Zagadnienia podstawowe, Biuro Analiz
Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa 2007, s. 43–74.
Janusz Mordwiłko
144
Opinie
2*
1. Uwagi ogólne
Przedmiotem niniejszej opinii jest przedłożony przez grupę posłów KP PO projekt
ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (druk
sejmowy nr 432). Założeniem projektu jest wprowadzenie do art. 99 Konstytucji dodatkowego ust. 3, zgodnie z którym posłem i senatorem nie może być osoba karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub wobec której wydano prawomocny wyrok umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa
umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Warto zauważyć, że niniejszy projekt
treściowo dokładnie odpowiada poselskiemu projektowi ustawy o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. zgłoszonemu w trakcie V kadencji
Sejmu (druk nr 1302), a który uległ dyskontynuacji po zakończeniu tej kadencji.
Identyczność obu przedłożeń1 sprawia, że dla oceny aktualnego projektu z druku nr 432
przydatne będzie wykorzystanie opinii dotyczących projektu z druku nr 1302 poprzedniej kadencji.
Prawna opinia o projekcie z druku sejmowego nr 432 wykroczy poza wąską analizę legislacyjnej poprawności analizowanego przedłożenia, poruszając problematykę
prawnoporównawczą oraz historyczną. Natomiast poza zakresem omówienia projektu pozostaje zbadanie celowości proponowanej nowelizacji Konstytucji RP.
Odnosząc się krótko do generalnego założenia analizowanego projektu, należy
stwierdzić, że stanowi je wprowadzenie tzw. cenzusu niekaralności odnoszącego się
do biernego prawa wyborczego (tzw. prawa wybieralności) w wyborach do Sejmu
i Senatu. Cenzus ten należy odróżnić od tzw. cenzusu pełni praw publicznych, który
w obecnym stanie prawnym już w RP obowiązuje. Zgodnie z art. 40 § 2 kodeksu karnego sąd może pozbawić praw publicznych osobę w razie skazania ją na karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 za przestępstwo popełnione w wyniku
motywacji zasługującej na szczególne potępienie, a pozbawienie praw publicznych
skutkuje m.in. pozbawieniem „czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej”. Jeszcze innym przykładem obecnie obowiązującej regulacji, którą
należy odróżnić od proponowanej w projekcie, jest pozbawienie praw wyborczych
prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu, przewidziane w art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z późn.
zm.)2. Warto zauważyć, że zarówno pozbawienie praw publicznych, jak i praw wyborczych, w odróżnieniu od proponowanego cenzusu niekaralności, odnosi się zarówno
do czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Z tego powodu, co zostanie ukazane
poniżej, przyjęcie rozwiązania przewidzianego w druku 432 stanowiłoby istotne novum w zakresie zasad prawa wyborczego do Sejmu i Senatu. Z drugiej jednak strony
nowy art. 99 ust. 3 Konstytucji nawiązywałby do obowiązującej obecnie regulacji pra* Opinia została napisana 20 maja 2008 r. (przyp. red.).
1
Z wyjątkiem niewielkich fragmentów uzasadnienia.
2
Wzmiankowane także w art. 62 ust. 2 Konstytucji.
Piotr Chybalski, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
145
wa wyborczego do organów samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi bowiem
„kalkę” rozwiązania przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z 16 lipca 1998 r.
— Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.
z 2003 r. Nr 159, poz. 1547, z późn. zm.). Tym samym — niestety — powtarza mankamenty wspomnianego przepisu samorządowej ordynacji wyborczej, o czym szerzej
w dalszej części opinii.
2. Uwagi prawnoporównawcze
Zanalizowanie tekstów 22 europejskich konstytucji3 wykazało, że w 8 z nich zawarto przepisy ustanawiające cenzus niekaralności w wyborach do parlamentów narodowych, a więc rozwiązanie analogiczne do proponowanego w projekcie zawartym
w druku nr 432. Trzeba jednak zauważyć, że brak jest typowej regulacji tego cenzusu. Poza tym w niektórych państwach występuje on na poziomie ustawowym, a nie
konstytucyjnym, co budzi zresztą niekiedy pytania o jego zgodność z ustawą zasadniczą4.
W większości (5 na 8) tekstów konstytucji, w których przewidziano w wyborach
parlamentarnych cenzus niekaralności, obejmuje on zarówno czynne, jak i bierne prawo wyborcze. Inaczej mówiąc, osoby karane nie mogą zarówno kandydować w wyborach do parlamentu, jak i brać udziału w głosowaniu. Rozwiązanie zbliżone do proponowanego w analizowanym projekcie z druku 432, a więc wymóg niekaralności
dotyczący wyłącznie biernego prawa wyborczego, obowiązuje w 3 krajach: na Litwie,
Ukrainie oraz w Danii. Zwłaszcza rozwiązania litewskie i ukraińskie zasługują na uwagę, gdyż są one podobne do proponowanego art. 99 ust. 3 pkt 1 Konstytucji. Z kolei konstytucja duńska w znacząco odmienny sposób wprowadza cenzus niekaralności, za pomocą swoistej klauzuli generalnej (zob. załącznik nr 1 do niniejszej opinii).
Zanalizowane przepisy konstytucyjne różnią się między sobą pod względem stopnia odesłania do przepisów ustawowych. Niekiedy, np. na Litwie, odesłanie ustawowe
nie występuje, a treść cenzusu niekaralności można ustalić, opierając się wyłącznie na
przepisie konstytucji. Z kolei w innych przypadkach, np. w konstytucji holenderskiej,
norweskiej i włoskiej, ustawa zasadnicza formułuje jedynie ogólne ramy wymogu niekaralności, a szczegółowe przepisy zawarte są w ustawach. Jeszcze ogólniejsze rozwiązanie przewidziano w konstytucji greckiej — formułuje ona jedynie wymóg prawomocności wyroku skazującego, a w pozostałym zakresie (np. w określeniu
katalogu przestępstw, których popełnienie skutkuje pozbawieniem prawa wybieralności) przyznana zostaje znaczna swoboda ustawodawcy.
Na koniec warto zauważyć, że obecnie nie występuje w Europie ani trend rozszerzania cenzusu niekaralności w wyborach parlamentarnych, ani tendencja ku jego li3
Podobną analizę porównawczą można również odnaleźć w literaturze, zob. K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 126–139.
4
Zob. omówienie kazusu Słowacji, K. Skotnicki, Prawo wyborcze do parlamentu Republiki Słowackiej, [w:] Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, red. S. Grabowska i K. Składowski, Kraków 2006, s. 195.
146
Opinie
kwidacji. Zestawienie regulacji cenzusu niekaralności w wybranych państwach europejskich zawarto w załączniku 1.
3. Cenzus niekaralności w okresie II RP oraz w czasach PRL
Syntetyczna analiza o charakterze historycznym jest w niniejszej opinii celowa,
gdyż polskie prawo konstytucyjne posiada bogatą tradycję związaną z cenzusem niekaralności w wyborach parlamentarnych. Przewidywała go już Konstytucja marcowa
z 1921 r., rezygnując jednak z określenia zakresu tego cenzusu na poziomie ustawy
zasadniczej. Zadanie określenia przestępstw, których popełnienie skutkowało pozbawieniem praw wyborczych, spoczęło na ustawodawcy, z czego wywiązał się on,
uchwalając 28 lipca 1921 r. Ordynację wyborczą do Sejmu. W tym akcie prawnym
dokonano najbardziej szczegółowej regulacji dotyczącej cenzusu niekaralności w historii polskiego prawa wyborczego. Sformułowano bowiem dokładny katalog przestępstw skutkujących pozbawieniem praw wyborczych, uwzględniając m.in. różnice
regionalne wynikające z obowiązujących na terenie RP różnych regulacji ustanowionych przez dawne państwa zaborcze5.
Ważną cechą ordynacji wyborczej do Sejmu z 1921 r. jest jednolita regulacja wymogów posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego (z wyjątkiem cenzusu wieku). Takie rozwiązanie przyjęło się na trwale zarówno w prawie II RP, jak i PRL,
z wyjątkiem ordynacji wyborczej do Sejmu Ustawodawczego z 1946 r.
Kolejna ordynacja wyborcza do Sejmu, uchwalona w 1935 r. w konsekwencji
wejścia w życie Konstytucji kwietniowej, regulowała cenzus niekaralności w sposób
podobny do swojej poprzedniczki, unikając jednak dokładnego wskazania przepisów
karnych dotyczących poszczególnych przestępstw. Warto jednak zauważyć, że w porównaniu do ordynacji 1921 r. nastąpiło zaostrzenie omawianego cenzusu. Dla przykładu, w sytuacji wydalenia z sił zbrojnych nawet nieprawomocny wyrok w tej sprawie skutkował pozbawieniem praw wyborczych.
Jeśli chodzi o okres powojenny, to warto zauważyć, że Konstytucja PRL z 1952 r.
nie przewidywała cenzusu niekaralności w wyborach do Sejmu. Jednakże 3 ordynacje
wyborcze z lat 1945–1989: do Sejmu Ustawodawczego z 1946 r., do Sejmu z 1976 r.
i z 1985 r. wprowadzały, obok katalogu osób pozbawionych praw wyborczych, kategorię „osób niebiorących udziału w głosowaniu”. Do tej grupy zaliczono m.in. osoby
odbywające karę pozbawienia wolności, aresztu oraz tymczasowo aresztowane (ordynacje z 1976 r. i 1985 r.), a w przypadku ordynacji do Sejmu Ustawodawczego „osoby, współdziałające z podziemnymi organizacjami faszystowskimi lub bandami, dążącymi do obalenia demokratycznego ustroju Państwa”. Jak widać, zrezygnowano
z wyliczenia katalogu przestępstw, których popełnienie skutkowało utratą praw wyborczych, co w konsekwencji prowadziło do znacznego rozszerzenia zakresu cenzusu niekaralności.
5
Zob. np. K. Kacperski, System wyborczy do Sejmu i Senatu u progu Drugiej Rzeczypospolitej, Warszawa 2007, s. 191–193.
147
Zestawienie regulacji cenzusu niekaralności w prawie polskim w okresie II RP
i PRL zawarto w załączniku 2.
4. Cenzus niekaralności po 1989 r.
Przełom w 1989 r. skutkował uchyleniem przepisów przewidujących faktyczny
cenzus niekaralności w wyborach parlamentarnych poprzez wprowadzenie kategorii
„osób niebiorących udziału w głosowaniu”. Wyrazem nowego podejścia ustawodawcy do tego zagadnienia było zwłaszcza wprowadzenie możliwości tworzenia obwodów głosowania w zakładach karnych. Projekty zmian prawa wyborczego zakładające przywrócenie tego cenzusu pojawiły się dopiero w IV kadencji Sejmu, aczkolwiek
wcześniej postulaty takich zmian były formułowane w literaturze6.
Cechą charakterystyczną planów przywrócenia cenzusu niekaralności w wyborach parlamentarnych jest jego ograniczenie wyłącznie do biernego prawa wyborczego, a więc inaczej niż w regulacjach okresu II RP oraz PRL. Pierwsze propozycje
zmian w omawianym zakresie, zgłoszone w trakcie IV kadencji Sejmu7, ograniczały
się do stosownej nowelizacji ustaw, pomijając ewentualne wpisanie tego cenzusu do
Konstytucji RP. Z tego powodu ekspertyzy dotyczące prawnej oceny tych przedłożeń
poświęcone były głównie problematyce zgodności projektowanych rozwiązań z konstytucją8. Należy podkreślić, że ewentualne wykorzystanie tych opinii w pracach legislacyjnych związanych z drukiem nr 423 musi uwzględniać rozwój orzecznictwa TK
w ostatnich latach. W wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/079, Trybunał „umocował” bierne prawo wyborcze w art. 4 Konstytucji, co w znaczący sposób wpływa
na dopuszczalność wprowadzania ograniczeń prawa wybieralności10.
Upływ IV kadencji Sejmu sprawił, że powyższe projekty uległy dyskontynuacji.
W kadencji V powrócono do omawianego zagadnienia, tym razem jednak dostrzegając potrzebę stosownej zmiany konstytucji. Oprócz wspomnianego już projektu posłów KP PO (druk nr 1302) — faktycznie powtórzonego w omawianym druku nr 432
— zgłoszony został projekt przygotowany przez grupę posłów KP PiS (druk nr 1834).
Ta ostatnia propozycja zakładała, tak jak projekt KP PO, wprowadzenie dodatkowego
ust. 3 do art. 99 Konstytucji, jednak skonstruowano go w odmienny sposób. Zawarto
bowiem upoważnienie określenia szczegółowego zakresu tego cenzusu na poziomie
ustawowym.
5. Uwagi szczegółowe dotyczące druku nr 432
Z uwagi na wstępny charakter niniejszej opinii, wymienionych zostanie jedynie
kilka uwag szczegółowych dotyczących omawianego druku. Są one następujące:
Zob. np. J. Buczkowski, Podstawowe zasady prawa wyborczego III Rzeczypospolitej, Lublin 1998, s. 67.
Druki sejmowe nr 3134, 3137 i 3176.
8
Opinie W. Kozielewicza, J. Warylewskiego, T. Bojarskiego, P. Sarneckiego i M. Granata, dostępne
pod adresem <http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk4.nsf/Opwsdr?OpenForm&3176>.
9
OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 26.
10
Przed powyższym wyrokiem prawo to nie było uznawane za posiadające konkretną podstawę konstytucyjną, co sprawiało, że ewentualne wprowadzanie jego ograniczeń musiało wypełniać jedynie ogólne
wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji (opinia P. Sarneckiego, zob. przypis nr 8).
6
7
148
Opinie
— należy podzielić sugestię Ministra Sprawiedliwości sformułowaną w opinii do
druku nr 432, aby tytuł ustawy brzmiał „ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej
Polskiej”, zamiast „ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.”;
— zasadne byłoby wprowadzenie do art. 99 ust. 3 pkt 1 wymogu prawomocności wyroku;
— należałoby rozważyć konsekwencje skazania danej osoby z tytułu popełnienia
przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego w sytuacji, gdy sąd odstąpił od wymierzenia kary;
— celowe byłoby rozważenie objęcia projektowanym przepisem sprawców przestępstw skarbowych;
— rozważyć również należy ewentualne wyłączenie stosowania projektowanych
regulacji do posłów i senatorów obecnej kadencji, tak proponowano w projekcie KP
PiS z V kadencji (druk nr 1834).
Piotr Chybalski
Załącznik 1. Cenzus niekaralności w konstytucjach wybranych państw europejskich
Państwo
Dania
Treść
Każdy skazany za czyn, który w oczach obywateli
czyni go niegodnym zasiadania w Folketingu.
Grecja
Osoby skazane prawomocnym wyrokiem za przestępstwa określone w ustawie.
Holandia
Osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądowym za
popełnienie przestępstwa, wskazanego w ustawie, na
karę pozbawienia wolności co najmniej 1 roku i pozbawiona przy tym praw wyborczych.
Litwa
Osoba, która nie ukończyła odbywania kary orzeczonej przez sąd.
Luksemburg Skazani na kary kryminalne.
Norwegia
Osoby:
— prawomocnie skazane za przestępstwa kryminalne zgodnie z przepisami ustaw,
— którym udowodniono kupno głosów, sprzedaż
własnego głosu lub głosowanie w więcej niż jednym
obwodzie wyborczym.
Ukraina
Obywatel, który został skazany za umyślne popełnienie przestępstwa, jeżeli skazanie nie zostało unieważnione bądź zatarte w trybie określonym w ustawie.
Włochy
Osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok
skazujący, w sytuacjach uregulowanych w ustawie.
Powiązanie
z czynnym
prawem
wyborczym
Nie
Przepis
konstytucji
§ 30 ust. 1
Tak
art. 51 ust. 3
Tak
art. 54 ust. 2
pkt a
Nie
art. 56
Tak
Tak
art. 53
art. 53
Nie
art. 76
Tak
art. 48 ust. 4
Państwa, w których cenzus niekaralności przewidziano wyłącznie na poziomie
ustawowym: Irlandia, RFN, Słowacja, Węgry, Wielka Brytania.
149
Załącznik 2. Zestawienie polskich regulacji cenzusu niekaralności w okresie II RP i PRL
Konstytucja marcowa z 1921 r.
Art. 14
Nie mogą korzystać z prawa wyborczego obywatele skazani za przestępstwa, które określi ordynacja wyborcza, jako pociągające za sobą czasową lub stałą utratę prawa wybierania, wybieralności, a także piastowania mandatu poselskiego.
Ustawa z 28 lipca 1922 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu (Dz.U. Nr 66, poz. 590)
Rozdział I
Prawo wybierania
[…]
Art. 3
Prawo wybierania nie przysługuje:
1) pozbawionym całkowicie lub częściowo własnowolności, tudzież upadłym dłużnikom — w czasie
trwania tego stanu;
2) pozbawionym z mocy orzeczenia sadowego władzy ojcowskiej, względnie rodzicielskiej — w czasie trwania tego stanu;
3) prawomocnie skazanym wyrokiem sądowym; jeśli zarazem orzeczono oddanie, względnie dopuszczalność oddania pod dozór policyjny lub do domu pracy — na czas trwania dozoru lub pobytu
w domu pracy — w każdym razie przez lat 3 po prawomocności wyroku, o ile w myśl innych przepisów pozbawienie praw wyborczych nie rozciąga się na czas dłuższy;
4) nadto w b. dzielnicy rosyjskiej prawomocnie skazanym:
a) za zbrodnie tudzież na kary, z któremi łączy się pozbawienie lub ograniczenie praw (art. 25–30
K. K.), tudzież pozbawionym praw w myśl kodeksu kar głównych i poprawczych;
b) za przestępstwa, wymienione w art. 79 cz. 2, 149, 158–160, 168 cz. 2 ust. 2, 212 cz. 2, 274–276,
277 cz. 2, 279, 280 cz. 2, 283, 351, 352, 420 ust. 2, 427–429, 430 cz. 1, 431, 432, 433 cz. 2, 434,
435 cz. 2, 438–441, 442 cz. 3, 443 cz. 3, 445, 446, 466, 500 cz. 1 ust. 2, 502 cz. 2, 505 cz. 1, 515,
521, 524–527, 529, 574 cz. 1 i 2, 575–578, 580, 599, 600, 601, 602, 607–619, 620 cz. 3, 657, 658,
665, 673 cz. 2, 674 Kodeksu Karnego z r. 1903 bez względu na wymiar orzeczonej kary;
c) za przestępstwa, wymienione w art. 284 cz. 2, 285 cz. 2, 289 K. K. z r. 1903, jeżeli orzeczono, jako
karę główną, przynajmniej karę pozbawienia wolności;
d) za przestępstwa, wymienione w art. 551, 552 cz. 1, 2 i 3 i 556–559 K. K. z r. 1903, jeżeli orzeczono, jako karę główną, przynajmniej karę trzymiesięcznego więzienia;
e) za przestępstwa, przewidziane w części XXXII, XXXIII i XXXVI K. K. z r. 1903, jeśli ustawa
przewiduje karę więzienia lub karę surowszą;
f) za przestępstwa, przewidziane w części IV i XXXVII K. K. z r. 1903, jeżeli ustawa przewiduje
karę więzienia, zastępującego dom poprawy;
g) za przestępstwa, przewidziane w ustawie z dnia 20 lutego 1920 r. w przedmiocie kar za pogwałcenie przepisów, dotyczących powszechnego obowiązku służby wojskowej (Dz.U.R.P. Nr 20
poz. 104), jeśli wymierzono karę więzienia;
h) za występki, przewidziane w dekrecie z dnia 6 stycznia 1919 r. o postanowieniach karnych za przeciwdziałanie wyborom do Sejmu i wykonywaniu obowiązków poselskich (Dz.P.P.P. Nr 5 poz. 96),
jeśli wymierzono karę pozbawienia wolności;
i) za przestępstwa, polegające na lichwiarskim wyzysku: pozbawienie prawa wybierania rozciąga się
na czas trwania skutków, przewidzianych w art. 25–30 K. K., a zresztą ustaje z upływem lat 3 po
odbyciu kary, o ile przepis szczególny nie zawiera, innego postanowienia;
5) w b. dzielnicy austriacko-węgierskiej prawomocnie skazanym:
a) za zbrodnie, przewidziane w austr. ustawie karnej, tudzież za przekroczenia kradzieży, sprzeniewierzenia i uczestnictwa w tychże, oszustwa i kuplerstwa (§§ 460, 461, 463, 464, 512 Ust.
Karn.);
b) za przestępstwa, przewidziane w § 1 ustawy z dnia 28 maja 1881 r. o środkach zaradczych przeciw nierzetelnemu postępowaniu w czynnościach kredytowych (Dz.P.P. Nr 47), względnie w §§ 2, 3
i 4 ces. roz. z dnia 12 października 1914 r. (Dz.P.P. Nr 275);
150
Opinie
c) za przestępstwa, przewidziane w § 1 ustawy z dnia 25 maja 1883 r. o przepisach karnych przeciwko udaremnieniu egzekucji (Dz.P.P. Nr 78);
d) za przekroczenia, przewidziane w § 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 24 maja 1885 r., zawierającej postanowienia karne o dopuszczalności osadzenia w domach pracy przymusowej lub w zakładach
poprawczych (Dz.P.P. Nr 89);
e) za przekroczenia, przewidziane w § 1 ustawy z dnia 19 lipca 1877 r., zawierającej przepisy, mające na celu położenie tamy opilstwu (Dz.P.P. Nr 67) i w §§ 523 i 524 Ust. Karn., jeśli orzeczono
karę aresztu;
f) za przestępstwa, przewidziane w §§ 66–69 ustawy z dnia 5 lipca 1912 r. w przedmiocie wprowadzenia nowej ustawy o sile zbrojnej (Dz.P.P. Nr 128), o ile przestępstwo popełniono przeciwko
polskiej sile zbrojnej;
g) za przestępstwa przewidziane w ustawie z dnia 2 lipca 1920 r. o zwalczaniu lichwy wojennej
(Dz.U.R.P. Nr 67, poz. 449), względnie poprzednio obowiązujących w tym przedmiocie przepisach, jeśli ze skazaniem łączą się te same skutki, co ze skazaniem za przekroczenie oszustwa;
h) za występki, przewidziane w ustawie z dnia 26 stycznia 1907 r. w przedmiocie postanowień karnych,
mających na celu ochronę wyborów (Dz.P.P. Nr 18), a to na czas, określony w § 14 tejże ustawy;
i) za przestępstwa, przewidziane w §§ 11, 18 i 19 ustawy z dnia 16 stycznia 1896 r. o kupczeniu żywnością i niektóremi przedmiotami użytkowemi (Dz.P.P. Nr 89, z r. 1897);
pozbawienie prawa wybierania, o ile skutków karno-sądowych skazania nie uchylono wcześniej ustaje
przy zbrodniach, wymienionych w § 6 ust. 1–10 ustawy z dnia 15 listopada 1867 r. (Dz.P.P. Nr 131)
z chwilą odbycia kary, przy zbrodniach, za które orzeczono karę conajmniej pięcioletniego pozbawienia
wolności — po dziesięciu latach po odbyciu kary, przy innych zbrodniach — po latach pięciu po odbyciu kary, zaś przy występkach i przekroczeniach — po upływie lat trzech po odbyciu kary;
6) w b. dzielnicy pruskiej:
a) pozbawionym prawomocnym wyrokiem sądowym obywatelskich praw honorowych, a to na czas
trwania tego stanu;
b) prawomocnie skazanym za kradzież i sprzeniewierzenie (cz. 2 rozdział XIX Kodeksu Karnego,
obowiązującego w byłej dzielnicy pruskiej), oszustwo i nieuczciwość (cz. 2 rozdział XXII
Kodeksu), lichwiarski wyzysk, kuplerstwo, tudzież za zbrodnie i występki, odnoszące się do wykonywania praw obywatelskich (cz. 2 rozdział V Kodeksu), tudzież za przestępstwa, przewidziane w dekrecie z dnia 2 maja 1919 r. o postanowieniach karnych za przeciwdziałanie wyborom do
Sejmu i wykonywaniu obowiązków poselskich (Tygodnik Urzędowy Poznański Nr 11 poz. 49),
a to w braku innych przepisów prawnych na przeciąg lat trzech po odbyciu kary;
7) prawomocnie skazanym przez sądy wojskowe za przestępstwa pospolite, wyszczególnione powyżej
w ustępach 4, 5 i 6, uraz za przestępstwa wojskowe, jeśli orzeczono utratę, obywatelskich praw honorowych lub postąpiono w myśl art. 23, 24, 42 i 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 maja 1920 r.
w przedmiocie wprowadzenia w życie wojskowego Kodeksu Karnego (Dz.U.R.P. Nr 59, poz. 369).
Art. 4.
Kto w myśl art. 3 został pozbawiony prawa wybierania na obszarze jednej dzielnicy, traci to prawo na
całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej.
Rozdział II
Wybieralność
Art. 5
1. Wybieranymi do Sejmu mogą być wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, posiadający prawo
wybierania, nie wyłączając wojskowych w służbie czynnej, niezależnie od miejsca zamieszkania
w kraju lub zagranicą, którzy do dnia ogłoszenia wyborów ukończyli 25 lat.
2. O zakwestjonowanem prawie wybieralności rozstrzyga wyłącznie Sąd Najwyższy.
Konstytucja kwietniowa z 1935 r.
Art. 33
[…]
(3) Ordynacja wyborcza do Sejmu ustali podział Państwa na okręgi wyborcze, określi liczbę posłów,
unormuje postępowanie wyborcze tudzież oznaczy kategorje osób, pozbawionych prawa wybierania i wybieralności z braku dostatecznych przymiotów moralnych lub umysłowych.
151
Ustawa z 8 lipca 1935 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu (Dz.U. Nr 47, poz. 319)
Rozdział II
Prawo wybierania
Art. 2
Prawo wybierania do Sejmu ma każdy obywatel bez różnicy płci, który przed dniem zarządzenia wyborów ukończył lat 24.
Art. 3
(1) Nie ma prawa wybierania:
a) pozbawiony lub ograniczony w zdolności do działań prawnych;
b) pozbawiony praw rodzicielskich lub opiekuńczych;
c) wydalony na mocy wyroku sądu dyscyplinarnego ze służby państwowej lub samorządowej albo
pozbawiony wyrokiem takiego sądu stanowiska publicznego lub prawa wykonywania zawodu,
a to w ciągu lat pięciu od uprawomocnienia się wyroku;
d) wykluczony od pełnienia czynnej służby wojskowej, służby w rezerwie lub w pospolitem ruszeniu;
e) pozbawiony orzeczeniem Trybunału Stanu mandatu poselskiego lub senatorskiego albo urzędu
ministra, a to w ciągu lat dziesięciu od orzeczenia Trybunału;
f) skazany wyrokiem sądowym, choćby nieprawomocnym, na utratę praw publicznych bądź na karę
wydalenia z wojska lub z marynarki wojennej albo z korpusu oficerskiego;
g) skazany wyrokiem sądowym na karę zasadniczą pozbawienia wolności za przestępstwo, popełnione z chęci zysku lub innych niskich pobudek, a to w ciągu lat pięciu od uprawomocnienia się
wyroku;
h) utrzymujący się z nierządu;
i) umieszczony przez sąd: w zakładzie leczniczym, w domu pracy przymusowej lub w zakładzie dla
niepoprawnych;
j) umieszczony w zamkniętym zakładzie dla psychicznie chorych.
(2) Utrata prawa wybierania, nieorzeczona wyrokiem sądowym, trwa aż do ustania przyczyny, która ją
spowodowała, jeżeli przepis ustępu poprzedzającego nie stanowi inaczej.
Rozdział III
Prawo wybieralności
Art. 4
Prawo wybieralności na całym obszarze Państwa ma każdy obywatel, mający prawo wybierania, który
przed dniem zarządzenia wyborów ukończył lat 30.
Ustawa z 22 września 1946 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu Ustawodawczego
(Dz.U. Nr 48, poz. 274)
Rozdział I
PRAWO WYBIERANIA
[…]
Art. 2
1. Prawo wybierania nie przysługuje:
a) pozbawionym zdolności do działań prawnych lub w niej ograniczonym,
b) pozbawionym praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, zapadłym po dniu 22 lipca 1944 r.,
c) osobom, które będąc obywatelami polskimi w czasie między 1 września 1939 r. a 9 maja 1945 r.
zgłosiły swoją przynależność do narodowości niemieckiej lub uprzywilejowanej przez okupanta,
jeżeli nie zostały zrehabilitowane albo też, jeżeli nie zachodzą okoliczności, przewidziane w art. 3
i 4 dekretu z dnia 28 czerwca 1946 r. o odpowiedzialności karnej za odstępstwo od narodowości
w czasie wojny 1939–1945 r. (Dz.U.R.P. Nr 41, poz. 237),
d) osobom, które w czasie okupacji z oczywistą szkodą dla Narodu Polskiego czerpały korzyści ze
współpracy gospodarczej z władzami okupacyjnymi.
2. Nie biorą udziału w głosowaniu osoby, współdziałające z podziemnymi organizacjami faszystowskimi lub bandami, dążącymi do obalenia demokratycznego ustroju Państwa.
152
Opinie
Rozdział II
WYBIERALNOŚĆ
Art. 3
1. Wybierani do Sejmu Ustawodawczego mogą być wszyscy obywatele Rzeczypospolitej Polskiej, mający prawo wybierania, którzy w dniu ogłoszenia zarządzenia o przeprowadzeniu wyborów mają
ukończonych lat 25.
[…]
4. Decyzją Państwowej Komisji Wyborczej mogą być pozbawione prawa wybieralności osoby, które
w okresie okupacji, zajmując kierownicze stanowiska w kraju lub na emigracji, przeciwdziałały walce zbrojnej z okupantem. Decyzja Państwowej Komisji Wyborczej może być w terminie 7 dni zaskarżona do Prezydium Krajowej Rady Narodowej, które rozstrzyga ostatecznie. Wniosek w przedmiocie pozbawienia prawa wybieralności winien być w odniesieniu do każdej osoby zgłoszony przez
okręgową komisję wyborczą bądź podjęty z własnej inicjatywy Państwowej Komisji Wyborczej.
Ustawa z 24 października 1956 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu PRL
(Dz.U. z 1960 r. Nr 58, poz. 325, z późn. zm.)
Art. 2
Nie mają prawa wybierania obywatele:
1) pozbawieni zdolności do czynności prawnych lub w niej ograniczeni z powodu choroby umysłowej,
2) pozbawieni praw publicznych i obywatelskich praw honorowych prawomocnym orzeczeniem sądu,
wydanym po dniu 22 lipca 1944 r., w czasie trwania pozbawienia praw.
Art. 3
Wybranym może być każdy, komu przysługuje prawo wybierania, jeżeli ukończył lat 21.
Ustawa z 17 stycznia 1976 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu PRL i rad narodowych
(Dz.U. Nr 2, poz. 15, z późn. zm.)
Art. 3
1. Nie mają prawa wybierania osoby:
1) ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo prawomocnym orzeczeniem sądu z powodu choroby psychicznej, w czasie trwania tego ubezwłasnowolnienia,
2) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu, w czasie trwania pozbawienia
praw.
2. Nie biorą udziału w głosowaniu osoby:
1) odbywające karę pozbawienia wolności albo karę aresztu,
2) umieszczone w ośrodkach przystosowania społecznego,
3) tymczasowo aresztowane,
4) przebywające w zakładach dla psychicznie chorych.
Art. 4
Wybrany może być każdy, komu przysługuje prawo wybierania; posłem może być wybrana osoba, która ukończyła 21 lat.
Ustawa z 29 maja 1985 r. — Ordynacja wyborcza do Sejmu PRL (Dz.U. Nr 26, poz. 112)
Art. 5
1. Nie mają prawa wybierania osoby:
1) ubezwłasnowolnione całkowicie lub częściowo prawomocnym orzeczeniem sądu z powodu choroby psychicznej,
2) pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu,
3) pozbawione praw wyborczych prawomocnym wyrokiem Trybunału Stanu.
2. Nie biorą udziału w głosowaniu osoby:
1) odbywające karę pozbawienia wolności albo karę aresztu,
2) umieszczone w ośrodkach przystosowania społecznego,
3) tymczasowo aresztowane
Zbigniew Witkowski, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
153
3*
1. Uwagi ogólne
Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. obowiązuje już 11 lat. Wprawdzie kilkakrotnie
przedstawiane były inicjatywy ustawodawcze, których celem byłaby jej nowelizacja,
ale tylko jedna z nich zakończyła się powodzeniem, tj. wprowadzeniem zmian. Chodzi
oczywiście o nadanie nowego brzmienia art. 55 Konstytucji RP w następstwie znanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt P.1/05 —
Dz.U. Nr 77, poz. 680) potocznie zwanego wyrokiem w sprawie europejskiego nakazu aresztowania (ENA). Zmiana dokonana została 8 września 2006 r. ostatecznym
przyjęciem przez Sejm stosownego projektu ustawy o zmianie konstytucji i weszła
w życie 7 listopada 2006 r. (Dz.U. Nr 200, poz. 1471). Poza tym podejmowano następujące próby modyfikowania treści konstytucji poprzez zgłaszanie formalnych projektów jej zmian:
1) grupa posłów z AWS zaproponowała zmianę art. 105 Konstytucji regulującego instytucję immunitetów i przywilej nietykalności (listopad 1997 r.);
2) grupa posłów AWS zaproponowała zmianę art. 227 ust. 2 poprzez dodanie
przepisu pozwalającego organom NBP na wydawanie rozporządzeń w zakresie i na
zasadach określonych w Konstytucji i ustawach (styczeń 2000 r.);
3) próba nadania nowej treści art. 38 Konstytucji (wrzesień 2006 r.);
4) projekt PO przewidujący wprowadzenie tzw. cenzusu niekaralności w wyborach do Sejmu i do Senatu przez dodanie do art. 99 Konstytucji nowego ust. 3 (koniec
2006 r., druk sejmowy nr 1302 — projekt ustawy uległ dyskontynuacji po upływie
V kadencji Sejmu);
5) inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP dotycząca nowej treści art. 179
Konstytucji regulującego tryb powoływania sędziów (marzec 2007 r.).
Dla dopełnienia obrazu zainteresowania po 1997 r. polityków konstytucją dodajmy, że poza proponowanymi i wymienionymi wyżej cząstkowymi zmianami konstytucji, w latach 2004–2005 przedstawiono także trzy stosunkowo pełne projekty zmiany konstytucji promowane przez PiS, LPR i Samoobronę.
O d r a z u w y p a d a p o w i e d z i e ć, ż e w s z y s t k i e t e i n i c j a t y w y
o k a z a ł y s i ę n i e s k u t e c z n y m i i n i c j a t y w a m i. Niektórych projektów
ostatecznie nie podjęto głównie z powodu układu sił w Sejmie między promotorami
zmian i ich przeciwnikami, a więc z powodu braku tzw. większości konstytucyjnej.
Inne wprawdzie podjęto, ale wobec charakteru sporu politycznego wykraczającego
daleko poza granice sporu konstytucyjnego nie mogły zakończyć się powodzeniem
(vide projekt zmiany art. 38 Konstytucji).
Dotychczasowe próby zmian konstytucji pokazują, że stają się one nieskuteczne,
bo czołowe siły polityczne nie są w stanie zbudować choćby chwilowego ponadpartyjnego porozumienia konstytucyjnego i wykreować wymaganej dla takich zmian
* Opinia została napisana 17 lipca 2008 r. (przyp. red.).
154
Opinie
większości konstytucyjnej. Ponadto inicjatorzy zmian konstytucyjnych nie byli dotychczas w stanie (poza casusem ENA) wykazać się determinacją i znaczącą zdolnością do prowadzenia prac parlamentarnych nad stosownymi i przedkładanymi przez
siebie projektami zmian w konstytucji, nade wszystko zaś najbardziej znaczące siły
polityczne nie były w stanie wykazać się niezbędną dla sukcesu takich znaczących
przedsięwzięć legislacyjnych skłonnością do generowania kompromisu w trakcie stosownych prac. Nie bez znaczenia było dotychczas i to, że projekty zgłaszane były
zwykle w trakcie i w związku z trwającymi kampaniami wyborczymi. To sprawiało,
że rzucane hasła, chwytliwe na czas takiej kampanii, łatwo i szybko bywały porzucane bezpośrednio po wyborach, zwłaszcza gdy znany stawał się trudny dla ich efektywnego przeprowadzenia układ sił w nowym parlamencie. Ponadto w odniesieniu do niektórych z proponowanych zmian stosowane są uzasadnienia i argumenty polityczne
i populistyczne, nie zaś uzasadnienia merytoryczne wspierane argumentami doktryny
konstytucyjnej ukazującej realne słabości określonych rozwiązań konstytucyjnych,
zaś proponujące je siły polityczne nie dysponują wystarczającym wsparciem zaplecza
eksperckiego.
Nie jest oczywiście zadaniem opiniodawcy ocena, czy w odniesieniu do danej inicjatywy promujące ją siły polityczne będą w stanie zapewnić jej wystarczające wsparcie
w parlamencie. Jeśli o tych kwestiach wspominam, to jedynie dla uzmysłowienia wagi
problemu i bezwzględnej potrzeby liczenia się z nim i z innymi uwarunkowaniami procesu legislacyjnego mającego w końcu finalizować się sukcesem jego inicjatorów.
2. Ogólna ocena poselskich projektów o zmianie Konstytucji RP zawartych
w drukach nr 432 i 433
Ani wniesiony projekt zawarty w druku 432, ani w druku 433 nie są dopracowane merytorycznie i ostatecznie. Zjawisko to ma charakter szerszy w naszym parlamencie. Nie miejsce tu na analizę problemu wysoce już niepokojącego zjawiska występującego w naszym procesie legislacyjnym, od lat dotyczącego nade wszystko inicjatyw
poselskich. Projektodawcy muszą mieć świadomość, że wniesienie niestarannego
i ewidentnie niedopracowanego projektu wydłuży prace, zrodzi pole do dodatkowych
napięć w pracach legislacyjnych, wzmoże ryzyko rozszerzania przedmiotowego zakresu projektu w trakcie prac nad nim — słowem — znacznie utrudni prace legislacyjne. Można mieć uzasadnione wątpliwości, czy w takim stanie rzeczy w ogóle można mówić o „projekcie ustawy” w normatywnym sensie tego pojęcia.
W obu projektach począwszy już od ich intytulacji, tak na stronie tytułowej druku sejmowego, jak i na samym projekcie, zastrzeżenia budzi użycie formuły: „ustawa
w zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z d n i a 2 k w i e t n i a 1997 r.”.
Przypominam, że problem z intytulacją projektu pojawił się w czasie prac nad nowelą ustawy zasadniczej w związku z ENA. Wówczas została dla potrzeb Sejmu przygotowana opinia prawna przez wybitnego znawcę prawa konstytucyjnego B. Banaszaka,
który w konkluzji napisał wyraźnie i jednoznacznie: „K o n k l u d u j ą c s t w i e rd z a m, ż e d l a a k t u n o w e l i z u j ą c e g o K o n s t y t u c j ę R P w p e ł n i z a s a d n e
j e s t j e d y n i e u ż y c i e n a z w y «u s t a w a o z m i a n i e K o n s t y t u c j i»”.
155
Opinia zawarta jest w opublikowanym przez Wydawnictwo Sejmowe opracowaniu
Biura Analiz Sejmowych przeznaczonym dla posłów i senatorów nowej kadencji pt.
Immunitet parlamentarny. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 2007. Łatwo było się
z nią zapoznać, a tezę zapamiętać, wszak z procedurą nowelizacji konstytucji nieczęsto — jak dotychczas — mamy u nas do czynienia. Tak samo zresztą ostatecznie intytulowana została ustawa z dnia 8 września 2006 r. dotycząca ENA: „Ustawa z dnia
8 września 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. Tego błędu więc
bardzo łatwo można było uniknąć.
Co się tyczy rozwiązań merytorycznych zawartych w poszczególnych projektach,
to przyznać muszę, że i tu można mieć uzasadnione zastrzeżenia i uwagi, które pozwalam sobie przedstawić niżej.
3. Projekt z druku sejmowego nr 432
Wbrew skrajnie liberalnej w treści (należy uznać wybór do parlamentu kryminalisty, skoro naród w demokratycznych wyborach go wybrał — taki jest nieco celowo
wyostrzony sens jednej z tez), radykalnej i niekorzystnej dla projektu z druku nr 432
opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, opinie pozostałe, w tym Biura Studiów i Analiz
Sądu Najwyższego oraz przedstawicieli doktryny (np. znawców prawa wyborczego
K. Skotnickiego i P. Chybalskiego) co do celowości i kierunku nowelizacji art. 99
Konstytucji zawierają ustalenia pozytywne, co wcale nie znaczy jednak, że bez zastrzeżeń i wątpliwości. Przyłączam się do tej drugiej grupy wyrażonych poglądów.
Uznaję zatem zmianę za pożądaną, jednak proste posłużenie się przez projektodawców wzorem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja do rad gmin, rad
powiatów i sejmików województw (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547,
z późn. zm.) jest — moim zdaniem — nieuzasadnione, a co najmniej wątpliwe, tym
bardziej że to przywoływane rozwiązanie budziło przecież już spory interpretacyjne
wśród samych członków Państwowej Komisji Wyborczej. Świadczy o tym choćby komentarz K.W. Czaplickiego, B. Dautera, A. Kisielewicza i F. Rymarza pt. Samorządowe prawo wyborcze, Warszawa 2006, s. 34.
Projekt wprowadza tzw. cenzus niekaralności lub instytucję inaczej zwaną „niegodnością wyborczą” i ogranicza jego (jej) działanie do biernego prawa wyborczego
w wyborach do Sejmu i do Senatu. Wprawdzie w literaturze prawnokonstytucyjnej
znane są postulaty (J. Buczkowski oraz K. Skotnicki) nieograniczania tej instytucji jedynie do biernego prawa wyborczego (zakaz kandydowania), ale i obejmowania ich
działaniem czynnego prawa wyborczego (zakaz udziału w głosowaniu), to wydaje się,
że na takie rozwiązanie nie jesteśmy w Polsce gotowi, zwłaszcza w sytuacji borykania się wciąż ze zjawiskiem bardzo niskiej frekwencji wyborczej i wciąż braku gotowości wśród polityków wprowadzenia do naszego prawa wyborczego tzw. alternatywnych form udziału w głosowaniu. Jednocześnie ograniczenie działania cenzusu
niekaralności do biernego prawa wyborczego (i nieobejmowanie nim prawa czynnego) nie jest niczym nadzwyczajnym we współczesnej praktyce wyborczej państw demokratycznych, bo — jak się okazuje — co najmniej sześć krajów europejskich zna
rozwiązanie podobne albo nawet zbliżone do postulowanego w opiniowanym projek-
156
Opinie
cie, tj. Litwa, Ukraina, Dania, Włochy, Norwegia i Holandia, chociaż technicznie problem jest tam rozwiązywany różnie, nie zawsze wyłącznie na poziomie konstytucji.
Wcale nierzadko cenzus niekaralności jest ogólnie umocowywany w konstytucji, zaś
w szczegółach następuje odesłanie do ustawy zwykłej, albo problem jest objęty wyłącznie regulacją ustawową (np. RFN, Irlandia, Słowacja).
Z uwag szczegółowych należy zarekomendować stanowczo uzupełnienie w ust. 3
w pkt 1 przesłanki tam ujętej sformułowaniem „prawomocnie ukarana” albo lepiej
„prawomocnie skazana”. Poza tym należy poważnie rozważyć objęcie cenzusem niekaralności sprawców przestępstw skarbowych skazanych prawomocnym wyrokiem
oraz skazanych z tytułu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia
publicznego, jeśli sąd stwierdził winę, ale odstąpił od wymierzenia kary. Warto też
w tym zakresie, tj. możliwych form prawomocnego karnego skazania w naszym systemie prawnym, uzyskać wyczerpującą opinię karnoprocesową, by uniknąć pominięcia w rozwiązaniu konstytucyjnym istotnego typu sytuacji procesowej osoby skazanej
takim właśnie prawomocnym orzeczeniem, który powinien być jednak objęty cenzusem niekaralności. Rozważenia wymaga oczywiście też sytuacja, gdy kandydat nie
jest wprawdzie skazany prawomocnie, ale trwa w jego sprawie w trakcie wyborów postępowanie karne i kończy się ono wyrokiem prawomocnym już po uzyskaniu mandatu oraz gdy postępowanie karne rozpoczyna się dopiero w trakcie trwania mandatu,
i wówczas także następuje prawomocne skazanie wyrokiem sądu. Optymalnym rozwiązaniem — jak się wydaje — byłoby objęcie takiej sytuacji instytucją wygaśnięcia
mandatu, co — moim zdaniem — wymagałoby wyraźnego stwierdzenia w stosownej
normie prawnej.
Stanowczo rekomendowałbym ograniczenie działania nowego, wprowadzanego
dopiero teraz rozwiązania konstytucyjnego wyłącznie do nowych, tj. przyszłych wyborów parlamentarnych, ale już także uzupełniających w przypadku Senatu. Ułatwi to
bezkolizyjne wprowadzenie w życie tego przepisu, usunie podejrzenia załatwiania doraźnego problemu politycznego silnie spersonifikowanego i tym samym uchroni parlament i jego władze, jak i władze państwa, od ryzyka konfliktów związanych z egzekwowaniem wymogu obsadzania mandatów utraconych przez posłów i senatorów
niespełniających wymagań nowych rozstrzygnięć konstytucyjnych. Zbędne stanie się
redagowanie skomplikowanych z tego punktu widzenia przepisów przejściowych.
Inaczej — oczywiście — musiałby brzmieć przepis art. 2 projektu ustawy o zmianie
Konstytucji RP. Musiałaby tu zostać zawarta klauzula o obowiązywaniu zmiany od
najbliższych wyborów do Sejmu i do Senatu. W tym drugim wypadku, rozumiem, także od najbliższych już wyborów choćby uzupełniających. P o z a w s z y s t k i m n al e ż y p o d k r e ś l i ć, ż e e w e n t u a l n a z m i a n a k o n s t y t u c j i n a p o d s t a w i e
o p i n i o w a n e g o p r o j e k t u j e s t d e l i k a t n a p r a w n i e i p o l i t y c z n i e,
w i ę c b e z w z g l ę d n i e n a l e ż y z a d b a ć o b e z k o l i z y j n o ś ć j e j w p r o w ad z e n i a, j e ś l i n a n i ą s i ę p a r l a m e n t z d e c y d u j e.
Jest jeszcze jedna kwestia, zasadnie podniesiona w opinii przygotowanej przez
Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego. Chodzi o podniesiony tam wątek relacji
157
projektowanej zmiany do innych przepisów ustawy zasadniczej (zwłaszcza art. 60)
oraz ratyfikowanych przez RP umów międzynarodowych (zwłaszcza art. 25 lit. c
Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r.), przewidujących prawo dostępu obywateli do służby publicznej na zasadzie równości, a także
art. 18 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności
z listopada 1950 r.
W kontekście art. 60 Konstytucji RP należy przypomnieć o dwóch orzeczeniach
polskiego TK: z 14 grudnia 1999 r. (sygn. akt SK 14/98) i z 9 czerwca 1998 r. (sygn.
akt K 28/97). W ich świetle nawet jeśli spełnia się dwa podstawowe kryteria dostępu
do służby publicznej (tj. obywatelstwo polskie i pełnia praw publicznych), nie musi
się być przyjętym do służby publicznej na swój wniosek. TK stanął na stanowisku, że
państwo posiada kompetencję do określania liczby stanowisk w służbie publicznej
i — co ważniejsze — warunków koniecznych do ich uzyskania. Trybunał sprecyzował taki swój punkt widzenia, stając na stanowisku, że stosowna ustawa powinna kreować zobiektywizowane kryteria doboru kandydatów do służby, przesądzać jawne reguły i jawną procedurę rekrutowania do niej, by została dochowana wierność zasadzie
równości szans wszystkich ubiegających się kandydatów, a więc by nie dopuścić do
jakiegokolwiek uprzywilejowania czy dyskryminacji oraz nieuprawnionych ograniczeń. TK t e ż u z n a ł, ż e w ł a d z a p u b l i c z n a d y s p o n u j e m o ż l i w o ś c i ą
ustalania szczegółowych kryteriów dostępu do konkretnych
s ł u ż b, z u w a g i n a i c h r o d z a j i i s t o t ę. Zauważmy, że TK podtrzymał ustalenie, iż zasada wyrażona w art. 60 Konstytucji RP nie ma bezwzględnego charakteru.
Warto też dostrzec w pracach konstytucyjnych, w kontekście treści druku sejmowego nr 432, wyrok TK z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07), w którym tzw. bierne
prawo wyborcze (czynne zresztą też) Trybunał określił jako m a t e r i ę c h r o n i o n ą
konstytucyjnie i — co ważne — wyprowadził bierne prawo
w y b o r c z e z z a s a d y l u d o w ł a d z t w a z a w a r t e j w a r t. 4 u s t. 2
K o n s t y t u c j i RP. N a p o z i o m i e k o n s t y t u c y j n y m p r a w o t o g e n et y c z n i e u m o c o w a n e j e s t w t e j z a s a d z i e, stwierdził wprost TK.
Pozostała „instytucjonalizacja prawa wyborczego jest rozwinięta i uzupełniona zarówno w samej Konstytucji, jak i w ustawodawstwie zwykłym, przy tym w Konstytucji
unormowano reżim prawny wyborów do organów przedstawicielskich i wybór
Prezydenta, a w zakresie wyborów lokalnych, zgodnie z art.169 Konstytucji, konstytucjonalizacji poddano zasady wyborów do ciał stanowiących”. Pomimo takiego
umiejscowienia przepisów, konkluduje TK, biernemu prawu wyborczemu, nie można
odmówić charakteru konstytucyjnego prawa podmiotowego. W tym duchu TK wypowiadał się także w wyroku z 10 listopada 1998 r. (sygn. akt K 39/97). Tak postrzega
też to prawo europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. TK kładzie akcent na ustalenie, że dopuszczalne jest pozbawienie mandatu przedstawicielskiego na zasadach przewidzianych w ustawie i z przyczyn koniecznych w demokratycznym państwie prawa. Naturalnie przyczyny takie
podlegają kontroli konstytucyjności z punktu widzenia proporcjonalności przyczyn
158
Opinie
decydujących o pozbawieniu mandatu, a tym samym o przekreśleniu wyniku wyborów. TK zauważa, że naruszenie podmiotowego prawa konstytucyjnego może polegać
tak na jego pozbawieniu, jak i ograniczeniu. Jest istotne, żeby takie pozbawienie czy
ograniczenie prawa podmiotowego nie nastąpiło konstytucyjnie nieprawidłowo. Nie
ma ryzyka spełnienia się „scenariusza” pozbawienia albo ograniczenia prawa podmiotowego i naruszenia konstytucyjnego standardu proporcjonalności, gdy dokonywane
jest ono konstytucyjnie prawidłowo, a więc z uwzględnieniem tejże proporcjonalności w stosunku do konstytucyjnie chronionego prawa, w tym wypadku biernego prawa wyborczego. Wydaje się, że skoro pozbawienie biernego prawa wyborczego jest
dość drastyczną ingerencją władzy w materię konstytucyjnie chronionych praw podstawowych, test zachowania kryteriów konstytucyjnej kontroli proporcjonalności,
a więc przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto projektowanego
rozwiązania musi być dokonany szczególnie rzetelnie. Zakładaną ratio legis regulacji
jest wyeliminowanie z procesu stanowienia prawa w RP osób, które same prawo to
naruszają, co zostało stwierdzone w odniesieniu do nich prawomocnym wyrokiem sądowym. Przesłanka w postaci ustalenia cenzusu niekaralności jest wymagająca czy
surowa, ale musi być uznana za sprzyjającą założonej ratio legis, prowadzi do eliminacji osób prawomocnie karanych z grona kandydatów do parlamentu i z samego parlamentu, a tym samym do eliminacji nielogicznej i strasznie frustrującej społecznie
sytuacji, gdy o treści prawa w praworządnym państwie współdecydują przestępcy czy
— delikatniej mówiąc — osoby pozostające na bakier z prawem. Rozwiązanie takie
uznaje się nie tylko za trafne, ale i za pożądane (np. opinia Sądu Najwyższego).
Osiągnięcie zamierzonego celu nie jest możliwe w inny sposób, stąd konieczność ingerencji ustrojodawcy przy pomocy proponowanej normy. Jeśli te argumenty, ale
pewnie i wiele innych możliwych do wysunięcia i dyskusji, spełni wymagania testu
konstytucyjnej kontroli proporcjonalności, regulacja jest uzasadniona. W moim przekonaniu, takie wymagania w tym wypadku i w o d n i e s i e n i u d o s a m e j i d e i
r o z w i ą z a n i a zawartego w druku sejmowym nr 432 są spełnione, chociaż
w p r z e d s t a w i o n e j p o s t a c i p r o j e k t n i e n a d a j e s i ę d o u c h w al e n i a i w y m a g a s t o s o w n y c h k o r e k t n i e t y l k o r e d a k c y j n y c h,
a l e i m e r y t o r y c z n y c h, o j a k i c h b y ł a t u m o w a.
Przewiduję, że dojście do skutku tej zmiany wymagać będzie nowelizacji co najmniej kilku innych aktów prawnych o randze ustaw, w tym przede wszystkim:
— Ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu RP,
— ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,
— ustawy o Krajowym Rejestrze Karnym.
4. Projekt z druku sejmowego nr 433
W odniesieniu do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP z druku sejmowego
nr 433 mam opinię zdecydowanie bardziej negatywną. Prawdą jest, że instytucja immunitetu parlamentarnego w latach 90. XX wieku uległa w Polsce rozbudowaniu, i to
radykalnemu. Konstytucja z 1997 r. stanowi w tym zakresie niechlubne apogeum.
Polski immunitet parlamentarny stał się jednym z najsilniejszych, i to nie tylko w kra-
159
jach Europy Środkowo-Wschodniej. Immunitet parlamentarny w państwie prawa powinien zawierać minimalne odstępstwa od konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Tymczasem w Polsce tak nie jest. Immunitet silny chroni
wprawdzie samego przedstawiciela, ale jak słusznie zauważa w jednej ze swych publikowanych opinii M. Granat, obecnie sędzia TK, zbyt silny immunitet może jednak
obrócić się przeciwko parlamentowi (może bowiem zmniejszać autorytet izby albo
wprost ją dezawuować). W polskiej doktrynie wskazywano już wprawdzie wielokrotnie na „przeregulowanie” art. 105 Konstytucji, na nadmiar ochrony parlamentarzystów, to jednak dotychczas nie postulowano likwidacji immunitetu, nie zgłaszano też
nigdy stanowczej propozycji radykalnych zmian tego przepisu. Aprobowano immunitet materialny, a jedynie kilkakrotnie zgłaszano „letnie” postulaty reformujące immunitet formalny.
Immunitet jest natomiast przedmiotem szczególnej uwagi doktryny (np. monografia K. Grajewskiego), ale i orzecznictwa TK, który choćby w odniesieniu do art. 105
ust. 3 Konstytucji zdołał już wypowiedzieć parę bardzo istotnych kwestii porządkujących rozumienie regulacji konstytucyjnej. Także zakres wypowiedzi ekspertów sejmowych i senackich oraz publikacji dotyczących immunitetów jest już na tyle pokaźny,
że można śmiało powiedzieć, że immunitety parlamentarne zostały dość dobrze rozpoznane doktrynalnie, teoretycznie i praktycznie; na tyle dobrze, że nawet jeśli uznajemy ich konstytucyjne uregulowanie za dyskusyjne, nie warto dokonywać zmian
w ich uregulowaniach jedynie dla zaspokojenia zapędów części deputowanych odpowiadających na populistyczne nastawienie części elektoratu. Uzewnętrzniony w druku sejmowym nr 433, nie po raz pierwszy zresztą, postulat zmiany art. 105 Konstytucji
musi więc być postrzegany jako propozycja populistyczna. Tak naprawdę przecież to
nie regulacja konstytucyjna immunitetów jest szkodliwa czy dysfunkcjonalna, ale niewłaściwa jest praktyka stosowania instytucji w polskim parlamencie w ostatnich kilku kadencjach i podchodzenie do wniosków o uchylenie immunitetu (nawet w sprawach oczywistych) przez pryzmat interesów personalnych albo politycznych
ugrupowań partyjnych zorganizowanych w parlamencie w kluby poselskie i senatorskie, parlamentarne (obowiązuje wówczas dyscyplina klubowa lub partyjna) czy inne
formy organizacyjne. To ta niewłaściwa praktyka obraża poczucie sprawiedliwości
i przyzwoitości, to taka zła praktyka stawia de facto w oczach społeczeństwa parlamentarzystów ponad prawem i podważa zaufanie do państwa i systemu demokratycznego. To taka wadliwa praktyka obniża prestiż parlamentu. To przez taką wadliwą
praktykę immunitet zaczął być u nas postrzegany w pewnym momencie jako instrument gwarantujący niektórym posłom i senatorom realną bezkarność. Ale sama w sobie zła praktyka, nieudolne korzystanie z instrumentacji prawnej przez deputowanych
i ich reprezentacje w parlamencie, nie uzasadnia jeszcze podejmowania tak radykalnych kroków, jak poważne zgłaszanie postulatu zmian ustawy zasadniczej państwa.
Charakterystyczne, że postulaty w tym zakresie pojawiają się przy okazji kampanii
wyborczych, a potem znikają, tym bardziej że dla tego typu postulatów nie znajduje
się ostatecznie, jak dotychczas pokazuje to nasza praktyka parlamentarna, niezbędnej
160
Opinie
tzw. większości konstytucyjnej w Sejmie. W y r a ż a m p r z e k o n a n i e, z n a n e
t a k ż e z i n n y c h e k s p e r t y z (n p . z o p i n i i z 1999 r. i 2008 r. J. M o r d w i ł k o,
z k t ó r e g o k o n k l u z j a m i w p e ł n i s i ę z g a d z a m), ż e n a r a z i e n i e
istnieją uzasadnione powody natury prawnej i ustrojowej do
d o k o n y w a n i a r a d y k a l n y c h z m i a n w u r e g u l o w a n i a c h i m m u n i t et o w y c h i w r e g u l a c j i p r z y w i l e j u n i e t y k a l n o ś c i p o s e l s k i e j i s e n at o r s k i e j . Wbrew opinii Ministra Sprawiedliwości t w i e r d z ę, ż e r a t i o l e g i s
i n s t y t u c j i i m m u n i t e t u w o g ó l e, w t y m i i m m u n i t e t u f o r m a l n e g o,
w c i ą ż n i e u l e g ł o u n a s d e z a k t u a l i z a c j i. Jest mało rozsądne, a nawet nielogiczne, wyzbywanie się przez izby parlamentu polskiego istotnego, własnego, sformułowanego nie dla czyjejś wygody przecież, instrumentu ochrony ich niezależności
przy pozostawianiu takich instrumentów innym organom państwa, np. Rzecznikowi
Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka, prezesowi NIK, ale również sędziom i prokuratorom. Immunitet — poza tym, że chroni posła i senatora przy wykonywaniu ich mandatów — chroni też każdą z izb jako całość; wszak nieprzypadkowo
nazywa się „parlamentarnym”. To izby decydują o jego uchyleniu; nie może przecież
tego uczynić sam poseł czy senator; zgoda posła albo senatora na pociągnięcie ich do
odpowiedzialności z art. 105 ust. 4 Konstytucji nie jest równoznaczna ze zgodą na
uchylenie przez nich samych immunitetu. Uchylenie immunitetu formalnego, jak proponuje to projekt w opiniowanym druku, oczywiście jest możliwe, ale rodzi wcale niemało zaskakujących pułapek, np. tę dotyczącą fali wniosków pochodzących dotychczas od oskarżycieli prywatnych wnoszących akty oskarżenia przeciwko posłom
i senatorom, głównie w sprawach o zniesławienia rzeczywiste albo tylko domniemane. Zwracał na to w pełni zasadnie uwagę w swej opinii J. Mordwiłko. Tu właśnie
tkwi pułapka i rzeczywiste zagrożenie dla swobody realizacji mandatu przedstawicielskiego, ale i dla sprawnego i niezależnego działania parlamentu i jako izby, i jako całości. Czy tego chcą projektodawcy? Nie podejmuję próby formułowania uwag do
projektu, ani systematyzowania znanych z dotychczasowej dyskusji postulatów legislacyjnych w związku z projektem z druku 433, ponieważ wszystkie one zostały w dotychczasowych ekspertyzach i opiniach dobrze rozpoznane i zaprezentowane. Wobec
tego rola moja mogłaby sprowadzać się jedynie do jakiejś ich systematyzacji na podstawie mniej lub bardziej zasadnego i klarownego kryterium.
Zbigniew Witkowski
4*
Przedmiotem niniejszej opinii są wniesione przez grupę posłów Klubu
Parlamentarnego Platformy Obywatelskiej projekty ustaw o zmianie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (druki sejmowe nr 432 i 433).
* Opinia została napisana 25 lipca 2008 r. (przyp. red.).
Stanisław Bożyk, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
161
Zostanie w niej zaprezentowana — zgodnie z przyjętym założeniem — jedynie ogólna ocena tych projektów wraz z ewentualnymi lub koniecznymi uzupełnieniami zgłoszonych propozycji zmian w treści obowiązującej ustawy zasadniczej.
Pierwszy z przedłożonych projektów (druk sejmowy nr 432) dotyczy problematyki biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu, uregulowanej
w art. 99 Konstytucji. Przepis ten ustala przesłanki biernego prawa wyborczego,
a więc określa, komu przysługuje prawo do kandydowania w wyborach parlamentarnych i uzyskania mandatu posła lub senatora (inaczej mówiąc, zakreśla krąg podmiotów mających prawo wybieralności). Stanowi on, że:
„1. Wybrany do Sejmu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 21 lat.
2. Wybrany do Senatu może być obywatel polski mający prawo wybierania, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 30 lat”.
Z regulacji tej wynika, że bierne prawo wyborcze w wyborach parlamentarnych
przysługuje wyłącznie obywatelom polskim, którzy spełniają konstytucyjne przesłanki do korzystania z czynnego prawa wyborczego (określone w art. 62 Konstytucji)
i najpóźniej w dniu wyborów osiągnęli wyznaczoną dolną granicę wieku wyborczego. Należy przy tym podkreślić, że sformułowane w treści obowiązującej konstytucji
przesłanki biernego prawa wyborczego mają charakter wyczerpujący, a tym samym
niedopuszczalne jest rozbudowywanie zakresu tych przesłanek w drodze zwykłego
ustawodawstwa.
Zamieszczony w druku nr 432 projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przewiduje uzupełnienie treści art. 99 poprzez dodanie ust. 3,
wprowadzającego tzw. cenzus niekaralności w wyborach do Sejmu i Senatu. Inicjatorzy tego projektu proponują następujące brzmienie ust. 3:
„3. Posłem i senatorem nie może być osoba:
1) karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego,
2) wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego”.
Zasadniczym celem proponowanej zmiany w treści ustawy zasadniczej, wskazanym przez wnioskodawców w uzasadnieniu do zgłoszonego projektu, ma być „spełnienie społecznych oczekiwań, że w Sejmie i w Senacie nie będą zasiadały osoby prawomocnie skazane za przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”, co
w konsekwencji „pozwoli na poprawę wizerunku organów władzy ustawodawczej”.
Zgadzając się zasadniczo z tego typu argumentacją, chciałbym jednak najpierw zwrócić uwagę na to, czy i w jakim zakresie cenzus niekaralności ujmowany jest w konstytucjach innych państw oraz czy był (jest) on określony w dotychczasowych polskich
regulacjach konstytucyjnych i ustawowych. Ułatwi mi to z kolei dokonanie oceny
zgłoszonego projektu uzupełnienia treści art. 99 Konstytucji.
Analiza współczesnych konstytucji pozwala na stwierdzenie, że w większości
przypadków nie przewidują one w swojej treści cenzusu niekaralności w zakresie bier-
162
Opinie
nego prawa wyborczego. Ta forma ograniczenia biernego prawa wyborczego znana
jest głównie konstytucjom niektórych państw europejskich, przy czym funkcjonuje
ona zwykle w ścisłym powiązaniu z czynnym prawem wyborczym. Sprowadza się
ona do tego, że osoby karane za przestępstwa są pozbawione zarówno możliwości
kandydowania w wyborach do parlamentu, jak też nie mogą brać udziału w głosowaniu (rozwiązanie takie przewiduje np. przepis art. 48 Konstytucji Włoch z 1947 r.).
W kilku państwach europejskich konstytucje przewidują wymóg niekaralności
wyłącznie w odniesieniu do biernego prawa wyborczego. Charakterystyczny pod tym
względem jest przepis art. 56 ust. 2 konstytucji Litwy z 1992 r., który stanowi, że: „Na
członka Sejmu nie może być wybrana osoba, która nie ukończyła kary orzeczonej
przez sąd, lub osoba sądownie ubezwłasnowolniona”. Cenzus niekaralności tylko
w przypadku biernego prawa wyborczego pojawia się w regulacjach konstytucyjnych
także niektórych państw pozaeuropejskich. Takie rozwiązanie znane jest m.in. w systemie konstytucyjnym Izraela, gdzie przepis art. 6 ustawy zasadniczej o Knesecie
z 1958 r. (Izrael nie posiada konstytucji pisanej, a jego ustrój jest określony przez 11
ustaw zasadniczych) stanowi: „Każdy obywatel Izraela, który ukończył 21 lat w dniu
rejestracji listy kandydatów zawierającej jego nazwisko, posiada bierne prawo wyborcze, chyba że został on pozbawiony tego prawa przez sąd na podstawie ustawy lub został skazany na karę pozbawienia wolności bez zawieszenia na okres co najmniej 5 lat
za przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu państwa określone przez ustawę o wyborach do Knesetu, a od dnia ukończenia odbywania kary nie upłynęło 5 lat”.
Należałoby jeszcze dodać, że te konstytucje, które przewidują cenzus niekaralności
w przypadku biernego prawa wyborczego, określają tylko ogólne jego ramy, odsyłając
zarazem do bardziej szczegółowej regulacji tej problematyki w ustawodawstwie zwykłym. Niekiedy też, jak np. w ustroju V Republiki, ma zastosowanie wyłącznie ustawowa regulacja wymogu niekaralności w odniesieniu do kandydatów na deputowanych,
a więc przy całkowitym braku konstytucyjnych unormowań w tym zakresie.
W polskich rozwiązaniach prawnoustrojowych cenzus niekaralności znany był już
w okresie II Rzeczypospolitej. Przewidywała go zarówno Konstytucja marcowa, jak
też ustawa zasadnicza z 1935 r., przy czym w obu przypadkach było odesłanie do bardziej szczegółowej regulacji zakresu tego cenzusu w ordynacjach wyborczych do parlamentu. Nie był on natomiast uwzględniony w treści konstytucji z 1952 r., ale obowiązujące w PRL ordynacje wyborcze do Sejmu przewidywały osobną kategorię
„osób nie biorących udziału w głosowaniu” (były to głównie osoby odbywające karę
pozbawienia wolności, aresztu oraz tymczasowo aresztowane).
Odejście od cenzusu niekaralności nastąpiło po 1989 r., a wyrazem tego było
w głównej mierze przyjęcie zasady tworzenia w zakładach karnych odrębnych obwodów głosowania. Są jednak w tej materii pewne wyjątki, gdyż na podstawie przepisów kodeksu karnego sąd może w określonych przypadkach wymierzyć karę pozbawienia praw publicznych (oznaczającą m.in. pozbawienie czynnego i biernego prawa
wyborczego), natomiast Trybunał Stanu jest uprawniony (zgodnie z przepisami ustawy o Trybunale Stanu) do orzekania o pozbawieniu praw wyborczych.
163
Cenzus niekaralności wyłącznie w zakresie biernego prawa wyborczego został
ponownie przywrócony dopiero w treści dwóch ordynacji wyborczych: a) do Parlamentu Europejskiego, b) do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Ordynacja wyborcza z 23 stycznia 2004 r. do Parlamentu Europejskiego (Dz.U. Nr 25,
poz. 219) w art. 9 przewiduje: „Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) do
Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje osobie mającej
prawo wybierania posłów do Parlamentu Europejskiego w Rzeczypospolitej Polskiej,
która najpóźniej w dniu głosowania kończy 21 lat, nie była karana za przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego i od co najmniej 5 lat zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej”. Z kolei obowiązująca ordynacja wyborcza z dnia
16 lipca 1998 r. do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r.
Nr 159, poz. 1547, z późn. zm.), po jej nowelizacji w 2004 r., stanowi w przepisie
art. 7 ust. 2, że: „Nie mają prawa wybieralności osoby: 1) karane za przestępstwo
umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, 2) wobec których wydano prawomocny
wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego”. Do przytoczonych tutaj regulacji obu tych ordynacji wyborczych, a zwłaszcza do rozwiązania przyjętego w art. 7
ust. 2 ordynacji samorządowej, nawiązuje bardzo wyraźnie zgłoszony projekt nowelizacji art. 99 Konstytucji, którego zamierzeniem jest wprowadzenie cenzusu niekaralności także do katalogu zasad prawa wyborczego do Sejmu i do Senatu.
Warto zwrócić uwagę, że wprowadzenie do obu ordynacji ograniczenia biernego
prawa wyborczego z powodu skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa
umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nastąpiło bez dokonywania zmian w treści
konstytucji. Takie rozwiązanie było jednak w tych przypadkach możliwe, gdyż: 1) problematyka biernego prawa wyborczego w wyborach do organów stanowiących samorządu terytorialnego nie jest unormowana w treści konstytucji, a więc ustawodawca nie
był w tym zakresie związany regulacjami konstytucyjnymi, 2) ordynacja wyborcza do
Parlamentu Europejskiego reguluje z kolei zasady wyboru przedstawicieli RP do organu, którego ustrój nie jest kształtowany przez ustawodawstwo konstytucyjne państwa
polskiego. Jakiekolwiek ograniczenie biernego prawa wyborczego w wyborach do
Sejmu i Senatu (a także na urząd Prezydenta RP) jest natomiast dopuszczalne jedynie
w drodze odpowiedniej nowelizacji przepisów Konstytucji, gdyż prawo wybieralności
do tych organów zostało uregulowane w treści ustawy zasadniczej.
Zaproponowanego w projekcie poselskim uzupełnienia art. 99 Konstytucji
o nowy ust. 3, mimo w pełni uzasadnionych intencji wprowadzenia takiej regulacji,
nie należy bynajmniej traktować jako rozwiązania nierodzącego żadnych uwag i wątpliwości. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, że inicjatorzy tego projektu proponują dołączenie ust. 3 do przepisu określającego przesłanki biernego prawa wyborczego do obu izb parlamentu, gdy tymczasem z brzmienia ust. 3 nie wynika, że chodzi tu
o pozbawienie określonych osób prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do
Senatu. Projekt ten przewiduje bowiem, że osoba karana za przestępstwo umyślne ści-
164
Opinie
gane z oskarżenia publicznego oraz osoba, wobec której wydany został prawomocny
wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, nie może piastować mandatu
posła lub senatora. W konsekwencji z zaprezentowanej konstrukcji projektu przepisu
ust. 3 ustawy zasadniczej wynikałoby, że jego twórcy nie zamierzają wprowadzać
w wyborach parlamentarnych cenzusu niekaralności, lecz dążą do określenia przesłanek utraty mandatu deputowanego do parlamentu. Aby przepis ten wyraźnie wskazywał na intencję ograniczenia biernego prawa wyborczego do parlamentu, jego brzmienie musiałoby być następujące:
„3. Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby:
1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego,
2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia
publicznego”.
Do przedstawionej przez inicjatorów zmiany Konstytucji RP propozycji sformułowania treści ust. 3 mam też inne zastrzeżenie. Moim zdaniem, z brzmienia pkt 1 tego
przepisu wynika, że utratę biernego prawa wyborczego miałoby powodować wydanie
nawet nieprawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Dlatego też, w celu wyeliminowania pojawiających się na tym tle
wątpliwości, należałoby wyraźnie zaznaczyć, że chodzi tu o wydanie prawomocnego
wyroku skazującego. Pod tym względem nie można mieć natomiast zastrzeżeń do przepisu pkt 2, w którym wskazuje się, że ma on zastosowanie tylko do takiej osoby, wobec
której „wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne”.
Ze swojej strony uważam, że zaproponowana przez grupę posłów regulacja nie
jest jedynym możliwym rozwiązaniem konstytucyjnym, które mogłoby być zastosowane w celu ograniczenia biernego prawa wyborczego. Moim zdaniem, najwłaściwszym rozwiązaniem byłoby zapisanie w Konstytucji RP (jako jej art. 93 ust. 3) jedynie ogólnej zasady kształtującej cenzus niekaralności, odsyłając jednocześnie do
szczegółowej regulacji ograniczenia biernego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych do ustawodawstwa zwykłego. Wówczas odpowiedni przepis ustawy zasadniczej mógłby mieć następujące brzmienie:
„3. Przypadki, w których z powodu popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego następuje utrata prawa wybieralności w wyborach do
Sejmu i do Senatu, określa ustawa”. Przyjęcie takiego rozwiązania wiązałoby się —
oczywiście — co przewidują zresztą inicjatorzy opiniowanego projektu zmiany konstytucji, z nowelizacją przepisów Ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu oraz
ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.
Drugi projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk sejmowy nr 433) odnosi się do problematyki immunitetu parlamentarnego, uregulowanej
w art. 105 obowiązującej ustawy zasadniczej. Inicjatorzy tego projektu proponują uchylenie w treści art. 105 przepisów ust. 2–4, a więc norm prawnych kształtujących instytucję tzw. immunitetu formalnego. Chodzi o następujące regulacje konstytucyjne:
165
„2. Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł
nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowiedzialności karnej.
3. Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła
ulega, na żądanie Sejmu, zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu
karnym.
4. Poseł może wyrazić zgodę na pociągniecie go do odpowiedzialności karnej.
W takim przypadku nie stosuje się przepisów ust. 2 i 3”.
Zacytowane tutaj konstytucyjne unormowania statusu posłów na mocy art. 108
Konstytucji RP mają oczywiście zastosowanie również do senatorów.
Proponowana nowelizacja przepisu art. 105 Konstytucji ma doprowadzić,
w zamierzeniu jej inicjatorów, do daleko idącej rekonstrukcji jednej z tradycyjnych
i posiadających istotne znaczenie instytucji prawnoustrojowej. Autorzy tego projektu
proponują więc całkowite wyeliminowanie z systemu konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej przysługującego posłom i senatorom immunitetu formalnego
w jego wymiarze procesowym, a więc zakazu pociągnięcia ich do odpowiedzialności
karnej bez zgody właściwej izby parlamentu. Wobec tego z dotychczasowej konstrukcji immunitetu formalnego pozostałby jedynie immunitet nietykalności, czyli sformułowana w art. 105 ust. 5 zasada, że poseł (senator) nie może być zatrzymany lub aresztowany bez zgody Sejmu (Senatu), z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku
przestępstwa i jeżeli jego zatrzymanie jest niezbędne do zapewnienia prawidłowego
toku postępowania. Z przedłożonego projektu wynika też, że w niezmienionym kształcie byłby utrzymany immunitet materialny (o którym traktuje art. 105 ust. 1), wyłączający w pełni ponoszenie odpowiedzialności przez parlamentarzystów za ich działalność „wchodzącą w zakres sprawowania mandatu”.
Do zgłoszonego projektu nowelizacji art. 105 Konstytucji dołączone zostało uzasadnienie projektowanej zmiany ustawy zasadniczej. Jest ono bez wątpienia zbyt
ogólne (jak na projekt rekonstrukcji tak znaczącej instytucji ustrojowej) i w zasadzie
mało przekonujące. Trudno zgodzić się m.in. ze stwierdzeniem, że „immunitet
w obecnym kształcie stawia posłów ponad prawem” oraz z konstatacją, że immunitet
formalny nie jest potrzebny, bo „wyraźnie narusza podstawową zasadę, która mówi,
że każdy obywatel powinien w ten sam sposób odpowiadać za swoje postępowanie”.
Problem jednak w tym, że posłowie i senatorowie nie mogą być traktowani jak „każdy obywatel”, gdyż są przedstawicielami Narodu i muszą mieć gwarancje swobody
i niezależności wykonywanego przez siebie mandatu.
Instytucja immunitetu formalnego, podobnie jak immunitet materialny, znajduje
nadal szerokie zastosowanie we współczesnych systemach rządów. W swojej klasycznej postaci, a więc jako zakaz pociągania deputowanych do odpowiedzialności karnej
bez zgody parlamentu (w parlamencie dwuizbowym — bez zgody odpowiedniej
izby), przewidywany jest zarówno w konstytucjach państw Unii Europejskiej, jak też
w ustawach zasadniczych innych państw europejskich. Niekiedy w tym zakresie mają
zastosowanie specyficzne rozwiązania, czego przykładem mogą być przede wszyst-
166
Opinie
kim regulacje konstytucyjne w Republice Czeskiej (art. 27) oraz w Republice
Słowackiej (art. 78). W obu przypadkach przewiduje się, że kiedy izba parlamentu nie
wyrazi zgody na pociągnięcie jej członka do odpowiedzialności karnej, to postępowanie karne w tej sprawie zostaje wykluczone na zawsze. Faktycznie więc immunitet
formalny przekształca się wtedy w immunitet materialny, gwarantujący trwałą niemożność wszczęcia postępowania karnego w sprawie, której dotyczyła odmowna decyzja parlamentu.
W niektórych państwach obserwuje się jednak odchodzenie od klasycznej, powszechnie praktykowanej formuły immunitetu formalnego. Wpływ na to ma bez wątpienia wyrażany coraz częściej pogląd, że w warunkach demokratycznego systemu
rządów, gdy deputowanym nie grozi polityczne prześladowanie (które było faktem
w długim okresie kształtowania się współczesnego parlamentaryzmu), jest to nadmiernie rozbudowana instytucja ustrojowa oraz nieuzasadniony przywilej osobisty
członków parlamentu. Znaczne ograniczenie immunitetu formalnego miało miejsce
przede wszystkim we Francji, o czym przesądziła nowelizacja konstytucji V Republiki
przeprowadzona w 1995 r. W obecnym stanie prawnym zarówno deputowanym do
Zgromadzenia Narodowego, jak też członkom Senatu immunitet formalny zagwarantowany został w zasadzie tylko w trakcie sesji parlamentu. Faktem jest jednak to, że
w żadnym państwie europejskim nie podjęta została decyzja o całkowitym wyeliminowaniu immunitetu formalnego parlamentarzystów.
W tym kontekście należy negatywnie ocenić zgłoszoną przez grupę posłów
Platformy Obywatelskiej propozycję wykreślenia ust. 2–4 z art. 105 Konstytucji RP
i w konsekwencji usunięcie z systemu ustrojowego Rzeczypospolitej Polskiej instytucji immunitetu formalnego. Faktycznie bowiem przyjęta w Konstytucji z 2 kwietnia
1997 r. konstrukcja tej postaci immunitetu parlamentarnego nie odbiega od modelu
immunitetu formalnego deputowanych, który ma zastosowanie w zdecydowanej
większości państw członkowskich Unii Europejskiej. Mimo pojawiających się głosów
krytycznych, zarówno ze strony przedstawicieli nauki prawa konstytucyjnego, jak też
części parlamentarzystów, wskazujących przede wszystkim na liczne przypadki wykorzystywania tej instytucji ustrojowej dla doraźnych celów politycznych, tak ukształtowana konstrukcja immunitetu formalnego powinna jednak nadal pozostać w tekście
obowiązującej ustawy zasadniczej. Przyjęcie propozycji odrzucenia immunitetu formalnego oznaczałoby zwłaszcza zniesienie gwarancji w nim zawartych, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia swobody oraz niezależności
wykonywanego przez każdego posła i senatora mandatu parlamentarnego. Argumentem przemawiającym za dalszym utrzymaniem przyjętego modelu prawnego tej instytucji może być również fakt, że rozwiązania przewidziane w art. 105 Konstytucji są
wykorzystywane w praktyce ustrojowej i immunitet formalny nie jest przeszkodą
w ich stosowaniu. Świadczą o tym m.in. dotychczasowe doświadczenia w zakresie
wyrażania zgody przez zainteresowanych posłów na uchylenie im immunitetu, co zagwarantował im przepis art. 105 ust. 4 ustawy zasadniczej.
Stanisław Bożyk
Dariusz Dudek, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
167
5*
1. Przedmiot ekspertyzy
Przedmiotem zleconej mi opinii jest dokonanie „ogólnej oceny poselskich projektów ustaw o zmianie Konstytucji RP zawartych w drukach 432 i 433 wraz z ewentualnymi lub koniecznymi uzupełnieniami propozycji przepisów w zakresie systematyki i kompletności norm Konstytucji RP, mając na względzie treść i uzasadnienie tych
projektów”.
Wskazane projekty, stanowiące najnowszą inicjatywę nowelizacji Konstytucji RP,
zgłoszoną przez posłów na Sejm 26 lutego 2008 r., dotyczą dwu zagadnień:
— po pierwsze, wprowadzenia wymogu niekaralności posła i senatora za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a nawet braku objęcia wyrokiem
warunkowo umarzającym postępowanie karne w sprawie o takie przestępstwo (druk
nr 432) — dalej jako projekt I;
— po drugie, uchylenia konstytucyjnego unormowania immunitetu formalnego
parlamentarzystów, zawartego w art. 105 ust. 2–4 Konstytucji (druk nr 433) — dalej
jako projekt II.
2. Ustalenie zakresu i ogólna ocena projektowanego uregulowania
Obecny stan prawny w materii objętej opiniowanymi projektami jest dobrze znany, zarówno z praktyki, jak i licznych wypowiedzi doktryny i ekspertów, toteż nie wymaga przytaczania i analizy. Projekty zmierzają natomiast niewątpliwie do wprowadzenia dość poważnych zmian w istniejącym stanie prawnym.
Treść i uzasadnienie projektów
Ujmując precyzyjnie, art. 1 projektu I dotyczy dodania w art. 99 Konstytucji nowego ust. 3 w następującym brzmieniu:
2) wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego
z oskarżenia publicznego”.
Art. 2 projektu zawiera przepis wprowadzający: „Ustawa wchodzi w życie po
upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia”.
Projekt II zawiera w art. 1 przepis następujący:
„W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78,
poz. 83, z 2001 r. Nr 28, poz. 319 oraz z 2006 r. Nr 200, poz. 1471) w art. 105 uchyla
się ust. 2, 3 i 4”.
W tym przedłożeniu art. 2 ma treść identyczną, jak w projekcie I.
Dość lapidarne uzasadnienia tych projektów odwołują się do przytoczonej poniżej argumentacji. Celem projektu I, poszerzającego unormowanie biernego prawa wy* Opinia została napisana 4 września 2008 r. (przyp. red.).
168
Opinie
borczego i stanowiącego warunek do dalszych zmian w systemie prawnym, jest —
zgodna z oczekiwaniami opinii publicznej — eliminacja prawomocnie skazanych
przestępców z polskiego parlamentu. Analogiczne normy obowiązują w odniesieniu
do członków organów samorządu terytorialnego, a standardy wymagane od posłów
i senatorów nie mogą być niższe od tych stawianych funkcjonariuszom samorządowym. Przewidziane w noweli vacatio legis umożliwi wprowadzenie odpowiednich
zmian w ustawodawstwie zwykłym, zwłaszcza w ordynacji wyborczej, ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz ustawie o Krajowym Rejestrze Karnym. Za
projektem II przemawia fakt, że częste nadużywanie w praktyce przywileju w postaci immunitetu parlamentarnego prowadzi do postrzegania polityków jako kasty stojącej ponad prawem, co obraża poczucie sprawiedliwości i przyzwoitości, obniża prestiż parlamentu i godzi w wartości demokracji. W państwie prawa nie ma potrzeby
stosowania takiego przywileju, wystarczające są gwarancje w postaci domniemania
niewinności, jawności życia publicznego oraz wolności słowa i sumienia, a w przyszłości zmiany powinny iść w kierunku odwrotnym: zwiększenia odpowiedzialności
prawnej osób pełniących funkcje publiczne, tak aby w przypadku przestępstw ponosiły surowszą odpowiedzialność. Nowelizacja warunkuje dokonanie zmian w ustawach zwykłych (bliżej niewskazanych), zgodnie z oczekiwaniami społecznymi.
Ocena generalna projektów
W odniesieniu do opiniowanych projektów zostały przedstawione stanowiska
i opinie, m.in. przez Biuro Analiz Sejmowych, Ministra Sprawiedliwości — Prokuratora Generalnego oraz ekspertów: J. Mordwiłki, Z. Witkowskiego i S. Bożyka. Sąd
Najwyższy i Krajowa Rada Sądownictwa nie zgłosiły uwag do projektów, Krajowa
Rada Radców Prawnych odniosła się do projektu II. Wcześniej natomiast (w styczniu
2007 r.) Sąd Najwyższy i Naczelna Rada Adwokacka ustosunkowały się do projektu
zmiany art. 99 Konstytucji RP wniesionego w poprzedniej kadencji Sejmu (zbieżnego z obecnym projektem I). Stanowisko w sprawie immunitetu parlamentarnego
przedstawił też Marszałkowi Sejmu poprzedniej kadencji Rzecznik Praw Obywatelskich.
Powyższe wskazanie nie służy omawianiu zaprezentowanych stanowisk, a tylko
podkreśleniu, że wśród aktualnych opinii jedynie Minister Sprawiedliwości —
Prokurator Generalny zasadniczo akceptuje oba projekty, z pewnymi zastrzeżeniami
natury techniczno-legislacyjnej. Natomiast wszyscy eksperci ze sfery nauki — prócz
analogicznych zastrzeżeń, kwestionujących nie tylko aspekty proceduralne, ale i pewne rozwiązania merytoryczne projektu I — generalnie wypowiadają się negatywnie
w odniesieniu do projektu II, mającego znieść formalny immunitet parlamentarny.
Nie wchodząc w polemikę z wymienionymi stanowiskami — ich ocena należy
bowiem do posłów — pragnę od razu podkreślić, iż prezentuję generalne stanowisko
pozytywne w odniesieniu do idei i zaprezentowanej ratio legis obu projektów zmiany
Konstytucji RP, tak dotyczącej wymogu niekaralności posłów i senatorów, jak i znoszącej obecne unormowanie immunitetu formalnego parlamentarzystów. Nie jest to
pogląd nowy, zainspirowany przedmiotowymi projektami, gdyż już przed paru laty
169
w artykule Czy Konstytucja Rzeczypospolitej z 1997 r. wymaga zmian? („Roczniki
Nauk Prawnych KUL” 2006, nr 2, s.13) wyraziłem stanowisko następujące: „Nie ma
żadnych powodów, aby kandydatów do parlamentu nie obejmował wymóg nieskazitelności charakteru, a w tym — niekaralności za przestępstwo. To minimum wymagań, a zarazem przyzwoitości w życiu publicznym. Dyskusyjne są obecne unormowania zakresu niepołączalności mandatu (art. 103), jego charakter (art. 104) i granice
immunitetu parlamentarnego (art. 105). […] rozważyć można odwrócenie koncepcji
immunitetu, tak, by szczególna ochrona prawna była indywidualnie przyznawana
(a nie cofana, jak obecnie)”.
Konstatując zatem generalnie pozytywną ocenę zamierzenia legislacyjnego przedmiotowych projektów, uważam jednak i pragnę wykazać — stosownie do zleconego mi
w opinii odniesienia do systematyki i kompletności norm konstytucji — że wymagają
one niezbędnych poprawek bądź uzupełnień. Podzielam przy tym wykazane przez innych ekspertów zastrzeżenia co do błędnej intytulacji projektów oraz potrzeby wyraźnego odniesienia w przepisach wprowadzających tych uregulowań do nowej kadencji
parlamentu. Z tego powodu nie wymagają one rozwijania w dalszej części opinii.
3. Uwagi do projektu I
Kontekst systemowy i postulat właściwej redakcji
Jak wiadomo, bez wyraźnej podstawy w Konstytucji RP ustawodawca w 2004 r.
częściowo przywrócił już w naszym systemie (istniejącą w prawie wyborczym
II Rzeczypospolitej) instytucję „niegodności wyborczej”, związanej z odpowiedzialnością karną, mianowicie w odniesieniu do biernego prawa wyborczego do Parlamentu
Europejskiego i do organów samorządu terytorialnego. Opiniowany projekt I wyraźnie nawiązuje do tego drugiego, szerszego unormowania ustawowego, które warto
przytoczyć, także dla unaocznienia związanych z nim problemów.
W świetle art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. — Ordynacja wyborcza do
rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547,
z późn. zm.) nie mają prawa wybieralności (m.in.) osoby:
1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego,
2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia
publicznego.
Stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984, z późn. zm.) wygaśnięcie mandatu wójta następuje m.in. wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3). Natomiast, zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy,
ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza
i prezydenta miasta, co oznacza, że skutek prawny przewidziany w art. 26 ma zastosowanie do tych wszystkich jednoosobowych organów gminy.
Warto podkreślić, że wskazane przepisy prawne, normujące wymóg niekaralności
osób pełniących funkcje w organach samorządu terytorialnego, niezależnie od ich
170
Opinie
oparcia na trafnym założeniu stawiania wysokich wymogów osobom pełniącym funkcje publiczne, wśród których status osoby nie karanej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego stanowi swoiste minimum przyzwoitości, zawierają dość
precyzyjne unormowanie strony proceduralnej, natomiast wydają się niedostatecznie
konsekwentne i jednoznaczne w zakresie aspektu merytorycznego, tzn. uregulowania
prawnokarnych przesłanek utraty prawa wybieralności. Tymczasem również ten
aspekt, zważywszy na ewidentny fakt ograniczenia zakresu politycznych praw obywatelskich, domaga się precyzyjnego uregulowania ustawowego, respektującego zarówno wymogi zasady państwa prawnego, jak i konstytucyjne reguły ingerencji w sferę wolności i praw jednostki (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).
Odnosząc powyższe uwagi do projektu I, zauważyć trzeba znamienną różnicę.
Projekt w przeciwieństwie do przytoczonych przepisów nie dotyczy wprost prawa wybieralności, czyli biernego prawa wyborczego, ale zmierza do ustanowienia zakazu sprawowania mandatu poselskiego i senatorskiego. Użyty zwrot „posłem i senatorem nie
może być…” (utrzymany w konwencji zbliżonej do art. 102 i 103 Konstytucji), niewątpliwie ustanawia przesłankę utraty mandatu już objętego i sprawowanego, ale nie wyklucza wyraźnie prawa kandydowania osób karanych (objętych wyrokiem warunkowo
umarzającym postępowanie). Moim zdaniem, nie byłaby to prawidłowa metoda regulacji, gdyby takie unormowanie zostało zawarte dopiero w Ordynacji wyborczej do Sejmu
i Senatu, wraz z wyraźnymi przepisami przewidującymi w stosunku do kandydatów wymóg przedstawienia informacji z Krajowego Rejestru Karnego i wykluczającymi dopuszczalność rejestracji przez Okręgową Komisję Wyborczą osób prawomocnie karanych (objętych wyrokiem warunkowo umarzającym postępowanie).
Dlatego sugeruję, aby przepis art. 99 ust. 3 zredagować albo w konwencji językowej analogicznej do ust. 1 i 2 tego artykułu, ale w ujęciu negatywnym, tj. „Wybraną
do Sejmu i Senatu nie może być osoba karana…”, albo poprzez wyraźne odniesienie
do biernego prawa wyborczego: „Nie mają prawa wybieralności do Sejmu i Senatu
osoby karane…”. Rzecz jasna, dopiero na poziomie ustawowym należy wskazać, że
utrata prawa wybieralności w konsekwencji prawomocnego skazania za przestępstwo
umyślne stanowi jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu parlamentarnego przed
upływem kadencji.
W tym miejscu pojawia się problem, czy art. 99 Konstytucji ustanawiający dwa
cenzusy w odniesieniu do biernego prawa wyborczego do Sejmu i Senatu, tj. cenzus
obywatelstwa polskiego i wieku, jest najwłaściwszym miejscem do wprowadzenia
cenzusu niekaralności i czy jest on dostatecznie zsynchronizowany z unormowaniem
obywatelskiego prawa wyborczego w art. 62 Konstytucji?
Prezentuję w tej mierze pogląd odmienny od innych autorów. Uważam bowiem, że:
— po pierwsze, wymóg niekaralności powinien dotyczyć i czynnego, i biernego
prawa wyborczego;
— po drugie, wymóg ten powinien odnosić się do wszystkich typów konstytucyjnie unormowanych powszechnych wyborów władz publicznych oraz do udziału w referendum.
171
To pierwsze służyłoby zachowaniu swoistej „symetrii” wymogów prawnych, a ujmując głębiej, także etycznych w odniesieniu do wyborców i osób wybieranych, drugie stanowiłoby wyraz konsekwencji w podejściu do osób pełniących najważniejsze
funkcje publiczne w państwie oraz współdecydujących poprzez akt wyborczy bądź referendalny o sprawach tegoż państwa.
Przy takim założeniu, najwłaściwszym miejscem dla regulacji cenzusu niekaralności byłby właśnie art. 62 Konstytucji, co mogłoby polegać na zmianie brzmienia
ust. 2, przykładowo w następujący sposób:
„Prawo udziału w referendum, prawo wybierania o r a z p r a w o w y b i e r a ln o ś c i nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione l u b k a r a n e z a p r z e s t ę p s t w o u m y ś l n e ś c i g a n e
z o s k a r ż e n i a p u b l i c z n e g o”.
Przewidziane w obecnym art. 62 ust. 2 in fine „pozbawienie praw publicznych
albo wyborczych” stanowiłoby w tej sytuacji element w istocie zbędny, gdyż ten
pierwszy środek karny jest orzekany wyłącznie w odniesieniu do surowo karanych
(minimum 3 lata pozbawienia wolności) sprawców przestępstw umyślnych, popełnionych w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie (art. 40 § 2 Kodeksu
karnego), natomiast pozbawienie praw wyborczych na mocy wyroku Trybunału Stanu
jest sytuacją zgoła niespotykaną i nie wymagającą reglamentacji w tym miejscu.
Notabene, literalnie ujmując, przepis art. 62 ust. 2 Konstytucji w obecnym brzmieniu
też nie obejmuje takiej sytuacji, albowiem wyrok Trybunału Stanu nie stanowi „orzeczenia sądowego”. Dodać wypada, iż proponowane rozwiązanie eliminuje ewidentną
wadę projektu I (przejętą za samorządową ordynacją wyborczą), polegającą na braku
w pkt 1) wymogu prawomocności karania.
P o j ę c i e o s o b y „k a r a n e j” z a p r z e s t ę p s t w o
Dla przedmiotu niniejszej ekspertyzy istotne znaczenie ma właściwa wykładnia
użytego w projekcie I (podobnie jak w samorządowej ordynacji wyborczej) określenia: osoby „karanej” za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Jak
wiadomo, ani przytaczane powyżej przepisy, ani ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. —
Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.) nie zawierają legalnej definicji pojęcia osoby karanej.
W języku potocznym „karać” oznacza skazywać na karę, wymierzać, wykonywać
karę; „kara” jest rozumiana jako środek represyjny stosowany względem osób, które
popełniły przestępstwo lub w jakikolwiek sposób naruszyły normy prawne lub obyczajowe. Natomiast „skazać” oznacza wydać wyrok określający karę wymierzoną
oskarżonemu za popełnione przestępstwo, a „skazany” (imiesłów bierny od czasownika skazać) to oskarżony, na którego wydano wyrok skazujący, człowiek skazany
(por. Słownik języka polskiego, Warszawa 1968 (1997), tom III i VIII, red. W. Doroszewski). W nieco innym ujęciu słownikowym, „karać” — to nakładać karę, także wykonywać karę, zaś „skazywać” — to wydawać wyrok na oskarżonego za popełnione
przestępstwo (por. Słownik współczesnego języka polskiego, red. B. Dunaj, Warszawa
2001, tom 1 i 2.
172
Opinie
Jakkolwiek język prawny i prawniczy wywodzą się z języka potocznego oraz
w znacznej części języki te pokrywają się, a interpretacja pojęć i terminów prawnych
za punkt wyjścia zawsze przyjmuje wykładnię językową (gramatyczną, semantyczną),
często okazuje się ona niewystarczająca i konieczne jest stosowanie innych metod wykładni (historycznej, systemowej, funkcjonalnej) oraz specyficznych metod wnioskowania prawniczego, a w ich rezultacie niejednokrotnie dochodzi do rozdźwięku między rozumieniem intuicyjnym a prawniczym, co dotyczy nawet prostych pojęć. Taka
też sytuacja zachodzić może w obszarze problematyki objętej niniejszą opinią. W ujęciu leksykalnym osoba „karana” to niewątpliwie osoba ukarana, skazana na karę, ale
czy pojęcie to obejmuje również osobę, wprawdzie uznaną za winną popełnienia przestępstwa, ale wobec której expressis verbis odstąpiono od wymierzenia kary i nie orzeczono kary, ale środek karny?
Obowiązujący od dnia 1 września1998 r. Kodeks karny oparty jest na odmiennej
filozofii niż poprzedzający go Kodeks karny z dnia 19 kwietnia1969 r., w szczególności nie zawiera katalogu kar zasadniczych i kar dodatkowych, a jedynie katalog kar
(art. 32–38), natomiast inne dolegliwości orzekane przez sąd stanowić mogą tzw.
środki karne (art. 39–52), środki związane z poddaniem sprawcy próbie (art. 64–84a)
oraz środki zabezpieczające (art. 93–100). Kodeks w jednym rozdziale VI normuje zasady wymiaru kar i środków karnych (art. 53–63), w tym postanawia o odpowiednim
stosowaniu art. 53–55 do orzekania innych środków przewidzianych w tym kodeksie
(art. 56) i chociaż mają one prima facie podobny charakter sanacyjny, zachodzi pomiędzy nimi dość wyraźna dystynkcja.
Na podstawie analizy tego unormowania prezentuję pogląd, że kodeks pojęcie
osoby „karanej” rezerwuje wyłącznie do osób, którym sąd wymierzył jedną lub więcej kar przewidzianych w art. 32 pkt 1–5, nawet z zastosowaniem nadzwyczajnego
złagodzenia kary (art. 60) czy z warunkowym zawieszeniem wykonania kary (art. 69
i n.). Natomiast statusu osoby „karanej” nie posiada osoba, wobec której sąd odstąpił
od wymierzenia kary, zarówno w sytuacjach szczególnych, np. w razie przekroczenia
granic obrony koniecznej (art. 25 § 2 i 3), jak i w ramach tzw. dyrektyw wymiaru kary
i środków karnych (art. 59). Trzeba zaznaczyć, że przewidziane w art. 49 Kodeksu
karnego unormowanie, wedle którego — odstępując od wymierzenia kary (a także
w innych wypadkach przewidzianych w ustawie) — sąd może orzec świadczenie pieniężne wymienione w art. 39 pkt 7 na określony cel społeczny, nie stanowi i nie może
stanowić kary, a raczej swoisty substytut jej funkcji, lecz nie równoważnik.
Wa r u n k o w e u m o r z e n i e p o s t ę p o w a n i a k a r n e g o i o d s t ą p i e n i e o d
wymierzenia kary a prawa wyborcze
W dotychczasowej treści opinii wyraźnie ograniczam postulowaną formułę cenzusu wyborczego do niekaralności za przestępstwo, pomijając zawartą w projekcie I
przesłankę w postaci warunkowego umorzenia postępowania karnego. Uważam bowiem, że ta druga przesłanka nie jest równoważna z sytuacją skazania i nie powinna
rzutować na zakres uprawnień wyborczych. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż projekt I cechuje pewna niekonsekwencja, gdyż w treści jego uzasadnienia odnosi się wy-
173
łącznie do osób skazanych i to prawomocnie, ani słowem zaś nie nawiązuje do kwestii warunkowego umorzenia postępowania karnego. Należy podkreślić, że wyrazem
wskazanego wyżej podejścia ustawodawcy karnego, wynikającego z nowej filozofii
i zracjonalizowanej polityki karnej, jest m.in. unormowanie jednego ze środków probacyjnych, mianowicie instytucji warunkowego umorzenia postępowania karnego.
Zgodnie z art. 66 § 1 k.k., sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia
nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy „nie karanego za przestępstwo umyślne”,
jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że mimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego,
w szczególności nie popełni przestępstwa. Podkreślona przesłanka związana z osobą
sprawcy, w postaci wymogu uprzedniej niekaralności, jednoznacznie nawiązuje do wyrażenia zawartego w projekcie I (jak i w samorządowej ordynacji wyborczej). Uwzględniając wymogi systemowe, w tym założenie racjonalnego prawodawcy, które nakazuje
przyjąć, iż ustawodawca konsekwentnie posługuje się w systemie prawnym tymi samymi określeniami (terminami, pojęciami) dla oznaczenia tych samych desygnatów, należy uznać, iż analizowane pojęcie ma to samo znaczenie.
Nie poszerzając nadmiernie rozważań, podkreślmy, że — zdaniem prof. A. Zolla,
współtwórcy nowej kodyfikacji karnej — „na gruncie obecnie obowiązującego k.k.
należy przyjąć, że osoba której wymierzono tylko środek karny określony w art. 39,
nie jest osobą karaną w znaczeniu art. 66 § 1” (Kodeks karny Komentarz, tom 1, red.
K. Buchała, A. Zoll, Kraków 1998, s. 486). Tenże autor jednoznacznie stwierdza również: „nie jest osobą karaną za przestępstwo sprawca, wobec którego sąd odstąpił od
wymierzenia kary. Natomiast należy uznać za osobę karaną skazanego, któremu darowano karę na mocy indywidualnego aktu łaski lub z mocy amnestii” (tamże, teza 20,
s. 487) o ile — dodajmy — jednocześnie nie dokonano zatarcia skazania.
Uzupełniająco należy wskazać, że unormowanie instytucji zatarcia skazania
w Kodeksie karnym może być uznane za w pewnym stopniu niekonsekwentne.
Mianowicie, zgodnie z art. 107 § 5 k.k., w razie odstąpienia od wymierzenia kary, zatarcie skazania następuje z mocy prawa z upływem roku od wydania prawomocnego
orzeczenia, a w świetle § 6 tegoż artykułu, jeżeli orzeczono środek karny, zatarcie skazania nie może nastąpić przed jego wykonaniem, darowaniem albo przedawnieniem
jego wykonania, z zastrzeżeniem art. 76 § 2 (stanowi on, iż jeżeli wobec skazanego
orzeczono grzywnę lub środek karny, zatarcie skazania nie może nastąpić przed ich
wykonaniem, darowaniem albo przedawnieniem ich wykonania; nie dotyczy to środka karnego wymienionego w art. 39 pkt 5). Niekonsekwencja pierwszego z przytoczonych przepisów wyraża się w tym, że prowadzi do istotnego pytania, co wobec tego
ulega zatarciu w przypadku wyroku odstępującego od wymierzenia kary: czy sam fakt
wydania wyroku, a zatem wyrażone przez sąd uznanie danej osoby za winną, choć zarazem nie zasługującą na ukaranie, czy ewentualnie orzeczony przy tym środek karny? Tak więc, na gruncie instytucji zatarcia skazania dochodzi do ewidentnego rozdźwięku logicznego między przepisami kodeksowymi, a nawet w odniesieniu do
174
Opinie
znaczenia języka potocznego (por. rozważania wcześniejsze). W każdym razie, o ile
jakaś osoba zostanie uznana przez sąd za winną popełnienia określonego czynu zabronionego pod groźbą kary, a uznanie to zostanie wyrażone w jedynie dopuszczalnej formie prawnej wyroku, wyrok taki można uznać za „skazujący”, nawet jeśli nie wymierza on kary. Podkreślić jednak należy, że opiniowany projekt I (podobnie jak i przepis
samorządowej ordynacji wyborczej) nie traktuje o osobie „uznanej za winną popełnienia przestępstwa umyślnego” czy o osobie w szerokim znaczeniu „skazanej”, ale ściśle o osobie „karanej”. Kontekst ustawowy, zrównujący dla potrzeb limitowania biernego prawa wyborczego konsekwencje karalności z instytucją warunkowego
umorzenia postępowania karnego, nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej,
a zarazem „rozmywającej” pojęcie (i konsekwencje) karalności.
Rzecz jasna, warunkowe umorzenie postępowania karnego nie jest wyrokiem skazującym sensu stricto, choć ewidentnie opiera się na ustaleniu i sprawcy, i okoliczności
popełnienia czynu zabronionego przez ustawę karną (verba legis: wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości —
art. 66 § 1 kk). W pełni przy tym podzielam pogląd A. Zolla, iż „nie ma żadnych wątpliwości, że nie można osoby, wobec której warunkowo umorzono postępowanie karne,
traktować jako karanej za przestępstwo” (op. cit., s. 486), co — poza oczywistymi racjami natury praworządnościowej — znajduje potwierdzenie w analizowanym projekcie oraz w przepisie samorządowej ordynacji wyborczej. Wszak właśnie dlatego, że nie
są to instytucje pokrywające się zakresowo, i projekt I oraz art. 7 ust. 2 Ordynacji wyróżniają je w osobnych punktach 1 i 2. Jednocześnie uważam, że nie ma znaczenia prawnego okoliczność „mniejszego ujemnego ładunku” po stronie warunkowego umorzenia
postępowania wobec sytuacji odstąpienia od wymierzenia kary. Dodajmy, że kodeks
normuje precyzyjnie w art. 68 możliwości podjęcia przez sąd postępowania karnego warunkowo umorzonego, co może, ale nie musi ostatecznie doprowadzić do orzeczenia
o odpowiedzialności karnej. Ukaranie w tym trybie miałoby oczywiście taki sam skutek dla praw wyborczych.
Zważywszy powyższe, uważam że wymogu niekaralności nie narusza sytuacja odstąpienia przez sąd od wymierzenia kary, a zatem osoba objęta takim orzeczeniem nie
powinna doznawać ograniczenia praw wyborczych, natomiast projekt I (i cytowana
Ordynacja) niesłusznie zrównują konsekwencje prawne warunkowego umorzenia postępowania z sytuacją skazania na karę za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.
Dlatego przesłanka ta powinna zostać wyeliminowana z projektu, jako nadmierna i nieuzasadniona ingerencja w sferę praw politycznych jednostki. Uważam, że zrównanie
konsekwencji prawnych warunkowego umorzenia postępowania z sytuacją skazania na
karę może rodzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności z konstytucją, co wszakże
pozostaje poza granicami rozważań niniejszej opinii.
175
4. Uwagi do projektu II
Z n i e s i e n i e c z y o g r a n i c z e n i e f o r m a l n e g o i m m u n i t e t u p a r l amentarnego
Jak już wyżej zaznaczono, projekt II jest bardziej kontrowersyjny, a w opiniach
ekspertów (J. Mordwiłko, Z. Witkowskiego i S. Bożyka) wprost oceniany negatywnie. Nawet krytycy projektu uznają wszelako, że nasz model immunitetu jest jednym
z najsilniejszych w porównaniu do innych państw, jego unormowanie uległo radykalnemu rozbudowaniu, a „Konstytucja z 1997 r. stanowi w tym zakresie niechlubne apogeum” (tak Z. Witkowski).
Jakkolwiek prawdą przy tym jest, że to wadliwa niekiedy praktyka postępowania
w przedmiocie uchylenia immunitetu parlamentarnego bulwersuje opinię publiczną,
nie można nie dostrzegać związku między praktyką a jej podstawami w regulacji
prawnej. Ponadto krytycy zdają się nie dostrzegać nader istotnego faktu, tego mianowicie, że projekt — zmierzając do likwidacji immunitetu procesowego — w żadnej
mierze nie ogranicza istniejącego immunitetu materialnego (art. 105 ust. 1), ani przywileju nietykalności parlamentarzysty (art. 105 ust. 5). Ten ostatni aspekt immunitetu
parlamentarzysty, wykluczający zatrzymanie, aresztowanie bądź inne naruszenie nietykalności parlamentarzysty bez zgody właściwej izby (z wyjątkiem ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa) w sposób znaczący — moim zdaniem — łagodzi podnoszone przez oponentów zarzuty.
Nie wchodząc jednak w polemikę i rezygnując z przedstawiania dodatkowych racji przemawiających za rozwiązaniem zawartym w projekcie II, co oznaczałoby jedynie poszerzenie argumentacji uzasadnienia, na wypadek zasadniczego oporu wobec tej
inicjatywy, dostrzegam możliwość zaproponowania rozwiązania kompromisowego,
zachowującego ratio legis oraz spodziewany efekt nowelizacji. Polegać ono mogłoby
na odwróceniu koncepcji ochrony immunitetowej: w miejsce obecnie przysługującej
generalnie z mocy prawa (konstytucji), o ile odpowiednia Izba parlamentu nie postanowi inaczej w stosunku do swego członka, ochrona taka powinna być indywidualnie
przyznawana w wyjątkowych okolicznościach i przy spełnieniu wysokich wymagań
formalno-proceduralnych.
Najnowsza ewolucja immunitetu procesowego
Wypada zauważyć, że już Konstytucja z 1997 r. uczyniła pewien krok w tym kierunku w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego, mianowicie w odniesieniu do
postępowania karnego o czyn popełniony przed uzyskaniem mandatu. I tak, w czasie
obowiązywania tzw. małej konstytucji, czyli ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84,
poz. 426, z późn. zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora stanowił: „Zakaz pociągnięcia posła lub senatora do odpowiedzialności karnej i karnoadministracyjnej bez zgody Sejmu lub Senatu dotyczy również czynów popełnionych przed uzyskaniem mandatu. Postępowanie karne,
176
Opinie
wszczęte przed tym terminem, z chwilą uzyskania mandatu ulega zawieszeniu; może
ono być podjęte po uzyskaniu zgody Sejmu lub Senatu”.
Natomiast obecnie, art. 105 ust. 3 Konstytucji RP przyjmuje regułę odwrotną, stanowiąc: „Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła
ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym”.
Przypomnijmy, że cytowany wyżej przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r.
utracił moc w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 listopada 2001 r.
(sygn. akt K 36/01), orzekającego jego niezgodność z art. 32 i właśnie art. 105 ust. 3
Konstytucji RP (Dz.U. Nr 138, poz. 1567), a obecne, znowelizowane unormowanie ustawy w rozdziale II „Immunitet parlamentarny” respektuje ten stan prawny. I tak, zgodnie
z art. 9 ust. 3 ustawy, „poseł lub senator, przeciwko któremu toczy się postępowanie karne wszczęte przed dniem wyboru, może wystąpić do Sejmu lub Senatu z wnioskiem
o zażądanie przez Sejm lub Senat zawieszenia postępowania karnego do czasu wygaśnięcia mandatu. Wniosek nie może dotyczyć wykonania kary orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu”. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 9 ustawy, „Sejm lub Senat żąda
zawieszenia postępowania karnego, o którym mowa w ust. 3, w drodze uchwały podjętej większością 3/5 głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów”.
Jak wiadomo, art. 105 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc „od dnia ogłoszenia wyników
wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody
Sejmu do odpowiedzialności karnej”, nie określa wymogów formalnych ani trybu wyrażenia tejże zgody, a w ust. 6 odsyła do ustawy szczegółowe określenie zasad pociągania posłów do odpowiedzialności karnej oraz trybu postępowania. Ustawa o wykonywaniu mandatu czyni to m.in. w art. 7c ust. 6: „Sejm lub Senat wyraża zgodę na
pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej w drodze uchwały podjętej bezwzględną większością głosów ustawowej liczby posłów lub senatorów.
Nieuzyskanie wymaganej większości głosów oznacza podjęcie uchwały o niewyrażeniu zgody na pociągnięcie posła lub senatora do odpowiedzialności karnej”.
Nawet w obrębie tych przepisów ustawowych możliwa wydaje się korekta, która
mogłaby znacząco zmienić praktykę postępowania w parlamencie, poprzez odwrócenie
kierunku głosowania i uczynienie jego przedmiotem niewyrażenie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności. Byłby to jednak zabieg problematyczny i niewystarczający.
P r o p o z y c j a a l t e r n a t y w n a w o b e c c a ł k o w i t e g o z n i e s i e n i a i m m u n itetu formalnego
Proponuję zastosowanie następującej formuły w odniesieniu do zmiany art. 105
Konstytucji, polegającej na przyznawaniu posłom i senatorom indywidualnej ochrony immunitetowej:
„Ust. 2. Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za czyn popełniony w tym
okresie, o ile Sejm nie wyrazi sprzeciwu (ewentualnie: uchwałą podjętą) większością
2/3 ogólnej liczby posłów.
177
Ust. 3. Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła,
na żądanie Sejmu (ewentualnie: w drodze uchwały podjętej) większością 2/3 ogólnej liczby posłów, ulega zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu. W takim przypadku ulega
również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym”.
Ust. 4 mógłby pozostać bez zmian:
„Poseł może wyrazić zgodę na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej. W takim przypadku nie stosuje się przepisów ust. 2 i 3”.
Art. 108 Konstytucji, tak jak to ma miejsce obecnie, w pełni będzie to unormowanie odnosił do senatorów i Senatu.
Powyższa propozycja zawiera dostatecznie surowo określony wymóg koniecznej
większości, relacjonowanej do ogólnej liczby członków izby (uwaga: w tekście obowiązującej konstytucji używa się wadliwego określenia „ustawowa liczba posłów”),
a nie minimalnego kworum połowy, co wydaje się stanowić wystarczająco wysoki
próg, uniemożliwiający z jednej strony nadużywanie tej instytucji, z drugiej — dowartościowujący rolę mniejszości (opozycji) parlamentarnej.
Oczywiście, sposób funkcjonowania w praktyce tak zmodyfikowanej konstrukcji
immunitetu zależeć będzie przede wszystkim od poziomu kultury prawnej i politycznej parlamentarzystów, czyli od tego — z jednej strony — czy w praktyce pojawią się
przypadki ich kolizji z normami prawa karnego, a z drugiej — czy w sytuacji takiej
w parlamencie zwycięży źle pojmowana solidarność czy też respekt wobec prawa
i wartości.
5. Wnioski
A. Opiniowane projekty zmiany Konstytucji RP, zmierzające do wprowadzenia
większych wymagań etycznych i prawnych w życiu publicznym zasługują na
generalną ocenę pozytywną, wymagają jednak znaczących korekt natury legislacyjnej (tytuł, vacatio legis, zastosowanie do następnych kadencji parlamentu) i merytorycznych.
B. Uregulowanie cenzusu niekaralności (z pominięciem sytuacji warunkowego
umorzenia postępowania karnego) powinno być jednoznacznie odniesione do
prawa wybierania i wybieralności, przy czym unormowanie to powinno znaleźć się nie w art. 99, ale w art. 62 Konstytucji, przykładowo w formule następującej: „Prawo udziału w referendum, prawo wybierania oraz prawo wybieralności nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym
są ubezwłasnowolnione lub karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
C. Alternatywnym rozwiązaniem dla zupełnej likwidacji immunitetu formalnego
(procesowego) parlamentarzysty, jest zmiana jego obecnej koncepcji i regulacji w kierunku wyjątkowego przyznawania posłom i senatorom indywidualnej
ochrony immunitetowej, a nie jej uchylania. Wymagałoby to zmiany w treści
art. 105 ust. 2 i 3, przykładowo w następujący sposób:
„2. Od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej za czyn popełniony
178
Opinie
w tym okresie, o ile Sejm nie wyrazi sprzeciwu (ewentualnie: uchwałą podjętą) większością 2/3 ogólnej liczby posłów.
3. Postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła, na żądanie Sejmu (ewentualnie: w drodze uchwały podjętej) większością
2/3 ogólnej liczby posłów, ulega zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu.
W takim przypadku ulega również zawieszeniu na ten czas bieg przedawnienia w postępowaniu karnym”.
Dariusz Dudek
6*
Przedmiot opinii i treść poprawek
Przedmiotem zleconej mi opinii jest 5 poprawek poselskich, w tym dwie dwuwariantowe, w większości zgłoszone podczas posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej w dniu
10 października 2008 r., a jedna w dniu 13 października 2008 r.
Są to następujące przedłożenia:
1) poprawki złożone w imieniu wnioskodawców w dniu 10 października 2008 r.
przez posła Sebastiana Karpiniuka, wariant 1 i wariant 2, posiadające jednolitą intytulację (poprawną) oraz zmienioną treść w art. 1 oraz art. 2 i art. 3:
A. Art. 1: dodający w art. 99 Konstytucji RP ust. 3 w brzmieniu:
— wariant 1: „Wybraną do Sejmu i do Senatu nie może być osoba ukarana za
przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.”
— wariant 2: „Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby ukarane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.”;
B. Art. 2: „Przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji, w brzmieniu ustalonym niniejszą
ustawą, ma zastosowanie do wyborów do Sejmu i Senatu kadencji następujących po
kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, oraz do wyborów uzupełniających
do Senatu zarządzonych po wejściu w życie ustawy.”;
C. Art. 3: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia”;
2) poprawki złożone w dniu 10 października 2008 r. przez posła Karola
Karskiego, stanowiące mutacje dwu wariantów powyższych poprawek, różniące się
wyłącznie treścią w obrębie art. 99 ust. 3 ustawy, z zachowaniem intytulacji, zdania
wstępnego w art. 1 oraz treści art. 2 i art. 3:
— wariant 1: „Wybierającym oraz wybranym do Sejmu i do Senatu nie może być
osoba ukarana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.”;
— wariant 2: „Prawa do wybierania oraz prawa wybieralności w wyborach do
Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby ukarane za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego.”;
* Opinia została napisana 15 listopada 2008 r. (przyp. red.).
179
3) poprawka złożona w dniu 10 października 2008 r. przez posła Andrzeja
M. Derę, dotycząca wyłącznie brzmienia art. 99 ust. 3 Konstytucji (czyli art. 1 ustawy
nowelizującej): „Wybraną do Sejmu i do Senatu nie może być osoba prawomocnie
skazana karą pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia
publicznego”;
4) poprawka złożona w dniu 10 października 2008 r. przez posła Eugeniusza
Kłopotka, stanowiąca modyfikację wariantu 2 poprawki wnioskodawców, z zachowaniem intytulacji, zdania wstępnego w art. 1 oraz treści art. 2 i art. 3, a dotycząca wyłącznie brzmienia art. 99 ust. 3 Konstytucji: „Prawa wybieralności w wyborach do
Sejmu i do Senatu nie posiada osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu na karę
pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”;
5) poprawki złożone w dniu 13 października 2008 r. w imieniu KP Prawo
i Sprawiedliwość przez posła Przemysława Gosiewskiego, dotyczące art. 1 i art. 2 projektu, polegające na:
— dodaniu w art. 99 Konstytucji RP ust. 3 i 4 w brzmieniu:
Ust. 3: „Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby karane prawomocną karą pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego”;
Ust. 4: „Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby, które służyły lub pracowały przed 1 stycznia 1990 w strukturach Polskiej
Zjednoczonej Partii Robotniczej i podporządkowanemu jej aparatowi przymusu państwowego prowadziły działania, które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji
społecznych, w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”;
— zmianie brzmienia art. 2 noweli na następujące: „Przepis art. 99 ust. 3 i 4 Konstytucji w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ma zastosowanie do wyborów do Sejmu
i Senatu kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie, oraz
do wyborów uzupełniających do Senatu zarządzonych po wejściu w życie ustawy”.
Analiza i ocena poprawek
Ad 1) Poprawki zgłoszone ze strony wnioskodawców posiadają już właściwą intytulację (poprawioną) projektu, poprawnie zredagowaną część wstępną art. 1 oraz
art. 2 (z możliwością drobnej korekty) i art. 3. Podkreślam też trafne odstąpienie od
przesłanki w postaci warunkowego umorzenia postępowania karnego jako cenzusu
wyborczego równoważnego wymogowi niekaralności za przestępstwo (z przyczyn
wyjaśnionych w pierwotnej opinii). Uważam przy tym, że jakkolwiek określenie „prawo wybieralności” nie jest używane w art. 99 ust. 2 i 3 Konstytucji, ale na poziomie
ustawowym, tj. ordynacji wyborczych, jest to ujęcie ścisłe, nie rodzące żadnych wątpliwości i przyjęcie takiego (zgodnie z wariantem drugim) rekomenduję.
Natomiast zupełnie zbędne wątpliwości, jak pokazuje debata w Komisji
Nadzwyczajnej, mogą się rodzić na tle pojęcia osób „ukaranych”, powtórzonego w obu
wariantach. Prawda, że znaczenie tego określenia odwołuje się do aspektu efektywności,
jest to postać dokonana czasownika „karać”, jednak nie jest to na tyle precyzyjne określe-
180
Opinie
nie (obecne zresztą nie w języku prawnym, ale wyłącznie prawniczym), by wykluczało
wszelkie spory interpretacyjne. Dlatego proponuję przyjęcie formuły dotyczącej osoby
„karanej prawomocnym wyrokiem sądu...”. Podzielam natomiast prezentowaną przez
wnioskodawców konsekwentnie (jednak z dużą opozycją w gronie Komisji Nadzwyczajnej)
koncepcję szerokiego określenia niegodności wyborczej, obejmującego wszystkie przypadki karania „za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
W art. 2 projektu, gdzie mowa o przepisie art. 99 ust. 3 Konstytucji „w brzmieniu
ustalonym niniejszą ustawą”, faktycznie zachodzi pewna nieścisłość wskazana w uwagach Biura Legislacyjnego. Rzecz w tym, że nowelizacja nie zmienia brzmienia
art. 99 ust. 3, a więc w tym sensie nie „ustala” go (na nowo, w odmienny sposób), ale
je dopiero wprowadza do tekstu konstytucji, czemu lepiej odpowiada określenie
„w brzmieniu nadanym”. Dlatego rekomenduję zastąpienie budzącego wątpliwości
wyrażenia tym drugim.
Odnośnie do zastosowania nowej regulacji nie tylko do nowych (pełnych) wyborów
do izb parlamentu, ale także „do wyborów uzupełniających do Senatu zarządzonych po
wejściu w życie ustawy”, uważam, że mogą się rodzić pytania o przesłanki takiego rozwiązania czy wątpliwości w kontekście zasady równości wobec prawa. Aczkolwiek warto podkreślić, że co do tej akurat kwestii zdaje się istnieć consensus członków Komisji
Nadzwyczajnej, gdyż rozwiązanie to jest utrzymane właściwie we wszystkich poprawkach. Uważam jednak, że nie spowodowałoby żadnego uszczerbku wartości noweli konstytucyjnej przyjęcie jednolitej reguły zastosowania tych przepisów do wyborów do
Sejmu i Senatu, poczynając od następnej — po wejściu w życie noweli — kadencji.
Ad 2) Oba warianty tej poprawki, niezależnie od przyjętej konwencji językowej:
„wybierającym oraz wybranym” bądź „prawa do wybierania oraz prawa wybieralności” mają wspólny cel, czyli objęcie jednolitą regułą niekaralności, jako cenzusu wyborczego, czynnego i biernego prawa wyborczego. Podzielam tę koncepcję, czemu
dałem szczegółowo uzasadniony wyraz w pierwotnej opinii, co jednak zależy od woli
politycznej parlamentarzystów. Tu pragnę jedynie podkreślić, że w wariancie 1 tej poprawki zachodzi pewna niekonsekwencja językowa w określeniu: „wybierającym oraz
wybranym […] nie może być osoba […]”, w postaci braku zachowania gramatycznego rodzaju podmiotu zdania. Innym mankamentem jest użycie pojęcia osoby „ukaranej” (por. uwagi wcześniejsze).
Ad 3) Poprawka ta przyjmuje właściwą konwencję prawomocności karania i operuje bardziej poprawnym określeniem: „osoba prawomocnie skazana karą pozbawienia
wolności za przestępstwo…”. Jednakże zwrot „skazana karą” należałoby zastąpić właściwym zwrotem: „skazana na karę”, z uzupełnieniem w postaci wskazania mechanizmu i postaci prawnej owego skazania, czyli prawomocnego wyroku sądowego.
Ad 4) Kolejna poprawka posiada stosunkowo najlepszą postać z punktu widzenia wymogów techniki legislacyjnej. Posługuje się trafnym pojęciem „prawa wybieralności” czy „osoby skazanej prawomocnym wyrokiem” sądu, jednak zawęża zastosowanie projektowanej normy wyłącznie do osób skazanych „na karę pozbawienia
wolności”, z zachowaniem umyślnej postaci przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego. Jeszcze raz opowiadam się za ujęciem szerokim, obejmującym wszystkie
181
przypadki karania „za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”, bez
względu na rodzaj i postać wymierzonej kary. Podkreślić przy tym trzeba, że zaproponowana w przedmiotowej poprawce zmiana otwiera możliwość kolejnej debaty
i sporów, mianowicie co do tego, czy przepis ma obejmować jedynie przypadki skazania na bezwzględną karę pozbawienia wolności, bez warunkowego zawieszenia jej
wykonania, czy też obie postaci skazania — bez i z warunkowym zawieszeniem.
Obecna postać poprawki, lege non distinguente, dopuszcza obie postaci.
Ad 5) Poprawki zawarte w tej propozycji stanowią najdalej idącą modyfikację,
tak w odniesieniu do pierwotnego projektu, jak i w stosunku do stanowiska wyrażonego w autopoprawkach wnioskodawców.
Odnośnie do zawartego w tej poprawce ujęcia art. 99 ust. 3 Konstytucji podtrzymuję uwagi sformułowane wcześniej, z uzupełnieniem, iż określenie: „osoby karane prawomocną karą” wprawdzie podkreśla wymóg prawomocności, jednak posługuje się
swoistą tautologią: „karane karą”. Lepsze jest określenie: „osoby skazane na karę”.
Więcej uwag wymaga, co oczywiste, zaproponowany nowy ust. 4. Poszerza on zakres niegodności wyborczej z aspektu niekaralności na wymogi związane z postulatem
dekomunizacji, a nawet (w konsekwencji) tzw. deubekizacji w życiu publicznym Polski.
Sama ta okoliczność zasługuje na życzliwą uwagę, jednak od razu trzeba podkreślić, że
z całą pewnością będzie krytykowana z racji przekroczenia zakresu pierwotnego projektu nowelizacji konstytucji oraz z powodu pewnych uchybień legislacyjnych.
W swych uwagach poprzestanę na tej drugiej sferze. Po pierwsze, określenie kategorii osób, objętych tą propozycją, jako tych, które „służyły lub pracowały przed
1 stycznia 1990 w strukturach PZPR i podporządkowanemu” [właściwie: „podporządkowanego” — przyp. D.D.] „jej aparatowi” [właściwie: „aparatu” — przyp. D.D.]
„przymusu państwowego” otwiera pole do niełatwej interpretacji. Wszak zjawisko nomenklatury PZPR obejmowało wszystkie centralne i wiele lokalnych stanowisk, funkcji i urzędów, nie tylko w sferze władzy, ale i gospodarki, nauki, kultury etc. Zatem
nie jest jasne, o jaki „aparat przymusu państwowego” chodzi, a nadto, czy decydujące znaczenie ma tu mieć sam fakt członkostwa w PZPR.
Po drugie, poprawka zakłada, że powodem, a zarazem warunkiem pozbawienia
praw wyborczych ma być — jak się zdaje — to, że dane osoby „prowadziły działania,
które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji społecznych”. Z brzmienia poprawki wynika bowiem, że ocena ta nie dotyczy PZPR i aparatu przymusu, które
w istocie miały takie właśnie powołanie i cel działania, ale zachowań osób należących
do tych struktur. A zatem kto i w jakim trybie będzie stwierdzał wskazane okoliczności? Czy może w tej mierze ma zostać ustanowione na poziomie przyszłej regulacji
ustawowej odpowiednie domniemanie prawne, nie wykluczające jednak przeciwdowodu, realizowanego nie z urzędu, ale z inicjatywy zainteresowanych osób? Nie sposób ustalić tych kwestii na podstawie treści poprawki.
Po trzecie, niezrozumiały i logicznie źle ujęty jest kolejny fragment: „w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”, z czego niepodobna wywnioskować, co oznacza passus „w tym o osobach”; w czym mianowicie?
182
Opinie
Po czwarte, jaki projektodawcy przewidują czas działania przedmiotowych ograniczeń? Poprawka nie zakreśla tu żadnych granic, czyżby zatem chodziło o bezterminowe, ergo — dożywotnie pozbawienie biernego prawa wyborczego dawnych aparatczyków PZPR i służb bezpieczeństwa państwa? Jeśli tak, rozwiązanie to grzeszy
przesadą, kreuje bowiem swoistą śmierć obywatelską, pozbawienie istotnego zakresu
praw publicznych, ale bez postępowania i wyroku sądowego.
Po piąte, zachodzi istotna generalna wątpliwość co do zasadności tak poważnie
spóźnionego działania dekomunizacyjnego, podejmowanego niemal w 20 lat po rozpoczęciu procesu tzw. transformacji. Nie jest tu nawet istotne poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, dlaczego dotychczas nie podjęto skutecznie podobnych działań prawnych (zapewne z braku woli politycznej). Ważniejsze jest to, że cezura 20 lat
przekracza nawet horyzont przedawnienia karalności niektórych czynów przestępnych, zabronionych pod groźbą kary.
Z tych wszystkich przyczyn uważam, że omawiana poprawka mogłaby mieć
większe szanse powodzenia, gdyby stanowiła treść odrębnej inicjatywy zmiany konstytucji i unikała wskazanych mankamentów natury legislacyjnej.
Wnioski
A. Zgłoszone w toku prac Komisji Nadzwyczajnej poprawki poselskie do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP usuwają niektóre mankamenty pierwotnego projektu zawartego w druku nr 432, w szczególności w zakresie: intytulacji, wykluczenia warunkowego umorzenia postępowania karnego, jako
przesłanki wyłączającej bierne prawo wyborcze czy generalnie prawidłowego
odroczenia terminu a quo działania nowelizacji. Zarazem, niektóre poprawki
nie są wolne od nieścisłości bądź problematycznych sformułowań, stosunkowo łatwo nadających się do usunięcia.
B. Większość autorów poprawek nietrafnie zawęża przesłanki niegodności wyborczej wyłącznie do przypadku skazania na karę pozbawienia wolności za
przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Rozwiązanie takie,
zamiast usuwać, rodzi też kolejne wątpliwości i zastrzeżenia, zwłaszcza co do
zrównania konsekwencji dwu postaci skazania, tj. bez i z warunkowym zwieszeniem wykonania kary pozbawienia wolności. Nie jest pewne, czy taki właśnie zamiar chcieli zrealizować autorzy odnośnych poprawek.
C. Najdalej idąca poprawka (nr 5 według numeracji niniejszej opinii) podejmuje
ambitną próbę ograniczonej dekomunizacji i tzw. deubekizacji w życiu publicznym Polski, mianowicie w zakresie prawa wybieralności do izb parlamentu. To
jest możliwe, jednak raczej w trybie odrębnej inicjatywy zmiany konstytucyjnej
i na pewno z koniecznymi korektami legislacyjnymi, a także z przemyślaną koncepcją dopełnienia tej regulacji unormowaniem ustawowym.
Dariusz Dudek
183
7*
1. Przedmiotem niniejszej opinii są zmodyfikowane przez wnioskodawcę sformułowania projektu ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (druk sejmowy nr 432), poselskie poprawki do projektu tej ustawy, które zostały zgłoszone
podczas posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskich projektów
ustaw o zmianie Konstytucji RP w dniu 10 października 2008 r. oraz poprawka do
tego projektu wniesiona w dniu 13 października 2008 r. przez Klub Parlamentarny
Prawo i Sprawiedliwość. Ograniczam się w niej jedynie do istoty i treści obecnej wersji projektu uzupełnienia treści art. 99 Konstytucji oraz zaproponowanych poprawek,
gdyż swoje stanowisko w odniesieniu do projektu nowelizacji ustawy zasadniczej zaprezentowałem już wcześniej w opinii przygotowanej w dniu 25 lipca 2008 r.
2. Występujący w imieniu grupy wnioskodawców poselskiego projektu ustawy
o zmianie Konstytucji, poseł Sebastian Karpiniuk, zaproponował de facto zupełnie
inną wersję tego projektu, w porównaniu z tekstem zamieszczonym w druku sejmowym nr 432 z dnia 26 lutego 2008 r. Przypomnę, że wówczas przewidywano uzupełnienie treści art. 99 Konstytucji poprzez dodanie ust. 3, wprowadzającego cenzus niekaralności w wyborach do Sejmu i do Senatu, w następującym brzmieniu:
2) wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego”.
Tym razem zgłoszona została propozycja uzupełnienia przepisu art. 99 Konstytucji
przez ust. 3 w jednym z dwóch wariantów. W wariancie 1 przewiduje się następujące
brzmienie tego przepisu.
„3. Wybraną do Sejmu i do Senatu nie może być osoba ukarana za przestępstwo
umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
Z kolei w wariancie 2 zaproponowano, aby ust. 3 miał następujące brzmienie:
„3. Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby
ukarane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
Z przytoczonych tutaj sformułowań wyraźnie wynika, że wnioskodawcy zdecydowali się na pozostawienie tylko jednej przesłanki utraty biernego prawa wyborczego, a mianowicie „ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”. Zrezygnowali oni natomiast z ograniczenia biernego prawa wyborczego
w wyborach do parlamentu tych osób, wobec których sąd zadecydował o warunkowym umorzeniu postępowania karnego w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Takie rozwiązanie jest jak najbardziej uzasadnione, i to niezależnie od faktu, że te dwie przesłanki pozbawienia biernego prawa
wyborczego zostały ujęte łącznie w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. —
* Opinia została napisana 17 listopada 2008 r. (przyp. red.).
184
Opinie
Ordynacja wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Nie da się
bowiem w żaden sposób zrównać (i zrównoważyć) konsekwencji prawnych warunkowego umorzenia postępowania karnego z sytuacją skazania na karę za przestępstwo
popełnione z winy umyślnej, co podkreśla się w doktrynie i na co zwracał uwagę już
wcześniej w swojej opinii D. Dudek.
Biorąc pod uwagę wariantowe propozycje ujęcia treści art. 99 ust. 3 Konstytucji
RP, opowiadałbym się za przyjęciem drugiego z zaproponowanych przez wnioskodawców wariantów regulacji ograniczenia biernego prawa wyborczego. Wydaje się,
że fakt, iż sformułowanie „prawo wybieralności” nie występuje w Konstytucji RP
z 1997 r., nie powinien stanowić w tym wypadku przeszkody w jego wprowadzeniu
do treści ustawy zasadniczej. Określając ogólne zasady w zakresie biernego prawa
wyborczego do Sejmu i do Senatu, w przepisie art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji co prawda użyto zwrotu „wybrany […] może być”, ale odnosi się on do warunków, jakie mają
być spełnione, aby można było ubiegać się o mandat w parlamencie. Tymczasem proponowany przepis art. 99 ust. 3 ma określać zakres ograniczenia biernego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych i dlatego też — moim zadaniem — bardziej
zasadne byłoby użycie sformułowania „prawa wybieralności w wyborach do Sejmu
i do Senatu nie posiadają …”. Należy tu jeszcze dodać, że sformułowanie „prawo wybieralności” znajduje zastosowanie w ustawodawstwie zwykłym, bowiem odnajdujemy je w przepisach ustaw wyborczych:
— ordynacji wyborczej do Sejmu i do Senatu (art. 8),
— ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego (art. 9),
— ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
(art. 7),
— ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta
(art. 3).
W odniesieniu do zaproponowanego przez wnioskodawców zwrotu „osoby ukarane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego” należy zasugerować
jeszcze jedno — w moim przekonaniu niezbędne — uzupełnienie. Mam tu na myśli
zastosowane w tym zwrocie pojęcie „osoby ukarane”, które w kontekście obowiązujących regulacji konstytucyjnych nie da się jednoznacznie zinterpretować. Aby wyeliminować wątpliwości, które bez wątpienia pojawiłyby się przy próbach interpretacji
tego sformułowania, konieczne jest, moim zdaniem, wyraźne podkreślenie, że chodzi
w tym wypadku o osoby „prawomocnie ukarane” przez sąd za przestępstwo popełnione umyślnie. Poza tym należałoby chyba wskazać, że prawomocne skazanie oznacza
wymierzenie kary pozbawienia wolności. Wówczas przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji
RP mógłby mieć następujące brzmienie:
„3. Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby prawomocnie skazane na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane
z oskarżenia publicznego”.
185
Na osobną uwagę zasługuje zaproponowany przez wnioskodawców tryb wejścia
w życie przygotowywanej ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Został on określony w art. 2 projektu tej ustawy, który stanowi:
„Przepis art. 99 ust. 3 Konstytucji, w brzmieniu ustalonym niniejszą ustawą, ma
zastosowanie do wyborów do Sejmu i Senatu kadencji następujących po kadencji,
w czasie której ustawa weszła w życie, oraz do wyborów uzupełniających do Senatu
zarządzonych po wejściu w życie ustawy”.
Proponowane w treści tego przepisu rozwiązanie zasługuje bez wątpienia na pozytywną ocenę. Niezrozumiałe byłoby bowiem wprowadzanie do treści obowiązującej konstytucji takich regulacji, które znajdowałyby zastosowanie już w trakcie bieżącej kadencji parlamentu. Dlatego też ewentualne przyjęcie przez parlament
zaproponowanej poprawki do ustawy zasadniczej (czyli ust. 3 w art. 99 Konstytucji)
oznaczałoby, że ograniczenie biernego prawa wyborczego w kandydowaniu do parlamentu mogłoby mieć zastosowanie dopiero w kolejnych wyborach parlamentarnych,
a więc po upływie bieżącej kadencji Sejmu i Senatu. W związku z tym należy jednak
krytycznie ocenić propozycję, aby przepis art. 99 ust. 3 (po ewentualnym wprowadzeniu go do treści konstytucji) mógł być wykorzystany w przypadku zarządzenia
uzupełniających wyborów do Senatu jeszcze w trakcie obecnej jego kadencji. Zastosowanie takiego rozwiązania byłoby niewątpliwie sprzeczne z konstytucyjną zasadą
równości, gdyż wtedy w składzie drugiej izby zasiadaliby jednocześnie senatorowie
mający faktycznie istotnie zróżnicowany status prawny (tylko senatorowie wybrani
w wyborach uzupełniających mogliby utracić mandaty na podstawie art. 99 ust. 3
Konstytucji).
Niezależnie od tej uwagi, konieczna byłaby też niewielka modyfikacja treści przepisu art. 2 proponowanej ustawy o zmianie Konstytucji, aby był on bardziej czytelny
i poprawny pod względem legislacyjnym. Sądzę, że mógłby on mieć następujące
brzmienie:
„Przepis art. 99 ust.3 Konstytucji, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, ma zastosowanie do wyborów do Sejmu i Senatu przeprowadzonych po upływie kadencji,
w czasie której ustawa weszła w życie”.
3. W poprawce do projektu zgłoszonej przez posła Karola Karskiego znalazła się
propozycja wprowadzenia w treści art. 99 ust. 3 cenzusu niekaralności nie tylko w odniesieniu do biernego prawa wyborczego, ale także w obrębie czynnego prawa wyborczego, czyli ograniczenie w tym zakresie również prawa wybierania podczas wyborów parlamentarnych. Propozycję tę należy ocenić krytycznie, gdyż zagwarantowanie
czynnego prawa wyborczego osobom skazanym prawomocnym wyrokiem sądu (zarówno w prawie polskim, jak też w wielu innych państwach europejskich), na co
wskazywał w swojej opinii Z. Witkowski, nie spotyka się zazwyczaj (poza nielicznymi wyjątkami) z krytyką w doktrynie prawa konstytucyjnego.
4. Dwie kolejne poprawki zmierzają w tym samym kierunku, który został przeze
mnie zaproponowany jako najwłaściwsze unormowanie problematyki ograniczenia biernego prawa wyborczego (propozycja brzmienia art. 99 ust. 3 ustawy zasadniczej). Poseł
186
Opinie
Andrzej Dera proponuje następujące brzmienie art. 99 ust. 3 Konstytucji: „Wybraną do
Sejmu i do Senatu nie może być osoba prawomocnie skazana na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”. Z kolei poseł Eugeniusz Kłopotek proponuje, aby przepis art. 99 ust 3 stanowił: „Prawa wybieralności
w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiada osoba skazana prawomocnym wyrokiem
sądu na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”. Wydaje się, że w tym zakresie powinien być stosunkowo łatwo osiągnięty
konsens co do ostatecznego brzmienia art. 99 ust. 3 Konstytucji RP.
5. Ostatnia poprawka do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP została przedłożona 13 października 2008 r. w imieniu Klubu Parlamentarnego Prawo i Sprawiedliwość przez posła Przemysława Gosiewskiego. W dwóch kwestiach zaproponowano
w niej rozwiązania zbliżone do tych, jakie zostały zgłoszone przez innych wnioskodawców. Po pierwsze, treść art. 99 ust. 3 miałaby być następująca: „Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby karane prawomocną karą
pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”.
Po drugie, w art. 2 ustawy przyjęto taki tryb wejścia w życie art. 99 ust. 3, jaki zgłosił wnioskodawca projektu zmiany Konstytucji RP.
Poza nimi, w ramach tej poprawki poselskiej, zgłoszona została propozycja uzupełnienia treści art. 99 Konstytucji RP także o ust. 4 w brzmieniu:
„4. Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby,
które służyły lub pracowały przed 1 stycznia 1990 w strukturach Polskiej Zjednoczonej
Partii Robotniczej i podporządkowanemu jej aparatowi przymusu państwowego, prowadziły działania, które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji społecznych,
w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”.
Jest to propozycja zmierzająca do istotnego poszerzenia zakresu ograniczeń biernego prawa wyborczego, którym objęto by przede wszystkim liczne grono członków
byłej PZPR oraz osób zaangażowanych w działania różnych służb i instytucji funkcjonujących w okresie PRL. Nie wydaje się jednak, że w takiej postaci powinna ona
być przedmiotem prac sejmowej Komisji Nadzwyczajnej. Tak skonstruowany przepis
nie może znaleźć się w Konstytucji RP, która jest przecież ustawą zasadniczą regulującą podstawowe zasady i instytucje ustroju politycznego państwa, a tym samym
wprowadzanie do jej treści zagadnień wykraczających poza sferę klasycznych materii konstytucyjnych nie znajduje uzasadnienia. W dodatku musi pojawić się pytanie:
dlaczego zaproponowane tutaj ograniczenia biernego prawa wyborczego mają mieć
zastosowanie jedynie w wyborach do Sejmu i Senatu, z pominięciem wyborów prezydenckich i samorządowych? Dlatego też ta propozycja powinna być bardziej starannie przygotowana i uzasadniona, a tym samym dopiero wtedy mogłaby stanowić
przedmiot szczegółowej analizy i oceny.
6. W konkluzji chciałbym zwrócić uwagę, że generalnie przychylam się do propozycji umieszczenia w art. 99 ust. 3 Konstytucji RP zasady, że prawa wybieralności
w wyborach do Sejmu i do Senatu nie mogą posiadać osoby prawomocnie skazane na
Włodzimierz Wróbel, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
187
karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zarazem jednak stoję na stanowisku, że tak ujęta regulacja nie jest jedynym możliwym rozwiązaniem konstytucyjnym, które można byłoby zastosować w celu ograniczenia biernego prawa wyborczego. Przecież w konstytucji można zapisać jedynie
ogólną formułę kształtującą cenzus niekaralności, przy jednoczesnym odesłaniu do
szczegółowej regulacji ograniczeń biernego prawa wyborczego w wyborach parlamentarnych do ustawodawstwa zwykłego.
Stanisław Bożyk
8*
Poprawki poselskie, stanowiące przedmiot opinii, dotyczą poselskiego projektu
ustawy o zmianie Konstytucji RP, którego celem jest wyprowadzenie negatywnej
przesłanki ograniczającej bierne prawo wyborcze do Sejmu i Senatu RP w postaci
ukarania za przestępstwo umyślne. Zgodnie z tym projektem przewiduje się dodanie
do art. 99 Konstytucji ust. 3 w brzmieniu:
2) wobec której wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.”
Projekty poselskie w różny sposób określają bierne prawo wyborcze, które miałoby ulec ograniczeniu na skutek wejścia w życie zmienionych uregulowań konstytucyjnych. Wydaje się, iż najwłaściwszym w tym zakresie terminem jest „p r a w o w yb i e r a l n o ś c i”, bowiem nawiązuje on wprost do zwrotu użytego w ustawie z dnia
12 kwietnia 2001 r. „Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczpospolitej Polskiej i do
Senatu Rzeczpospolitej Polskiej”. Nie budzi także zastrzeżeń merytorycznych zwrot
„w y b r a n ą […] nie może być osoba”, chociaż z uwagi na zmianę formy gramatycznej w stosunku do pozostałych ustępów art. 99 Konstytucji może on wydawać się
mniej udanym ze względów stylistycznych.
Należy natomiast zwrócić uwagę na te projekty poselskie, w których obok biernego prawa wyborczego proponuje się także o g r a n i c z y ć c z y n n e p r a w o w yb o r c z e (projekt posła K. Karskiego, projekt posła P. Gosiewskiego). Rozstrzygnięcie
w tym zakresie ma charakter merytoryczny, zależny od celów, jakie ma osiągnąć projektowana regulacja. Należy mieć wszakże świadomość, że co roku wydaje się około
0,5 miliona prawomocnych wyroków skazujących, z czego zdecydowana większość
dotyczy przestępstw umyślnych (w 2005 r. za samo umyślne przestępstwo prowadzenia pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości ścigane z oskarżenia publicznego
* Opinia została napisana 4 grudnia 2008 r. (przyp. red.).
188
Opinie
skazano prawie 150 tys. osób). Biorąc pod uwagę fakt, że średni okres zatarcia skazania wynosi 5 lat, z każdym rokiem rosłaby liczba osób, które z uwagi na ciążący na
nich wyrok skazujący byłyby pozbawione czynnego prawa wyborczego. Dokonując
stosownych zmian w konstytucji w zakresie czynnego prawa wyborczego, należy
mieć na uwadze także tę okoliczność.
Przyjęcie w poprawkach poselskich, że nowelizacja Konstytucji RP zmierzać będzie także w kierunku ograniczenia czynnego prawa wyborczego, czyni zbędnym wymienianie w projektowanej treści art. 99 ust. 3 także biernego prawa wyborczego.
Zgodnie bowiem z art. 99 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, bierne prawo wyborcze przysługuje wyłącznie tym osobom, które posiadają czynne prawo wyborcze. Ograniczenie
czynnego prawa wyborczego skutkuje więc automatycznie pozbawieniem w tym zakresie biernego prawa wyborczego.
Ponadto wydaje się, że wprowadzenie ograniczenia czynnego prawa wyborczego
powinno nastąpić przez ewentualną zmianę regulacji prawnej, która prawo to określa,
a więc art. 62 Konstytucji RP.
We wszystkich poprawkach poselskich za przesłankę ograniczenia prawa wyborczego (biernego lub czynnego) przyjmuje się „ukaranie” lub „skazanie” za „przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego”. W niektórych poprawkach dodatkowo pojawia się warunek wymierzenia za to przestępstwo kary pozbawienia wolności.
Należy zwrócić uwagę, że zwrot „o s o b a u k a r a n a” nie występuje na gruncie
Konstytucji RP. Wspomina się jedynie o „ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego” (art. 42 ust. 1). W regulacjach prawa karnego o charakterze ustawowym funkcjonuje natomiast określenie
„osoba skazana”. Określenie to dotyczy sytuacji, w których wydano rozstrzygnięcie
stwierdzające popełnienie określonego czynu oraz winę danej osoby, przy czym z uwagi na konstytucyjną zasadę domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji) rozstrzygnięcie to powinno mieć charakter prawomocnego wyroku sądowego.
W tym kontekście użycie w projektowanej regulacji zwrotu „osoba ukarana za
przestępstwo” może sugerować konieczność dokonywania autonomicznej wykładni
przepisu konstytucyjnego i nadania temu zwrotowi znaczeń wykraczających poza zakres terminu „skazanie”, jakimi posługują się regulacje ustawowe. W szczególności
pojęcie to może także obejmować np. warunkowe umorzenie postępowania czy inne
formy konsensualnego sposobu zakończenia postępowania bez wydawania wyroku
stwierdzającego winę sprawcy (taki charakter ma obecnie mandat karny). Takie orzeczenia także w przyszłości mogą pojawić się w prawie karnym. Zwrot „ukaranie”
wskazuje ponadto jedynie na treść zastosowanej wobec danej osoby sankcji (ma być
to sankcja o charakterze represyjnym), nie przesądzając, czy chodzi wyłącznie o pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sensu stricto, a więc wymierzenie kary przewidzianej w Kodeksie karnym, czy też może o inny środek o charakterze represyjnym.
Może powstać także wątpliwość, czy charakter „ukarania” ma orzeczenie, które
stwierdza — co prawda — winę sprawcy, ale w którym odstępuje się od wymierzenia
kary (np. art. 60 § 7 lub 61 § 1 kodeksu karnego).
189
Zasadne są także wątpliwości przedstawione w uwagach Biura Legislacyjnego
(z dnia 14 października 2008 r.), wskazujące, że zwrot „osoba ukarana” nie rozstrzyga, czy chodzi o ukaranie prawomocnym, czy także nieprawomocnym orzeczeniem.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należy stwierdzić, iż bardziej precyzyjnym jest zwrot „o s o b a s k a z a n a”. Zwrot ten nawiązuje do konkretnej instytucji
funkcjonującej w prawie karnym i konkretnych orzeczeń, którym można przypisać
walor orzeczeń „skazujących”. W jego zakresie znaczeniowym nie mieści się w szczególności osoba, wobec której zastosowano warunkowe umorzenie postępowania czy
też konsensualny sposób zakończenia postępowania bez stwierdzania winy. Pojęciem
osób „skazanych” posługuje się także ustawa o Krajowym Rejestrze Karnym, a informacje uzyskiwane z tego rejestru miałyby istotne znaczenie w przypadku konstruowania list wyborczych po ewentualnym wejściu w życie projektowanych zmian w Konstytucji RP.
Wydaje się także, iż uzasadnione jest wyraźne wskazanie na p r a w o m o c n y
charakter orzeczenia skazującego. Pominięcie cechy „prawomocności” mogłoby budzić wątpliwości co do statusu osób skazanych już przed sądem pierwszej instancji
w sposób nieprawomocny, który nie jest rejestrowany w Krajowym Rejestrze Karnym.
Przyjęcie, iż także w wypadku nieprawomocnego orzeczenia skazującego dochodzi
do utraty biernego prawa wyborczego, a w konsekwencji mandatu posła lub senatora,
mogłoby prowadzić do wielu komplikacji wówczas, gdyby wyrok ten został uchylony przez sąd drugiej instancji.
N a j b a r d z i e j p r e c y z y j n y m o k r e ś l e n i e m, o d d a j ą c y m i n t e n c j ę
p o s ł ó w s k ł a d a j ą c y c h p o p r a w k i, b y ł b y z w r o t „o s o b a s k a z a n a
p r a w o m o c n y m w y r o k i e m s ą d u z a u m y ś l n e p r z e s t ę p s t w o”.
S t a n o w i ł o b y t o j e d n o c z e ś n i e n a w i ą z a n i e d o t r e ś c i a r t. 42
u s t. 3 K o n s t y t u c j i RP.
Wprowadzenie dodatkowej przesłanki „s k a z a n i a n a k a r ę p o z b a w i e n i a
w o l n o ś c i” znacznie zawęża krąg podmiotów, w stosunku do których nastąpiłoby
ograniczenie biernego prawa wyborczego. Zwrot ten wymagałby jednak doprecyzowania, z uwagi na fakt, że pod tym pojęciem można rozumieć zarówno bezwzględną
karę pozbawienia wolności, jak i karę orzeczoną wraz ze środkiem probacyjnym warunkowym zawieszeniem wykonania kary. Wydaje się, że w takim przypadku regulacje ustawowe ordynacji wyborczej powinny w sposób precyzyjny rozstrzygnąć te
wątpliwość. W tych samych uregulowaniach powinno się znaleźć jednoznaczne
stwierdzenie, czy skazanie za przestępstwo umyślno-nieumyślne (a takie sytuacje
przewiduje Kodeks karny) również rodzi skutek w postaci ograniczenia biernego prawa wyborczego. Obie te kwestie mieszczą się w zakresie dozwolonej wykładni ustawy konstytucyjnej, którą musi przeprowadzić ustawodawca zwykły, wykonując regulacje konstytucyjne.
We wszystkich poprawkach poselskich za przesłankę ograniczenia biernego prawa wyborczego przyjmuje się skazanie za „p r z e s t ę p s t w o”. Należy mieć na uwadze fakt, iż na gruncie konstytucyjnym pojęcie to obejmuje zarówno przestępstwa, za
190
Opinie
które grożą kary przewidziane w kodeksie karnym, jak też przestępstwa skarbowe.
W takim właśnie znaczeniu termin „przestępstwo” występuje w treści art. 42 Konstytucji RP, co będzie rzutować na interpretację znowelizowanego art. 99.
W poprawkach posłów S. Karpiniuka, K. Karskiego, E. Kłopotka oraz P. Gosiewskiego proponuje się wprowadzenie r e g u l a c j i i n t e r t e m p o r a l n e j (art. 2
ustawy nowelizującej), zgodnie z którą ograniczenie biernego prawa wyborczego
w związku z ukaraniem za umyślne przestępstwo miałoby zastosowanie do kolejnej
kadencji Sejmu i Senatu oraz do wyborów uzupełniających do Senatu zarządzonych
po wejściu w życie ustawy. W związku z czasowym zakresem zastosowania projektowanej regulacji konstytucyjnej przewidującej ograniczenie biernego prawa wyborczego należy rozważyć dwie odrębne kwestie. Bezpośrednim skutkiem wejścia w życie
projektowanych zmian byłoby o g r a n i c z e n i e b i e r n e g o p r a w a w y b o rc z e g o w w y b o r a c h d o S e j m u i S e n a t u. W przypadku Sejmu RP, z uwagi
na brak wyborów uzupełniających, regulacja ta siłą rzeczy może mieć zastosowanie
dopiero w przyszłych wyborach parlamentarnych. Nie ma więc potrzeby zastrzegania,
że chodzi o „wybory do Sejmu i Senatu kadencji następujących po kadencji, w czasie
której ustawa weszła w życie”. Nawet bowiem gdyby ustawa została uchwalona przez
Sejm obecnej kadencji, a weszła w życie już po przeprowadzeniu wyborów do Sejmu
i Senatu kolejnej kadencji, to i tak jej regulacje w zakresie biernego prawa wyborczego praktycznie mogłyby zafunkcjonować dopiero w trakcie wyborów następujących
po wejściu w życie zmiany Konstytucji.
Wydaje się, że w istocie poprawki poselskie zmierzają do uregulowania innego
skutku ewentualnego wejścia w życie zmiany Konstytucji RP, a polegającego na
w y g a ś n i ę c i u m a n d a t u p o s e l s k i e g o, co byłoby konsekwencją uregulowań zawartych w art. 177 ust. 1 pkt 1 oraz 213 ust. 1 pkt 1 Ordynacji wyborczej.
Przepisy te stanowią, iż mandat posła i senatora wygasa na skutek utraty „prawa wybieralności”. Wprowadzenie do Konstytucji RP negatywnej przesłanki prawa wybieralności w postaci prawomocnego skazania za przestępstwo skutkowałoby — w przypadku wydania takiego orzeczenia — utratą tego prawa, a tym samym prowadziłoby
do wygaśnięcia mandatu posła czy senatora. Można domniemywać, że intencją poprawek poselskich było wykluczenie możliwości zaistnienia owych konsekwencji w stosunku do posłów i senatorów wybranych przed wejściem w życie zmiany Konstytucji
RP. Jedyny wyjątek przewiduje się dla wyborów uzupełniających do Senatu. Jednak
w przypadku tego wyjątku trafnie wskazano w opinii Biura Legislacyjnego, iż stosowanie nowych zasad określających prawo wybieralności wyłącznie do senatorów wybranych w ramach wyborów uzupełniających mogłoby rodzić wątpliwości w perspektywie zasady równości, w szczególności zaś określonego w art. 60 prawa dostępu do
służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). Utrata prawa
wybieralności wynikająca z prawomocnego skazania za przestępstwo, a w związku
z tym wygaśnięcie mandatu senatora dotyczyłoby bowiem wyłącznie senatorów wybranych w ramach wyborów uzupełniających po wejściu w życie ustawy. Wydanie takiego wyroku wobec senatora wybranego przed dniem wejścia w życie ustawy nie
Radosław G. Hałas, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
191
prowadziłoby do takiego rezultatu. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej zastrzeżenia
o charakterze konstytucyjnym oraz marginalne znaczenie owego wyjątku w praktyce,
można by go pominąć w regulacji intertemporalnej.
Projektowaną regulację intertemporalną należy ocenić pozytywnie, z uwagi na
ochronę stabilności wyników wyborów parlamentarnych oraz trwałości wybieranych
organów konstytucyjnych państwa. Rozciągnięcie zakresu zastosowania zmiany w zakresie skutku w postaci wygaśnięcia mandatu miałoby w istocie charakter ustawowego rozstrzygania o konkretnych mandatach poselskich czy senatorskich, co jest
sprzeczne z generalno-abstrakcyjnym charakterem ustawy.
W poprawce poselskiej posła P. Gosiewskiego proponuje się rozszerzenie zakresu
ograniczenia prawa wybieralności także na osoby, które „służyły lub pracowały przed
1 stycznia 1990 r. w strukturach Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej i podporządkowanemu jej aparatowi przymusu państwowego prowadziły działania, które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa
Kościoła i niezależnych instytucji społecznych, w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”. Decyzja w sprawie wprowadzenia tej przesłanki zależy od
przyjętych celów zmiany konstytucji, co nie stanowi przedmiotu niniejszej opinii.
Należy natomiast podkreślić, że proponowana treść nowego art. 99 ust. 4 Konstytucji
zawiera wiele przesłanek ocennych, o nieostrym zakresie znaczeniowym, których praktyczne stosowanie może nastręczać wielu problemów. Posługiwanie się nimi wydaje się
niemożliwe bez uruchomienia procedury sądowej, w ramach której, w drodze orzeczenia, potwierdzano by lub zaprzeczano wystąpieniu okoliczności, o których mowa w tym
przepisie. To z kolei może bardzo komplikować procedury wyborcze.
Włodzimierz Wróbel
9*
Analiza obowiązującego stanu prawnego
Propozycje zmian Konstytucji RP zmierzają do wskazania przesłanek utraty prawa wybieralności, ewentualnie także wybierania posłów i senatorów. Zasadniczym
problemem jest kwestia precyzyjnego określenia zakresu tzw. niegodności wyborczej.
W obowiązującym stanie prawnym niegodność wyborcza związana z popełnieniem przestępstwa jest określona w art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.
— Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U.
z 2003 r. Nr 159, poz.1547, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, nie mają prawa
wybieralności osoby: karane za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 1) oraz osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo
192
Opinie
umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (pkt 2).
Na tle tego przepisu pojawiły się wątpliwości odnośnie do wykładni terminu „osoba karana”. Jest rzeczą bezsporną, że „ukaranie” za przestępstwo umyślne następuje
z chwilą uprawomocnienia się wyroku skazującego. Zasadniczą jednak kwestią jest
ustalenie, czy powyższe sformułowanie oznacza każde skazanie za przestępstwo
umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, bez względu na rodzaj konsekwencji, jakie ze skazania płyną dla sprawcy, czy też pod pojęciem osoby karanej za takie przestępstwo należy rozumieć wyłącznie osobę ukaraną, a więc osobę, wobec której sąd
wymierzył karę. Termin „osoba karana” nie jest definiowany zarówno na gruncie
ustaw samorządowych, jak i w samym kodeksie karnym, który stanowi podstawowy
akt normatywny z zakresu prawa karnego.
Słowo „karana” wywodzi się od czasownika „karać”. W najbardziej popularnym
znaczeniu oznacza on „wymierzać komuś karę”1. Zatem w świetle wykładni językowej osobą karaną będzie ta, wobec której sąd prawomocnie wymierzył karę.
Wymierzenie kary jest nieodłącznie związane z koniecznością ustalenia winy. Stopień
winy jest jedną z okoliczności decydujących przy wymiarze kary; co więcej, zgodnie
z treścią art. 53 k.k., stopień winy pełni funkcję limitującą — dolegliwość kary nie
może go przekraczać. A zatem są sytuacje, w których osoba jest winna popełnienia
przestępstwa, ale ze względu na ciężar owej winy nie wymierza się jej kary. Ma to
miejsce np. w sytuacji obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary w wypadku
przekroczenia granic obrony koniecznej spowodowanego strachem lub wzburzeniem
usprawiedliwionymi okolicznościami zamachu (art. 25 § 3 k.k.). Gdy sąd odstąpił od
wymierzenia kary, należy przyjąć, że osoba nie została ukarana, a tym samym nie dotyczą jej konsekwencje w postaci utraty prawa wybieralności. Podobny pogląd należy przyjąć także wówczas, gdy sąd — odstępując od wymierzenia kary — orzekł jednocześnie środek karny, choć wydaje się, że w tej kwestii możliwa jest różnica
poglądów. Można bowiem uznać, iż wyrażenie „osoba karana” obejmuje osoby, odnośnie do których sąd, odstępując od wymierzenia kary, orzekł jednocześnie środek
karny. Wniosek taki można uzasadniać treścią przepisów dotyczących prowadzenia
Krajowego Rejestru Karnego, gdzie wśród informacji dotyczących skazanych umieszcza się w karcie rejestracyjnej karnej informacje o orzeczonych karach i środkach karnych. Ponadto należy mieć na uwadze, że treścią większości środków karnych jest dolegliwość, a zatem istnieje tu duże podobieństwo do kar, wobec czego mamy do
czynienia z osobą karaną.
W mojej ocenie pogląd zakładający, iż orzeczenie środka karnego pozwala na
przypisanie skazanemu statutu osoby karanej należy uznać za niezasadny. W świetle
założeń kodeksu karnego z 1997 r. środki karne zasadniczo różnią się od kar, co zostało potwierdzone m.in. przez zmianę nazwy z dotychczasowych kar dodatkowych
na wymienione w art. 39 k.k. środki karne. Nie jest to wyłącznie zmiana literalna, bowiem — jak wielokrotnie podkreślano w literaturze — środki karne mają zasadniczo
1
Zob. Słownik języka polskiego PWN na stronie internetowej <http://sjp.pwn.pl/haslo.php?id=3033304>.
193
odrębną od kar funkcję. Treścią kary jest przede wszystkim dolegliwość, natomiast
środki karne mają do spełnienia przede wszystkim cele zapobiegawcze i kompensacyjne. W takim rozumieniu orzeczenie środka karnego nie jest „ukaraniem” sprawcy
przestępstwa, tym bardziej że może być ono związane z odstąpieniem od wymierzenia kary (zob. art. 59 § 1 k.k.)2. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie prawa karnego
wyrażano pogląd, zgodnie z którym, w wypadku wskazanym w art. 66 k.k., używającym sformułowania „sprawca karany”, nie można uznać za karaną w znaczeniu art. 66
§ 1 k.k. osoby, wobec której wymierzono tylko środek karny określony w art. 39 k.k.3
W świetle tego poglądu, który zachowuje — w mojej opinii — aktualność również na
gruncie analizowanych przepisów wyborczych, nie da się obronić tezy, że orzeczenie
środka karnego stanowi formę ukarania. Byłaby to konstatacja oparta o niedopuszczalną w prawie karnym wykładnię rozszerzającą.
Powyższa analiza wskazuje, że projektowane przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej powinny unikać sformułowań budzących wątpliwości (termin
„osoba karana”), a treść przepisu powinna być precyzyjna, co oczywiście nie oznacza
jakiejś daleko idącej szczegółowości.
Analiza propozycji nowelizacyjnych
Propozycje nowelizacji Konstytucji RP zawierały pierwotnie określenie „osoba
ukarana”. W związku z podniesionymi powyżej zastrzeżeniami należy zgodzić się
z opiniami wyrażanymi podczas posiedzeń komisji, że dla jasności skutków prawnych
nowelizacji przepisów konstytucyjnych o wiele lepszym sformułowaniem jest: „osoba skazana prawomocnym wyrokiem”, ze wskazaniem konkretnego rodzaju kary.
Przepis tej treści jasno wskazywałby, że utrata praw wyborczych jest skutkiem prawomocnego skazania na określoną karę. Zatem momentem, od którego następowałyby
skutki dla praw wyborczych, byłby dzień uprawomocnienia się wyroku skazującego,
precyzyjnie określony w przepisach k.p.k.
2
Na marginesie należy wskazać, że na gruncie kodeksu karnego pojawiły się na tle tej instytucji rozbieżności interpretacyjne co do terminu zatarcia skazania. Zgodnie z art. 107 k.k. zatarcie skazania w przypadku odstąpienia od wymierzenia kary następuje z mocy prawa z upływem roku od wydania prawomocnego orzeczenia (§ 5). Jeżeli skazany chciałby wcześniej niż przed upływem roku uzyskać zatarcie skazania,
zawsze istnieje możliwość zwrócenia się z prośbą o ułaskawienie do Prezydenta RP w trybie art. 560 i n.
k.p.k. Natomiast jeżeli orzeczono środek karny, zatarcie skazania nie może nastąpić przed jego wykonaniem,
darowaniem albo przedawnieniem jego wykonania (§ 6). W świetle tych przepisów pojawia się istotna wątpliwość co do okresu, po jakim ulega zatarciu wyrok, w którym sąd odstąpił od wymierzenia kary i orzekł
środek karny. W nauce prawa karnego zaprezentowano w tej kwestii dwa poglądy. Zdaniem B.J. Stefańskiej,
jeżeli na podstawie art. 59 k.k. sąd odstąpił od wymierzenia kary i orzekł jednocześnie środek karny, to w takim przypadku zatarcie skazania następuje z upływem okresu wskazanego w art. 107 § 5 k.k., tj. roku od
wydania prawomocnego orzeczenia, przy czym nie może ono nastąpić przed wykonaniem, darowaniem albo
przedawnieniem wykonania środka karnego (zob. B.J. Stefańska, Zatarcie skazania z mocy prawa, „Prokuratura i Prawo” 2008, nr 2, s. 65). Według N. Kłączyńskiej, jeżeli został orzeczony środek karny samoistny, skazanie zaciera się z chwilą jego wykonania, darowania lub przedawnienia wykonania (zob. Kodeks
karny. Część ogólna. Komentarz, red. J. Giezek, Warszawa 2007, s. 676). Wydaje się, że wobec niejasności
sformułowania art. 107 § 5 i 6 k.k. ustawodawca powinien rozważyć nowelizację przepisów, usuwającą powyższe wątpliwości interpretacyjne.
3
Zob. Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz, red. A. Zoll, Kraków 2007, s. 834 i powołaną tam literaturę.
194
Opinie
Uzupełnienie treści nowelizacji przez dodanie do słów: „skazany wyrokiem”
przydawki: „sądu” nawiązuje m.in. do treści art. 42 ust. 3 Konstytucji, ale z punktu
widzenia prawa karnego nie wydaje się być niezbędne. Również bez wyraźnego wskazania wiadomo, że zawsze będzie chodzić o wyrok sądu lub trybunału (art. 174 i 175
Konstytucji RP)4.
Sposób wskazania kary pozbawienia wolności jako sankcji, której orzeczenie powoduje skutek w postaci utraty praw wyborczych, nie powinien wzbudzać większych
wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli komisja przyjęłaby sformułowanie: „osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności” oznaczałoby to, że prawa wyborcze traciłaby każda osoba skazana na karę pozbawienia wolności, nawet najkrótszą, np. dwóch miesięcy, a także osoba, wobec której sąd warunkowo zawiesił
wykonanie tej kary. W pojęciu „osoby skazanej na karę pozbawienia wolności” nie
mieści się skazany na karę wolnościową, tj. grzywnę albo ograniczenie wolności, wobec którego sąd orzekł na podstawie art. 46 albo 65 kodeksu karnego wykonawczego
wykonanie zastępczej kary pozbawienia wolności.
Osobnym problemem na gruncie prawa karnego jest wykładnia pojęcia „kara pozbawienia wolności”. Jest ono używane w art. 32 k.k. na oznaczenie kary pozbawienia
wolności trwającej od miesiąca do 15 lat (art. 37 k.k.) i odróżniane od kary 25 lat i dożywotniego pozbawienia wolności. Zróżnicowanie pojęć wynika zatem z systematyki
kar wskazanej w kodeksie karnym, a znajduje również potwierdzenie m.in. w definicji
zbrodni, wedle której jest nią czyn zabroniony karą pozbawienia wolności na czas nie
krótszy od lat 3 albo karą surowszą (art. 7 § 2 k.k.). W świetle takiego sformułowania
przepisów kodeksowych można podnieść wątpliwość, czy przy proponowanym brzmieniu konstytucyjna zasada byłaby jednoznaczna z punktu widzenia prawa karnego.
Wydaje się, że tak. Trudno oczekiwać, że konstytucja jako ustawa zasadnicza będzie
szczegółowo odnosić się do materii systemu kar w kodeksie karnym. Ponadto chyba nikt
nie podejmie się obrony tezy, że proponowane wyrażenie nie dotyczy kary 25 lat i kary
dożywotniego pozbawienia wolności, które wprawdzie wyróżnione są jako osobne rodzaje kary, ale polegają przecież na długoterminowym pozbawieniu wolności.
W kontekście skazania na karę pozbawienia wolności, które skutkowałoby pozbawieniem praw wyborczych, pojawia się jeszcze problem skazania na podstawie kodeksu karnego z 1969 r. na karę śmierci, która została zamieniona na karę dożywotniego pozbawienia wolności i jest nadal wykonywana. Przy takim ujęciu osoby
skazane na karę śmierci, względem których zastosowano moratorium na jej wykonanie i które obecnie wykonują karę dożywotniego pozbawienia wolności pozostawałyby poza zakresem regulacji5. Wszelkie wątpliwości co do objęcia ich nową regulacją
usunęłoby dodanie do treści proponowanego przepisu zwrotu występującego przy definicji zbrodni: „lub karę surowszą”.
4
Pogląd taki znajduje swoje potwierdzenie także w przepisach postępowania karnego, m.in. art. 5
k.p.k., który używa jedynie zwrotu „prawomocnym wyrokiem”.
5
Oczywiście należy pamiętać, że zgodnie z przepisem art. 44 § 2 k.k. z 1969 r. obok kary śmierci orzekano karę dodatkową pozbawienia praw publicznych na zawsze, która obejmowała m.in. utratę czynnego
i biernego prawa wyborczego do Sejmu i rad narodowych.
195
Odnośnie do propozycji objęcia skutkami w zakresie prawa wyborczego „skazania na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego” uważam, że jest ona jednoznaczna z punktu widzenia prawa karnego.
Można tu jedynie podnieść wątpliwość z punktu widzenia zasady równości wobec
prawa — prawo wyborcze utraciłaby osoba skazana na karę miesiąca pozbawienia
wolności za umyślny występek, np. za naruszenie miru domowego (art. 193 k.k.), zaś
sprawca skazany za przestępstwo nieumyślne, np. z art. 177 § 2 k.k. za spowodowanie wypadku komunikacyjnego z następstwem śmierci człowieka, za które orzeczono
karę 6 lat pozbawienia wolności (przestępstwo to jest zagrożone karą od 6 miesięcy
do lat 8) korzystałby nadal z praw wyborczych.
Utrata praw wyborczych a środek karny pozbawienia praw
publicznych
W związku z projektowanymi zmianami pojawia się pytanie o wpływ nowelizacji konstytucji na kształt środka karnego — pozbawienia praw publicznych, zwłaszcza w kontekście poziomu represyjności przyjętego rozwiązania względem przesłanek orzekania środka karnego pozbawienia praw publicznych. Zgodnie z art. 40 § 1
k.k. pozbawienie praw publicznych obejmuje m.in. utratę biernego i czynnego prawa
wyborczego do organu władzy publicznej, i w tym zakresie pokrywałoby się z przedmiotem nowelizacji. Zgodnie z przepisem art. 40 § 2 k.k. sąd może orzec ten środek
karny w razie skazania na karę pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 za
przestępstwo popełnione w wyniku motywacji zasługującej na szczególne potępienie.
W związku z wymogiem ustalenia przy skazaniu powyższej motywacji, w przeważającej opinii przedstawicieli nauki prawa karnego, środek ten może być orzeczony tylko w wypadku przestępstw umyślnych, co koresponduje z propozycjami nowelizacyjnymi. Niemniej należy podkreślić, że przyjęcie poprawek w szerokim zakresie, gdy
skutkiem skazania na karę pozbawienia wolności byłaby utrata biernego i czynnego
prawa wyborczego, stanowiłoby — na tle przesłanek orzekania pozbawienia praw publicznych — rozwiązanie o bardzo wysokim stopniu represyjności. Ponadto w tym zakresie zakaz wyrażony w Konstytucji RP rzutowałby na treść środka karnego, wyłączając z niego utratę wspomnianych praw wyborczych.
Utrata praw wyborczych a zatarcie skazania
Zatarcie skazania powoduje, że skazanie uważa się za niebyłe, a wpis o skazaniu
usuwa się z rejestru skazanych (art. 106 k.k.)6. A zatem do czasu zatarcia skazania osoba skazana byłaby pozbawiona praw wyborczych. Należy pamiętać, że zgodnie
z art. 106a nie podlega zatarciu skazanie na karę pozbawienia wolności bez warunkowego zawieszenia jej wykonania za przestępstwo przeciwko wolności seksualnej
i obyczajności, jeżeli pokrzywdzony był małoletnim poniżej lat 15.
6
Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. z 2008 r.
Nr 50, poz. 292), jeżeli nastąpiło zatarcie skazania z mocy prawa, dane osób skazanych usuwa się z rejestru.
Usunięcie takie następuje również po otrzymaniu zawiadomienia o zatarciu skazania w drodze ułaskawienia
(art. 14 ust. 1 pkt 2).
196
Opinie
Konkluzja
Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że w świetle dyskusji parlamentarnej i poglądów prezentowanych w nauce prawa karnego odnośnie do rozumienia pojęcia „sprawca ukarany”, wątpliwości nie budzi fakt, iż terminem bardziej jednoznacznym jest „osoba skazana na karę”. Tym samym wobec propozycji, aby podstawą
wyłączenia praw wyborczych było skazanie na karę pozbawienia wolności, przepis
Konstytucji RP w zakresie, w jakim odnosi się do terminologii prawa karnego, mógłby brzmieć:
„ o s o b a s k a z a n a n a k a r ę p o z b a w i e n i a w o l n o ś c i l u b k a r ę s u r o ws z ą z a p r z e s t ę p s t w o u m y ś l n e ś c i g a n e z o s k a r ż e n i a p u b l i c z n e g o”.
W związku z powyższą zmianą, która stanowiłaby o kolejnym skutku skazania,
wydaje się zasadne, aby komisja rozważyła zgłoszenie propozycji odnośnie do treści
środka karnego pozbawienia praw publicznych.
Radosław G. Hałas
10*
Ze względu na zaawansowany etap prac legislacyjnych nad projektowaną ustawą,
uwagi swoje ograniczam do kilku istotnych — jak sadzę — kwestii.
C z a s o w e k r y t e r i u m p o w s t a n i a t z w. n i e g o d n o ś c i p a r l a m e n t a r n e j
związanej ze skazaniem sądowym za przestępstwo
Niegodność ta powstać może zarówno w czasie poprzedzającym wpisanie na listę
kandydatów na posła lub senatora, w okresie między zgłoszeniem listy a dniem wyborów oraz w trakcie wykonywania mandatu. Z tych względów należałoby w sposób
maksymalnie precyzyjny określić w przygotowywanym przepisie, że zmiana konstytucji dotyczyć powinna wszystkich tych etapów. W związku z tym określenie, iż „prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i Senatu” nie posiadają osoby skazane, mogłoby prowadzić do interpretacji, że odnosi się ono wyłącznie do osób zgłaszanych na
listę kandydatów, należałoby opowiedzieć się za szerszą formułą, że „p o s ł e m
i s e n a t o r e m n i e m o ż e b y ć o s o b a” dotknięta niegodnością parlamentarną. Ta formuła obejmuje wszystkie trzy potencjalne fazy, w których niegodność ta
może wystąpić, zarówno prawo do kandydowania, prawo do wybrania, jak też prawo
do sprawowania mandatu, z tym oczywiście, że w odniesieniu do tej ostatniej kwestii
występowałaby instytucja wygaśnięcia mandatu.
Przesłanki niegodności parlamentarnej
Jeżeli za podstawowe kryterium niegodności parlamentarnej ma być przyjęty fakt karalności przez sąd, to należy rozważyć tu następujące możliwe zakresy tej przesłanki:
Leszek Kubicki, W sprawie projektów nowelizacji Konstytucji RP dotyczących ograniczenia...
197
a) prawomocnego skazania z a j a k i e k o l w i e k przestępstwo;
b) skazania za przestępstwo ś c i g a n e z o s k a r ż e n i a p u b l i c z n e g o;
c) skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, bez względu na rodzaj wymierzonej kary;
d) skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego, łączące
się z wymierzeniem kary pozbawienia wolności, przy czym możliwe byłoby tu jeszcze wariantowe rozróżnienie kary pozbawienia wolności orzeczonej bezwzględnie
bądź orzeczonej z zawieszeniem jej wykonania.
Przyjęcie wariantu z punktu a i b wydaje się niewskazane z uwagi na nadmiernie
szeroki zakres tych kryteriów. Obejmowałyby one bowiem skazania za przestępstwa
ścigane z oskarżenia prywatnego oraz nieumyślne, co — jak się wydaje — nie powinno stanowić przesłanki niegodności parlamentarnej.
W moim przekonaniu, najbardziej wskazane byłoby przyjęcie zakresu wymienionego w punkcie c. Próba dalszego ograniczania przesłanki niegodności parlamentarnej przez łączenie faktu prawomocnego skazania za umyślne przestępstwo ścigane
z oskarżenia publicznego z rodzajem wymierzonej przez sąd kary prowadzić może do
istotnych nieporozumień, a nawet oddziaływać na praktykę sądową. Przede wszystkim należy pamiętać, że zróżnicowanie stopnia społecznej szkodliwości czynu, a tym
samym jego naganności, ze względu na rodzaj wymierzonej kary jest chybiona. Czyn
bowiem ukarany pozbawieniem wolności w najniższym jego wymiarze, a zwłaszcza
skazanie połączone z zawieszeniem wykonania takiej kary, może w rzeczywistości
być czynem o znacznie mniejszej szkodliwości niż czyn ukarany wysoką grzywną lub
karą ograniczenia wolności. Ponadto należy mieć na względzie fakt, że konstytucyjnie określona przesłanka niegodności parlamentarnej determinowana rodzajem wymierzonej kary może wpływać w pewnych określonych sytuacjach, w odniesieniu do
pewnych osób, właśnie na wybór sędziowskiego wymiaru kary uwzględniającego następstwa publicznoprawne dla tej osoby.
Powyższe okoliczności przemawiają więc za tym, aby jako kryterium niegodności parlamentarnej uznać fakt skazania za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia
publicznego. Brak jest podstaw, aby za przesłankę niegodności parlamentarnej uznać
sam fakt prawomocnego wyroku umarzającego postępowanie karne. Orzeczenie to
bowiem, choć ma postać wyroku, nie stanowi w istocie skazania za przestępstwo.
Zakres niegodności parlamentarnej
Za przekonującą uznaję koncepcję autorów projektu, aby niegodność dotyczyła
tylko biernego prawa wyborczego. Jest to bowiem koncepcja spójna z przepisami prawa wyborczego do organów samorządu terytorialnego, a przede wszystkim głęboko
uzasadniona względami natury pragmatycznej i praktycznej. Na ten aspekt sprawy
trafnie zwraca uwagę w swej opinii z dnia 4 grudnia 2008 Włodzimierz Wróbel.
Określony w art. 40 kodeksu karnego zakres pozbawienia praw publicznych, obejmujący zarówno utratę czynnego, jak też biernego prawa wyborczego do organów władzy publicznej, stanowi szczególny środek karny, stosunkowo rzadko w praktyce stosowany i w związku z tym nie nastręczający trudności w przygotowywaniu list
198
Opinie
wyborczych. Środek ten ma zresztą znacznie szerszy zakres i spełnia szczególną funkcję polityczno-kryminalną, która nie uzasadnia przyjmowania go w drodze analogii za
wzorzec dla regulacji prawnej problemów rozstrzyganych w tej ustawie.
I n n e n i ż p r a w o m o c n e s ą d o w e s k a z a n i e j a k o p r z e s ł a n k a n i e g o dności parlamentarnej
Próby rozszerzania katalogu przesłanek niegodności parlamentarnej na okoliczności inne niż prawomocny wyrok sądowy, zwłaszcza poprzez formułowanie kryteriów niedookreślonych, nieostrych i ocennych, prowadzić musi do zarzutu niekonstytucyjności regulacji prawnej.
Leszek Kubicki
11*
Przedmiotem opinii jest ocena poprawki zgłoszonej w trakcie drugiego czytania
do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP (druki nr 432 i 1721) zgłoszonej przez
Klub Parlamentarny PiS. W poprawce tej proponuje się, uzupełnienie art. 99 Konstytucji o dodatkowy ust. 4 w brzmieniu:
„4. Prawa wybieralności w wyborach do Sejmu i do Senatu nie posiadają osoby,
które służyły lub pracowały przed dniem 1 stycznia 1990 r. w strukturach Polskiej
Zjednoczonej Partii Robotniczej i podporządkowanemu jej aparatowi przymusu państwowego prowadziły działania, które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji
społecznych, w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”.
Wadliwa stylistyka proponowanego przepisu znacznie utrudnia jego analizę i ocenę. O ile można domyślać się, że między zwrotem „państwowego” oraz zwrotem
„prowadziły” prawdopodobnie powinien się znaleźć spójnik „i”, o tyle trudno znaleźć
jakikolwiek sens w umieszczeniu na końcu regulacji zwrotu „w tym o osobach prowadzących i wspomagających te działania”. W dalszym ciągu opinii zwrot ten uznano za pomyłkę wynikającą z automatycznego przekopiowania tekstu pochodzącego
z innego przepisu (świadczy o tym podwójny znak cudzysłowu na końcu tekstu).
Zwrot ten pochodzi z projektu ustawy o zmianie Konstytucji, gdzie proponowano dodanie nowego art. 61a w brzmieniu:
„Art. 61a. 1. Obywatel ma prawo do pełnej wiedzy o prowadzonych przed 1 stycznia 1990 r. działaniach partii komunistycznej i podporządkowanego jej aparatu przymusu państwowego, które były wymierzone w dążenia Narodu do niepodległości
i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji społecznych, w t y m o o s o b a c h p r o w a d z ą c y c h i w s p o m a g a j ą c y c h t e
d z i a ł a n i a.”
* Opinia została napisana 20 kwietnia 2009 r. (przyp. red.).
199
W trakcie prac legislacyjnych nad poprawkami zgłaszanymi do projektu zmiany
Konstytucji z druku nr 432 i 1721 zwracano uwagę na wadliwość tego zwrotu (opinia
eksperta D. Dudka). Obecna poprawka błąd ten jednak powiela.
Złożona w drugim czytaniu poprawka jest identyczna w swojej treści z poprawką,
która była przedmiotem opinii przedłożonej Komisji Nadzwyczajnej w trakcie prac legislacyjnych po pierwszym czytaniu projektów, należy ponownie podkreślić, że proponowana treść nowego art. 99 ust. 4 Konstytucji zawiera wiele przesłanek ocennych,
o nieostrym zakresie znaczeniowym, których praktyczne stosowanie może nastręczać
wielu problemów. Po pierwsze, powstanie konieczność odróżnienia pojęcia „pracy”
i „służby” w strukturach PZPR, co rodzić będzie pytanie o charakter tej „struktury”
i jej zakres. Niejasne jest określenie „podporządkowanego (PZPR) aparatu przymusu
państwowego”, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż w państwie odwołującym się do
ideologii komunistycznej większość struktur państwowych w mniejszym lub większym stopniu realizowała funkcje represyjne i pozostawała pod wpływem partii komunistycznej. Przepis odwołuje się ponadto do dodatkowego niejasnego kryterium
„prowadzenia działań” wymierzonych „w dążenia Narodu do niepodległości i wolności, prawa obywateli oraz prawa Kościoła i niezależnych instytucji społecznych”, przy
czym działania te miałby prowadzić konkretne osoby, pozbawione w konsekwencji
prawa wybieralności. Praktyczne odwołanie się do tych przesłanek w celu ustalenia,
czy konkretnej osobie przysługuje bierne prawo wyborcze, wydaje się niemożliwe bez
uruchomienia procedury sądowej, w ramach której, w drodze orzeczenia, potwierdzano by lub zaprzeczano wystąpieniu okoliczności, o których mowa w tym przepisie. To
z kolei może bardzo komplikować procedury wyborcze, zwłaszcza biorąc pod uwagę
długość trwania procesów w sprawach lustracyjnych, w których również podlegają
ocenie sądów podobnie ocenne przesłanki.
Decyzja o wprowadzeniu do Konstytucji RP regulacji ograniczających bierne prawo wyborcze w stosunku do określonej kategorii osób ma charakter polityczny. Należy
wszakże mieć na uwadze wewnętrzną spójność aksjologiczną ustawy zasadniczej.
Przewidziane w projektowanym art. 99 ust. 3 Konstytucji RP pozbawienie prawa wybieralności osób skazanych nawet za najpoważniejsze przestępstwa będzie miało charakter czasowy i ustanie z chwilą upływu terminu zatarcia skazania. W przypadku osób
należących do kategorii określonej w projektowanym ust. 4 owo pozbawienie biernego
prawa wyborczego miałoby charakter bezterminowy, choć nie byłoby konsekwencją
wyroku skazującego za przestępstwo. Stanowi to wyraźną niespójność. Zachowania opisane w projektowanym art. 94 ust. 4 Konstytucji RP samodzielnie nie stanowią przestępstw (wówczas bowiem wystarczająca byłaby treść art. 94 ust. 3 Konstytucji RP),
prowadzą natomiast do surowszych konsekwencji w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego niż popełnienie nawet poważnej zbrodni.
W k o n k l u z j i n a l e ż y s t w i e r d z i ć , ż e u s u n i ę c i e w y ż e j w s k a z an y c h w a d o p i n i o w a n e j p o p r a w k i w y m a g a d o k o n a n i a w p r o j e kt o w a n e j r e g u l a c j i i s t o t n y c h z m i a n o c h a r a k t e r z e m e r y t o r y c zn y m i l e g i s l a c y j n y m.
Włodzimierz Wróbel
200
Glosy
B. GLOSY
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt U 1/08)*
Z s e n t e n c j i w y r o k u:
1. Art. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 11 stycznia 2008 r. o powołaniu Komisji Śledczej do zbadania sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego
Biura Antykorupcyjnego oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków
w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm
Rzeczypospolitej Polskiej i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do
16 listopada 2007 roku (M.P. Nr 5, poz. 51) jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111
ust. 1 Konstytucji.
2. Art. 2 pkt 1 i 2 uchwały powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2, art. 7
i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42
ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji.
3. Art. 3 pkt 1 lit. a, b, d oraz pkt 2 lit. a uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
4. Art. 3 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne
z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, a w częściach
obejmujących wyrazy: „przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji”, nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji.
5. Art. 2 i art. 3 uchwały powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
6. Art. 2 pkt 3 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy:
„a także ustalenie, czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia lub
nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów,
Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta Głównego Policji lub na ich polecenie”, jest niezgodny z art. 2,
* Pełny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w „Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy” 2008, seria A, nr 9, poz. 160. Sentencja wyroku została opublikowana w M.P.
z dnia 1 grudnia 2008 r. Nr 91, poz. 788 (przyp. red.).
Wojciech Odrowąż-Sypniewski, glosa do wyroku TK z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt U 1/08)
201
art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny
z art. 42 ust. 3 w związku z art. 111 ust. 1 Konstytucji.
7. Art. 2 pkt 4 uchwały powołanej w punkcie 1, w części obejmującej wyrazy: „a także ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć”,
jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
8. Art. 3 pkt 1 lit. e uchwały powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7
i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
9. Art. 3 pkt 3 uchwały powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7
i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji.
[…]
1. Glosowany wyrok zasługuje na uwagę, ponieważ Trybunał Konstytucyjny poczynił w nim bardzo istotne ustalenia odnoszące się do problematyki tzw. śledztwa
sejmowego. Rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku z jednej strony pozostają
zbieżne z poglądami wyrażonymi we wcześniejszym orzecznictwie w odniesieniu do
zagadnienia statusu normatywnego uchwały Sejmu o powołaniu komisji śledczej,
z drugiej jednak wskazują na modyfikację zapatrywań sądu konstytucyjnego na sposób określenia „sprawy” badanej przez komisję śledczą. Wyrok z 26 listopada 2008 r.
zapadł w pełnym składzie. Zdania odrębne zgłosili sędziowie: Zbigniew Cieślak,
Maria Gintowt-Jankowicz, Mirosław Granat, Wojciech Hermeliński i Teresa Liszcz.
Swoje rozważania chciałbym skoncentrować na trzech zagadnieniach. Po pierwsze, znaczące z perspektywy dalszej działalności jurysdykcyjnej Trybunału jest podtrzymanie stanowiska uznającego uchwałę Sejmu powołującą komisję śledczą za akt
normatywny podlegający kontroli sądu konstytucyjnego. Drugim zagadnieniem, zasługującym na uwagę, jest stanowisko w sprawie kształtu legislacyjnego uchwały
ustanawiającej komisję śledczą. Po trzecie, szczególnie doniosłe — na tle wcześniejszych ustaleń — wydają się rozważania na temat konstytucyjnego wymogu „określoności” sprawy powierzanej działalności badawczej komisji. Rozważania dotyczące tej
problematyki, jak również ostateczne rozstrzygnięcie uznające zasadniczą część przepisów uchwały określających zakres działania komisji za zgodne z art. 111 ust. 1 Konstytucji, wskazują, w moim przekonaniu, na istotną modyfikację wyrażonego wcześniej stanowiska w sprawie znaczenia wymogu określoności sprawy.
2. Konstrukcja legislacyjna uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r. obejmowała preambułę oraz pięć artykułów. Rozbudowana preambuła wskazywała na zdarzenia, które skłoniły Sejm do powołania komisji śledczej. Preambuła, w czterech punktach,
wyodrębnia grupy, „ujawnionych przez środki masowego przekazu” przypadków nieprawidłowości związanych z postępowaniami karnymi z udziałem wskazanych imiennie posłów, dziennikarzy, członków Rady Ministrów oraz Komendanta Głównego
Policji. W związku „z dostrzeżoną […] możliwością przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków ustawowych przy podejmowaniu działań wobec lub z udziałem wymienionych wyżej osób” Sejm postanowił powołać komisję śledczą. Treść
art. 1 przewidywała powołanie „Komisji Śledczej, zwanej dalej «Komisją», do zbada-
202
Glosy
nia sprawy zarzutu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów,
Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz
Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na funkcjonariuszy Policji, Centralnego
Biura Antykorupcyjnego oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, prokuratorów
i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości w celu wymuszenia
przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem
lub przeciwko członkom Rady Ministrów, posłom na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej
i dziennikarzom, w okresie od 31 października 2005 roku do 16 listopada 2007
roku”.
Przepis art. 2 określał „cele” działania komisji śledczej polegające na weryfikacji
wyliczonych w punktach hipotez badawczych zakładających m.in., że postępowania
karne z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm RP i dziennikarzy, toczące się we wskazanym okresie, prowadzone były „wskutek nielegalnego wpływu”
członków Rady Ministrów, komendanta głównego Policji, szefa CBA lub szefa ABW
na czynności uczestniczących w tych postępowaniach funkcjonariuszy organów wymiaru sprawiedliwości. Taki charakter miały cele określone w art. 2 pkt 1 i 2 oraz
pierwszej części pkt. 3. Cele komisji obejmowały również ustalenie, czy w badanym
okresie „w sprawach, w których nie wszczęto postępowania karnego, miały miejsce
przypadki naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w tym kontroli operacyjnej, również wobec osób niebędących osobami
podejrzanymi o popełnienie czynów zabronionych, a także ustalenie, czy miały miejsce przypadki niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania
czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, Szefa Centralnego Biura
Antykorupcyjnego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Komendanta
Głównego Policji lub na ich polecenie” (druga część art. 2 pkt 3). Wreszcie, celem
komisji było także ustalenie tożsamości osób, które uczestniczyły w wywieraniu
ewentualnych nielegalnych wpływów na czynności w sprawach, wymienionych
w pkt. 1–3 oraz ustalenie ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć (pkt 4).
Przepis art. 3 określał zakres działania komisji, który miał obejmować: „zbadanie
okoliczności faktycznych podjęcia lub prowadzenia przez Centralne Biuro
Antykorupcyjne, Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Policję i Prokuraturę czynności operacyjno-rozpoznawczych i czynności procesowych w ramach postępowań
karnych w sprawach, o których mowa w art. 2 pkt 1–3 […]” (pkt 1), „zbadanie okoliczności faktycznych stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych wobec osób
niebędących osobami podejrzanymi. […]” (pkt 2), „zbadanie okoliczności faktycznych ewentualnego niszczenia dowodów świadczących o nadużywaniu stosowania
czynności operacyjno-rozpoznawczych przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego
i Centralne Biuro Antykorupcyjne” (pkt 3). Pozostałe przepisy uchwały określały liczbę członków (art. 4) oraz wskazywały dzień jej wejścia w życie (art. 5).
203
3. Badając zagadnienie normatywności uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r. TK nawiązał do ustaleń zawartych w wyroku z 22 września 2006 r., sygn. akt U 4/06 (OTK
ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 109). Kompetencja TK do badania legalności uchwał powołujących komisje śledcze znajduje zakotwiczenie w art. 188 ust. 3 Konstytucji,
z którego wynika kognicja do badania przepisów wydawanych przez centralne organy państwa w zakresie, w jakim wyrażają one normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Zdaniem Trybunału, uchwała powołująca komisję śledczą ma mieszany charakter. Jest bowiem zarówno jednostkowym aktem stosowania prawa (w zakresie,
w jakim powołuje konkretną komisję śledczą), jak również aktem normatywnym obejmującym normy generalno-abstrakcyjne (w zakresie, w jakim wyznacza zakres działania powołanej komisji śledczej).
W wyroku U 4/06 Trybunał uznał, że uchwała określająca zakres działania komisji
śledczej jest nieodzownym elementem służącym odtworzeniu normatywnej podstawy
działania powołanej taką uchwałą komisji. Stanowisko takie odwoływało się do koncepcji tzw. rozczłonkowania treściowego norm w przepisach prawnych1. Trybunał, wskazując na brzmienie art. 7 ustawy o sejmowej komisji śledczej, zgodnie z którym „komisja jest związana zakresem przedmiotowym określonym w uchwale o jej powołaniu”
(ust. 1), zaś „z uprawnień wynikających z przepisów ustawy […] korzysta tylko w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy będącej przedmiotem jej działania […]”
(ust. 2), stwierdzał, że przepisy te nie stanowią budulca wystarczającego do zrekonstruowania zupełnej normy prawnej. Mają zatem charakter kompetencyjnych przepisów zrębowych niezupełnych. Odtworzenie normy kompetencyjnej, upoważniającej konkretną
komisję do podejmowania działań śledczych, możliwe jest wyłącznie poprzez odniesienie się do przepisów wyznaczających zakres działania takiej komisji. W konsekwencji
przepisy uchwały, które wyznaczają przedmiot działania komisji śledczej, powinny być
klasyfikowane jako przepisy uzupełniające przepis zrębowy. W ocenie wyrażonej wówczas przez sąd konstytucyjny „bez tego uzupełnienia, przy samodzielnie stosowanym
art. 7 ustawy, nie byłaby możliwa ocena ani legalności działania komisji śledczej, ani —
w związku z tym — zasadności zastosowania kary porządkowej wobec osoby wezwanej przez komisję” (uzasadnienie wyroku U 4/07, pkt 1.7).
Stanowisko TK, konsekwentnie uznające normatywność uchwał powołujących
komisję śledczą, należy odczytywać — w moim przekonaniu — w sposób uniwersalny. Ustalenia akcentujące normatywny charakter przepisów określających zakres działania komisji śledczej, z natury rzeczy, mają zastosowanie do wszystkich uchwał podejmowanych na gruncie art. 111 ust. 1 Konstytucji i ustawy z 21 stycznia 1999 r. o sejmowej
komisji śledczej. Tym samym nie zyskała aprobaty koncepcja2 zakładająca, że oceny
normatywności uchwały powołującej komisję śledczą należy dokonywać zawsze ad
casum (ocena taka zakłada bowiem, iż akt powołujący komisję śledczą mógłby zostać
sformułowany w sposób wykluczający jego normatywność; taki stan rzeczy nie wydaje się jednak możliwy w świetle ustaleń TK).
1
2
Zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 103 i n.
M. Zubik, Problemy ustrojowe dotyczące komisji śledczych, „Państwo i Prawo” 2005, z. 9, s. 62.
204
Glosy
Uznanie uchwały Sejmu powołującej komisję śledczą za akt normatywny („przepis
prawa wydany przez centralny organ państwowy”, art. 188 pkt 3 Konstytucji) rodzi jednak pytanie, do której z wyróżnionych przez Konstytucję RP kategorii źródeł prawa akt
ten powinien zostać zakwalifikowany. Zagadnienie to pozostawało — jak dotychczas
— poza zakresem rozważań TK, jak również nie doczekało się jednoznacznego rozstrzygnięcia w dotychczasowych ustaleniach doktryny3. W uzasadnieniu wyroku U 4/06 sformułowana została jedynie lapidarna uwaga, że „poza oceną Trybunału Konstytucyjnego
w niniejszej sprawie pozostaje […] problem (stanowiący konsekwencję przyjętej w ustawie z 21 stycznia 1999 r. konstrukcji), czy uchwała jest odpowiednim rodzajem aktu
prawnego do regulowania kwestii współkształtujących sferę praw i obowiązków osób
wzywanych przez komisję” (uzasadnienie wyroku U 4/06 pkt 1.8).
W przywołanym cytacie zawarta jest sugestia, że normatywność uchwały powołującej komisję śledczą jest skutkiem konstrukcji przyjętej w ustawie o sejmowej komisji śledczej, która — jak zdaje się zakładać Trybunał — mogłaby by mieć inny, niewywołujący takich skutków, kształt. Założenie takie nie wydaje się jednak trafne.
W świetle art. 111 ust. 1 komisja śledcza jest organem Sejmu i tylko Sejm może ją powołać. Akt kreacyjny musi mieć zatem formę uchwały Sejmu. Uchwała podejmowana na podstawie art. 111 ust. 1 nie tylko powinna zawierać postanowienie kreujące
nowy organ Sejmu, ale również musi określać sprawę, która ma być przedmiotem
śledztwa sejmowego, czyli zakres przedmiotowy działania komisji. Zgodnie z art. 111
ust. 2 tryb działania komisji określa ustawa. Tryb ten musi przewidywać wyposażenie
komisji w uprawnienia śledcze4. Uznając zatem trafność ustaleń Trybunału, w myśl
których zakres działania komisji jest nieodzownym elementem dla odtworzenia normy kompetencyjnej, umożliwiającej komisji działalność śledczą, wydaje się, iż normatywność aktu kreującego taki organ i określającego jego zakres działania stanowi
konsekwencję brzmienia art. 111 ust. 1 i 2.
Z uwagi na zamknięty charakter systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, uchwały Sejmu powołujące komisję śledczą nie można traktować jako aktu powszechnie obowiązującego. Inaczej rzecz ma się z systemem aktów wewnętrznych,
który nie jest uważany za system zamknięty. W wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r. (sygn.
akt K 21/98) TK uznał, że art. 93 nie zawiera wyczerpującego wyliczenia wszystkich
aktów wewnętrznych, jakie mogą być wydawane pod rządami Konstytucji z 1997 r.,
a tym samym katalog aktów prawa wewnętrznego co do formy i uprawnionych podmiotów nie jest zamknięty. Za uznaniem omawianej uchwały za akt wewnętrznie obowiązujący mogłoby przemawiać to, iż obok normy jednostkowej, kreującej komisję
śledczą oraz przepisów określających zakres jej działania, uchwała może zawierać
3
A. Bień-Kacała, Charakter prawny uchwały Sejmu o powołaniu komisji śledczej w świetle Konstytucji RP, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 3, s. 148; G. Kosiorowski, Charakter prawny uchwały o powołaniu
sejmowej komisji śledczej, „Państwo i Prawo” 2008, z. 6, s. 53–65.
4
Jak wskazał Trybunał: „znaczenie art. 111 ust. 2 polega przede wszystkim na tym, że przepis ten stanowi podstawę konstytucyjną do wyposażenia wymienionego organu Sejmu w uprawnienia wobec jednostek i innych podmiotów prywatnych, umożliwiające uzyskiwanie informacji potrzebnych do wyjaśnienia
określonej sprawy” (sygn. akt K 8/99).
205
„szczegółowe zasady działania komisji” (art. 2 ust. 3 ustawy), czyli normy o charakterze wewnętrznie obowiązującym. Ustalenia Trybunału wskazują jednak, iż zakres
działania komisji stanowi konieczny element normy kompetencyjnej, która umożliwia
komisji wykonywanie czynności śledczych, w szczególności takich, które skierowane są do podmiotów prywatnych pozostających na zewnątrz Sejmu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału akty prawa wewnętrznego nie mogą posiadać refleksu wobec obywateli. Akty te muszą mieścić się w modelu wyznaczonym przez art. 93,
a w szczególności mogą obowiązywać tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu taki akt (art. 93 ust. 1) i nie stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 2), (wyrok z 28 czerwca
2000 r., sygn. akt K 25/99).
Konstatacja normatywnego charakteru uchwały powołującej komisję śledczą przy
jednoczesnym braku możliwości zaliczenia tego aktu zarówno do katalogu źródeł
prawa powszechnie obowiązującego, jak i do zbioru aktów wewnętrznych nakazuje
rozważyć możliwość, czy uchwała przewidziana w art. 111 ust. 1 nie powinna być
traktowana jako kategoria aktów normatywnych sui generis. Stanowisko takie oznaczałoby, że jej status w systemie źródeł prawa zbliżony jest do statusu regulaminu
Sejmu. Przepis art. 112 Konstytucji traktowany jest w doktrynie jako lex specialis
w stosunku do zasady, zgodnie z którą ustawa jest aktem o przedmiotowo nieograniczonym zakresie normowania. Wyłącza on z zakresu kompetencji ustawodawcy materie objęte zasadą autonomii regulaminowej (art. 61 ust. 4, art. 112 oraz art. 123
ust. 2), wykluczając tym samym normowanie tych zagadnień w formie ustawy.
W doktrynie wskazuje się na niejednorodny charakter przepisów regulaminowych,
które wysławiają zarówno normy powszechnie obowiązujące, jak i normy o charakterze wewnętrznym (zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania obywatelom informacji o działalności Sejmu i Senatu określają regulaminy tych organów)5. W proponowanym ujęciu uchwała, powołująca komisję śledczą i określająca jej zakres
działania, stanowiłaby szczególny akt prawotwórczy pozwalający na rekonstrukcję
zarówno norm „powszechnie obowiązujących”, jak i norm o charakterze „wewnętrznym”. W konsekwencji uchwały powołujące komisje śledcze, będąc konstytucyjnym
źródłem prawa, pozostawałyby poza katalogiem aktów wymienionych w rozdziale III
Konstytucji, podobnie jak układy zbiorowe pracy (art. 59 ust. 2), regulamin Sejmu
i Senatu (art. 112 w związku z art. 124), regulamin Zgromadzenia Narodowego
(art. 114 ust. 2), rozporządzenia z mocą ustawy wydawane przez prezydenta na wniosek Rady Ministrów w czasie stanu wojennego (art. 234).
4. Koncepcja wiążąca normatywność uchwały powołującej komisję śledczą ze
zrębowym charakterem przepisów zawartych w art. 7 ustawy wskazywała, że w oce5
L. Garlicki, Konstytucyjny system źródeł prawa (na tle ustaleń Trybunału Konstytucyjnego), [w:]
System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Materiały XLII Ogólnopolskiej Konferencji
Katedr i Zakładów Praw Konstytucyjnego, Lublin 2000, s. 40; S. Wronkowska, O źródłach prawa i aktach
normatywnych raz jeszcze, [w:] Prawo prywatne czasu przemian. Księga pamiątkowa dedykowana
Profesorowi Stanisławowi Sołtysińskiemu, red. A. Nowicka, Poznań 2005, s. 123.
206
Glosy
nie TK „sprawa” badana w śledztwie sejmowym identyfikowana jest przez przepisy
wyznaczające zakres działania komisji. Przepisy te pozwalają bowiem na rekonstrukcję normy prawnej, która wyznacza „sprawę” powierzaną komisji śledczej. TK, badając w wyroku U 4/06 uchwałę z 24 marca 2006 r., stwierdził, że „art. 2 tego aktu określa — ujęty w siedmiu punktach — zakres kontroli realizowanej przez komisję
i wymienia zadania, czyli cele działalności tzw. bankowej komisji śledczej, która została powołana w art. 1 uchwały. Artykuł 2 jest więc przepisem, który wyznacza zakres przedmiotowy (sprawę), w którego obrębie komisja śledcza będzie korzystała —
w niewadliwy sposób — ze swych kompetencji, określonych w Konstytucji i ustawie
z 21 stycznia 1999 r.” (uzasadnienie wyroku U 4/06, pkt 1.4).
Ustalania Trybunału pozwalały zatem uznać, że wszelkie przepisy uchwały identyfikujące powierzoną komisji „sprawę” wyznaczają jej zakres działania, a zarazem
wszystkie przepisy określające zakres działania powinny służyć do rekonstrukcji badanej „sprawy”. Potwierdzeniem takiej oceny wydawały się również rozważania
Trybunału na temat nazwy komisji śledczej powołanej uchwałą z 24 marca 2006 r.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy TK uznał, że „zakres działania komisji śledczej (sprawa) wyznaczony jest expressis verbis w art. 2, który enumeratywnie wymienia zadania cząstkowe, składające się na sprawę i służące odtworzeniu jej istoty oraz
granic. Jedynie brak art. 2 zmuszałby i uprawniał do poszukiwania w nazwie komisji
podstawy do zrekonstruowania sprawy, mającej być zbadaną przez ten organ” (uzasadnienie wyroku U 4/06, pkt 1.3). Trybunał zwracał także uwagę, że „przy niejasnym
wyznaczeniu przez Sejm zakresu sprawy nie jest możliwe adekwatne stosowanie ustawowych środków działania komisji. Nieokreśloność zakresu działania komisji uniemożliwia osiągnięcie celu jej powołania. Należy wyraźnie podkreślić, że sprawa powierzona komisji śledczej musi, według obiektywnie przyjętych kryteriów, nadawać
się do zbadania, przez co należy rozumieć istnienie możliwości (w praktyce — czego
nie da się uniknąć — nie zawsze wykorzystanej) zrealizowania przez komisję śledczą
postawionego jej celu. W przeciwnym razie konstytucyjne zastrzeżenia nasuwać będzie nie tylko zakres działania komisji śledczej (stanowiący podstawę do zrekonstruowania powierzonej jej «sprawy»), ale wręcz samo jej powołanie” (uzasadnienie wyroku U 4/06, pkt 4.9). Omawiane stanowisko zakładało zatem, że model uchwały
o powołaniu komisji śledczej, wynikający z art. 111 ust. 1 Konstytucji oraz skonkretyzowany przepisami ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r., wymaga wskazania badanej
„sprawy” poprzez wyznaczenie zakresu działania komisji śledczej.
W myśl art. 2 ust. 3 ustawy uchwała o powołaniu komisji powinna określać „zakres jej działania; może ona również określać szczegółowe zasady działania komisji
oraz termin złożenia przez nią sprawozdania”. Ustawa nie nakłada obowiązku wyznaczenia każdorazowo przez Sejm celu powołania komisji śledczej. Treść art. 2 ust. 3
ustawy mogłaby być nawet odczytywana w sposób, który zakładałby, że określenie
szczególnych celów powoływanej komisji nie tylko nie stanowi obligatoryjnej części
uchwały (taki charakter ma bowiem jedynie „zakres działania”), ale również nie mieści się wśród elementów fakultatywnych („szczegółowe zasady działania komisji oraz
207
termin złożenia przez nią sprawozdania”). Cel działania komisji śledczej określa konstytucyjnie określona funkcja tego organu i jest nim „zbadanie określonej sprawy”
(art. 111 ust. 1). Już w wyroku z dnia 14 kwietnia 1999 r. (sygn. akt K 8/99) można
odnaleźć konstatację, że „celem komisji śledczej jest zbadanie działalności danego organu władzy publicznej, a w szczególności ustalenie zakresu i przyczyn nieprawidłowości w jego funkcjonowaniu”.
W uzasadnieniu wyroku U 4/06 Trybunał stwierdził również, że „konieczne jest
wyraźne określenie nie tylko zakresu (przedmiotu) działania komisji śledczej, ale również jednoznacznie wyraźne określenie sprawy, która ma być przedmiotem śledczych
działań komisji. Podjęcie jakichkolwiek działań śledczych poprzedzone musi być
ustaleniem celu, którego realizacji działania te mają służyć. Identyfikacja podmiotów
oraz przedmiotu, którymi ma się zajmować komisja śledcza, jest warunkiem sine qua
non precyzyjnego ustalenia problemów, które komisja ma rozwiązać bądź podjąć dla
stwierdzenia potrzeby ich rozwiązania”. Przywołany fragment pozornie mógłby sugerować zasadność wyodrębnienia w jednostkach redakcyjnych uchwały „zakresu działania komisji”, badanej „sprawy” oraz „celu”, któremu służyć ma śledztwo sejmowe.
Tego rodzaju interpretacja prowadziłaby jednak do kolizji z cytowanymi wcześniej
ustaleniami Trybunału, z których jednoznacznie wynika, że przepisy uchwały, określające zakres działania komisji śledczej, wyznaczają „sprawę” badaną przez komisję.
Przywołany fragment należało rozumieć zatem, w moim przekonaniu, nie tyle jako
nakaz wyodrębnienia w uchwale oddzielnych jednostek redakcyjnych wskazujących
na „sprawę”, „zakres działania” i „cele” komisji, lecz postulat takiego sposobu sformułowania zakresu przedmiotowego, który precyzyjnie wyznaczałby granice sprawy
powierzonej komisji.
W glosowanym wyroku sąd konstytucyjny całkowicie odstąpił od modelu utożsamiającego zakres działania ze „sprawą” badaną przez komisję, zaś jej „cel” działania
z funkcją ustrojową wynikającą z art. 111 ust. 1 Konstytucji. Trybunał, aprobując
przyjętą przez Sejm konstrukcję legislacyjną uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r., jednoznacznie opowiedział się za stanowiskiem odróżniającym sprawę badaną w śledztwie sejmowym od zakresu działania powołanej w tym celu komisji. Zdaniem Trybunału, zestawienie art. 2 i art. 3 omawianej uchwały z częścią normatywną jej art. 1,
prowadzi do wniosku, że sprawa, do zbadania której Sejm powołał Komisję Śledczą,
została wyznaczona właśnie przez ten ostatni przepis. „[…] W części normatywnej
art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Sejm wyznaczył Komisji Śledczej do zbadania
sprawę istnienia „mechanizmu” nielegalnego wywierania wpływu przez określone
podmioty”, zaś „[…] w art. 2 i art. 3 kwestionowanej uchwały określił cel i zakres jej
działania” (uzasadnienie wyroku U 1/08, pkt 5.2).
Zdaniem Trybunału, art. 1 uchwały nie tylko powoływał określony organ (akt kreacyjny), ale również umożliwiał zrekonstruowanie norm o charakterze generalno-abstrakcyjnym, które pozwalały na identyfikację „sprawy” powierzonej czynnościom śledczym
komisji. Sprawą, która wyznaczała normatywna część art. 1, był zarzut istnienia mechanizmu nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów, komendan-
208
Glosy
ta głównego Policji, szefa CBA oraz szefa ABW na funkcjonariuszy Policji, CBA oraz
ABW, prokuratorów i osoby pełniące funkcje w organach wymiaru sprawiedliwości
w celu wymuszenia przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi oraz czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm RP i dziennikarzy lub przeciwko nim, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. W art. 2
uchwały wytyczony został cel działania Komisji, którym miała być weryfikacja hipotez,
że w wyniku działania określonych osób wystąpiły określone zdarzenia i fakty w określonym czasie, zaś art. 3 wyznaczył zakres działania Komisji, który obejmował zbadanie określonych okoliczności zdarzeń i faktów wymienionych w art. 2 uchwały.
Rozróżnienie „sprawy”, „zakresu” i „celu” działania komisji pozwoliło Trybunałowi uznać, że niektóre z „celów” komisji, a także pewne elementy z jej „zakresu
działania” wykraczają poza „sprawę” określoną w art. 1. Zdaniem Trybunału, weryfikacja hipotezy niszczenia dowodów naruszenia lub nadużycia podstaw stosowania
czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz zbadanie sprawy zarzutu ujawniania tajemnicy państwowej lub służbowej przez członków Rady Ministrów, szefa CBA, szefa ABW, komendanta głównego Policji (art. 2 pkt 3) nie mieści się w pojęciu sprawy
z art. 1 uchwały. Podobnie Trybunał ocenił cel Komisji polegający na ustaleniu tożsamości osób, które uczestniczyły w wywieraniu ewentualnych nielegalnych wpływów
na decyzje lub czynności w sprawach, o których mowa w pkt 1–3, oraz ustaleniu
ewentualnych korzyści, które te osoby osiągnęły lub zamierzały osiągnąć (art. 2
pkt 4). W ocenie Trybunału tak określony cel działania komisji wykracza poza zakres
zadań (sprawy) wyznaczonych w art. 1. W konsekwencji, analizowane art. 2 pkt 3
(w części) oraz art. 2 pkt 4 uznane zostały za niezgodne z art. 2, art. 7 oraz art. 111
ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ wykraczają poza zakres sprawy zdefiniowanej w części normatywnej art. 1 uchwały z 11 stycznia 2008 r. Podobnie
ocenione zostały te jednostki redakcyjne uchwały (art. 3 pkt 1 lit. e oraz art. 3 pkt 3),
które — wyznaczając zakres działania komisji — wykraczały poza zakres sprawy
określonej w art. 1. W pozostałym zakresie przepisy art. 2 i 3 uznane zostały za zgodne art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji, ponieważ określone w nich cele i zakres działania mieściły się w zakresie sprawy zdefiniowanej
w części normatywnej art. 1 zakwestionowanej uchwały.
Stanowisko TK w omawianym zakresie nie zasługuje na aprobatę. Przedstawiona
argumentacja jest nie tylko sprzeczna z wcześniejszymi ustaleniami Trybunału na temat modelu legislacyjnego uchwały powołującej komisję śledczą, ale również nie
znajduje uzasadnienia w świetle klasycznych zasad wykładni tekstu prawnego. Po
pierwsze, nie sposób zgodzić się z aprobatą TK dla „nowatorskiej” — na tle dotychczasowej praktyki sejmowej — techniki legislacyjnej, która zakłada odrębne określenie w uchwale „sprawy” badanej przez komisję, „celu” działania komisji oraz jej „zakresu działania”. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że „osobne określenie
w uchwale celu oraz zakresu działania Komisji nie narusza zasad poprawnej legislacji wywodzonych z art. 2 Konstytucji” (uzasadnienie wyroku U 1/08 pkt 6.2).
209
Trybunał w swoich rozważaniach całkowicie abstrahował od wymogów wynikających z art. 2 ust. 3 ustawy o sejmowej komisji śledczej, na co słusznie zwraca uwagę
w swoim zdaniu odrębnym sędzia M. Granat. Jak już wspomniano, treść tego przepisu
wyklucza dopuszczalność określenia w uchwale o powołaniu komisji śledczej innych
elementów niż „zakres działania”, „szczegółowe zasady działania komisji” oraz „termin
złożenia sprawozdania”. Kontrowersyjne mogłoby się wydawać utożsamienie wymogów poprawnej legislacji z art. 2 Konstytucji z wynikającymi z art. 2 ust. 3 ustawy ograniczeniami, które odnoszą się do kształtu legislacyjnego uchwały powołującej komisję
śledczą. Trudno jednak — w moim przekonaniu — uznać, że konstytucyjne wymogi poprawnej legislacji spełnia uchwała nierespektująca ograniczeń ustawowych. Innymi słowy, ustawodawca dysponuje daleko idącą swobodą w zakresie determinowania formy
legislacyjnej omawianej uchwały. Ustanawiane w tym zakresie ograniczenia nie będą
stanowiły konsekwencji konstytucyjnych zasad prawidłowej legislacji. Można się jednak dopatrywać naruszenia tych zasad w sytuacji, gdy Sejm uchwali uchwałę niezgodną z ustanowionymi wcześniej w ustawie ograniczeniami.
Omawiane zagadnienie ma jednak jeszcze inny aspekt. W świetle art. 7 ustawy komisja jest związana swoim „zakresem działania”. Wymóg ten stanowi konkretyzację
normy konstytucyjnej, która zakłada, że Sejm powołuje komisję śledczą dla zbadania
określonej sprawy. Aprobata modelu legislacyjnego, w którym uchwała odrębnie od „zakresu” określa „cel” działania komisji, rodzi pytanie, czy komisja w swoich pracach
nadal będzie związana wyłącznie „zakresem działania”, czy też powinna się ograniczać
do realizacji wyznaczonego celu? Czy działania komisji, mieszczące się w określonym
uchwałą „zakresie działania”, które jednak służą weryfikacji innych hipotez niż te, które postawił Sejm, wyznaczając „cele” komisji, będą miały charakter legalny? Rozważane
zagadnienie uzmysławia bardziej generalny problem ustrojowy: czy art. 111 ust. 1 Konstytucji może być rozumiany w sposób, który utożsamia „badanie określonej sprawy”
z weryfikacją postawionej przez Sejm hipotezy? Czy też może jednak „badanie sprawy”
postrzegać należy w sposób, który zakłada, że chodzi o zbadanie okoliczności, które
stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu? Dotychczasowy dorobek orzeczniczy
Trybunału wskazywałby na trafność drugiego z wymienionych sposobów rozumienia
analizowanego przepisu Konstytucji RP. Cel działania komisji powinien polegać na ustaleniu stanu faktycznego w danej sprawie i nie powinien być ograniczany do badania
prawdziwości konkretnie określonej hipotezy badawczej. Można wprawdzie stwierdzić,
iż zawsze powołanie komisji śledczej wiąże się z postawieniem swoistej hipotezy nieprawidłowości w działalności organów państwa, które zbadać ma komisja. Tak rozumiana hipoteza ma jednak bardzo ogólny charakter i nie ogranicza autonomii komisji do
pełnego ustalenia stanu faktycznego w badanej sprawie.
Model zaaprobowany przez TK w omawianym wyroku zakłada dopuszczalność
ograniczania prac komisji hipotezami daleko bardziej szczegółowymi. W omawianym
przypadku Trybunał uznał, że cel działania komisji — polegający na weryfikacji hipotezy, zgodnie z którą postępowania karne, których stroną lub uczestnikiem byli
członkowie Rady Ministrów, posłowie i dziennikarze, toczące się we wskazanym
210
Glosy
okresie, zostały wszczęte lub były prowadzone wskutek nielegalnego wpływu wymienionych organów państwa — mieści się w zakresie wyznaczonym przez część normatywną art. 1 uchwały. Zakres ten nie obejmuje jednak — zdaniem Trybunału — zbadania hipotezy, że w ramach tych postępowań miało miejsce niszczenie dowodów
naruszenia podstaw stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz przypadki ujawniania tajemnicy państwowej. Model normatywny działania komisji śledczej,
wyłaniający się z ustaleń TK w glosowanym wyroku, zakłada, iż zadaniem komisji
śledczej jest nie tyle ustalenie wszystkich przyczyn nieprawidłowości w konkretnie
wskazanych działaniach konkretnych organów państwa (zbadanie sprawy), co raczej
weryfikacja ściśle określonej hipotezy badawczej.
W omawianej sprawie TK stanął przed koniecznością interpretacji uchwały,
w której poszczególne jednostki redakcyjne łącznie dookreślają sprawę, której zbadanie zostało powierzone komisji śledczej. Nawet jeśli zaakceptować twierdzenie
Trybunału, że art. 1 uchwały identyfikuje przedmiot śledztwa sejmowego, to nie można nie zauważyć, iż taką samą funkcję pełnią przepisy wyznaczające „cele” działania
komisji oraz te, które wyznaczają jej „zakres działania”. Innymi słowy, część normatywna art. 1, jak również art. 2 oraz art. 3 łącznie wyznaczają „sprawę”, której zbadanie zostało powierzone komisji. De nomine jedynie art. 3 wskazuje „zakres działania” komisji śledczej. Wydaje się jednak, że reinterpretując postanowienia uchwały
w sposób zgodny z art. 2 ust. 3 oraz art. 7 ustawy należałoby przyjąć, że „zakres działania” komisji wyznaczany jest w omawianym przypadku przez wszystkie przepisy
identyfikujące zakres badanej sprawy. W sytuacji, w której treść normatywna art. 1
obejmuje węższy zakres zagadnień niż ten, który wyznaczany jest w art. 2 i 3 uchwały, należało uznać, że sprawa powierzona komisji śledczej odpowiada sumie wszystkich zagadnień i zadań wyznaczanych przez te przepisy. Alternatywnym rozstrzygnięciem omawianego w tym miejscu dylematu mogła być konstatacja, że normatywna
część art. 1 determinuje zakres działania komisji (sprawę) w sposób ogólny, zaś jego
uszczegółowienie nastąpiło w art. 2 i art. 3.
Rozwiązanie przyjęte przez Trybunał zostało oparte na założeniu merytorycznego prymatu art. 1 względem innych przepisów uchwały. Założenie to nie zostało jednak dowiedzione w sposób satysfakcjonujący. Pierwszeństwo art. 1 wynika wyłącznie
z kolejności redakcyjnej poszczególnych jednostek uchwały. Pierwszeństwo to nie
oznacza jednak, że wolą uchwałodawcy było wyczerpujące określenie sprawy powierzonej komisji w części normatywnej art. 1. Skoro zarówno art. 1, jak i art. 3 określają zakres działania komisji, to brak symetrii między zakresem przedmiotowym, podmiotowym i temporalnym tych przepisów nie pozwala stwierdzić, że przepis „szerszy”
jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji. Stanowisko TK, uznające prymat normatywny art. 1 względem innych przepisów uchwały, ma charakter arbitralny.
Ustalenia z wyroku U 4/06 oparte były na założeniu, że podstawowym przepisem
wyznaczającym zakres badanej sprawy jest przepis określający zakres działania komisji. Jest on bowiem koniecznym uzupełnieniem art. 7 ust. 1 ustawy, będącego kom-
211
petencyjnym przepisem zrębowym. W uchwale z 11 stycznia 2008 r. przepisem tym
pozornie jest art. 3. Teoretycznie rzecz biorąc, można by zatem bronić poglądu odwrotnego do stanowiska TK, uznając, że w relacji łączącej art. 1 z art. 3, to ten ostatni w sposób pełny wyznacza sprawę badaną przez komisję. Zważywszy jednak, iż zastosowana
w uchwale technika legislacyjna rozprasza elementy normatywne składające się na zakres działania komisji między różne jednostki redakcyjne, należy — moim zdaniem —
uznać, że identyfikacja badanej sprawy powinna uwzględniać zarówno art. 1, art. 2, jak
i art. 3. Nie sposób zatem zgodzić się z rozstrzygnięciem TK, który uznał za niezgodne
z art. 2, art. 7 i art. 111 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 2 Konstytucji te fragmenty przepisów uchwały, które — wyznaczając cel lub zakres działania komisji — wykraczały poza
zakres sprawy określonej w części normatywnej art. 1.
5. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem TK w zakresie dotyczącym oceny, czy kwestionowane przepisy uchwały spełniają konstytucyjny wymów określoności
sprawy. W obszarze zagadnień dotyczących tej problematyki kluczowe wydaje się ustalenie związku preambuły z tymi jednostkami redakcyjnymi uchwały, które określają zakres i cel działania komisji. Jak trafnie wskazał sędzia M. Granat w zdaniu odrębnym,
bez względu na to, czy preambuła została objęta zakresem wniosku, nie można jej pominąć w procesie wykładni zakwestionowanych jednostek uchwały.
Teoretycznie możliwe wydają się dwa stanowiska. Można bowiem uznać, że
intencją Sejmu było powołanie komisji, której zakres działania ograniczałby się do
zbadania spraw wymienionych w preambule. W takim ujęciu rysowałaby się jednak
wątpliwość, czy określony w ten sposób cel powołania komisji śledczej znalazł prawidłową materializację w przepisach uchwały. Treść art. 2 i 3 wyznacza bowiem zakres działania obejmujący zdecydowanie więcej zagadnień badawczych niż te, które
wymienione zostały w preambule. Analiza uchwały nadająca rozstrzygające znaczenie postanowieniom preambuły nieuchronnie musiałaby prowadzić do stwierdzenia,
że zakres działania nie został określony w uchwale w sposób jednoznaczny (naruszenie zasady określoności). Druga możliwość interpretacyjna nakazywałaby uznać, że
treść preambuły powinna być odczytywana w sposób zakładający, że wymienione
w niej zdarzenia stanowią jedynie inspirację dla powołania przez Sejm komisji śledczej badającej sprawę „nacisków” w ramach postępowań karnych prowadzonych we
wskazanym w uchwale okresie. Oznaczałoby to, że zakres działania komisji nie wyczerpuje się w katalogu spraw wymienionych w preambule. Takie rozumowanie kwestionowałoby jednak sens normatywny preambuły oraz prowadziłoby do konstatacji,
że zakres badanej sprawy należy ustalać z pominięciem wyrażonych w niej treści.
Trybunał Konstytucyjny uchylił się od dokonywania oceny statusu prawnego preambuły i skutków zawartych w niej postanowień dla sposobu odczytania zakresu badanej przez komisję sprawy. W jego ocenie, okoliczność, iż wnioskodawca nie zakwestionował zgodności preambuły z Konstytucją RP, pozwala na zignorowanie jej treści
w procedurze kontroli pozostałych przepisów uchwały. Nie sposób pogodzić się z tego
rodzaju argumentacją. Ocena, czy norma prawna rekonstruowana z tekstu uchwały
dostatecznie precyzyjnie wyznacza „sprawę” powierzaną komisji, nie może nie
212
Glosy
uwzględniać tych jednostek redakcyjnych uchwały, które wprawdzie nie zostały objęte zakresem zaskarżenia, jednak determinują sposób odczytania zakwestionowanych
przez wnioskodawcę przepisów.
Jeśli jednak uznać, że w omawianym przypadku treść preambuły w żaden sposób
nie determinuje przedmiotu śledztwa sejmowego, to oznacza, że zakres działania komisji obejmuje ocenę prawidłowości wszystkich postępowań karnych oraz czynności
operacyjno-rozpoznawczych w sprawach z udziałem członków Rady Ministrów, posłów na Sejm i dziennikarzy, w okresie od 31 października 2005 r. do 16 listopada
2007 r. Chociaż zdaniem Trybunału, „zakres przedmiotowy sprawy, którą ma zbadać
Komisja Śledcza, dotyczy […] nie setek różnych spraw, lecz tylko przypadków związanych z zarzutem nielegalnego wywierania wpływu przez członków Rady Ministrów,
Komendanta Głównego Policji, Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz
Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego na określonych funkcjonariuszy” (uzasadnienie pkt 4.3), to jednak identyfikacja tych postępowań karnych i czynności operacyjno-rozpoznawczych, które podejmowane były na skutek nielegalnego wpływu
wymienionych w uchwale urzędników państwowych wymaga zbadania wszystkich
postępowań i czynności mieszczących się w zakresie działania komisji. Wyjaśniając
swoje stanowisko sąd konstytucyjny wskazał, że „konieczne jest zajście dwu warunków, aby dana sprawa (postępowanie karne albo czynności operacyjno-rozpoznawcze) mogła być zbadana przez Komisję Śledczą — jako okoliczność sprawy w tym
śledztwie sejmowym. Pierwszym warunkiem jest zarzut wywierania nielegalnego
wpływu, a drugim — zarzut, że taki wpływ miał na celu wymuszenie przekroczenia
uprawnień lub niedopełnienia obowiązków w związku z postępowaniami karnymi
bądź czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi” (uzasadnienie pkt 14.1). Zważywszy
jednak, iż uchwała nie formułuje ani jednego zarzutu odnoszącego się do konkretnego postępowania karnego (zaś imiona i nazwiska wymienione w preambule są w ocenie Trybunału irrelewantne dla oceny tych jednostek redakcyjnych uchwały, które
identyfikują badaną sprawę) trudno uznać, by działania komisji — zmierzające do wykrycia tych postępowań karnych i czynności operacyjno-ropoznawczych, które podejmowane były na skutek „nacisków” wymienionych urzędników — mogły przebiegać
inaczej niż w procedurze zakładającej zbadanie wszystkich postępowań karnych
i czynności z udziałem członków Rady Ministrów, posłów i dziennikarzy, w okresie
od 31 października 2005 r. do 16 listopada 2007 r. (por. w tym zakresie trafne uwagi
sędziego W. Hermelińskiego przedstawione w zdaniu odrębnym)
Stanowisko TK, uznające, że sposób identyfikacji badanej przez komisję sprawy
spełnia, co do zasady, konstytucyjny wymóg „określoności”, jest sprzeczne z ustaleniami sformułowanymi we wcześniejszym orzecznictwie. W wyroku U 4/06 uznano, że
wynikający z art. 111 ust. 1 wymóg „określoności sprawy” jest przesłanką konstytucyjności działania komisji jako komisji śledczej. „Określona sprawa” w rozumieniu art. 111
Konstytucji to, zdaniem Trybunału, „zbiór okoliczności, które stanowią przedmiot zainteresowania Sejmu. Zbiór ten musi zostać oznaczony w uchwale Sejmu o powołaniu
komisji śledczej. Przedmiot działania komisji musi być wyodrębniony, a także sprecy-
213
zowany i zrozumiały dla wszystkich potencjalnych podmiotów zobowiązanych do stawienia się przed komisją lub przedstawienia odpowiednich, żądanych materiałów i informacji. Tylko wówczas można ustalić w sposób należyty stan faktyczny w danej
sprawie, a to z kolei stanowi warunek poprawności zrealizowania przez komisję postawionego przed nią zadania” (U 4/06, uzasadnienie pkt 4.4).
Oceniając krytycznie uchwałę powołującą tzw. bankową komisję śledczą w wyroku U 4/06 Trybunał stwierdził, że nie wskazuje ona „określonej sprawy, lecz odsyła do
sytuacji, których treścią są setki, jeżeli nie tysiące, zdarzeń […], składające się na wielość długotrwałych procesów o charakterze ekonomicznym, prawnym, gospodarczym
i politycznym. […] Przy niejasnym wyznaczeniu przez Sejm zakresu sprawy nie jest
możliwe adekwatne stosowanie ustawowych środków działania komisji. Nieokreśloność
zakresu działań komisji uniemożliwia osiągnięcie celu jej powołania. […]” (uzasadnienie wyroku U 4/06, pkt 4.8). Konstatując „otwartość katalogu zdarzeń i podmiotów,
a także rozległość «odkodowywanego» obszaru działań komisji śledczej oraz niejasność
co do związków pomiędzy poszczególnymi fragmentami przepisów występującą w stopniu uniemożliwiającym jednoznaczne ustalenie celu, dla osiągnięcia którego komisja
została powołana”, Trybunał uznał, że „uchwała z 24 marca 2006 r. nie określa sprawy
zgodnie z wymogami art. 111 ust. 1 Konstytucji” (uzasadnienie pkt 4.10).
Analiza uchwały z dnia 11 stycznia 2008 r., uwzględniająca ustalenia TK zawarte
w wyroku U 4/06, prowadzi do wniosku, że zakres przedmiotowy śledztwa sejmowego
nie spełnia konstytucyjnego wymogu określoności sprawy. Zważywszy, że Komisja
Regulaminowa i Spraw Poselskich V kadencji Sejmu rozpatrywała kilkanaście wniosków prokuratury o uchylenie immunitetu poselskiego (najczęściej dotyczące pospolitych przestępstw), zaś liczba postępowań karnych z udziałem osób wykonujących zawód dziennikarza, które toczyły się w Polsce w okresie od 31 października 2005 r. do
16 listopada 2007 r., jest na tyle duża, że jej ustalenie może nastręczać trudności z przyczyn organizacyjnych, oznacza to, że komisji zostało powierzone zadanie zbadania wielkiej liczby, niezwiązanych ze sobą w żaden sposób, postępowań karnych oraz że sprawa powierzona komisji obejmuje bardzo szeroki obszar zagadnień, których wyjaśnienie
w ramach jednego śledztwa sejmowego przeczy zasadom ekonomii procesowej.
Określenie sprawy poprzez przyjęcie parametrów wyznaczających tak szeroki obszar
badawczy (przedmiot, podmiot, okres objęty kontrolą) z góry przesądza, że pełna realizacja celu powołania komisji (zbadanie sprawy) nie będzie możliwa. Trudno również
uznać, by tożsamość podmiotowa organów podejrzanych o nieprawidłowe działania
w ramach różnych postępowań karnych była wystarczającą przesłanką dla „połączenia”
takich „spraw” poprzez powierzenie ich zbadania jednej komisji śledczej.
6. Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego, uznające, że sprawa określona
w uchwale z dnia 11 stycznia 2008 r. odpowiada, co do zasady, wymogom wynikającym z art. 111 ust. 1 Konstytucji, oznacza de facto odstąpienie od poglądów wyrażonych w wyroku U 4/06. Jak słusznie wskazują w zdaniach odrębnych sędziowie
M. Gintowt-Jankowicz, M. Granat i W. Hermeliński, zmiana stanowiska nie została
uzasadniona w sposób przekonujący. Na krytyczne stanowisko zasługuje również po-
214
Glosy
gląd TK uznający za zgodną z zasadami prawidłowej legislacji taką konstrukcję
uchwały, która nie spełnia wymogów wynikających z ustawy o sejmowej komisji
śledczej. Rozbieżność ustaleń przedstawionych w glosowanym wyroku względem
wcześniejszego dorobku orzeczniczego będzie prowadzić — w moim przekonaniu —
do zasadniczych trudności interpretacyjnych w praktyce parlamentarnej. Zarazem wydaje się, że ustalenia TK, odnoszące się do omawianych w glosie zagadnień, mają na
tyle kontrowersyjny charakter (czego wyrazem jest pięć zdań odrębnych), iż trudno
uznać, by można je było traktować jako pogląd definitywny.
Wojciech Odrowąż-Sypniewski
Orzecznictwo innych sądów
GLOSA DO WYROKU EUROPEJSKIEGO TRYBUNAŁU PRAW CZŁOWIEKA
z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie Adamsons przeciwko Łotwie (skarga nr 3669/03)
I. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2008 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka
w Strasburgu [dalej: Trybunał] uwzględnił skargę wniesioną przez J. Adamsonsa przeciwko Łotwie i stwierdził naruszenie art. 3 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie
praw człowieka i podstawowych wolności [dalej: Protokół Nr 1)1.
W niniejszej sprawie stan faktyczny przedstawiał się następująco. Skarżący był
funkcjonariuszem w służbie granicznej dawnego ZSRR, a jego jednostka podlegała
KGB. W czasie odbywania służby wojskowej na Dalekim Wschodzie Adamsons został mianowany dowódcą. Po rozpadzie ZSRR wszystkie sowieckie jednostki wojskowe przeszły pod jurysdykcję Federacji Rosyjskiej. W 1992 r. Adamsons opuścił rosyjską formację ochrony pogranicza i powrócił na Łotwę, gdzie został mianowany na
ważne stanowisko w dowództwie armii — zastępcę dowódcy marynarki wojennej,
a następnie dowódcę łotewskiej gwardii ochrony pogranicza. W końcu skarżący zrezygnował z kariery wojskowej na rzecz politycznej. Początkowo objął funkcję ministra spraw wewnętrznych, zaś w 1995 r. został wybrany do parlamentu. Adamsons
związał się z partią rządzącą (tj. Łotewską Drogą), po czym objął stanowisko w opozycyjnej partii socjaldemokratycznej. Odpowiednia komórka parlamentarna zajmująca się dokumentacją uznała, że Adamsons współpracował z KGB. Z kolei Sąd
Lustracyjny orzekł, że Adamsons służył jako funkcjonariusz w służbie granicznej
KGB, a nie jako funkcjonariusz KGB — tak jak brzmiał akt oskarżenia. Na podstawie
tego orzeczenia Sądu Lustracyjnego parlament łotewski stwierdził wygaśnięcie mandatu Adamsonsa.
1
Protokół Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzony
w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) ze zmianami wprowadzonymi przez
Protokół Nr 11 do tej Konwencji, dotyczący przekształcenia mechanizmu kontrolnego ustanowionego przez
Konwencję, sporządzony w Strasburgu 11 maja 1994 r. (Dz.U. z 1998 r. Nr 147, poz. 962).
Monika Zbrojewska, glosa do wyroku ETPCz z 24 czerwca 2008 r. (skarga nr 3669/03)
215
Zdaniem posłów, podstawą wygaśnięcia mandatu była ordynacja wyborcza, która dyskwalifikowała obywateli, którzy byli lub służyli w organach bezpieczeństwa publicznego, wywiadzie lub kontrwywiadzie ZSRR, Łotewskiej Republiki Radzieckiej
lub państwa obcego. Owa dyskwalifikacja polegała na pozbawieniu biernego prawa
wyborczego.
Odmienne stanowisko zajęła Komisja parlamentu łotewskiego, która wskazała, że
Sąd Lustracyjny bardzo wyraźnie odróżnił „funkcjonariusza KGB” od „funkcjonariusza w służbie ochrony pogranicza KGB”, nawet jeśli ta służba ochrony pogranicza
podlegała KGB. Zdaniem Komisji parlamentarnej, tylko ta pierwsza grupa osób była
pozbawiona biernego prawa wyborczego. W 2002 r. Adamsons kandydował do parlamentu z ramienia Socjaldemokratycznej Partii Robotniczej, jednakże Centralna Komisja Wyborcza, powołując się na ordynację wyborczą, skreśliła go z listy wyborczej.
Odwołanie od decyzji Centralnej Komisji Wyborczej skierowane do właściwego sądu
okręgowego, a następnie do Sądu Najwyższego, nie zostało uwzględnione. W efekcie
w 2006 r. Adamsons również nie mógł kandydować w wyborach do parlamentu łotewskiego.
Adamsons, kierując skargę do Trybunału, podniósł naruszenie art. 3 Protokołu
Nr 1, który zakłada, że: „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować
w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.
Rozpoznając skargę Adamsonsa Trybunał zauważył, że aby procedura lustracyjna była zgodna z Konwencją oraz art. 3 Protokołu Nr 1 musi spełniać określone, następujące warunki:
1. Zgodność z prawem krajowym. Skarżący został pozbawiony biernego prawa
wyborczego na podstawie łotewskiej ordynacji wyborczej, która przewiduje odebranie tego prawa obywatelom, którzy byli albo służyli jako funkcjonariusze w organach
bezpieczeństwa publicznego, wywiadzie lub kontrwywiadzie ZSRR, Łotewskiej
Republice Radzieckiej albo obcym państwie. Fakt, że SN nie podzielił zapatrywania
sądu lustracyjnego odnośnie do rozróżnienia między „funkcjonariuszem KGB”
a „funkcjonariuszem w służbie ochrony pogranicza KGB” — zdaniem Trybunału —
wydaje się dostatecznie uzasadniony i nie ma charakteru arbitralnego. Stąd wniosek
Trybunału, że wyrok SN jest zgodny z prawem łotewskim.
2. Ratio legis unormowania krajowego. Zdaniem Trybunału, mając na uwadze sytuację Łotwy, będącej pod jarzmem sowieckim, i aktywną rolę KGB, która zajmowała się bezpieczeństwem ZSRR w zachowywaniu totalitarnego systemu i wykrywaniu
oraz zwalczaniu wszelkiej opozycji politycznej, trzeba przyjąć, że rozwiązania normatywne przyjęte w łotewskiej ordynacji wyborczej służyły uzasadnionemu celowi, aby
chronić niepodległość państwa, jego demokratyczny porządek, instytucje i narodowe
bezpieczeństwo.
3. Zasada proporcjonalności. W opinii Trybunału, biorąc pod uwagę socjologiczno-historyczne tło rozpoznawanej sprawy, można było zaakceptować pogląd, że
216
Glosy
w pierwszych latach po odzyskaniu niepodległości przez Łotwę prawa wyborcze mogły być ograniczane, co nie naruszało art. 3 Protokołu Nr 1. Jednakże z upływem czasu, generalne podejrzenia skierowane przeciwko określonej grupie osób są niewystarczające i władza państwowa powinna użyć innych argumentów i dowodów, aby
uzasadnić tego typu restrykcje. Rozwiązanie prawne, zastosowane w łotewskiej ordynacji wyborczej wobec byłych funkcjonariuszy KGB, miało na celu wyeliminowanie
ich z życia politycznego, jednak było ono zbyt daleko idące, biorąc pod uwagę fakt,
że dotyczyło wszystkich służących w KGB, niezależnie od przedziału czasowego, wykonywanych zadań i indywidualnych działań. Zdaniem Trybunału, skoro ustawodawca łotewski posłużył się bardzo szeroką definicją osób służących w KGB, to każde pozbawienie ich prawa wyborczego powinno być rozważane indywidualnie. Wraz
z upływem czasu wzrasta potrzeba indywidualnej oceny, zaś wykluczone zostaje generalizowanie. Skarżący nigdy nie był oskarżony o to, że był bezpośrednio lub pośrednio wplątany w „złe uczynki”, niegodziwości komunistycznego, totalitarnego reżimu
rozumiane jako represje przeciwko opozycji politycznej lub intelektualnej, jako donoszenie przeciwko innym osobom albo podejmowanie innych, podobnych działań. Nie
odnotowano żadnych faktów z przeszłości skarżącego, które mogłyby sugerować
działania przeciwko odzyskaniu przez Łotwę niepodległości albo naruszania demokratycznego porządku. Więcej, skarżący nigdy nie był uznany za niegodnego, aby być
wybranym do parlamentu po upływie 10-letniej kariery wojskowej i politycznej w niepodległej Łotwie.
W istocie, skarżący po powrocie na Łotwę piastował ważne funkcje, zanim rozpoczął karierę parlamentarną. Zatem, jedynie wystąpienie bardzo drastycznych przyczyn mogłoby usprawiedliwiać w tych warunkach dyskwalifikację skarżącego. Wobec
braku jakichkolwiek informacji dotyczących nowych faktów na temat skarżącego,
jego dyskwalifikacja była niezgodna z zasadą uzasadnionego zaufania. 10-letni okres
trwania ograniczeń prawa wyborczego, przewidziany w konstrukcjach prawnych, dotyczący dawnych funkcjonariuszy KGB powinien upłynąć w czerwcu 2004 r., jednak
okres ten został przedłużony o kolejne 10 lat. W związku z tym, że ani parlament, ani
rząd nie wyjaśnili powodów tego przedłużenia mimo upływu czasu i mimo umocnienia stabilności politycznej na Łotwie dzięki integralności z UE, zdaniem Trybunału,
możliwa jest tylko jedna konkluzja, że przedłużenie tego okresu o kolejne 10 lat w odniesieniu do skarżącego miało charakter arbitralny. Władze łotewskie wyszły poza
ramy, jakie wyznaczył art. 3 Protokołu Nr 1 i naruszyły Konwencję, tj. zasadę proporcjonalności.
II. Glosowany wyrok Trybunału jest słuszny. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że — co do zasady — kwestia rozliczeń z przeszłością przez byłe państwa
komunistyczne nie budzi sprzeciwu na forum międzynarodowym. Najbardziej znanym aktem prawnym jest niewątpliwie uchwała nr 1096 (1996 r.) w sprawie środków
likwidacji pozostałości totalitarnych ustrojów komunistycznych, uchwalona 27 czerwca 1996 r. w formie rezolucji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy. W powołanym akcie prawnym Zgromadzenie stwierdziło, że — dowiadując się, iż niektóre
217
państwa uznały za konieczne podjęcie działań „lustracyjnych” lub „dekomunizacyjnych”, polegających na odsunięciu od władzy osób, co do których nie można mieć
pewności, że będą wykonywać swe funkcje zgodnie z zasadami demokratycznymi,
ponieważ nie okazały żadnego zaangażowania w stosunku do tych zasad i nie mają
żadnego interesu, aby obecnie te zasady wyznawać — takie środki dają się pogodzić
z ideą demokratycznego państwa prawa tylko wtedy, gdy — pozostając w zgodzie
z wymaganiami państwa opartego na rządach prawa — będą skierowane przeciwko
niebezpieczeństwom grożącym podstawowym prawom człowieka oraz procesowi demokratyzacji. W powołanej rezolucji podkreślono potrzebę stosowania ustaw „lustracyjnych” indywidualnie a nie zbiorowo, zagwarantowania prawa do obrony, stosowanie zasady domniemania niewinności oraz możliwości legalnego odwołania od każdej
decyzji. Jednocześnie Zgromadzenie uznaje za niedopuszczalne polityczne lub socjalne nadużywanie procesu lustracji do celów zemsty. Zadaniem lustracji nie powinno
być karanie domniemanych sprawców, lecz ochrona rodzącej się demokracji.
Z kolei, z Raportu (dok. 7568 z dnia 3 czerwca 1996 r.) — opracowanego przez
Komitet do Spraw Prawa i Praw Człowieka Zgromadzenia Parlamentarnego Rady
Europy, a dotyczący likwidacji spuścizny po totalitarnych systemach komunistycznych — wynika, że zakaz piastowania urzędu (stanowisk) na podstawie lustracji nie
powinien obowiązywać przez okres dłuższy niż pięć lat. Nie powinno się bowiem nie
doceniać możliwości pozytywnych zmian w postawie i zwyczajach człowieka.
Według Raportu środki lustracyjne powinny przestać obowiązywać najpóźniej po
31 grudnia 1999 r. Do tego czasu nowy system demokratyczny powinien już ugruntować się we wszystkich byłych totalitarnych krajach komunistycznych. Lustrację powinno się też przeprowadzać jedynie w odniesieniu do czynów, zatrudnienia lub przynależności organizacyjnej datujących się od 1 stycznia 1980 r. do czasu upadku
dyktatury komunistycznej, z tym że termin ten nie dotyczy naruszeń praw człowieka
ściganych na podstawie prawa karnego.
Z powyższego wynika, że — generalnie rzecz ujmując — ratio legis ustaw lustracyjnych w państwach byłego „bloku wschodniego” jest akceptowany. Lustracja to
procedura mająca na celu usunięcie z instytucji publicznych ludzi, którzy współpracowali z komunistyczną tajną policją. Jest to weryfikacja, której celem jest oczyszczenie tych instytucji z osób pozbawionych niezbędnych kwalifikacji moralnych — innymi słowy — ludzi, wobec których można mieć wątpliwości, czy powierzoną im
władzę sprawować będą w sposób zgodny z podstawowymi zasadami demokracji.
Również w sprawie Adamsons przeciwko Łotwie Trybunał zaaprobował obowiązywanie tego typu unormowania co do istoty. Należy uznać, że faktycznie — mając na
uwadze zasady funkcjonowania ustroju totalitarnego chociażby z punktu widzenia praw
człowieka — pożądane jest rozliczenie się z przeszłością i jej twórcami. Jednocześnie
sens glosowanego wyroku Trybunału sprowadza się do zagadnienia nie tyle, czy rozliczać się z przeszłością, ile jak długo, wobec kogo, na jakich zasadach i z jakimi restrykcjami byłe państwa komunistyczne powinny rozliczać się z ową przeszłością.
Niewątpliwie rozliczenie z przeszłością miało największy sens tuż po upadku ustroju
218
Glosy
komunistycznego, kiedy w świadomości społeczeństwa tkwiła potrzeba tzw. historycznego (dziejowego) wymiaru sprawiedliwości. Skoro zasady demokracji w totalitaryzmie
w ogóle nie istniały bądź miały charakter jedynie pozorny, ujemna ocena zachowania
osób tworzących lub utrwalających ten ustrój powinna być dokonana tuż po jego upadku, na zasadzie trafności i szybkości reakcji wymiaru sprawiedliwości, przed zatarciem
tej sprawiedliwości w świadomości społecznej. Taka szybka reakcja faktycznie mogła
sprzyjać wprowadzeniu i umocnieniu demokracji w państwach postkomunistycznych.
Działania lustracyjne spóźnione albo podejmowane po upływie znacznego czasu od
upadku komunizmu stawiają je pod znakiem zapytania, czy w tej sytuacji jest to przejaw wymiaru sprawiedliwości, czy też „zemsty” bądź „odwetu”.
Aktualnie należy uznać, że utrzymywanie w Polsce lustracji w dwadzieścia lat po
upadku komunizmu jest przeżytkiem. Co prawda, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego2, państwo oparte na rządach prawa może również bronić się przed odrodzeniem się
zagrożeń totalitarno-komunistycznych, ponieważ dysponuje odpowiednimi środkami,
które nie są sprzeczne z prawami człowieka i rządami prawa, a opierają się na wykorzystaniu zarówno wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych, jak i środków
administracyjnych. Trudno jest jednak zaakceptować ten pogląd uzasadniający funkcjonowanie lustracji, ponieważ obawa odrodzenia się zagrożeń totalitarno-komunistycznych może istnieć zawsze.
Z orzeczenia w sprawie Adamsonsa wynika, że Trybunał uznaje za niedopuszczalne zarówno represje bezwzględne (np. całkowite pozbawienie praw wyborczych), jak
i mające charakter długofalowy (np. bezzasadne przedłużenie czasu trwania sankcji).
Zdaniem Trybunału, organ stosujący prawo powinien mieć możliwość zindywidualizowania sankcji do konkretnego przypadku współpracy ze służbami bezpieczeństwa, poprzez uwzględnianie m.in. czasu współpracy, zajmowanego stanowiska, ewentualnych
przyczyn odejścia (rezygnacji), jak i oceny krzywd wyrządzonych taką współpracą3.
Należy wyrazić przekonanie, że polska ustawa lustracyjna z 2006 r.4 to wymaganie aktualnie spełnia5. Art. 21a ust. 2a i 2b ustawy lustracyjnej z 2006 r. zakłada bowiem, że wydając orzeczenie stwierdzające fakt złożenia niezgodnego z prawdą
Wyrok TK z dnia 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07), Dz.U. z 15 maja 2007 r. Nr 85, poz. 571.
Zob. szerzej: Ždanoka przeciwko Łotwie orzeczenie Izby Trybunału z dnia 17 czerwca 2004 r.; orzeczenie Wielkiej Izby Trybunału z dnia 16 marca 2006 r.; skarga nr 58278/00. W orzeczeniu z 17 czerwca
2004 r. Izba Trybunału (Sekcja I) przyznała rację Ždanoce. Na wniosek Łotwy sprawę rozpatrzyła Wielka
Izba Trybunału, która wydała wyrok odmienny; M. Wiącek, Europejski Trybunał Praw Człowieka: wyrok
z dnia 16 marca 2006 r. w sprawie Ždanoka przeciwko Łotwie (nr skargi 58278/00), „Przegląd Sejmowy”
2007, nr 5, s. 301–311; M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999–
–2004, Kraków 2005, s. 1263–1270; M.A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń
2006, Warszawa 2007, s. 207–210.
4
Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944–1990 oraz treści tych dokumentów; Dz.U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, z późn. zm.
5
Zmiana sankcji z tytułu złożenia niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego przez określenie
dolnej granicy ustawowego zagrożenia nastąpiła dopiero po wydaniu wyroku przez TK 11 maja 2007 r.
(sygn. akt K 2/07), z tym że w zdaniach odrębnych, niektórzy sędziowie TK uważali, że określenie sztywnego 10-letniego okresu pozbawienia prawa wybieralności i sprawowania funkcji publicznych było zgodne
z Konstytucją RP; zobacz zdanie odrębne Z. Cieślak, T. Liszcz.
2
3
219
oświadczenia lustracyjnego, sąd orzeka utratę prawa wybieralności oraz zakaz pełnienia funkcji publicznej, o której mowa w art. 4 pkt 2–54, na okres od 3 lat do 10 lat, nie
zaś jak uprzednio na lat 10. Tylko w odniesieniu do biernego prawa wyborczego na
urząd Prezydenta RP prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające fakt złożenia przez
osobę lustrowaną niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego, powoduje pozbawienie tej osoby na lat 10 prawnej możliwości bycia wybranym Prezydentem RP
(art. 21g ustawy lustracyjnej z 2006 r.).
O nieadekwatności „sankcji lustracyjnej” Trybunał wypowiadał się także w sprawach Sidabras i Džiautas przeciwko Litwie6 oraz Rainys i Gasparavicius przeciwko
Litwie7. Generalnie rzecz ujmując, orzeczenia Trybunału dotyczyły problematyki dyskryminacji w warunkach zatrudnienia w związku z uprzednią działalnością w rosyjskich służbach specjalnych KGB, z tym że nawiązując do glosowanego wyroku,
Trybunał w orzeczeniach przeciwko Litwie, również poruszył aspekt upływu czasu.
Litwa, która odzyskała niepodległość w 1990 r., specjalną ustawą z 1998 r. o ocenie
służb specjalnych ZSRR oraz aktualnej działalności dawnych, stałych pracowników
tej organizacji, wprowadziła wobec tych pracowników zakaz ubiegania się o pracę
w różnych sferach sektora prywatnego. Zakaz ten miał działać w latach 1999–2009
i dotyczył takich stanowisk jak: prawnicy, notariusze, pracownicy banków i instytucji
kredytowych, osoby realizujące projekty o strategicznym gospodarczo znaczeniu,
spółki (organizacje) bezpieczeństwa, inne spółki (organizacje) detektywistyczne, stanowiska w systemie łączności i edukacji (nauczyciele, wychowawcy), a także wszelkie zawody połączone z noszeniem broni8. Trybunał wskazał, iż uwzględniając okres,
jaki minął od odzyskania przez Litwę niepodległości i wejścia w życie ustawy
z 1998 r., że można było zasadnie przypuszczać, iż skarżący nie będą ponosili negatywnych konsekwencji, jakie pociągało za sobą ich byłe zatrudnienie w KGB.
Podsumowując swoje rozważania, Trybunał stwierdził, że fakt, iż ograniczenia w zatrudnieniu zostały nałożone na skarżących odpowiednio trzynaście i dziewięć lat po zakończeniu współpracy z KGB, może być wzięty pod uwagę przy ogólnej ocenie proporcjonalności zastosowanych środków. Dlatego też ustawodawcy krajowi powinni mieć
na względzie to, iż uchwalanie kolejnych ustaw, wiążących negatywne konsekwencje
z faktem współpracy z byłymi komunistycznymi służbami specjalnymi, z pewnością
znalazłoby swoje odzwierciedlenie w orzeczeniach Trybunału, jeżeli zdecydowałby się
on rozpatrzyć skargi oparte na nowych wprowadzonych przepisach lustracyjnych.9
Mając na uwadze glosowany wyrok w sprawie Adamsonsa, należy zauważyć, że
faktycznie zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału ma niebagatelne znaOrzeczenie Trybunału z dnia 26 lipca 2004 r.; skarga nr 55480/00 i 59330/00.
Orzeczenie Trybunału z dnia 7 kwietnia 2005 r.; skarga nr 70665/01 i 74345/01.
8
B. Gronowska, Wyroki Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Sidabras i Džiautas oraz
Rainys i Gasparavicius przeciwko Litwie (dot. dyskryminacji w warunkach zatrudnienia w związku z uprzednią działalnością w rosyjskich służbach specjalnych KGB), „Prokuratura i Prawo” 2005, nr 10, s. 159–165;
M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał…, s. 1326–1330.
9
A. Mężykowska, Problematyka postępowań lustracyjnych w świetle orzecznictwa Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka. Wybór orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach polskich, t. II, Biuletyn z 2006 r., nr 2, Biuro Informacji Rady Europy, Warszawa 2006, s. 7–14.
6
7
220
Glosy
czenie i okoliczność tę powinien mieć na uwadze także polski ustawodawca, zwłaszcza
że od czasu zmiany ustroju w Polsce mija 20 lat i co raz trudniej jest usprawiedliwić zasadność utrzymywania sankcji za złożenie niezgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. Dlatego właśnie zgłaszany niedawno postulat zastąpienia lustracji z zapewnieniem powszechnego dostępu do dokumentów, które służby specjalne PRL gromadziły
na temat obywateli, zasługuje na pełną akceptację. Wydaje się, iż każdy, bez żadnych
ograniczeń, powinien mieć zagwarantowane prawo dostępu do zbioru dokumentów dotyczących jego własnej osoby, tzw. „teczek”. W odniesieniu natomiast do osób piastujących w państwie najważniejsze funkcje publiczne należałoby opublikować, np.
w Internecie, wszystkie informacje zgromadzone na ich temat, z wyjątkiem oczywiście
tzw. „danych wrażliwych” (pochodzenie, religia, przebyte choroby, orientacja seksualna, życie prywatne itp.). W ten sposób zlikwidowany zostałby monopol IPN-u w zakresie dostępu do dokumentów gromadzonych przez służby specjalne PRL, który to monopol stanowi asumpt do „gry teczkami”, służącej z reguły niecnym celom politycznym.
Nadszedł już właściwy moment do wprowadzenia takich rozwiązań.
Monika Zbrojewska
Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego
221
C. RECENZJE
Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa
ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego
Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2007, s. XXIII i 516
Okazją do przygotowania i wydania księgi jubileuszowej było ukończenie przez
profesora Janusza Trzcińskiego 65 lat oraz jubileusz 40 lat jego pracy naukowej. Prace
prezentowane w księdze nawiązują do naukowych zainteresowań Jubilata. Księga
składa się ze słowa wstępnego, omówienia działalności publicznej i naukowej profesora Trzcińskiego, wykazu jego publikacji oraz sześciu części. Księgę jubileuszową
zamykają noty o autorach.
Część pierwsza zatytułowana „Prawo konstytucyjne” składa się z siedmiu opracowań. Otwiera ją artykuł Andrzeja Antoszewskiego „Konstytucja Rzeczypospolitej
Polskiej z 1997 roku na tle standardów europejskich”. Autor dokonuje oceny konstytucji pod kątem aksjologii i jakości rządzenia, analizuje również najważniejsze spory związane ze stosowaniem konstytucji. Autorami kolejnego artykułu zatytułowanego „Kontrowersje wokół powszechnie obowiązującej wykładni ustaw” są Kazimierz Działocha
i Sylwia Jarosz-Żukowska. Autorzy przedstawiają spór, jaki toczył się w doktrynie
i orzecznictwie o dopuszczalność posługiwania się tego rodzaju wykładnią oraz o jej
charakter. Dokonują też oceny pozbawienia Trybunału Konstytucyjnego kompetencji
ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Andrzej Gomułowicz jest autorem opracowania „Konstytucja a prowspólnotowa wykładnia prawa krajowego”.
Analizuje podstawowe zasady stosowania prawa wspólnotowego, cechy jego wykładni
oraz konstytucyjne podstawy wykładni prowspólnotowej i dopuszczalny zakres jej stosowania. Mirosław Granat prezentuje opracowanie „Sejmowe komisje śledcze — ustalenie zakresu działania”. Przedmiotem opracowania jest status komisji śledczej, problemy związane z jej funkcjonowaniem, a przede wszystkim kontrowersje dotyczące
ustalenia przedmiotowego zakresu jej działania. Ryszard Stemplowski w artykule
„Nasze dobro wspólne” poszukuje sensu pojęcia „dobro wspólne”, przyjmując za punkt
wyjścia preambułę Konstytucji RP. Autor przedstawia różnice w konstytucyjnym i pozakonstytucyjnym rozumieniem dobra wspólnego. Kolejny artykuł autorstwa Andrzeja
Wróbla został zatytułowany „«Odroczenie» przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy
obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją. Wybrane zagadnienia”. A. Wróbel
analizuje jedną z najbardziej kontrowersyjnych instytucji Konstytucji RP i stara się
przedstawić skutki odroczenia na płaszczyźnie stanowienia i stosowania prawa. Marek
Zirk-Sadowski zatytułował swoje opracowanie „Dwie wersje polityki prawa”. Przedstawia w nim sposób rozumienia tego pojęcia oraz rolę, jaką polityka prawa odgrywa
we współczesnym prawoznawstwie.
222
Recenzje
W pierwszej części kilka artykułów zostało poświęconych szeroko rozumianej
problematyce stosowania konstytucji, jej wpływu na mechanizm sprawowania władzy
(A. Antoszewski) i relacji między konstytucją a prawem wspólnotowym (A. Gomułowicz). Do problematyki tej nawiązują również zamieszczone dalej opracowania dotyczące stosowania niepublikowanych aktów wspólnotowych (Stanisław Biernat) czy
wpływu orzecznictwa ETPCz i ETS na polskie sądy (Krzysztof Wojtowicz). Teksty te
są godne polecenia, gdyż ukazują one z różnych punktów widzenia złożoność procesu wykładni i stosowania konstytucji oraz innych aktów normatywnych po wejściu
Polski do UE. Na tym tle interesujące jest również opracowanie M. Zirk-Sadowskiego
wskazujące na podstawowe dylematy, jakie powstają obecnie w procesie stosowania
prawa. Problem powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska) analizowany jest z perspektywy przydatności tej instytucji. Tekst warty
jest polecenia, gdyż ukazuje on wiele nieporozumień, jakie narosły wokół tego problemu. Na tym tle przekonująco brzmi końcowa konkluzja o użyteczności powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w okresie transformacji i braku potrzeby powoływania takiej instytucji obecnie. Ze stosowaniem konstytucji wiąże się też problem
ustalenia zakresu przedmiotowego komisji śledczej (M. Granat) oraz skutków odroczenia utraty mocy obwiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne przez
Trybunał Konstytucyjny (A. Wróbel). Pierwszy tekst jest szczególnie aktualny
w związku z dwoma wyrokami Trybunału Konstytucyjnego dotyczącymi zakresu
działania komisji śledczej.
Druga część księgi została zatytułowana „Prawo administracyjne”. Otwiera ją artykuł Janusza Borkowskiego „Podstawy prawne nadawania stopni i tytułu, naukowych i w zakresie sztuki, a kontrola sądu administracyjnego w tych sprawach”. Autor
analizuje status Centralnej Komisji Kwalifikacyjnej, tryb jej pracy oraz problemy, jakie w orzecznictwie sądów administracyjnych powstały w związku z oceną legalności rozstrzygnięć dotyczących nadawania stopni i tytułu, naukowych i w zakresie sztuki. Artykuł Andrzeja Mączyńskiego nosi tytuł „Aktualne problemy legislacyjne prawa
mieszkaniowego”. Autor podkreśla zagmatwanie i niejasność stanu prawnego w tym
zakresie. W tekście przestawiona została analiza najważniejszych problemów wynikających z tej niejasności oraz ocena obowiązujących regulowań z punktu widzenia
Konstytucji RP. W artykule Waleriana Sanetry „O wyborze jako podstawie nawiązania stosunku pracy” prezentowane są przyczyny zainteresowania doktryny i orzecznictwa wyborem jako źródłem stosunku pracy, problemy związane z tak powstającym
stosunkiem pracy oraz postulaty de lege ferenda. Tekst ten zasługuje na szczególną
uwagę, wykracza on poza problematykę prawa pracy i ma istotne znaczenie dla prawa konstytucyjnego.
Część trzecia księgi została poświęcona postępowaniu sądowoadministracyjnemu.
Otwiera ją artykuł Barbary Adamiak „Koncepcja nieważności w postępowaniu sądowoadministracyjnym”. Autorka wskazuje na związek koncepcji zastosowania sankcji
nieważności w postępowaniu sądowoadministracyjnym z zakresem właściwości sądów i przedstawia konstrukcję prawną nieważności postępowania sądowoadministra-
Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego
223
cyjnego. W tekście szczegółowo przedstawia skutki stosowania sankcji nieważności
postępowania. Roman Hauser w artykule „Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych” nawiązuje do modeli sądowego stosowania prawa,
modeli kontroli sądowoadministracyjnej oraz zakresu właściwości sądów administracyjnych i na tym tle analizuje tytułowe nieporozumienia. Szkoda, że autor, analizując
kasacyjny model postępowania przed NSA, nie odniósł się do wyrok TK z 20 września 2006 r. (sygn. akt SK 63/05). Odniesienie takie byłoby tym bardziej interesujące,
że wyrok Trybunału nie rozwiewa wątpliwości, jakie pojawiły się w tej sprawie i są
obecnie przedmiotem kolejnych skarg konstytucyjnych. Przedmiotem artykułu
Andrzeja Kabata jest „Zakres i podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego”. Autor obszernie odnosi się do wznowienia, o którym mowa w art. 190
ust. 4 Konstytucji. W tym zakresie nie zostało jednak uwzględnione w całości stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności brak analizy poglądu, w myśl
którego prawo do wznowienia jest publicznym prawem podmiotowym i podlega ograniczeniu po spełnieniu wymogów z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Interesujące jest opracowanie Zbigniewa Kmieciaka dotyczące efektywności ochrony sądowoadministracyjnej „Funkcje procedury a efektywność ochrony sądowoadministraycyjnej (na
przykładzie sporów w przedmiocie zwrotu części opłat za wydanie karty pojazdu)”.
Tematem rozważań jest powstający w działalności orzeczniczej sądów problem określenia procedury dochodzenia przez jednostkę roszczeń w sytuacji, gdy sama zasadność roszczeń wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ryszard Mikosz w artykule „Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin”
wskazuje na kontrowersje związane z ustaleniem zakresu podmiotowego w postępowaniu dotyczącym udzielania tej koncesji. „Instytucja sygnalizacji w postępowaniu
sądowoadministracyjnym” to artykuł Józefa Repla, w którym analizuje tę instytucję
i zastanawia się, czy taka forma działalności jest odpowiednia dla sądu sprawującego
wymiar sprawiedliwości. Na podkreślenie zasługuje rozróżnienie sygnalizacji dotyczących stanowienia prawa i stosowania prawa oraz wskazanie, że sądy są właściwe
do dokonywania tych ostatnich. Analiza instytucji sygnalizacji uświadamia, że należy
posługiwać się nią ostrożnie, gdyż można za jej pomocą wkraczać w obszar sędziowskiej niezawisłości.
Czwarta część księgi została zatytułowana „Samorząd terytorialny”. Rozpoczyna
ją artykuł Andrzeja Kisielewicza „Prawo do pełnienia funkcji organu wykonawczego
i w organach wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego”. Autor analizuje to
prawo w kontekście konstytucyjnych zasad dotyczących praw politycznych i samorządu terytorialnego oraz przepisów ustaw tworzących ustrojowe prawo samorządu
terytorialnego. Na podkreślenie zasługują w szczególności rozważania odnoszące się
do konstytucyjnych podstaw tego prawa. Autor, przyjmując te podstawy za Trybunałem Konstytucyjnym, nie odniósł się jednak do pewnej niekonsekwencji. Z jednej
strony bowiem Trybunał twierdzi, że bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych nie jest ściśle związane z zasadą suwerenności narodu i dlatego ustawa może
rozszerzyć zakres podmiotowy art. 62 Konstytucji o obywateli państw członkowskich
224
Recenzje
UE, z drugiej zaś prawo to wywodzi z zasady przedstawicielstwa i bada dopuszczalność jego naruszenia przy okazji braku oświadczeń majątkowych. Kwestia ta wymagałaby szerszej analizy. Opracowanie Małgorzaty Masternak-Kubiak nosi tytuł „Prezes
Rady Ministrów jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym”. Dotyczy ono
konstytucyjnych podstaw nadzoru, jego relacji do zasady samodzielności jednostek
samorządu terytorialnego oraz zakresu i form nadzoru. Analizie poddane zostały nie
tylko kompetencje nadzorcze premiera, sposób ich ustawowej konkretyzacji, ale również odpowiedzialność premiera z tytułu wykonywania tego nadzoru.
Część piąta księgi nosi tytuł „Sądy i orzecznictwo zagraniczne”. Otwiera ją wspomniane już opracowanie Stanisława Biernata „Znaczenie niepublikowanych wspólnotowych aktów prawnych dla organów i sądów administracyjnych”. Autor analizuje
problematykę stosowania takich aktów, wskazuje na zastrzeżenia formułowane w postępowaniu sądowym w związku z koniecznością stosowania aktów niepublikowanych oraz stanowisko polskich sądów w tej materii. Leszek Garlicki jest autorem
opracowania „Transformacja ustrojowa a ochrona prawa własności (aktualne tendencje w orzecznictwie ETPCz)”. Wskazuje on, że sposób wykładni Protokołu nr 1 przez
ETPCz jest jednolity w stosunku do wszystkich państw- stron europejskiej Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Natomiast specyfika nowych
państw członkowskich spowodowała, że Trybunał zajmował stanowisko względem
trzech zagadnień: nacjonalizacji i wywłaszczeń dokonywanych po II wojnie światowej, nowych ustawodawstw dotyczących restytucji odebranej niegdyś własności i rozkładu ciężaru towarzyszącemu transformacji ustrojowej. Franciszek Longchamp de
Bérier w artykule „Wolność słowa w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego Stanów
Zjednoczonych. Zagadnienia podstawowe” przedstawia genezę pierwszej poprawki
do konstytucji amerykańskiej oraz rozumienie wolności słowa w orzecznictwie SN
USA. Z kolei Zbigniew Witkowski w artykule „Obrońca obywatelski we Włoszech —
stan obecny i perspektywy” przedstawia kształtowanie się instytucji ombudsmana we
Włoszech, kontrowersje związane z kształtem tej instytucji i kompetencjami ombudsmana oraz rozwiązania zawarte w projekcie ustawy o ombudsmanie krajowym.
Krzysztof Wójtowicz w artykule „Polskie sądy wobec wykładni prawa zawartej
w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Europejskiego Trybunału
Sprawiedliwości” analizuje pozycje obu trybunałów, stosowane przez nie metody wykładni oraz znaczenie ich orzecznictwa dla polskich sądów. To ostatnie zagadnienie
autor analizuje na podstawie orzecznictwa polskich sądów.
Ostatnia szósta część księgi zatytułowana „Wymiar sprawiedliwości” składa się
z dwóch artykułów. Paweł Sarnecki w opracowaniu „Zagadnienia samorządu sędziowskiego” przedstawia konstytucyjne podstawy zasady samorządu sędziowskiego
oraz możliwość ich ustawowej konkretyzacji. Opracowanie Andrzeja Szmyta
„Wątpliwości wokół reformy wymiaru sprawiedliwości” zawiera stanowisko autora,
który jako ekspert prezentował je w toku prac sejmowych w V kadencji Sejmu. Oba
artykuły są szczególnie aktualne w kontekście dyskusji nad statusem Krajowej Rady
Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego...
225
Sądownictwa oraz zmianami legislacyjnymi kwestionowanymi przez Radę przed
Trybunałem Konstytucyjnym.
Zestaw tematów oraz poruszane w poszczególnych tekstach problemy dotyczą
istotnych i aktualnych zagadnień polskiego prawoznawstwa. Wielu autorów prezentuje interdyscyplinarne podejście, analizując równocześnie problemy z zakresu prawa
konstytucyjnego, międzynarodowego i administracyjnego, co dodatkowo podnosi
wartość recenzowanej książki.
Piotr Tuleja
ROMAN HAUSER, JANUSZ TRZCIŃSKI
Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 126
Problematyka prawotwórczego charakteru orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego
dotychczas nie była szerzej badana przez doktrynę prawa. Mimo to nie sądzę, aby
większe wątpliwości wzbudziła teza, że organ ten jest negatywnym prawodawcą, którego orzeczenia mają moc derogacyjną w stosunku do obowiązujących norm prawnych. Pierwszym propagatorem tej tezy był H. Kelsen, który określał orzeczenia sądu
konstytucyjnego mianem „negatywnych aktów prawodawczych”1. Problem polega
jednak na tym, że w działalności polskiego Trybunału Konstytucyjnego granica między negatywnym a pozytywnym prawodawstwem ulega niekiedy zatarciu. Nasuwa się
bowiem pytanie, czy Trybunał, który deroguje przepis nowelizujący i jednocześnie
mocą swojego orzeczenia przywraca poprzednie brzmienie przepisu znowelizowanego, pozostaje nadal tylko prawodawcą negatywnym2. Podobne wątpliwości rodzą
orzeczenia interpretacyjne, które korygują treść przepisu, wskazując jedyną właściwą
normę z niego wynikającą3. Niewątpliwie zaś przejawem pozytywnego prawodawstwa jest wprowadzanie do sentencji orzeczeń TK przywileju korzyści czy elementu
aplikacyjnego. W obu przypadkach są to bowiem normy ogólne, które — nie wypływając z przepisów ustawy — w założeniu swoim mają funkcjonować tak, jak gdyby
miały za sobą autorytet ustawy.
Pozytywne prawodawstwo Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze jest akceptowane w orzecznictwie sądowym. Z jednej strony sądy w dalszym ciągu postrzegają
1
H. Kelsen, Judicial Review of Legislation. A Comparative Study of the Austrian and the American
Constitution, „Journal of Politics” 1942, nr 4, s. 187.
2
Zob. np. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 165 oraz wydane w tej samej sprawie postanowienie wykładnicze TK z 21 marca 2000 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 2000,
nr 2, poz. 65.
3
Zob. np. wyrok TK z 5 stycznia 1999 r., sygn. akt K 27/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 1.
226
Recenzje
ten organ przez pryzmat teorii Kelsena, z drugiej zaś same w sposób coraz bardziej aktywny włączają się w proces stanowienia prawa, rozwijając praktykę precedensów sądowych. Niejednokrotnie normy prawne formułowane na podstawie orzeczeń sądowych pozostają w sprzeczności z tymi, które rekonstruowane są na podstawie orzeczeń
TK. Stąd też pojawia się pytanie, w jakim zakresie prawotwórstwo organów władzy
sądowniczej powinno być wzajemnie przez same te organy respektowane.
Próbę udzielenia odpowiedzi na to pytanie podjęli R. Hauser i J. Trzciński w pracy
zatytułowanej Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest jednak jasne, czy jako punkt wyjścia dla swoich rozważań autorzy faktycznie przyjęli tezę o prawotwórczym charakterze orzeczeń Trybunału. We „Wstępie” wyjaśniają bowiem: „[…] orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego nabierają znaczenia prawotwórczego w działalności orzeczniczej sądów, choć przecież nie są elementem struktury systemu źródeł prawa ani nawet elementem systemu prawa.” (s. 13). Teza ta, powtórzona kilkakrotnie w dalszej części pracy,
nie została przez autorów rozwinięta.
Recenzowana praca składa się z czterech rozdziałów poprzedzonych wspomnianym wcześniej „Wstępem”, a zamkniętych „Zakończeniem”. Rozdział I dotyczy form
kontroli konstytucyjności prawa przez sądy, rozdział II — orzeczeń Trybunału jako
podstawy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozdział III — orzeczeń
z odroczeniem, zaś rozdział IV — orzeczeń aplikacyjnych i problematyki odżycia normy prawnej. W pracy niestety zabrakło rozdziału poświęconego orzeczeniom interpretacyjnym, choć — moim zdaniem — te orzeczenia również niekiedy zawierają element prawotwórstwa pozytywnego.
W rozdziale I najciekawsze rozważania dotyczą kompetencji sądów w zakresie
przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do konstytucyjności aktu podustawowego. Autorzy postawili tezę, że tego rodzaju pytanie prawne
powinno być wyjątkiem w praktyce działania sądów administracyjnych. Co do zasady, sąd powinien bowiem samodzielnie zbadać akt podustawowy i — stwierdzając
jego niekonstytucyjność — pominąć w rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem autorów, konieczność wystąpienia z pytaniem prawnym pojawia się jedynie wówczas, gdy kwestionowany akt podustawowy „odnosi się do szerszego kręgu adresatów i dotyczy
ważnych materii z punktu widzenia interesów tych podmiotów, np. problematyki podatkowej” (s. 39). Tak sformułowana teza wzbudza jednak poważne wątpliwości. Co
prawda, odmowa zastosowania niekonstytucyjnego przepisu podustawowego jest niekwestionowanym uprawnieniem sądów, jednak — moim zdaniem — w przypadku sądów administracyjnych praktyka ta powinna odbywać się wyjątkowo. Zadaniem sądów administracyjnych jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej
(art. 184 Konstytucji), a co za tym idzie, również kontrola podstaw prawnych tej działalności. Odmowa zastosowania niekonstytucyjnego przepisu podustawowego, bez
podjęcia kroków zmierzających do jego derogacji, oznacza akceptację dla jego dalszego stosowania przez organy administracyjne. Organy te są bowiem związane treścią
przepisu podustawowego i — w przeciwieństwie do sądów — nie mogą odmówić
Roman Hauser, Janusz Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego...
227
jego zastosowania w innych analogicznych sprawach. Zarzut niekonstytucyjności takiego przepisu będzie mógł być ponownie w tych sprawach uwzględniony, jeżeli strona wniesienie skargę do sądu administracyjnego, a ten podzieli pogląd poprzedniego
sądu i również odmówi zastosowania przepisu. Należy zauważyć, że z postępowania
sądowoadministracyjnego sprawa z reguły wraca do ponownego rozpatrzenia przez
organy administracyjne i tu można mieć wątpliwości, czy organy te mogą odmówić
zastosowania obowiązującego przepisu podustawowego stosując się do wskazań sądu
administracyjnego. Z tych też względów uważam, że na sądzie administracyjnym,
w większym stopniu niż na sądzie powszechnym, ciąży obowiązek wystąpienia z pytaniem prawnym co do konstytucyjności przepisu podustawowego, który to obowiązek nie powinien być zastępowany praktyką odmowy jego zastosowania.
W rozdziale II autorzy przeanalizowali skutki, jakie dla sprawy w toku ma wyrok
Trybunału pozbawiający mocy obowiązującej przepisu prawnego, który miałby stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Autorzy sformułowali tezę, że „orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego w pewnych warunkach, które zawsze ocenia sąd, może stanowić
podstawę do orzekania przez sąd w sytuacji, gdy pewna część potrzebnego do orzekania prawa została na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego usunięta z porządku prawnego” (s. 41). Sytuację taką potraktowali jako bezpośrednie stosowanie konstytucji przez sądy. W dalszej części tego rozdziału podane zostały trzy przykłady
spraw, w których — zdaniem autorów — wyrok TK był podstawą prawną rozstrzygnięcia. W moim przekonaniu, sprawy te są doskonałym przykładem prawotwórczej
działalności sądów administracyjnych, choć autorzy ten interesujący aspekt pominęli
w swoich rozważaniach. Pierwszy przykład dotyczy uchwały NSA z 14 marca 2005 r.4
przesądzającej, że zakłady pracy chronionej, do których odnosi się wyrok TK
z 25 czerwca 2002 r.5, mogą żądać zwrotu nadpłaty, gdyż wyrok ten uchylił w stosunku do nich wyłączenie ze zwolnienia podatkowego. Sąd przyjął, że skutkiem orzeczenia TK było odżycie przepisu w brzmieniu przednowelizacyjnym, choć sam Trybunał
w uzasadnieniu swojego orzeczenia stwierdził: „Skutkiem orzeczenia […] nie jest
utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, ale potwierdzenie — wynikającego z Konstytucji — obowiązku ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych
dla realizacji norm konstytucyjnych.” Jak przekonują autorzy, orzecznictwo sądowo-administracyjne rozciągnęło następnie działanie skutków tego wyroku na podmioty,
które nie zostały w nim wyraźnie wskazane. Tym samym normy prawne, których brak
TK sygnalizował ustawodawcy, zostały de facto sformułowane w praktyce stosowania
prawa. Dlatego też polemizowałabym z autorami, czy faktycznie podstawą prawną
orzeczeń sądowych w tych sprawach był wyrok Trybunału. Drugi przykład, podany
przez autorów, dotyczy uchwały NSA z 16 października 2006 r.6, która nawiązywała
do wyroku TK z 29 kwietnia 1998 r.7, stwierdzającego niekonstytucyjność regulacji
4
Sygn. akt FPS 4/04, „Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych” 2005, nr 3, poz. 50.
5
Sygn. akt K 45/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 46.
6
Sygn. akt I FPS 2/06, OSP 2007, nr 11, poz. 133.
7
Sygn. akt K 17/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 30.
228
Recenzje
dopuszczającej stosowanie za ten sam czyn sankcji administracyjnej i odpowiedzialności za wykroczenie skarbowe. NSA, powołując się na podobne argumenty do tych
podniesionych przez TK, za niedopuszczalne uznał łączenie sankcji administracyjnej
z odpowiedzialnością za przestępstwo skarbowe. Autorzy tym razem dostrzegli, że sąd
w tej uchwale „sformułował normę prawną, z której wynika zakaz ustalania osobie fizycznej tzw. dodatkowego zobowiązania podatkowego, jeżeli grozi jej odpowiedzialność za przestępstwo skarbowe” (s. 56).8 Pojawia się jednak pytanie, czy wyrok TK
w tej sprawie był podstawą do podjęcia uchwały przez sąd administracyjny. Trzeci
przykład, do którego odwołali się autorzy, to orzeczenia sądowe wydane po wyroku
TK z 13 marca 2007 r.9, w którym TK stwierdził niekonstytucyjność przepisów regulujących skutki niezłożenia w terminie oświadczeń majątkowych przez samorządowców. W uzasadnieniu tego wyroku TK wskazał, że sądy powinny stosować prokonstytucyjną wykładnię tych przepisów, co — moim zdaniem — stanowi przyzwolenie na
ograniczone prawotwórstwo sądowe. Stosując się do tych wskazań, sądy unieważniały uchwały rady gminy w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego,
mimo że uchwały te zostały podjęte na podstawie przepisów, które obowiązywały
w dacie ich wydania i cieszyły się domniemaniem konstytucyjności.
W rozdziale III R. Hauser i J. Trzciński przedstawili stanowisko doktryny, judykatury i swoje własne w przedmiocie tzw. orzeczeń z odroczeniem. Sformułowali tezę,
że orzeczenie z odroczeniem stwarza sądom „możliwość dokonania oceny rozpatrywanej sprawy przede wszystkim z punktu widzenia ochrony praw jednostki i dokonywania wyboru pomiędzy normą, zgodnie z którą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (orzekające o niekonstytucyjności aktu normatywnego) wchodzi w życie
z dniem ogłoszenia a normą, która «prolonguje» obowiązywanie niekonstytucyjnego
aktu normatywnego” (s. 70). Podejmując w okresie odroczenia decyzję o zastosowaniu lub odmowie zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, sąd powinien „brać pod
uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla
których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego
przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu” (s. 85). Pogląd ten,
sformułowany wcześniej w orzecznictwie NSA10, umożliwia wyeliminowanie sprzeczności występujących w treści art. 190 ust. 3 Konstytucji. Autorzy zdają się jednak nie
dostrzegać, że równocześnie stanowi on zanegowanie prawotwórczego elementu
tkwiącego w orzeczeniu z odroczeniem. Gdyby bowiem uznać, że istnieje norma
prawna — będąca podstawą czasowego obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu
prawnego — która wynika z wyroku TK odsuwającego w czasie utratę mocy obowią8
W ten sposób NSA dał przyzwolenie na pomijanie przepisu ustawowego, który został derogowany
z systemu prawnego dopiero wyrokiem TK z 4 września 2007 r., sygn. akt P 43/06, OTK ZU 2007, seria A,
nr 8, poz. 95
9
Sygn. akt K 8/07, OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 26.
10
Zob. wyrok NSA z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1403/05, „Wokanda” 2006, nr 5, s. 35.
Joanna Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
229
zującej tego przepisu, to sądy normą tą byłyby bezwzględnie związane, a to z uwagi
na treść art. 190 ust. 1 Konstytucji.
W ostatnim rozdziale autorzy rozważyli problem wyroku aplikacyjnego jako podstawy orzeczenia sądowego oraz problem odżycia normy prawnej jako skutku orzeczenia TK. W tym pierwszym zakresie rozważania swoje skoncentrowali na dopuszczalności wydawania wyroków aplikacyjnych, pominęli jednak interesujący problem ich
prawotwórczego charakteru, polegającego na sformułowaniu normy prawnej będącej
wyjątkiem wobec zasady wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Analizując problem
odżycia normy prawnej autorzy próbowali znaleźć odpowiedź na pytanie: „co ma zrobić sąd rozpatrując konkretną sprawę, gdy przyszłoby mu orzekać na podstawie przepisu prawa, który na skutek orzeczenia Trybunału został reanimowany” (s. 102). Z dalszych rozważań można wnioskować, że sąd powinien oprzeć rozstrzygnięcie na takim
przepisie. Autorzy nie tylko zaakceptowali tę formę prawotwórstwa trybunalskiego, ale
również nie widzieli potrzeby jej konstytucyjnego uregulowania (s. 107).
Podsumowując, należy stwierdzić, że recenzowana książka stanowi cenną i godną
uwagi pozycję wydawniczą. Jej lektura pozostawia jednak pewien niedosyt czytelnikowi zainteresowanemu problematyką skutków orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
Niektóre zasygnalizowane wcześniej kwestie zostały bowiem w niej pominięte, inne,
zasługujące na głębszą analizę, potraktowano zbyt ogólnie. Należy jedynie żywić nadzieję, że książka ta będzie inspiracją dla dalszych badań nad skutkami orzeczeń TK
w sferze stosowania prawa.
Monika Florczak-Wątor
JOANNA ZAKOLSKA
Zasada proporcjonalności
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2008, s. 276
W demokratycznym państwie prawa wolność i prawa jednostek powinny być odpowiednio zabezpieczone przed samowolą władzy, a także powinien być określony
stopień podporządkowania jednostki wspólnocie i związana z nim możliwość, a nawet konieczność wprowadzenia pewnych ograniczeń. Funkcję tę spełnia konstytucja,
której nadrzędność wobec innych aktów normatywnych jest uznawana za standard demokratycznego państwa prawa. Istotną rolę w urzeczywistnianiu wolności i praw jednostek w ich relacji do dobra wspólnego spełnia Trybunał Konstytucyjny jako organ
strzegący postanowień konstytucji. W jego orzecznictwie precyzowane są m.in. zasady ukierunkowujące działalność organów państwa, mianowicie zasada proporcjonalności celów i środków, przewidywalność i obliczalność państwowej ingerencji.
230
Recenzje
Z punktu widzenia statusu jednostki w państwie zasada proporcjonalności ma kapitalne znaczenie, ponieważ jej zasadniczym celem jest minimalizowanie zakresu ingerencji w sferę praw człowieka poprzez poddanie tej ingerencji testowi racjonalności prakseologicznej (instrumentalnej) oraz racjonalności aksjologicznej. Rodowód tej zasady
wywodzi się z XIX-wiecznego orzecznictwa pruskiego Wyższego Sądu Administracyjnego1. W polskim systemie prawnym pojawiła się dzięki orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego będącego pod wpływem wzorów niemieckich, a w szczególności orzecznictwa Federalnego Trybunału Konstytucyjnego.
Dotychczas w Polsce ukazało się wiele publikacji, których przedmiotem była zasada proporcjonalności zarówno w ujęciu teoretycznym, jak i w odniesieniu do orzecznictwa TK. Przede wszystkim należy tu podkreślić wkład Krzysztofa Wojtyczka2, ale także wielu innych badaczy3, którzy — bazując na obcojęzycznej literaturze, głównie
niemieckiej i angielskiej — ukazali zakres znaczeniowy i funkcjonowanie zasady proporcjonalności w aspekcie prawnoporównawczym, dostrzegając jednocześnie możliwości zastosowania tej zasady w polskim systemie prawnym4.
Pomimo istnienia bogatej literatury dotyczącej zasady proporcjonalności, brakowało na polskim rynku wydawniczym opracowania kompleksowego, ukazującego wyniki
empirycznych badań orzecznictwa polskiego TK. Badanie ukierunkowane na ukazanie
prawidłowości stosowania zasady proporcjonalności w orzecznictwie sądu konstytucyjnego ma bardzo doniosłe znaczenie, ponieważ dopiero analiza konkretnych przypadków
1
W doktrynie pojawił się także pogląd, iż zasada proporcjonalności tkwi korzeniami już w dziełach
Platona i Arystotelesa i wiąże się klasycznym rozumieniem sprawiedliwości. Zob. S. Tkacz, P. Żak, Sprawiedliwość a proporcjonalność w świetle projektu Konstytucji Europejskiej, [w:] Teoretycznoprawne problemy integracji europejskiej, red. L. Leszczyński, Lublin 2004, s. 123–137.
2
Zob. K. Wojtyczek, Granice ingerencji ustawodawczej w sferę praw człowieka w Konstytucji RP,
Kraków 1999 (szczególnie rozdział VI „Zasada proporcjonalności”, s. 136–167); tegoż, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa
2002, s. 667–692.
3
Zob. np. A. Łabno, Ograniczenie wolności i praw człowieka na podstawie art. 31 Konstytucji III RP,
[w:] Prawa i wolności obywatelskie…, s. 693–709; P. Tuleja, Stosowanie Konstytucji RP w świetle zasady
jej nadrzędności (wybrane problemy), Kraków 2003, s. 261–265; A. Walaszek-Pyzioł, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” 1995, nr 1;
D. Kijowski, Zasada adekwatności w prawie administracyjnym, „Państwo i Prawo” 1990, z. 4; tegoż,
Zasada proporcjonalności (adekwatności) jako miernik dopuszczalności ingerencji państwa w prawa i wolności jednostki. Ekspertyza sporządzona dla RPO, „Biuletyn RPO. Materiały” 1990, nr 6; J. Oniszczuk,
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kraków, 2000, s. 252–
–269; tegoż, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI wieku, Kraków 2004, s. 396–417.
4
O tym, jak ważną rolę w kształtowaniu się poglądów TK pełni doktryna, może świadczyć fakt powoływania się na nią w uzasadnieniach wyroków. Można mówić właściwie o wzajemnej inspiracji orzecznictwa i doktryny prawa. We wczesnym etapie działalności orzeczniczej, podczas którego kształtowało się jego
rozumienie zasady proporcjonalności, TK powołał się na publikację S. Wronkowskiej, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, red.
S. Wronkowska, Warszawa 1995, s. 74. Autorka tego opracowania wskazała źródła swoich inspiracji:
M. Wyrzykowski, Legislacja — demokratyczne państwo prawne — radykalne reformy polityczne i gospodarcze, [w:] Tworzenie prawa w demokratycznym państwie prawnym, red. H. Suchocka, Warszawa 1992,
s. 50–51; W. Sokolewicz, Państwo prawne — jego cechy i kryteria, Informacja nr 63 Biura Studiów
i Ekspertyz, Warszawa 1992, s. 2–3.
231
argumentacji tego organu pozwoli dostrzec przyjmowane metody ważenia kolidujących
dóbr z uwzględnieniem specyfiki poszczególnych praw i wolności. Należy przy tym zaznaczyć, że problematyka ważenia dóbr jest jedną z najtrudniejszych (a może nawet najtrudniejszą) i najbardziej kontrowersyjnych kwestii w prawoznawstwie. Dlatego też z zadowoleniem należy przyjąć ukazanie się monografii Joanny Zakolskiej Zasada
proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Celem opracowania, który autorka sprecyzowała we „Wstępie” „[…] jest przede
wszystkim ukazanie poglądów doktryny prawa, głównie niemieckiej i polskiej, w odniesieniu do kwestii pojmowania i definiowania zasady proporcjonalności, a także analiza jej podstaw prawnych — zarówno na gruncie Konstytucji RP z 22 lipca 1952 r. po
zmianach wprowadzonych nowelą grudniową, jak i w Konstytucji RP z 2 kwietnia
1997 r.” (s. 7). J. Zakolska dokonała analizy wydawanych na przestrzeni 20 lat (1986–
–2006) orzeczeń TK, aby ukazać, „w jakim stopniu i w jaki sposób Trybunał Konstytucyjny stosuje zakaz nadmiernej ingerencji, badając konstytucyjność norm prawnych
ograniczających jednostkę w korzystaniu z jej wolności i praw, a także nakładających
na nią obowiązki” (s. 7). Rozprawa Zakolskiej może zainteresować nie tylko specjalistów z dziedziny prawa konstytucyjnego, ale także z innych dziedzin prawa, w szczególności biorących udział w procesie tworzenia i stosowania prawa. Jest to także pozycja
pożyteczna dla samego TK, który — analizując przedstawione w pracy prawidłowości
dotychczasowego stosowania zasady proporcjonalności — może udoskonalić w przyszłych orzeczeniach sposób posługiwania się tą zasadą. Adresatami tej rozprawy mogą
być też właściwie wszyscy ludzie zainteresowani swoim statusem prawnym w systemie
współczesnego prawa polskiego.
Zasadniczy trzon rozprawy został ujęty w sześciu rozdziałach. W rozdziale I zatytułowanym „Pojęcie zasady proporcjonalności i jej elementy składowe” autorka — powołując się na poglądy niemieckiej i polskiej myśli prawnej — ukazała treść pojęcia zasady proporcjonalności oraz recepcję tej zasady, w takich krajach jak: Szwajcaria,
Francja, Wielka Brytania, Kanada, Australia i Stany Zjednoczone. Podkreśliła też jej
znaczenie jako ogólnej zasady prawa Wspólnot Europejskich, a następnie Unii
Europejskiej i innych aktów prawa międzynarodowego. Ważne z punktu widzenia interesów Polski — jako państwa członkowskiego UE — jest przyjęcie przez Europejski
Trybunał Sprawiedliwości, że „zasada proporcjonalności może być wykorzystana jako
argument przeciwko działaniom Wspólnoty, a także przeciwko legalności działania państwa członkowskiego, które mieści się w obszarze stosowania prawa wspólnotowego.
W każdej takiej sytuacji należy określić istotne interesy, a także zbadać ich wagę, co stanowi konieczny warunek poprzedzający proces ich ważenia. W świetle tego można
stwierdzić, czy decyzja organu publicznego była naprawdę proporcjonalna” (s. 15).
Także i ten fakt przemawia za potrzebą zwrócenia uwagi na funkcjonowanie zasady proporcjonalności. Zgodnie z ustaleniami autorki, na zasadę proporcjonalności składają się
trzy elementy: 1) przydatność, czy też odpowiedniość środka do określonego celu; 2) konieczność lub też wymagalność środka; 3) proporcjonalność sensu stricto, inaczej zasada proporcjonalności w ścisłym tego słowa znaczeniu (s. 18). Ponadto wskazała ona tak-
232
Recenzje
że dwa dodatkowe aspekty tej zasady: 1) celem usprawiedliwiającym ograniczenie
konkretnego prawa zawartego w konstytucji powinna być realizacja określonego dobra
wspólnego; 2) odpowiednia musi być także forma ograniczenia, tzn. mogą być zastosowane tylko takie prawne nakazy lub zakazy, które są właściwe do realizacji konkretnego celu publicznego (s. 18–19). W dalszej części tego rozdziału Zakolska wnikliwie
przeanalizowała przyjmowane tradycyjnie trzy wymogi, składające się na całościowy
obraz zasady proporcjonalności: przydatności, konieczności i zakaz nadmiernej ingerencji (wymóg proporcjonalności sensu stricto).
W rozdziale II pod tytułem „Ewolucja zasady proporcjonalności w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Analiza podstaw prawnych orzekania” autorka zwróciła
najpierw uwagę na zasadę demokratycznego państwa prawnego, będącą podstawą
orzecznictwa TK w latach 1990–1997. Ukazała genezę tego pojęcia w polskim systemie
prawnym oraz kontrowersje związane z jego rozumieniem zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym. W doktrynie zwracano uwagę, że wprowadzenie do konstytucji pojęcia państwa prawnego wyposaży TK w „potężną władzę polityczną”. Joanna
Zakolska uznała to stwierdzenie za nieco przesadzone, ale dostrzegła, że art. 1 konstytucji (wyrażający wówczas zasadę demokratycznego państwa prawnego) był najczęściej
powoływanym wzorcem kontroli konstytucyjności prawa w tamtym okresie. Po analizie orzecznictwa TK doszła do wniosku, że „interpretacja art. 1 była dokonywana przede
wszystkim w związku z problematyką ochrony praw i wolności obywateli” (s. 35)
i wskazała szczegółowe zasady dotyczące tej ochrony, których katalog zasadniczo pokrywał się z regułami „dobrego prawodawstwa”. Ponieważ zasada proporcjonalności,
aż do uchwalenia Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., nie wynikała z żadnego przepisu
o randze konstytucyjnej, TK „zmuszony był do stopniowego odkrywania kolejnych jej
elementów w oparciu o istniejące, ogólne i niepełne przepisy, a także o orzecznictwo
i doktrynę państw zachodnich, na którą czasem powoływał się w uzasadnieniach orzeczeń” (s. 37). Stopniowe odkrywanie elementów zasady proporcjonalności w orzecznictwie TK przez autorkę stanowi dalszą treść rozdziału II. Uznając, że rok 1995 jest „niezwykle istotny w kształtowaniu się tej zasady, ze względu na orzeczenie w sprawie
o sygn. akt K 11/94, w którym Trybunał po raz pierwszy w kompleksowy sposób stwierdził, kiedy można mówić o zgodności z zasadą proporcjonalności przepisu zawartego
w akcie prawnym” (s. 37–38), Zakolska wyróżniła odpowiednio dwa okresy ewolucji
zasady proporcjonalności: orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1986–
–1995 oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w latach 1995–1997. W podsumowaniu każdego z okresów sformułowała cenne wnioski badawcze. Dla lepszej przejrzystości pracy można było je jednak lepiej wyeksponować, np. w odrębnym punkcie.
Zdaniem autorki, TK w 1995 r. „nadał zasadzie proporcjonalności generalny kształt”
(s. 64) w kontekście postulowanych przez siebie konstytucyjnych zasad ograniczania
praw i wolności jednostki. Wywodził zasadę proporcjonalności głównie z zasady demokratycznego państwa prawnego. „Aby uznać wprowadzone ograniczenia za konstytucyjne, należało udzielić odpowiedzi pozytywnej na następujące pytania: 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, 2) czy
233
regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana,
3) czy jej efekty są proporcjonalne do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela”
(s. 65). Jak słusznie podkreśliła J. Zakolska, „są to zatem pytania o spełnienie wymogów składowych zasady proporcjonalności w jej klasycznym ujęciu, wypracowanym
przez doktrynę i orzecznictwo niemieckie, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami w odniesieniu do wymogów konieczności i proporcjonalności sensu stricto” (s. 65). Ponadto
m.in. stwierdziła, że zastosowanie zasady proporcjonalności przez TK odnosiło się także do ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień jednostek samorządu terytorialnego.
Zwróciła także uwagę na niejednolitość traktowania tej zasady przez TK oraz jej relację
do innych zasad. W szczególności wywodzenie zasady proporcjonalności z zasady demokratycznego państwa prawnego pozwoliło określić przez TK zasadę proporcjonalności jako zasadę konstytucyjną.
Rozdział III — „Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia
1997 r.” — został wyróżniony ze względu na zmianę aspektu badania orzecznictwa
TK, którym teraz nie jest ewoluowanie zasady proporcjonalności, lecz merytoryczne
rozstrzygnięcia TK dotyczące ograniczeń poszczególnych praw i wolności. Autorka
przyjęła systematykę tego rozdziału zgodnie z logiką znaczenia poszczególnych praw
i wolności w relacji do zasady proporcjonalności. Na pierwszym miejscu pojawiła się
zatem zasada swobody działalności gospodarczej (wolność gospodarcza), ponieważ
— jak podkreśliła — „to właśnie na tle tej zasady pojawiły się pierwsze rozważania
TK dotyczące materialnych ograniczeń praw i wolności w ogóle, które, mimo iż nie
wynikały z art. 6 konstytucji, były uznawane przez Trybunał za wiążące ustawodawcę” (s. 70). Następnie dokonała analizy tych wypowiedzi TK, które odnosiły się do
prawa własności przysługującego jednostce, ale także przysługującego gminom.
Wśród wielu zanalizowanych orzeczeń na uwagę zasługuje stosowanie zasady proporcjonalności „nie tylko w kontekście ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności, ale
także jako uzasadnienie odstąpienia od zasady równości” (s. 79). Autorka dostrzegła,
że TK przywołał w tym kontekście zasadę proporcjonalności w sprawie o sygn. akt
K 10/96, która dotyczyła „pozbawienia pewnych kategorii osób roszczenia o przeniesienie prawa własności papieru wartościowego na okaziciela, jakim jest powszechne
świadectwo udziałowe” (s. 79). Jest to przykład zastosowania zasady proporcjonalności wynikającej z rozumienia zasady równości. Przypomnijmy, że — zdaniem TK —
zasada równości oznacza nie tylko jednakowe traktowanie podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii osób charakteryzujących się daną cechą istotną, ale także
zasada ta „zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność
wyboru takiego a nie innego kryterium różnicowania. Aby odpowiedzieć na pytanie,
czy dane kryterium może stanowić podstawę różnicowania podmiotów prawa, należy
rozstrzygnąć: czy kryterium to pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, p o z o s t a j e
w o d p o w i e d n i e j p r o p o r c j i [podkr. J.P.] do wagi interesów, które zo-
234
Recenzje
staną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniając odmienne traktowanie podmiotów podobnych”5. W omawianym
przypadku TK „nie dopatrzył się relewantnych, racjonalnych i proporcjonalnych argumentów, przemawiających za wyodrębnieniem przez ustawę tej klasy osób [tj. obywateli, których brak zameldowania był konsekwencją braku miejsca pobytu stałego,
przyp. J.P.]” (s. 80). Charakterystyczne jest, że dotychczas badacze dostrzegali zakotwiczenie zasady proporcjonalności w zasadzie demokratycznego państwa prawnego,
a pod rządami obecnej Konstytucji RP wskazuje się przede wszystkim art. 31 ust. 3
jako źródło tej zasady. Pomija się natomiast ważną kwestię związaną z szeroko pojmowaną formułą zasady równości i zasadnością przyjętego kryterium różnicowania.
Autorka także nie poświęca tej kwestii dużo uwagi.
W dalszej części rozprawy autorka przeanalizowała orzecznictwo TK dotyczące
praw i wolności ekonomicznych i socjalnych, wśród których wymieniła: prawo do
ochrony zdrowia oraz do pomocy w razie choroby lub niezdolności do pracy, a także podatki i inne świadczenia publiczne. Usprawiedliwiła się, że „wprawdzie płacenie podatków i ponoszenie innych ciężarów publicznych bynajmniej nie jest prawem jednostki,
tylko jej obowiązkiem, jednak w sposób niewątpliwy wiąże się z jej sytuacją ekonomiczną” (s. 90). Krytycznie odniosła się do niektórych rozstrzygnięć TK dotyczących prawa
daninowego. Następnie wyróżniła orzecznictwo dotyczące praw i wolności osobistych,
takich jak: wolność słowa, prawo do prywatności i prawo do sądu; praw i wolności politycznych: wolność zgromadzeń, wolność zrzeszania się, wolność tworzenia i działania partii politycznych oraz zasada kadencyjności składu osobowego rad gmin.
W rozdziale IV zatytułowanym „Zasada proporcjonalności w Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.” autorka skupiła się przede wszystkim na konsekwencjach wynikających z brzmienia art. 31 ust. 3 Konstytucji, który to
przepis określiła jako „ogólny przepis wyznaczający zasady ograniczania korzystania
z konstytucyjnych wolności i praw” (s. 111) oraz uznała, że „z art. 31 ust. 3 wynikają
trzy zasady: wyłączności ustawy, proporcjonalności i zachowania istoty wolności i praw,
z których pierwsza ma charakter formalny, pozostałe — materialny. Oprócz nich przepis ten zawiera materialne przesłanki dopuszczalności ograniczeń, tj. bezpieczeństwo
państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz
wolności i prawa innych osób” (s. 111). Ciekawe są rozważania dotyczące sporu w sprawie możliwości ograniczania praw konstytucyjnych na podstawie art. 31 ust. 3. Następnie Zakolska w sposób rzetelny i skrupulatny przeanalizowała poszczególne przesłanki
ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
tj.: ustawowa forma ograniczenia, istnienie konieczności wprowadzenia ograniczenia
w demokratycznym państwie, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w tym przepisie wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona
środowiska, ochrona zdrowia, ochrona moralności publicznej, ochrona praw i wolności
5
Wyrok TK z dnia 6 maja 1998 r., sygn. akt K 37/97, OTK ZU 1998, nr 3, poz. 33; formuła ta była
przytaczana także w późniejszych orzeczeniach.
235
innych osób), zakaz naruszania istoty danego prawa i wolności. Zdaniem autorki, „przesłanki te mają postać wartości (dóbr) konkurujących z zakresem korzystania przez jednostkę z przysługujących jej wolności i praw” (s. 115–116). Zakres stosowania art. 31
ust. 3 Konstytucji — zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy — pojawił się w rozważaniach TK. Autorka przedstawiła ostateczne ustalenia w tej sprawie. Istotne jest
przyjęcie przez TK, że artykuł ten ma zastosowanie „do wszystkich konstytucyjnych
wolności i praw, niezależnie od tego, czy przepisy szczegółowe odrębnie określają przesłanki ograniczenia danego prawa lub wolności” (s. 142). Jeśli chodzi o zakres podmiotowy, to art. 31 ust. 3 Konstytucji ma zastosowanie nie tylko do osób fizycznych, ale także do osób prawnych, ponieważ — jak podkreśliła — „Trybunał wyraźnie zaznaczył, iż
ograniczenie zasady proporcjonalności tylko do osób fizycznych prowadziłoby do arbitralnego zróżnicowania ochrony konstytucyjnych praw i wolności osób fizycznych
i osób prawnych, które nie znajduje oparcia w przepisach konstytucji” (s. 143). W dalszej części tego rozdziału omówiła także relację art. 31 ust. 3 do art. 2 Konstytucji.
Doszła w tej sprawie do wniosku, że „zasada proporcjonalności w obecnym stanie prawnym może być wywodzona zarówno z art. 2, jak i z art. 31 ust. 3” (s. 253), co znajduje
potwierdzenie w praktyce orzeczniczej TK. Całkowicie zgadzam się z argumentacją
Joanny Zakolskiej, że „znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności
i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 konstytucji” (s. 150). W istocie „zasada ta, jako element państwa prawnego, ma szerszy zakres oddziaływania, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo, stanowiąc prawo, wpływa na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą” (s. 150). Autorka słusznie wskazała, że ocenie z punktu widzenia
zgodności z zasadą proporcjonalności podlegają także przepisy określające zakres ciążących na tych osobach obowiązków, co uzasadnia wywodzenie zasady proporcjonalności z art. 2 Konstytucji. Dodałabym jednak możliwość oceny przyjętego kryterium
różnicowania w aspekcie zgodności z zasadą proporcjonalności, co bezpośrednio wiąże się z wykładnią zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W dalszej
części tego rozdziału dokonała kategoryzacji szczegółowych klauzul ograniczających
zamieszczonych obok przepisów gwarantujących poszczególne prawa i wolności, a także omówiła kwestię zastosowania zasady proporcjonalności w przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego (art. 228 ust. 5 Konstytucji).
W obszernym rozdziale V — „Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
z dnia 2 kwietnia 1997 r.” — autorka dokonała rzetelnej, krytycznej analizy orzecznictwa TK, uwzględniając poszczególne konstytucyjne wolności i prawa. W szczególności wyróżniła: wolność działalności gospodarczej, prawo własności i inne prawa
majątkowe (prawo własności: prawo własności przysługujące jednostce, prawo własności przysługujące gminom i innym jednostkom samorządu terytorialnego; inne prawa majątkowe: spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu mieszkalnego, najem),
inne prawa i wolności ekonomiczne, socjalne i kulturalne (prawo do pracy, prawo do
zabezpieczenia społecznego, prawo do nauki), prawa i wolności osobiste (wolność
236
Recenzje
osobista, prawo do sądu, prawo do prywatności, wolność wypowiedzi), prawa i wolności polityczne (wolność zgromadzeń, wolność zrzeszania się, wolność tworzenia
i działania partii politycznych, zasada kadencyjności składu osobowego rad gmin). Jak
już zaznaczyła we „Wstępie”: „[…] rodzaje uwzględnionych w pracy wolności i praw
wynikają z problematyki orzecznictwa” (s. 7). Na zakończenie tych rozważań autorka poruszyła bardzo ważny i kontrowersyjny zarazem problem możliwości powoływania się na naruszenie zasady proporcjonalności jako podstawy skargi konstytucyjnej.
Postawa TK w tej sprawie jest analogiczna, jak w kwestii możliwości powoływania
się na naruszenie zasady równości i budzi podobne kontrowersje6.
W rozdziale VI — „Zagadnienie funkcjonowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do obowiązków konstytucyjnych (na tle zobowiązań podatkowych)” — autorka sformułowała słuszną tezę, że chociaż „w klasycznym ujęciu zasada proporcjonalności dotyczy problematyki ograniczania praw i wolności, nie oznacza to, iż reguł
z niej wynikających nie można odnieść do obowiązków nakładanych na jednostkę.
Faktycznie bowiem o pozycji prawnej człowieka decyduje nie tylko ogół przyznanych
mu bądź potwierdzonych w tekście prawnym praw i wolności, ale także zakres nałożonych na niego obowiązków — one bowiem z założenia ograniczają możliwość korzystania z wolności i praw” (s. 240). Szczególne zagrożenia przekraczania granic rzeczywistych potrzeb w obciążaniu jednostki obowiązkami dostrzegła w ogólnym
sformułowaniu art. 84 Konstytucji, z którego wynika obowiązek płacenia podatków.
Ważną rolę w ograniczaniu swobody ustawodawcy pełni m.in. orzecznictwo TK,
w którym rozważano także kwestię zastosowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do art. 84 Konstytucji. Na tle stosowania art. 84 Konstytucji w relacji do art. 64
dotyczącego ochrony własności powstało wiele spornych kwestii, do których autorka
odniosła się w krytyczny sposób.
Na zakończenie rozprawy Joanna Zakolska sformułowała wiele wniosków, którym
nie sposób odmówić słuszności. Analiza orzecznictwa TK pozwoliła jej, w sposób kompleksowy, ująć prawidłowości stosowania przez TK zasady proporcjonalności i określić
pojmowanie tej zasady jako ugruntowane. Jednak, jak stwierdziła, „niewiele można znaleźć wyroków, w których analizowano by zakwestionowany przepis w sposób szczegółowy, z uwzględnieniem dokładnego zbadania realizacji wymogów przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu stricto” (s. 256). Szkoda, że umknął uwadze
autorki wyrok TK w sprawie o sygn. akt P 7/987, ponieważ — z punktu widzenia rozważanej w rozprawie problematyki — byłby to bardzo ciekawy przykład badania legalności rozporządzenia, którego przepisy zostały uznane przez TK za naruszające zasadę
proporcjonalności z trzech powodów: 1) „ustanawiając bardzo surowe sankcje nie odniosły zamierzonego skutku”; 2) „nie jest konieczne wprowadzenie takiej regulacji [...]”;
3) „efekty omawianej regulacji nie pozostają w odpowiedniej proporcji do obciążeń na6
Zob. np. J. Potrzeszcz, Zasada równości w orzecznictwie polskiego Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym skargi konstytucyjnej, [w:] Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, red. S. Wronkowska, Kraków 2005, s. 293–306.
7
Wyrok z dnia 27 kwietnia 1999 r., sygn. akt P 7/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 72, szczególnie s. 348–349.
Marian Grzybowski, Finlandia. Zarys systemu ustrojowego
237
łożonych na obywatela, zwłaszcza jeżeli się przyjmie jako punkt odniesienia krajową
średnią dochodów ludności”8. To niedopatrzenie jest łatwe do usunięcia i w żadnym razie nie obniża wysokiej oceny omawianej rozprawy.
Ważne wnioski autorki dotyczą funkcjonowania art. 31 ust. 3 Konstytucji, który
TK traktuje jako podstawę prawną zasady proporcjonalności. Z faktu, iż jest to przepis często powoływany przez wnioskodawców jako wzorzec kontroli konstytucyjności prawa, autorka wyprowadziła w pełni uprawniony wniosek, „iż spełnia pokładane
w nim nadzieje; tym niemniej, z drugiej strony świadczy to również o tym, jak często
dochodzi do, chociażby tylko sugerowanych przez wnioskodawcę, niekoniecznych
bądź nadmiernych ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw” (s. 258). Słusznie
Joanna Zakolska stwierdziła, że art. 31 ust. 3 Konstytucji należy interpretować jako
klauzulę generalną, mającą „zastosowanie do wszystkich konstytucyjnych wolności
i praw” a także będącą „samodzielną podstawą wprowadzania przez ustawodawcę ich
ograniczeń” (s. 258). Zawarte w tym przepisie wymogi formalne i materialne uznała
za wystarczające oraz podkreśliła znaczenie zakazu naruszania istoty wolności i praw.
Niesłusznie, jej zdaniem, ogranicza się reguły wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji
tylko do praw i wolności konstytucyjnych, bowiem „nie ma przeszkód, aby ustawodawca, ograniczając ustawowe wolności i prawa, kierował się przesłankami wynikającymi z tego przepisu” (s. 258).
Rozprawa Joanny Zakolskiej stanowi przykład rzetelnego i przemyślanego opracowania, którego przedmiotem jest jedna z najważniejszych zasad wypracowanych
w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.
Jadwiga Potrzeszcz
MARIAN GRZYBOWSKI
Finlandia. Zarys systemu ustrojowego
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2007, s. 163
Recenzowana książka stanowi rzetelne i przejrzyste studium prawne systemu ustrojowego Finlandii. Podjęcie przez autora tego tematu było słuszną decyzją, ponieważ
w polskiej literaturze konstytucyjnej nie istnieje monografia, która tak kompleksowo
przedstawia to zagadnienie. Do tej pory w publikacjach dotyczących Finlandii z reguły
dominowało ujęcie historyczne lub politologiczne1. Z zakresu prawa ustrojowego można wymienić jedynie prace poświęcone konstytucji Finlandii (na które składa się wstęp
Tamże.
Np. J. Żmudzki, Finlandia w polityce mocarstw 1939–1944, Przemyśl 1998; J. Suchoples, Finlandia
w polityce Stanów Zjednoczonych 1917–1919, Warszawa 2002; K. Dośpiał-Borysiak, Polityka Szwecji
i Finlandii w regionie Morza Bałtyckiego, Toruń 2006; P. Andrzejewski, Neutralność w polityce zagranicznej Finlandii i Szwecji, Warszawa–Poznań 1988.
8
1
238
Recenzje
i tłumaczenie tekstu konstytucji)2 oraz monografię będącą studium relacji między parlamentem a rządem Finlandii3. Pozostałe pozycje bądź to zawierają stan prawny sprzed
wejścia w życie konstytucji z 1999 r.4, bądź stanowią fragment publikacji zbiorowych,
podchodząc do tematu bardzo pobieżnie5. Dlatego też sięgnięcie po tematykę systemu
ustrojowego Finlandii zostanie z pewnością docenione nie tylko przez prawników, ale
także politologów oraz osób zajmujących się stosunkami międzynarodowymi i europeistyką. Opracowanie ma charakter analityczny i systematyzujący. W dużej mierze opiera się na porównaniu postanowień aktów normatywnych opatrzonych wyczerpującym
komentarzem. Istotne jest przy tym, że autor unika cytowania przepisów prawnych, dając czytelnikowi w zamian wartościowy merytorycznie opis.
Marian Grzybowski — niewątpliwie autorytet w dziedzinie prawa ustrojowego
porównawczego, którego jednym ze szczególnych obszarów zainteresowań są kraje
skandynawskie — prezentuje czytelnikowi pracę spójną i logiczną. Jego rozważania
prowadzone są w sposób zdyscyplinowany, bez zbędnych powtórzeń. Analiza przepisów prawnych wsparta jest klarownym komentarzem.
Monografia składa się z jedenastu rozdziałów, aneksu, wykazu literatury oraz spisu tabel i rycin. Zwraca uwagę brak — umieszczanych zazwyczaj w opracowaniach
naukowych — wstępu oraz uwag końcowych. Chociaż nie wydają się one niezbędne
w pracy o tym charakterze, można by zastanowić się nad wartością krótkiego choćby
wprowadzenia do omawianego zagadnienia, w którym swoje miejsce znalazłyby założenia opracowania i uzasadnienie podjęcia trudu pisarskiego, wymienione na s. 47
oraz powtórzone na czwartej stronie okładki.
Dwa początkowe rozdziały stanowią ważne i ciekawe przypomnienie historii oraz
podstawowych danych geograficznych i gospodarczych, które stanowią konieczne tło
dla zrozumienia kolejnych części monografii.
Rozdział I, zatytułowany „Państwo, ludność, gospodarka”, obejmuje zarys dziejów
narodu i państwa od momentu osiedlenia się plemion ugrofińskich na terytorium obecnej Finlandii do lat 70. XX w. W zajmujący i syntetyczny sposób autor przypomina czytelnikowi, w jaki sposób położenie tego kraju (stanowiącego swoisty łącznik między
Wschodem a Zachodem) wpływało na jego historię6. Analizując powstawanie zrębów
państwowości fińskiej należy pamiętać o wielowiekowych wpływach Szwecji oraz
Imperium Rosyjskiego, swoistości struktury społecznej (brak klasycznej „drabiny feudalnej”) oraz funkcjonującej od czasów reformacji dwujęzyczności. Dla polskiego czytelnika szczególnie interesujące są elementy różniące polską historię i społeczeństwo od
fińskiego, np. od samego początku tworzenie fińskiego prawa wewnętrznego było po2
S. Sagan, V. Serzhanova (wstęp i tłumaczenie), Konstytucja Finlandii, Rzeszów 2003; J. Osiński
(wstęp i tłumaczenie), Konstytucja Republiki Finlandii z 11 czerwca 1999 r., Warszawa 2003.
3
V. Serzhanova, Relacje między parlamentem a rządem Finlandii, Rzeszów 2007.
4
Np. K. Ciemniewski, Zasady ustroju politycznego Finlandii, Bydgoszcz 1971.
5
Zob. choćby rozdział poświęcony ustrojowi Finlandii, [w:] Ustrój UE i ustroje państw członkowskich,
red. P. Sarnecki i in., rozdz. IX, Warszawa 2007.
6
Więcej na ten temat w: S. Kauppila, Między Wschodem a Zachodem — Finlandia, tł. Z. Wisłocka,
Kraków 2001.
Marian Grzybowski, Finlandia. Zarys systemu ustrojowego
239
wierzone przedstawicielom czterech stanów, a prawa wyborcze kobietom przyznano już
w 1906 r. Przeciętnemu obserwatorowi obecnej rzeczywistości nadal rzuca się w oczy
egalitaryzm fińskiego społeczeństwa oraz rozwinięta i realizowana koncepcja welfare
state. Spośród informacji przedstawionych przez autora można jeszcze wymienić przebieg wojny domowej (po odzyskaniu niepodległości w 1917 r.) oraz spłatę w całości reparacji wojennych po II wojnie światowej (Finlandia była jedynym państwem, które tego
dokonało mimo ogromnych wyrzeczeń). Pewien niedosyt pozostawia natomiast brak
rozwinięcia konstatacji zawartej na s. 23: „W ciągu stulecia Finlandia awansowała z pozycji peryferyjnego kraju rolniczego do grona najbardziej rozwiniętych przemysłowo
państw świata”. Autor ograniczył się tu do przytoczenia statystyk dotyczących głównie
trzech działów gospodarki oraz skutków zmian gospodarczych. Wydaje się, że bezprecedensowe, nawet na skalę światową, wysiłki oświatowe podjęte po II wojnie światowej oraz nakłady na naukę i badania (R&D) zasługują na nieco szersze omówienie7.
W rozdziale II („Struktura społeczna i polityczna”) autor poświęcił kilka uwag
strukturze społecznej, aby następnie wnikliwie i szczegółowo przedstawić powstanie
i ewolucję partii politycznych. Bardzo wartościowe i przykuwające uwagę są komentarze wynikające z obserwacji praktyki, np. mimo często podkreślanej w różnych źródłach wielopartyjności, autor zauważył znaczną koncentrację poparcia list kandydatów dużych partii (s. 37). Rozważania w tej części pracy zakończył ciekawą analizą
poparcia dla partii politycznych w ostatnich latach.
W kolejnych rozdziałach autor przedstawił niezbędną wiedzę o systemie ustrojowym Republiki Finlandii. Rozdział III, zatytułowany „Ewolucja systemu rządów
w Republice Finlandii”, rozpoczyna przedstawienie celu i uzasadnienie podjęcia tej problematyki oraz przyjętej metodologii. Autor przeanalizował akty konstytucyjne pod kątem określenia kierunku, zakresu oraz tempa przeobrażeń systemu rządów. Punktem
wyjścia był tutaj funkcjonujący od 1919 r. system uznawany za parlamentarny z elementami prezydencjalizmu. Został on porównany (w tym, a także w kolejnych rozdziałach)
z obecnym system powołanym do życia konstytucją z 1999 r. Analizę poprzedzają uwagi poświęcone powstałym w pierwszej połowie XIX w. Radzie Rządowej i Senatowi
Finlandii oraz powrotowi na scenę polityczną Zgromadzenia Stanowego (przekształco7
Już w 2001 r., w raporcie Narodów Zjednoczonych oraz prowadzonego przez World Economic Forum
„The Growth Competitiveness Index” Finlandia została uznana za najbardziej technologicznie rozwinięty
kraj na świecie. Zgodnie z badaniami fińskiego Urzędu Statystycznego, w latach 1996–1998 ok. 1/3 przedsiębiorstw wprowadziła na rynek nową usługę, produkt lub nową bądź ulepszoną metodę produkcji
(Statistics Finland, Science and technology in Finland 2000, Helsinki 2001). Finlandia może się także poszczycić bardzo wysoką liczbą zgłaszanych i przyznawanych patentów. Już w latach 80. R&D zostało integralną częścią fińskiej narodowej strategii rozwoju. W zasadzie każdego roku podnoszono wydatki budżetowe na rozwój nauki i technologii, które w 1999 r. osiągnęły 4,7% PKB, a w latach 2004–2007 4,5% PKB.
W 2007 r. wydatki budżetowe na naukę i badania wyniosły 1,73 biliona euro. Dla porównania, w Polsce wydatki na naukę sukcesywnie malały. W roku 1991 nakłady ogółem wynosiły 1,08% PKB, a w roku 2002 spadły do 0,65%. Dane statystyczne z: National Technology Agency (TEKES) <www.tekes.fi/eng>, Statistics
Finland <www. tilastokeskus.fi> i Eurostat. Nacisk położony na edukację obrazuje badanie przeprowadzone w 2003 r. przez ODCE (Survey of European standards of reading and mathematical and scientific literacy), w którym Finlandia znalazła się na pierwszym miejscu.
240
Recenzje
nego w 1906 r. w Eduskuntę). W rozdziale tym należy szczególnie podkreślić przekonującą analizę spełniania bądź nie, poprzez konstrukcję ustrojową Aktu o Formie Rządu
z 1919 r., kryteriów klasycznej formuły parlamentarnej. W dalszej części odnajdujemy
ogólną analizę zmian wprowadzonych przez Konstytucję Republiki Finlandii z 1999 r.,
która została rozwinięta w kolejnych rozdziałach opracowania.
Rozdział IV został poświęcony zasadom systemu wyborczego i przedstawia
szczegółowe informacje dotyczące m.in. czynnego i biernego prawa wyborczego do
Eduskunty, prawa nominowania kandydata, frekwencji wyborczej oraz zasady wyborów do samorządu lokalnego.
W najobszerniejszym rozdziale V („Eduskunta — parlament Finlandii”) autor
przedstawił funkcję, sposoby powoływania i kształtowania składów komisji parlamentarnych, przebieg procesu legislacyjnego (w tym inicjatywy ustawodawczej, trybu zasadniczego uchwalania ustaw oraz trybu skróconego), stanowienia i kontroli realizacji budżetu oraz parlamentarnej kontroli działalności rządu i administracji
rządowej. Dla założeń opracowania (tzn. analizy kierunku i zakresu przeobrażeń systemu rządów) mają znaczenie rozważania na temat relacji między Eduskuntą a prezydentem w sferze ustawodawstwa. Jedyne, o czym autor wspomniał zdawkowo lub
wcale, to status deputowanego, utrata mandatu i immunitet. Wydaje się także, że wobec ekspansji prawa wspólnotowego oraz międzynarodowego zasadne byłoby poświęcenie większej uwagi relacjom tychże systemów prawnych z prawem krajowym. Aby
poskromić czytelniczy apetyt trzeba pamiętać, iż recenzowane opracowanie miało być
w zamyśle zarysem systemu, więc autor, by nie popaść w nadmierny perfekcjonizm,
musiał w pewnym momencie postawić granicę swoim rozważaniom.
Rozdział VI został poświęcony omówieniu pozycji ustrojowej, kompetencjom
i wyborom prezydenta Finlandii. Podobnie jak w poprzednich oraz kolejnych rozdziałach, także ten otwiera przypomnienie stanu prawnego z lat 1919–1999 oraz porównanie z obecnie obowiązującym. Utrzymanie takiej struktury wewnątrz rozdziałów
jest przydatne, bowiem systematyzuje informacje i zapobiega chaosowi myślowemu.
Kluczowa dla całej monografii jest analiza przyczyn historycznych ukonstytuowania
silnej pozycji prezydenta w Akcie z 1919 r. Istotne jest jednak prześledzenie spornej
w dziejach konstytucjonalizmu fińskiego kwestii trybu wyboru prezydenta. Nieco zakłóca płynną lekturę umieszczenie niektórych informacji o kompetencjach prezydenta w innych rozdziałach, bez przypomnienia, że dane te były lub zostaną jeszcze omówione (np. prerogatywa prezydenta do przedterminowego rozwiązania parlamentu
opisana została na s. 62 w rozdziale III).
W rozdziale VII, zatytułowanym „Rząd Republiki Finlandii. Centralna administracja rządowa”, autor poruszył kolejną istotną zmianę dokonaną przez konstytucję
z 1999 r., mianowicie nowe uregulowanie relacji między Radą Państwa (rządem)
a prezydentem w procesie stanowienia prawa i budżetu oraz w sferze władzy wykonawczej. W dalszej części zaprezentowana została struktura i zasady działania rządu.
Rozdział VIII („Sądy i organy ochrony porządku prawnego”) rozpoczyna się interesującym rysem historycznym rozwoju sądownictwa od czasów powstania sądów
Paweł Borecki, Geneza modelu stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP
241
plemiennych oraz przytoczeniem postanowień konstytucji dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Dalej następują nieco lapidarne (w porównaniu z opisem innych organów) rozważania na temat Trybunał Stanu oraz Kanclerza Sprawiedliwości. Nasuwa
się tu pytanie, w jaki sposób organy te wykonują swoje zadania (np. jak Kanclerz sprawuje nadzór nad przestrzeganiem konstytucji).
Rozdział IX („Podział terytorialny i struktura władz lokalnych”) rozpoczyna analiza ewolucji struktury terytorialnej Finlandii, następnie został omówiony obecnie
funkcjonujący podział terytorialny. Natomiast rozdział X poświęcony został statusowi mniejszości szwedzkojęzycznej, kwestii słusznie uznanej za wartą przybliżenia.
W rozdziale XI i ostatnim zarazem zatytułowanym „Finlandia u progu XXI wieku. Akcesja do Unii Europejskiej i jej następstwa”, autor wymienił najważniejsze kroki podejmowane przez Finlandię na arenie międzynarodowej, zaczynając od niekorzystnego układu z ZSRR z 1948 r., poprzez przystąpienie do Rady Europy i wreszcie
do Unii Europejskiej. Rozważania kończy konstatacja o pozytywnych rokowaniach
dla dalszej integracji Finlandii z UE. Rzeczywiście, taka teza wydaje się uzasadniona,
biorąc pod uwagę choćby wskaźniki ekonomiczne oraz stałe, w ostatnich latach stosunkowo wysokie, poparcie dla integracji europejskiej.
Oprócz ważnej merytorycznie zawartości pracy, należy podkreślić przejrzysty język opracowania, który nie tracąc nic z profesjonalności, będzie doskonale zrozumiały również przez czytelnika niebędącego prawnikiem. M. Grzybowski posługuje się
jasno sformułowanymi, logicznymi zdaniami.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na umieszczone przez autora przydatne
i ciekawe tabele i ryciny oraz zgromadzoną literaturę. Obejmuje ona pozycje w dużej
mierze obcojęzyczne, przy czym ich różnorodność jest imponująca. Autor przytacza
opracowania w języku angielskim, fińskim, szwedzkim, rosyjskim, francuskim i niemieckim.
Podsumowując to krótkie omówienie recenzowanej monografii, pozostaje mi
z pełnym przekonaniem zachęcić do jej lektury. Jest to z pewnością cenna pozycja stanowiąca nowy wkład w dziedzinie studiów nad krajami skandynawskimi, a także niezwykle przydatne źródło dla badań porównawczych ustrojów państw.
Julia Kapelańska-Pręgowska
PAWEŁ BORECKI
Geneza modelu stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP
W rozdziale I Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., wśród naczelnych zasad
określających podstawy ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, ustrojodawca w art. 25 określił zasady relacji między państwem a ko-
242
Recenzje
ściołami i innymi związkami wyznaniowymi. Zasady te, tworzące model stosunków państwo–Kościół, są wyrazem poszanowania wolności religijnej w wymiarze wspólnotowym
(instytucjonalnym, kolektywnym). Ich sformułowanie w Konstytucji RP jest efektem długiego procesu, który rozpoczął się wraz z przemianami politycznymi zapoczątkowanymi obradami Okrągłego Stołu oraz uchwaleniem w maju 1989 r. tzw. ustaw wyznaniowych. Formalnie kształtowanie się konstytucyjnego modelu stosunków wyznaniowych
w wymiarze instytucjonalnym rozpoczęło się powołaniem 7 grudnia 1989 r. Komisji
Konstytucyjnej Sejmu X kadencji oraz Komisji Konstytucyjnej Senatu I kadencji. W pracach nad konstytucją uczestniczyły nie tylko komisje parlamentarne, ale także partie polityczne, środowiska naukowe, stowarzyszenia, osoby prywatne oraz (zwłaszcza w odniesieniu do tzw. spraw wyznaniowych) kościoły i inne związki wyznaniowe, co należy
uznać za jeden z istotnych standardów społeczeństwa obywatelskiego.
Geneza przepisów wyznaniowych w Konstytucji RP — za pomocą których państwo określa sytuację prawną jednostki ze względu na wyznawaną lub niewyznawaną
przez nią religię oraz sytuację kościołów i innych związków wyznaniowych — była
w literaturze przedmiotem wielu opracowań. Wszystkie one miały charakter cząstkowy, podejmowały bowiem wybrany zakres zagadnień. Paweł Borecki w monografii
Geneza modelu stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP przedstawił historię
kształtowania się normatywnego modelu relacji. „W pracy niniejszej — jak napisał
autor we „Wstępie” — podjęto próbę uzupełnienia i pogłębienia refleksji naukowej
nad procesem ustrojodawczym w sprawach wyznaniowych w III RP. Jej przedmiotem
jest geneza konstytucyjnego modelu stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi we współczesnej Polsce” (s. 9). Monografia składa się ze wstępu, czterech rozdziałów, zakończenia, wyboru bibliografii oraz indeksu nazwisk.
We „Wstępie”, obok wyznaczenia celu i zakresu badań naukowych, określenia historyczno-prawnego charakteru dysertacji, autor zarysował wielopłaszczyznową problematykę konstytucjonalizacji stosunków wyznaniowych w Polsce oraz wskazał najważniejsze opracowania dotyczące kształtowania się konstytucyjnych przepisów
wyznaniowych. Borecki krótko określił treść poszczególnych rozdziałów oraz scharakteryzował bazę źródłową swojego opracowania, do której — obok aktów prawnych
ogłoszonych w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim — należą materiały parlamentarne, archiwa różnych instytucji i osób prywatnych, publikacje w prasie oraz wywiady z osobami bezpośrednio zaangażowanymi w prace konstytucyjne, co pomogło mu
w „rekonstrukcji niektórych aspektów nieoficjalnego nurtu prac ustrojowych w sprawach konfesyjnych” (s. 14).
Rozdział I recenzowanej pracy został zatytułowany „Ugrupowania polityczne wobec Kościoła w Polsce w świetle wypowiedzi programowych w latach 1989–1997”.
Autor prezentację oferty ideowo-programowej liczących się partii politycznych
w okresie prac nad konstytucją poprzedził bardzo ogólną charakterystyką systemu
partyjnego i głównych wyznaczników tożsamości politycznej w Polsce po przełomie
politycznym roku 1989. Odwołał się w niej m.in. do sformułowanego przez S.P.
Huntingtona kryterium demokracji, wskazując, iż w omawianym okresie polska de-
243
mokracja przeszła okres konsolidacji. Scharakteryzował też dwa etapy w rozwoju polskiego systemu parlamentarnego, wyznaczone przez cezurę wyborów parlamentarnych, które odbyły się 19 września 1993 r.
Prezentację programu i działalności ugrupowań politycznych w zakresie zagadnień wyznaniowych autor rozpoczął od ugrupowań antyklerykalnych, prezentując szeroko antyklerykalizm, ateizm, konieczność zmian w oświacie oraz jednoznacznie
negatywne stanowisko w sprawie ratyfikacji konkordatu wyrażane przez Związek
Komunistów Polskich „Proletariat”. Zdecydowanie mniej uwagi poświęcił innym
ugrupowaniom, charakteryzując program Ruchu Społecznego „Niezależna Inicjatywa
Europejska” Piotra Gadzinowskiego i wspominając o Stowarzyszeniu na rzecz
Humanizmu i Etyki Niezależnej oraz akcji Barbary Labudy i Zbigniewa Bujaka zbierania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie karalności
przerywania ciąży. Słusznie P. Borecki zauważył, iż u podstaw radykalnego stanowiska ugrupowań antyklerykalnych leżała błędna wizja Kościoła katolickiego i totalna
negacja jego miejsca i roli w dziejach państwa, co prowadziło do formułowania postulatu rozdziału państwa i Kościoła.
Decydującą rolę w przygotowaniu i uchwaleniu Konstytucji RP odegrały ugrupowania laickie, które w wyborach w 1993 r. uzyskały większość w parlamencie, a co
się z tym wiąże, także w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego. Paweł
Borecki przestawił różne koncepcje rozdziału państwa i związków wyznaniowych
prezentowane przez Polską Partię Socjalistyczną, Unię Pracy, Socjaldemokrację
Rzeczypospolitej Polskiej, Kongres Liberalno-Demokratyczny, Unię Demokratyczną
oraz Unię Wolności (KLD i UD połączyły się 23 kwietnia 1994 r. w Unię Wolności).
Obok koncepcji rozdziału w programach tych partii postulowano neutralność światopoglądową państwa oraz — w różnym zakresie — współdziałanie państwa i związków wyznaniowych.
Kolejny punkt oferty programowej ugrupowań politycznych Borecki poświęcił
ugrupowaniom o inspiracji chrześcijańskiej, zaliczając do tej grupy — zdaniem recenzenta niesłusznie — Polskie Stronnictwo Ludowe, które po 1993 r. przejęło „w pewnym stopniu funkcję rzecznika interesów Kościoła katolickiego w obliczu porażki wyborczej ugrupowań prawicowych, a także, jak można przypuszczać, z pragnienia
zamanifestowania swej ideowej odrębności w stosunku do silniejszego koalicyjnego
partnera — Sojuszu Lewicy Demokratycznej” (s. 50). Do ugrupowań programowo
związanych z katolicką nauką społeczną autor zaliczył także Partię Konserwatywną,
najpoważniejszą partię chadecką w Polsce w omawianym okresie, jaką było — jego
zdaniem — Porozumienie Centrum, Konfederację Polski Niepodległej, a także NSZZ
„Solidarność”, który przygotował i przedstawił Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia
Narodowego obywatelski projekt konstytucji.
Ostatnią, zaprezentowaną grupę stanowią ugrupowania konfesyjne, których
wspólną cechą było — zdaniem Boreckiego — przyjęcie za podstawę działania założeń doktryny katolicyzmu, w szczególności aksjologii, etyki i katolickiej nauki spo-
244
Recenzje
łecznej. Do ugrupowań tego typu zaliczył Ruch dla Rzeczypospolitej, Ruch Odbudowy
Polski oraz Zjednoczenie Chrześcijańsko-Narodowe.
Warto odnotować, iż analizując programy polityczne ugrupowań o inspiracji
chrześcijańskiej i konfesyjnych autor — zdaniem recenzenta — błędnie interpretuje
nauczanie Kościoła katolickiego w zakresie wolności religijnej w wymiarze indywidualnym i wspólnotowym, sugerując jakoby nauka Kościoła na temat miejsca i roli
kościołów i innych związków wyznaniowych w państwie wykluczała gwarancje wolności religijnej w wymiarze indywidualnym dla członków innych związków wyznaniowych. Charakteryzując w sposób ogólny ugrupowania o inspiracji chrześcijańskiej
autor uznał, iż „występująca w zróżnicowanym stopniu w wypowiedziach programowych aprecjacja katolicyzmu nie wiązała się bezpośrednio z odrzuceniem wolności
sumienia i wyznania, kwestionowaniu zaś zasady rozdziału państwa i związków konfesyjnych nie towarzyszył w zasadzie postulat budowy państwa wyznaniowego”
(s. 62) oraz „paradoksem oferty programowej omawianej partii [ZChN, P.S.] było,
mimo wspomnianej wizji ustrojowej, uznanie prawa do wolności religijnej, żądanie
takich samych praw dla wszystkich obywateli bez względu na wyznanie czy światopogląd, wreszcie zasadnicza aprobata dla mechanizmów demokratycznych” (s. 67).
„Koncepcje stosunków państwo–Kościół w wypowiedziach biskupów polskich
w latach 1989–1997” są przedmiotem II rozdziału opracowania. Swoje rozważania na
ten temat autor rozpoczął od ukazania Kościoła katolickiego jako podmiotu życia publicznego w Polsce oraz bardzo ogólnej charakterystyki sytuacji na ziemiach polskich
od ukształtowania się w XIX w. silnego związku między tożsamością konfesyjną
a tożsamością narodową poprzez okres międzywojnia, II wojny światowej oraz okres
powojenny, kończąc na sytuacji Kościoła katolickiego w okresie, gdy powstawała
Konstytucja RP. Konkludując tę część opracowania autor słusznie uznał, iż hierarchiczna struktura Kościoła wymaga analizy wypowiedzi Stolicy Apostolskiej i w kolejnym punkcie zaprezentował stanowisko Kościoła katolickiego na temat jego relacji z państwem w świetle katolickiej nauki społecznej. Prezentację tę P. Borecki
rozpoczął od przedsoborowego nauczania Kościoła na temat jego relacji z państwem.
Następnie przeszedł do nauczania Vaticanum II na temat wolności religijnej (Deklaracja o wolności religijnej Dignitatis humanae) oraz relacji między Kościołem
a wspólnotami politycznymi, określanymi poprzez zasady poszanowania pluralizmu
światopoglądowego współczesnych społeczeństw, autonomii i niezależności Kościoła
i wspólnoty politycznej oraz ich współpracy na rzecz dobra wspólnego osoby ludzkiej
(Konstytucja duszpasterska o Kościele w świecie współczesnym Gaudium et spes).
Ukazał w sposób bardzo uproszczony współczesne stanowisko Kościoła katolickiego
w relacji ze wspólnotami politycznymi. Opierając się na tekstach dokumentów soborowych oraz bardzo ograniczonej literaturze Paweł Borecki nie dostrzegł, iż podczas
Soboru Kościół na nowo odczytał swoje miejsce i rolę we współczesnym świecie oraz
że nauczanie Soboru Watykańskiego II, które ma charakter pastoralny a nie normatywny, na temat relacji ze wspólnotami politycznymi należy odczytywać w kontekście
teologii Soboru, a nie wyłącznie fragmentu jednego dokumentu.
245
Najważniejsze znaczenie, z punktu widzenia tematyki dysertacji, w rozdziale II
ma pkt 3, w którym Borecki zaprezentował stanowisko Kościoła katolickiego na temat jego relacji z państwem w wypowiedziach Episkopatu Polski. Już na wstępie
stwierdził, „[…] że szczególnie od 1993 r. daje się zaobserwować stosunkowo ograniczoną recepcję dorobku doktrynalnego Soboru Watykańskiego II oraz nauczania
społecznego Stolicy Apostolskiej, jakkolwiek nie brakowało licznych odwołań,
zwłaszcza do wypowiedzi Jana Pawła II” (s. 97). Wydaje się, iż tego typu uwaga mogłaby być sformułowana jako podsumowanie, a nie wstęp do rozważań. Charakteryzuje
ona stosunek autora do omawianej problematyki, który zakłada, do jakich wniosków
dojdzie. Trudno bowiem w tym rozdziale nie zauważyć negatywnego stosunku autora do roli i znaczenia Kościoła katolickiego w procesie tworzenia nowej ustawy zasadniczej w Polsce. Przejawia się to m.in. w wielu sformułowaniach oraz w doborze
literatury (autor pominął wiele opracowań, w których zostało wyrażone odmienne stanowisko od prezentowanego przez niego, np. T. Bertone, P.A. D’Avack, G. Damizia,
J. De La Torre, J.L. Guttierez, J. Hervada, G. Mattai, A. Sodano, L. Spineli, a wśród
opracowań w języku polskim: W. Adamczewski, A. Bardecki, M. Jaworski, S. Kowalczyk, P. Sobczyk, B. Trzeciak).
Rozdział III recenzowanej dysertacji został poświęcony prezentacji koncepcji stosunków między państwem a związkami wyznaniowymi w projektach i postulatach konstytucyjnych. Zasadnicza prezentacja projektów i postulatów została poprzedzona przesłankami ustrojowoprawnymi, wśród których autor zwrócił uwagę m.in. na konieczność
opracowania nowej konstytucji, pluralizm projektów konstytucyjnych, różne podstawy
prawne wnoszenia projektów konstytucji, ustawę konstytucyjną z dnia 23 kwietnia
1992 r. i jej nowelizację z dnia 22 kwietnia 1994 r. oraz miejsce zagadnień wyznaniowych w systematyce projektów konstytucji. W kolejnych punktach omawianego rozdziału zaprezentował projekty konstytucji zgłoszone zgodnie z obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi (pkt 2): Komisji Konstytucyjnej Sejmu X kadencji, Komisji
Konstytucyjnej Senatu I kadencji oraz projekty zgłoszone w trybie ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1993 r.: Prezydenta RP, Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Unii
Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, tzw. senacki, Konfederacji Polski Niepodległej, tzw. obywatelski oraz Porozumienia Centrum. Drugą grupę projektów zaprezentowanych przez P. Boreckiego stanowią wybrane nieformalne projekty konstytucji (pkt 3). W grupie tej znalazły się projekty przygotowane przez Unię
Polityki Realnej, Stronnictwo Demokratyczne, Stronnictwo Narodowo-Demokratyczne,
Polski Ruch Monarchistyczny oraz Przymierze dla Polski. Ostatnią grupę stanowią konstytucyjne propozycje organizacji religijnych i światopoglądowych (pkt 4), które autor
podzielił na dwie podgrupy: w pierwszej znalazły się dezyderaty kościołów i organizacji międzykościelnych (postulaty Kościoła katolickiego, stanowisko Polskiej Rady
Ekumenicznej oraz projekt zapisów konstytucyjnych Podkomisji do spraw Dialogu
Kościoła Rzymskokatolickiego i Kościołów zrzeszonych w Polskiej Radzie Ekumenicznej), w drugiej natomiast propozycje konstytucyjne laickich środowisk humanistycznych (tezy konstytucyjne Komitetu Porozumiewawczego stowarzyszeń działających na
246
Recenzje
rzecz państwa neutralnego światopoglądowo, projekt Parlamentarnej Grupy Kobiet oraz
propozycje przepisów konstytucyjnych Stowarzyszenia na rzecz Państwa Neutralnego
Światopoglądowo, NEUTRUM).
Oceniając zaproponowaną przez Boreckiego koncepcję klasyfikacji projektów
konstytucji (chronologiczną z uwzględnieniem merytorycznej), należy stwierdzić, iż
jest ona jedną z możliwych do przeprowadzania. Nie została oparta na wskazanej
przez autora we „Wstępie” do dysertacji, stanowiącej podstawę jego rozważań, klasyfikacji zaproponowanej przez J. Zakrzewską i M. Sobolewskiego, a rozwiniętej i spopularyzowanej przez M. Pietrzaka, polegającej na wyróżnieniu systemu powiązania
państwa i związków wyznaniowych oraz rozdziału wymienionych podmiotów (s. 7).
Dokonując rekonstrukcji koncepcji stosunków wyznaniowych w państwie w około
20 projektach konstytucji, autor słusznie zwrócił uwagę, iż wzorce sformułowań konstytucyjnych wypracowane w projektach konstytucji zgłoszonych w latach 1989–1991
przez J. Zakrzewską i J. Ciemniewskiego, zespół S. Zawadzkiego oraz Komisję Sejmu
i Senatu były recypowane w projektach zgłoszonych w trybie ustawy konstytucyjnej
z 23 kwietnia 1993 r. Warto odnotować, iż autor, dokonując prezentacji poszczególnych projektów zgodnie z zapowiedzią poczynioną we „Wstępie”, wykorzystał wiele
materiałów zaczerpniętych z prywatnych archiwów oraz zaprezentował stanowiska
osób zaangażowanych w proces tworzenia ustawy zasadniczej.
„Kształtowanie się konstytucyjnego modelu relacji między państwem i związkami wyznaniowymi w procesie legislacyjnym w latach 1994–1997” jest przedmiotem
ostatniego — najobszerniejszego — rozdziału opracowania. Przystępując do ilustracji niezwykle skomplikowanego procesu kształtowania przez Komisję Konstytucyjną
Zgromadzenia Narodowego przepisów konstytucyjnych w zakresie wolności religijnej w wymiarze wspólnotowym, autor ukazał polityczne oraz proceduralne uwarunkowania procesu ustrojodawczego. Zwrócił uwagę m.in. na przyczyny nieuchwalenia
konstytucji bezpośrednio po przełomie 1989 r. oraz znaczenie ustawy konstytucyjnej
z 23 kwietnia 1992 r. o trybie przygotowania i uchwalenia Konstytucji RP, która —
jego zdaniem — była wyrazem dążenia jej twórców do zapewnienia ugrupowaniom
parlamentarnym decydującego wpływu na kształt nowego ustroju, a zarazem wyrazem ograniczenia politycznych konsekwencji ich działań (s. 212). Paweł Borecki
wskazał także na polityczny skład Komisji Konstytucyjnej, który odzwierciedlał układ
sił w parlamencie wyłonionym w wyborach w 1993 r., potwierdzając, iż koalicja rządowa SLD-PSL nie dysponowała konstytucyjną większością zarówno w Komisji, jak
i w Zgromadzeniu Narodowym. Wspomniane uwarunkowania, jak również wymóg
przeprowadzenia konstytucyjnego referendum ratyfikacyjnego wpłynęły na metodologię oraz treść wypracowanego konsensu.
Prace poprzedzające uchwalenie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. autor podzielił na trzy etapy.
Pierwszy etap stanowi prezentacja projektów podczas posiedzenia KKZN
w dniach 21–22 czerwca 1994 r. oraz pierwsze czytanie projektów Konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym w dniach 22–23 września 1994 r. Na tym etapie projektodawcy
247
nie eksponowali postanowień dotyczących relacji między państwem a związkami wyznaniowymi, ograniczając się — w przypadku projektu senackiego i obywatelskiego
— do aksjologicznego wymiaru ustawy zasadniczej. Dyskusja trwająca w Komisji,
została uznana przez autora za mało wyczerpującą problematykę, pozbawioną pogłębionej refleksji, przy jednoczesnym braku zachowania dyscypliny terminologicznopojęciowej. W związku z zakwalifikowaniem modelu relacji państwo–Kościół do zasadniczych spornych kwestii ustrojowych w dniu 21 października 1994 r. odbyła się
debata sejmowa, podczas której nie zapadły żadne merytoryczne decyzje, które wiązałyby Komisję Konstytucyjną. Można zgodzić się ze stanowiskiem autora, iż w toku
prac tej Komisji decydujące znaczenie miały argumenty o charakterze politycznym
a nie merytorycznym.
Szczególne miejsce w opracowaniu Boreckiego zajmują prace Komisji
Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, które doprowadziły do sformułowania
treści art. 25 Konstytucji RP. Autor zaprezentował prace podkomisji stałych KKZN,
w tym zwłaszcza Podkomisji podstaw ustroju politycznego i społeczno-gospodarczego na początku grudnia 1994 r., następnie Zespołu Stałych Ekspertów od 20 grudnia
1994 r. do 20 stycznia 1995 r. oraz Podkomisji redakcyjnej, zagadnień ogólnych
i przepisów wprowadzających Konstytucję, które zakończyły się wypracowaniem
projektu konstytucji (w ujęciu wielowariantowym). Nad tym projektem pracowała następnie w dniach 26 stycznia–4 kwietnia 1995 r. KKZN, co pozwoliło stwierdzić
P. Boreckiemu, iż przepisy konstytuujące model relacji państwo–Kościół były najbardziej czasochłonnymi i kontrowersyjnymi przepisami w toku prac Komisji
Konstytucyjnej, na której forum zapadły najważniejsze decyzje dotyczące modelu stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP. Warto odnotować, iż w swoich rozważaniach autor już na wstępie prezentacji prac Komisji Konstytucyjnej wyraził pogląd, iż
przyczyną tak długich i burzliwych prac KKZN nad przyszłym art. 25 Konstytucji był
„spór o charakterze politycznym, dotyczący przede wszystkim zakresu determinowania polityki demokratycznego państwa przez podmioty nieposiadające ku temu legitymacji wyborczej i faktycznego przyzwolenia większości społeczeństwa — związki
wyznaniowe, przede wszystkim zaś przez Kościół katolicki” (s. 235).
W czwartym punkcie omawianego ostatniego rozdziału dysertacji autor opisał
końcowy etap prac konstytucyjnych, na który złożyło się drugie czytanie projektu
konstytucji w Zgromadzeniu Narodowym, prezentacja propozycji Prezydenta RP
Aleksandra Kwaśniewskiego polegająca na zastąpieniu w art. 25 ust. 2 wyrazów
„Władze państwowe” wyrazami „Władze publiczne”, trzecie czytanie i uchwalenie
dnia 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe Konstytucji RP oraz referendum konstytucyjne.
W zakończeniu monografii Paweł Borecki zwrócił uwagę na miejsce art. 25 w systematyce Konstytucji RP, heterogeniczny charakter modelu relacji między państwem
a związkami wyznaniowymi, wykluczenie możliwości istnienia w Polsce kościoła państwowego, panującego lub dominującego, zasadę neutralności światopoglądowej państwa, zasadę rozdziału wynikającą z ust. 3 oraz niebezpieczeństwa związane z przepi-
248
Recenzje
sami ust. 4 i 5 art. 25. Fakt, iż w zakończeniu nie zostały sformułowane wnioski
wypływające z procesu kształtowania przepisów określających relacje między państwem
a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, wynika zapewne z sytuacji, iż każdy
rozdział dysertacji kończy się podsumowaniem, w którym autor sformułował wnioski
wypływające z kolejnych części opracowania. Mimo iż na wstępie przyjął klasyfikację
odniesień między państwem a wspólnotami religijnymi, opartą na rozróżnieniu systemu
powiązania państwa i związków wyznaniowych oraz systemu rozdziału wymienionych
podmiotów nieuwzględniającą dalszych stopni klasyfikacji, w ostatnim akapicie zakończenia stwierdził, iż „Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. wyraża model «przyjaznego»
rozdziału państwa i związków wyznaniowych, w znacznym stopniu zbieżny ze stanowiskiem Kościoła katolickiego sformułowanym podczas Soboru Watykańskiego II”
(s. 391). Trudno zgodzić się recenzentowi ze stanowiskiem Boreckiego, iż ustrojodawca dowartościowując kościoły i inne związki wyznaniowe uczynił to kosztem państwa,
nie zabezpieczając dobrze jego interesów w sferze stosunków wyznaniowych oraz niedostatecznie zabezpieczając je przed wprowadzeniem elementów systemu powiązania.
Wydaje się, że jest wręcz przeciwnie, a model relacji państwo–Kościół, określony
w art. 25 Konstytucji, jest istotnym elementem świeckiego demokratycznego państwa
prawnego, które chroni interesy jednostki ze względu na jej wolność religijną w wymiarze indywidualnym i wspólnotowym. Model relacji państwo–Kościół wypracowany
podczas dialogu społecznego i politycznego, trwającego w Polsce w latach 1989–1997,
należy uznać za polski model relacji między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi, uwzględniający ustrojowe zasady społeczeństwa obywatelskiego
i demokratycznego państwa prawnego oraz polską specyfikę szeroko rozumianej wolności religijnej.
Zgodnie z przyjętym w tego typu recenzjach zwyczajem, na zakończenie należy
sformułować kilka uwag natury ogólnej. Autor w sposób niezwykle dogłębny i wnikliwy opisał genezę modelu stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP, zwłaszcza w latach 1994–1997, kiedy zapadały najważniejsze decyzje na temat treści art. 25
Konstytucji. Jest to pierwsza tego typu monografia poświęcona genezie przepisów dotyczących wolności religijnej w wymiarze wspólnotowym. Autor, zgodnie z zapowiedzią poczynioną we „Wstępie”, wykorzystał niezwykle obszerny materiał źródłowy,
na który — obok oficjalnych stanowisk zawartych przede wszystkim w „Biuletynach
Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego” i materiałach sejmowych —
złożyły się dokumenty pochodzące z prywatnych archiwów i wywiady z osobami zaangażowanymi w proces ustrojodawczy.
Obiektywizm recenzenta nie pozwala na przemilczenie kilku nasuwających się
uwag krytycznych. Mimo zarzutów postawionych przez Pawła Boreckiego różnym
autorom o stronniczość i aprioryczność w odniesieniu do omawianych kwestii wyznaniowych, wydaje się, że także autorowi recenzowanej monografii nie udało się zachować pełni naukowego obiektywizmu, co — trzeba przyznać — jest niezwykle trudne
w tak delikatniej sprawie, jak kwestie wyznaniowe. Stąd w opracowaniu można zauważyć przesadną krytykę zaangażowania i roli zwłaszcza Kościoła katolickiego
249
w procesie ustrojodawczym oraz pominięcie w wykorzystanej literaturze przedmiotu
opracowań autorów niepodzielających poglądów Boreckiego w omawianej kwestii.
Pewne wątpliwości metodologiczne rodzi struktura monografii, pomijając kwestie
bardzo dużych dysproporcji między rozdziałami, wydaje się, iż rezygnacja z dwóch
pierwszych rozdziałów, przyczyniłaby się do większej przejrzystości dysertacji oraz
pozwoliłaby na uniknięcie niezbędnych — w przypadku takiego podziału materii —
powtórzeń.
Reasumując, należy stwierdzić, iż monografia Pawła Boreckiego Geneza stosunków państwo–Kościół w Konstytucji RP jest niezwykle cennym wkładem w naukę polskiego prawa konstytucyjnego i wyznaniowego oraz wyrazić nadzieję, iż zwłaszcza
kontrowersyjność niektórych stanowisk autora w stosunku do podejmowanych problemów przyczyni się do dalszych badań w zakresie kształtowania się treści przepisów art. 25 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. oraz ich znaczenia.
Paweł Sobczyk
250
Noty
D. NOTY
Volumina Constitutionum, tom II 1550–1609, volumen 2. 1587–1609
DO DRUKU PRZYGOTOWAŁ STANISŁAW GRODZISKI
Pojawienie się na półkach księgarskich kolejnego tomu Volumina Constitutionum
jest wydarzeniem dużej wagi zarówno wydawniczym, jak i naukowym. Jest to tom
drugi woluminu drugiego, czyli w sumie czwarty zamierzonej całości. Obejmuje
uchwały sejmowe z lat 1550–1609, podobnie jak poprzednie przygotowane do druku
przez Stanisława Grodziskiego wraz z najbliższymi współpracownikami, niestety już
bez udziału niezapomnianej pamięci Ireny Dwornickiej; wedle identycznych zasad
i metod, jak tomy poprzednie. Tutaj będzie mowa nie tylko o tym tomie, lecz o realizacji całego przedsięwzięcia. Miałem bowiem już okazję recenzować poprzednie
tomy w „Przeglądzie Sejmowym” i zbyteczne byłoby powtarzać raz jeszcze to, co już
zostało powiedziane.
Przede wszystkim zwraca uwagę żelazna konsekwencja, z którą realizowany jest
cały projekt. Z przeszłości znane są przykłady wspaniałych publikacji tego rodzaju,
ledwie rozpoczętych i potem przerwanych (np. Corpus Iuris Polonici Oswalda
Balzera, zaniechany po jednym, faktycznie trzecim tomie i po zaczątkach czwartego),
gdy tymczasem tutaj prace rozpoczęte przed z górą trzydziestu laty, w których sam
brałem udział, prowadzone wedle założeń przyjętych 14 października 1980 r., są konsekwentnie kontynuowane do dzisiaj. Pierwszy gotowy tom ukazał się w Wydawnictwie Sejmowym już w 1996 r., ostatni z dotychczasowych tamże w 2008 r. Prace
nad dalszymi tomami są w toku.
Recenzowane Volumina są nie tylko niewątpliwym osiągnięciem wydawniczym,
lecz przede wszystkim merytorycznym, naukowym. Ich związek z pijarskimi
Volumina Legum wraz z petersburskim przedrukiem Ohryzki i jego kontynuacjami,
jest bowiem nikły1. Teraz przede wszystkim przyjęto, że nowe Volumina mają objąć
tylko uchwały dwuizbowego sejmu oraz te, w których podjęciu sejm miał istotny
udział. Jest to ustawodawstwo z zakresu: prawa sądowego i wymiaru sprawiedliwości; prawa ustrojowego czyli regulacji stosunku Korony do terytoriów inkorporowanych i łączących się z nią na zasadach unii; praw stanowych, od problemów najogólniejszych do wręcz jednostkowych decyzji; a także ustawodawstwo podatkowe,
w kwestiach dotyczących obrony państwa, wojny i pospolitego ruszenia oraz administracyjnych i jeszcze pewnie inne. Jest przy tym rzeczą ogromnej wagi, że w zasadzie
1
Poniższe stwierdzenia zostały szeroko omówione przez S. Grodziskiego w bardzo wszechstronnym
i cennym „Wstępie” zamieszczonym w Volumina Constitutionum t. I 1493–1549, vol. 1 1493–1526,
Warszawa 1996, s. 7–42.
Witold Brodziński, System konstytucyjny Rumunii
251
uwzględniono tu teksty w przeszłości publikowane w urzędowych zbiorach (wraz
z ważniejszymi odmianami tekstu), wpisane do Metryki Koronnej, uzupełnione przez
rozległą kwerendę archiwalną oraz biblioteczną. Dzięki temu obecne Volumina są
dziełem w pełni merytorycznie nowym oraz w miarę możliwości kompletnym.
Szerokie odnotowywanie nierzadkich istotniejszych tekstowych odmienności różnej
proweniencji na pewno będzie w przyszłości podstawą do dalszych analiz, które mogą
rzucić ciekawe światło na niektóre publikowane teraz dokumenty.
Między początkowymi tomami Voluminów — obejmującymi głównie teksty łacińskie — i późniejszymi zachodzi czysto techniczno-redakcyjna różnica. Dotyczy
ona kroju czcionek użytych przy druku. W tomie pierwszym zbioru użyto wytłuszczonej antykwy tylko dla wyróżnienia śródtytułów w tekstach. W drugim i trzecim w podobnych okolicznościach w ogóle jej nie użyto, w czwartym natomiast uczyniono to
już dla wyróżnienia łacińskich słów i wtrętów w polskich tekstach. Wydaje się to być
pewną niekonsekwencją redakcyjną, która jednak w żadnej mierze nie uwłacza wysokim naukowym walorom Voluminów.
Zamierzone dzieło znajduje się już chyba w połowie swej drogi i w całym zbiorze znajdą się co najmniej jeszcze cztery tomy. Należy zatem tylko życzyć Stanisławowi Grodziskiemu pozyskania dalszych doświadczonych współpracowników, tradycyjnym obyczajem dodając: Ad multos felicissimos annos.
Kazimierz Orzechowski
WITOLD BRODZIŃSKI
System konstytucyjny Rumunii
W ramach wydawanej od 1997 r. przez Wydawnictwo Sejmowe serii wydawniczej „Systemy Konstytucyjne Państw Świata”, której redaktorem naukowym jest
Tadeusz Mołdawa, ukazała się kolejna pozycja, poświęcona konstytucyjnym podstawom ustrojowym Rumunii. Autorem opracowania jest Witold Brodziński, pracownik
naukowy Uniwersytetu Łódzkiego, znany i ceniony badacz przekształceń ustrojowych
w państwach Europy Środkowej i Wschodniej po 1989 r. Warto zauważyć, że jest on
także autorem wstępu opracowaniu Konstytucja Rumunii z 21 listopada 1991 r. wydanym przez Wydawnictwo Sejmowe w 1996 r.
Struktura opracowania jest zgodna z koncepcją całej serii wydawniczej. Rozdział
pierwszy przedstawia w syntetyczny sposób historie konstytucjonalizmu Rumunii.
Geneza państwowości Rumunii sięga drugiej połowy XIX w., kiedy doszło do zjednoczenia dwóch naddunajskich księstw: Mołdawii i Wołoszczyzny. W 1861 r. obradujące w Bukareszcie Zgromadzenie Narodowe (połączone parlamenty Mołdawii
252
Noty
i Wołoszczyzny) uroczyście proklamowało połączenie księstw i powstanie państwa,
które przyjęło oficjalną nazwę Rumunia. Pierwsza konstytucja została uchwalona
przez parlament w 1866 r. i wprowadziła ustrój monarchii konstytucyjnej. Obecnie
obowiązująca konstytucja została przyjęta przez Zgromadzenie Konstytucyjne 21 listopada 1991 r., a referendum konstytucyjne, w którym wzięło udział ponad 11 milionów obywateli, odbyło się 8 grudnia 1991 r. Niemal 78% obywateli biorących udział
w referendum zaaprobowało ustawę zasadniczą. Konstytucja, po podpisaniu przez
prezydenta, została opublikowana w dzienniku urzędowym Rumunii. W 2003 r. została znowelizowana, m.in. w związku z planowanym przystąpieniem do UE.
Konstytucyjne podstawy ustroju państwa i struktura władz naczelnych stanowią
przedmiot rozważań zawartych w rozdziale drugim. Autor podkreślił, iż proces transformacji ustrojowej w państwach postsocjalistycznych w Europie charakteryzował się m.in.
recepcją rozwiązań ustrojowoprawnych przyjętych w państwach zachodnioeuropejskich
po II wojnie światowej. Następnie W. Brodziński poddał analizie konstytucyjne prawa
i wolności człowieka i obywatela. Zwrócił uwagę, iż system źródeł prawa w zakresie
wolności i praw tworzą zarówno normy prawa wewnętrznego, jak i normy prawa międzynarodowego. W ustanowionym systemie istotną rolę pełni Adwokat Ludu, któremu
powierzono ochronę praw i wolności człowieka i obywatela.
W dalszej części pracy zostały zaprezentowane zagadnienia dotyczące trybu wyborów do dwuizbowego parlamentu, rumuński system partyjny oraz skład, struktura wewnętrzna i funkcje parlamentu. Parlament Rumunii składa się z Izby Deputowanych
i Senatu, a przedstawiciele są wyłaniani w wyborach powszechnych, wolnych, równych,
bezpośrednich i tajnych. Autor zaznaczył, iż ustawodawca przyjął model dość bliski
dwuizbowości egalitarnej. Zwrócił też uwagę, iż nowelizacja konstytucji z 2003 r. spowodowała umocnienie Izby Deputowanych, szczególnie w procesie uchwalania ustaw.
Izby parlamentu pełnią funkcje: ustawodawczą, kontrolną i kreacyjną. W ramach charakterystyki systemu partyjnego w pracy uwzględniono okres od powstania pierwszych
partii na terenach Mołdawii i Wołoszczyzny po czasy współczesne.
W kolejnych rozdziałach przedstawiono pozycję ustrojową głowy państwa i rządu oraz charakterystykę systemu rządów w Rumunii. Autor podkreślił, iż w konstytucji Rumunii przyjęto system rządów parlamentarnych z pewnymi elementami charakterystycznymi dla rozwiązań systemu V Republiki Francuskiej.
W pracy zawarto także rozważania o procesie ustawodawczym. Konstytucja
Rumunii wymienia trzy kategorie ustaw: konstytucyjne, organiczne i zwykłe, a także
dokonuje rozróżnienia na projekty (przedkładane przez rząd) i wnioski ustawodawcze, które są składane przez deputowanych, senatorów lub obywateli.
W kolejnym rozdziale został omówiony Trybunał Konstytucyjny, który funkcjonuje w Rumunii od 1992 r., oraz władza sądownicza.
W ostatnich dwóch rozdziałach przedstawiono zagadnienia dotyczące lokalnej administracji publicznej (ustrój administracji publicznej został oparty na zasadach decentralizacji, samorządności lokalnej i dekoncentracji służb publicznych) oraz instytucje stanów nadzwyczajnych.
John Hart Ely, Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review
253
W zakończeniu, w którym autor dokonał krótkiego podsumowania rozważań,
stwierdził, iż analiza obowiązujących postanowień konstytucji Rumunii z 1991 r.
utwierdza „w przekonaniu o dostatecznej recepcji przez ustawodawcę rumuńskiego
podstawowych elementów europejskiego ładu konstytucyjnego” (s. 64).
Na końcu opracowania umieszczono aneks i wykaz wybranych pozycji bibliograficznych. Aneks zawiera mapę administracyjną Rumunii, wykazy prezydentów i premierów Rumunii od 1990 r., schemat struktury naczelnych władz państwowych, wyniki wyborów do Izby Deputowanych i do Senatu w latach 1990–2004 oraz schemat
procedury ustawodawczej.
Prezentowana praca pozwala na zaznajomienie się z problematyką prawną i organizacją dotyczącą systemu konstytucyjnego Rumunii. Autor w sposób syntetyczny
i rzetelny zaprezentował istotne kwestie ustrojowe. Praca napisana jest dobrym prawniczym językiem, zdarzają się jednak drobne niezręczności językowe [np. wyrażenie
„ustawodawstwo Unii Europejskiej” (s. 12)].
Wojciech Szczepan Staszewski
JOHN HART ELY
Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review
Harvard University Press, Cambridge 2002, s. 268
Problematyka sądowej kontroli konstytucyjności prawa zajmuje wiele miejsca
w amerykańskiej nauce prawa. Odmienności między modelem kontroli obowiązującym w Polsce a modelem amerykańskim przenoszą się na problematykę badań naukowych. Mimo tych różnic doktryna prawa w USA analizuje zagadnienia, które nie są
obce nauce prawa polskiego, czego dowodem jest dzieło J.H. Ely’ego Democracy and
Distrust. A Theory of Judicial Review.
Recenzowana książka po raz pierwszy została wydana w 1980 r. i od tego czasu
doczekała się 14 wydań. Składa się z sześciu rozdziałów, które poprzedza krótki
wstęp, kończy zaś podsumowanie w formie dialogu.
W pierwszym rozdziale zatytułowanym „The Allure of Interpretivism” autor rozważa dwie szkoły wykładni konstytucji. Pierwsza, tzw. interpretywizm (interpretivism), polega na tym, że sędziowie wyrokując w sprawach konstytucyjnych powinni
ograniczać się do przestrzegania norm jasno wynikających z konstytucji. Druga, nazwana nieinterpretywizmem (noninterpretivism), pozwala na wykraczanie poza treść
pisanej konstytucji w procesie jej wykładni. Interpretywizm ogranicza kontrolę konstytucyjności ustaw tylko do niezgodności z normami wyraźnie wyrażonymi w konstytucji, czyli obejmuje jedynie przypadki oczywistej sprzeczności. Zdaniem przedstawicieli tej szkoły, tylko w ten sposób można zapewnić zgodność judicial review
254
Noty
z zasadą demokracji przedstawicielskiej. Natomiast nieinterpretywiści, odwołują się
do pewnych wartości i zgadzają się na uchylenie ustawy z powodu niezgodności
z tymi wartościami. Przedstawiciele tej szkoły nie akceptują poglądu, iż sędziowie
uchylając w ten sposób ustawę znajdują się poza kontrolą. Opierając swój sąd na konstytucyjnych zasadach lub wartościach sędziowie nadal są związani wolą większości
konstytucyjnej. Nie można więc mówić, że to sędziowie kontrolują naród i ich przedstawicieli, bowiem czyni to sama konstytucja.
Rozdział II („The Impossibility of Clause — Bound Interpretivism”) w całości
został poświęcony interpretywizmowi. Zdaniem niektórych przedstawicieli tej doktryny, jeżeli normy konstytucji są nieczytelne (niezrozumiałe), wówczas należy odwołać
się do całego dokumentu jako takiego, a także do dyskusji towarzyszącej powstawaniu konstytucji. Autor uważa, iż w tym przypadku mamy do czynienia z „interpretywizmem” w szerokim znaczeniu.
John H. Ely wskazał na zróżnicowanie norm konstytucyjnych. Normy te mogą
przybierać różne postacie: takie, których treść można ustalić stosując wykładnię językową, i takie, które przybierają postać otwartych treściowo. Uważa on, że przepisy
konstytucyjne, takie jak VIII poprawka, wybiegają poza tekst konstytucji i „słownik”
ojców konstytucji. Również XIV i X poprawka zawierają postanowienia, które zachęcają do uwzględniania w procesie stosowania konstytucji r o z w a ż a ń, których nie
można znaleźć w wykładni językowej ani w debacie towarzyszącej temu przepisowi.
Dlatego też interpretywizm nawet w szerokim znaczeniu nie znajduje zastosowania
w wykładni tych przepisów.
Przeważająca część doktryny prawa w USA — jak napisał Ely w rozdziale III
„Discovering Fundamental Values” — zajmuje stanowisko, że Sąd Najwyższy ustala
treść szerokich norm konstytucyjnych (open-ended provision). Czyni to w ten sposób,
iż identyfikuje wartości, które są ważne i fundamentalne dla społeczeństwa. Autor stawia pytanie o źródło tych wartości.
Według części doktryny prawa źródłem istotnych dla społeczeństwa wartości są
własne przekonania sędziów. Nawet gdy stosują oni obiektywne metody wykładni, zawsze świadomie lub nieświadomie odwołują się do własnych ocen i wartości. Taki realizm, w opinii autora, nie może aspirować do bycia teorią sądowej kontroli prawa,
ponieważ opiera się na założeniu, że sędziowie myślą i czują tak jak ludzie, a przecież
wartości sędziów nie są jednocześnie wartościami zróżnicowanego społeczeństwa
amerykańskiego.
John H. Ely odrzuca prawo naturalne jako źródła fundamentalnych i ważnych
wartości. Zarzuca teoriom prawa naturalnego brak wyraźniej precyzji. Akcentuje również ich relatywizm, który ujawnił się m.in. w sprawach rasowych w USA, np. prawo
naturalne było wykorzystywane dla uzasadnienia zniesienia niewolnictwa, jak też za
jego utrzymaniem. W opinii autora, idea prawa naturalnego została zdyskredytowana
w amerykańskim społeczeństwie. Współcześnie zajmuje ono marginalną pozycję
w nauce prawa.
255
Nie znalazła akceptacji Ely’ego ani teoria neutralnych zasad, ani też odwoływanie się do rozsądku i tradycji jako źródła fundamentalnych wartości. Autor zajął stanowisko, iż nie ma obiektywnego katalogu wartości, na których można dokonywać
konstytucyjnego osądu. Doświadczenia wskazują, że taki katalog odzwierciedlałby
wartości właściwe dla pewnej grupy społecznej. Dla jednych fundamentalnymi wartościami są wolność słowa, zrzeszania, edukacji, zaś dla innych praca, pożywienie
i mieszkanie. Problematyczne jest wskazanie tradycji jako źródła fundamentalnych
wartości. Na którą tradycję się powołać? Amerykańską czy tradycję ludzi mówiących
językiem angielskim? Należy wyznać, jak napisał autor, że tradycja nie udziela odpowiedzi na pytanie, jakie wartości są istotne dla społeczeństwa, a przynajmniej nie jest
to odpowiedź zadowalająca wszystkich i wystarczająca do odrzucenia decyzji legislatora. Ely dowodzi, że istnieje kilka poważnych teoretycznych problemów związanych
z pojmowaniem tradycji jako źródła konstytucyjnych wartości. W szczególności trudno zaakceptować prawo wczorajszej większości, zakładając, że była większością do
kontrolowania dzisiejszej większości. Z jednej strony wola większości — wyrażona
w konstytucji — wiąże współcześnie, zaś z drugiej strony szerokie normy konstytucji
służą postępowi. Są po to, aby zapewnić rozwój społeczeństwa przy formalnym zachowaniu konstytucji.
Powszechna zgoda co do wartości, zdaniem autora, nie nadaje treści pustemu pojęciu „zasada”. Ely uważa, że sądowe odwołanie do powszechnej zgody nie jest antydemokratyczne, ale jest błędne. Nie ma zgody powszechnej i nie można jej odkryć.
Uzasadnienie tego twierdzenia dostarczają, nie zawsze znajdujące akceptację sędziów
i społeczeństwa, orzeczenia Sądu Najwyższego.
Sąd Najwyższy w okresie tzw. Warren Court próbował kształtować przyszłość
w ten sposób, iż ustalał treść zasad konstytucyjnych zgodnie ze swoją najlepszą oceną „dnia jutrzejszego”. Przyszłe wartości wypełniały treść norm konstytucyjnych.
Również takie stanowisko, zdaniem autora, jest nie do przyjęcia. Sędziowie zamiast
dokonywać wykładni konstytucji, przewidywali przyszłość i kształtowali wartości
przyszłych pokoleń. W konsekwencji, ocena konstytucyjności ustawodawstwa była
dokonywana w oparciu o hipotetyczne wartości następnego pokolenia.
W Rozdziale IV, noszącym tytuł „Policing the Process of Representation: The Court
as Referee”, autor stwierdził, że poszukiwanie zewnętrznych źródeł wartości w celu ustalenia treści normy konstytucyjnej jest nieefektywnym działaniem. Sąd Najwyższy
w okresie Warren Court akcentował związek pomiędzy polityczną aktywnością obywateli a właściwym funkcjonowaniem demokratycznych procesów w państwie i na tym
założeniu opierał swoją działalność. Zdaniem Ely’ego, interwencjonizm sądu nie był napędzany przez potrzebę odkrywania i respektowania podstawowych wartości, ale przez
potrzebę zapewnienia otwartego dla wszystkich punktów widzenia procesu politycznego, w którym są identyfikowane istotne wartości. Zatem, zamiast ogłaszać, że pewna
wartość lub dobro jest fundamentalne, sąd stwierdzał, że państwo powinno zapewnić
lub chronić pewną grupę społeczną przed dyskryminacją. Autor wskazał, że intelektualnym źródłem tego stanowiska jest orzeczenie United State versus Carolene Products
256
Noty
Co. (1938 r.), w którym SN stwierdził, iż jego pierwszoplanowym zadaniem jest badanie tego, co większość czyni z mniejszością, a w szczególności, gdy stanowione prawo
uderza w religijne, narodowościowe i rasowe mniejszości. Orzeczenie w sprawie
Carolene Products dotyczy problemu partycypacji politycznej, a zatem nie chodzi o odnalezienie fundamentalnej wartości, a raczej o zbadanie, czy istniała sposobność uczestniczenia w procesie politycznym, w którym decydowano o prawach i wolnościach.
Zdaniem J.H. Ely’ego, wybór i realizacja wartości jest procesem wyłącznie politycznym. Zachowanie fundamentalnych wartości nie jest właściwym celem konstytucji. Konstytucja USA z jednej strony gwarantuje proceduralną uczciwość w rozwiązywaniu indywidualnych sporów, zaś z drugiej strony zapewnia szeroką partycypację
w procesach rządzenia i dystrybucji władzy. Dlatego judicial review nie może polegać
na sądowym narzuceniu fundamentalnych wartości, ale jest instytucją wspomagającą
amerykański system demokracji przedstawicielskiej.
Rozdział V zatytułowany „Clearing the Channels of Political Change” jest poświęcony procesowi kształtowania demokracji amerykańskiej, która została oparta na
wolności zgromadzeń, wolności słowa i powszechnym prawie wyborczym. Autor odwołał się do historycznych uwarunkowań tych wolności, wskazując, że ich treść została ukształtowana przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Ely odnosi się również do
procedury stanowienia prawa, przez które wypowiada się system demokracji przedstawicielskiej. Ponadto wskazał na praktykę przenoszenia na urzędników odpowiedzialności za tworzone prawo przez przedstawicieli narodu. Zdaniem Ely’ego, przyczyną takiego stanu rzeczy jest potrzeba zachowania popularności politycznej przez
kongresmenów. Łatwiej jest odgrywać rolę męża stanu i polityka, niż brać udział
w rzeczywistym procesie ustawodawczym.
W ostatnim rozdziale pod tytułem „Facilitating the Representation of Minorities”
autor analizował rolę sądów, a w szczególności Sądu Najwyższego w demokracji
amerykańskiej. Polega ona m.in. na zdejmowaniu barier, które uniemożliwiają lub
ograniczają dostęp pewnych grup społecznych do politycznego procesu podejmowania decyzji. W opinii Ely’ego, takie działanie jest pożądane, ale nie jest wystarczające. Istotą systemu republikańskiego jest coś więcej niż prawo wyborcze i wolność wypowiedzi. Niezależnie od pełnego otwarcia procesów politycznych, większość
z reguły działa we własnym interesie i nierzadko działa na szkodę innych. Otwarcie
procesów politycznych dla szerokiej reprezentacji nie jest wystarczającym remedium
na naruszenia konstytucji.
Konstytucja amerykańska nie jest aktem normatywnym zawierającym rozbudowany katalog praw i wolności. Poza ustawą zasadniczą znajduje się wiele praw, wolności i obowiązków, które są istotne dla społeczeństwa. Autor zauważa, że ich dystrybucja może opierać się na niekonstytucyjnych przesłankach ujawniających się
w procesie tworzenia prawa. Dlatego też ocenie sądu powinien podlegać ten proces
jako potencjalne źródło nieprawidłowości w dystrybucji dóbr lub nakładaniu obciążeń. W tym celu służą dwie techniki orzecznicze stosowane przez sądy w procesie sądowej kontroli konstytucyjności prawa. Pierwsza, określona mianem motywu legisla-
257
cyjnego (legislative motivation), polega na badaniu zamiarów leżących u podstaw
regulacji prawnej. Zamiar narusza zasadę równej ochrony prawnej, jeżeli jest głęboko dyskryminujący. Druga technika — podejrzanej klasyfikacji (suspicious classifications) — odnosi się do kryterium wyodrębniającego adresatów normy prawnej.
Państwo musi przedstawić istotny cel regulacji i udowodnić, że zastosowana klasyfikacja jest odpowiednia do tak określonego celu. Sąd Najwyższy często odwoływał się
do doktryny „podejrzanych klasyfikacji” w sprawach nie tylko dotyczących dyskryminacji rasowej, ale także w regulacjach prawnych dotyczących obcokrajowców,
dzieci, a nawet osób nisko uposażonych.
Sąd, sprawując sądową kontrolę konstytucyjności prawa, ma — zdaniem autora —
obowiązek chronić tych, wobec których zastosowano „podejrzane zaszeregowanie”. Na
skutek zastosowania „podejrzanej klasyfikacji” powstaje mniejszość pozbawiona możliwości obrony w politycznym procesie podejmowania decyzji. Mniejszością staje się
pewna grupa, z którą inni odmawiają politycznego połączenia kierując się „uprzedzeniami”. Uprzedzenie wobec innych, jak napisał Ely, oślepia i czyni ludzi niezdolnymi
do współdziałania oraz zawierania kompromisów. Natomiast zdolność do zawierania
kompromisów i dobra wola różnych grup społecznych do zrozumienia wspólnych interesów jest istotą amerykańskiej demokracji.
Książka J.H. Ely’ego stanowi kanon literatury prawniczej w USA. Formułując
procesową teorię sądowej kontroli konstytucyjności prawa, Autor rozwiał mit o antydemokratycznym charakterze judicial review. Nie podziela jednak koncepcji akcentujących szczególną rolę Sądu Najwyższego jako wyraziciela fundamentalnych dla społeczeństwa wartości. Funkcją Sądu Najwyższego i judicial review nie jest odkrywanie,
formułowanie i kształtowanie tych wartości. Przedmiotem badania sądu jest — zdaniem Ely’ego — proces stanowienia prawa, zaś zadaniem organu sądowego jest ustalenie, czy w tym procesie nie została zawiązana „zmowa”, wymierzona w określoną
mniejszość. „Zmowa” większości prowadzi do odosobnienia i odizolowania pewnych
grup społecznych, a w konsekwencji utraty ich zdolności do artykułowania własnych
potrzeb oraz dyskryminacji. Taki stan rzeczy wyklucza się z podstawowym założeniem demokracji amerykańskiej, którą tworzą wszyscy obywatele.
Język książki jest prosty i zrozumiały, zaś wywód jasny i zwięzły, co stanowi dodatkową jej zaletę. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review jest obowiązkową lekturą dla każdego badacza problematyki sądowej kontroli konstytucyjności prawa.
Dorota Lis-Staranowicz
258
Varia
E. VARIA
CZY NIEZNAJOMOŚĆ PRAWA SZKODZI? ROZWAŻANIA O POUCZENIACH
JAKO INSTYTUCJI PRAWNEJ OGRANICZAJĄCEJ NEGATYWNE SKUTKI
NIEZNAJOMOŚCI PRAWA
I. WPROWADZENIE
Ignorantia iuris nocet — ta znana niemal przez wszystkich i często przytaczana łacińska paremia pochodzi z prawa rzymskiego i wskazuje, iż nieznajomość prawa szkodzi. Traktowana jest jako jedna z podstawowych zasad porządku prawnego, zapewniająca jego prawidłowe, sprawne i skuteczne funkcjonowanie i choć od samego początku
jej stosowania przewidywano istnienie wielu od niej wyjątków, nigdy tak naprawdę nie
kwestionowano jej zasadniczego znaczenia. Istota tej zasady sprowadza się do przyjęcia poglądu, iż brak wiedzy prawnej, obejmujący nieznajomość regulacji przewidzianych dla pewnej sytuacji faktycznej, nie może być okolicznością usprawiedliwiającą ich
nieprzestrzeganie. Innymi słowy, nikt nie może tłumaczyć swoich sprzecznych z prawem działań tym, że prawa nie znał. Skomplikowanie obecnych systemów normatywnych, charakteryzujących się ogromną liczbą powiązanych wzajemnymi zależnościami,
współistniejących obok siebie aktów prawnych, zawierających wiele, często bardzo
skomplikowanych przepisów, powoduje, iż rygorystyczne stosowanie wspomnianej zasady nie wydaje się już możliwe. Zderzenie tak bardzo rozbudowanego systemu prawnego z możliwościami percepcyjnymi przeciętnego adresata przepisów pozwala dojść
do wniosku, iż system, aby prawidłowo funkcjonować i spełniać założone dla niego zadania, powinien odejść od bezwzględnego stosowania zasady ignorantia iuris nocet,
a raczej zmierzać w stronę mocniejszego zaangażowania podmiotów stosujących prawo w przybliżanie tego prawa jego adresatom. Od dawna wiadomo bowiem, iż skuteczność prawa jest pochodną stopnia jego znajomości przez adresatów.
Jednym ze sposobów przybliżania prawa obywatelom jest posługiwanie się przez
ustawodawcę instytucją pouczeń, a więc przepisów przewidujących obowiązki podmiotów stosujących prawo w zakresie udzielania informacji o obowiązujących unormowaniach. Podstawowym celem takich regulacji jest zwiększenie poziomu wiedzy
o prawie, a co za tym idzie, eliminacja sytuacji, w których zastosowanie mogłaby znaleźć — wspomniana na wstępie — rzymska zasada. Należy się jednak zastanowić, czy
instytucja pouczeń może być traktowana jako narzędzie ograniczające, czy nawet
uchylające w pewnych sytuacjach możliwość stosowania zasady ignorantia iuris nocet, czy za jej pośrednictwem dopuszcza prawodawca istnienie sytuacji umożliwiających nieprzestrzeganie obowiązującego prawa bez niebezpieczeństwa poniesienia negatywnych konsekwencji takiego zachowania.
Przedmiotem niniejszego artykułu jest podjęcie próby scharakteryzowania, spotykanych w polskim ustawodawstwie, przykładów przepisów zawierających obowiązek
pouczenia, a także podjęcie próby częściowej chociażby klasyfikacji takich przepisów.
Dodatkowo dokonana zostanie analiza, zasygnalizowanego wcześniej, ewentualnego
związku, jaki istnieje pomiędzy normatywnym obowiązkiem udzielania informacji
prawnej a stosowaniem zasady ignorantia iuris nocet.
Czy nieznajomość prawa szkodzi? Rozważania o pouczeniach jako instytucji prawnej...
259
Aby podołać takiemu zadaniu, przed napisaniem niniejszego tekstu, przeprowadzona została analiza polskiego ustawodawstwa pod kątem wykorzystywanych przez
ustawodawcę sposobów konstruowania przepisów zawierających obowiązki z zakresu pouczania o obowiązujących regulacjach prawnych. Analizowany materiał normatywny objął 112 ustaw, w których udało się odnaleźć aż 242 przepisy zawierające normatywny obowiązek pouczania. Należy jednak zaznaczyć, iż pomimo dążenia do
maksymalizacji objętości badanego materiału normatywnego, przedstawiane wyniki
nie obejmują wszystkich aktów normatywnych. Dla przykładu należy chociażby
wskazać, iż zgodnie z przyjętym założeniem w analizie pominięto przepisy zawarte
w rozporządzeniach oraz innych aktach normatywnych o charakterze podustawowym.
Również dla porządku trzeba stwierdzić, iż — mimo podjętych starań — liczba 242
odnalezionych przepisów, dotyczących szeroko pojętej instytucji pouczeń, z pewnością nie jest liczbą ostateczną, co może być skutkiem zarówno dokonywanych często
zmian stanu prawnego, jak i przeoczenia autora. Jednak przepisy, których analiza stała się podstawą sporządzenia poniżej przedstawionej charakterystyki, pomimo ewentualnej niekompletności, mogą stanowić — jak się wydaje — materiał wystarczający
do formułowania twierdzeń o charakterze uogólniającym.
II. UWAGI TERMINOLOGICZNE
Przed przystąpieniem do omawiania charakterystyki przepisów dotyczących pouczania, należy zwrócić uwagę na niezwykle istotną okoliczność natury terminologicznej. Przyjęło się, iż przepisy, zawierające obowiązki w zakresie udzielania informacji
prawnej, nazywane są „pouczeniami”. Jest to rezultat okoliczności niewymagającej —
jak się wydaje — szerszego komentarza, ponieważ przepisy takie najczęściej formułowane są od strony językowej poprzez wykorzystanie czasownika „pouczyć”. Należy sobie jednak zdawać sprawę, iż nie jest to jedyny sposób konstruowania tego typu
przepisów, a całkowicie analogiczne obowiązki w zakresie udzielania informacji prawnej ustanawiane są za pośrednictwem innych zwrotów językowych. W różnych aktach
prawnych można odnaleźć przepisy mówiące o: „uprzedzaniu”1, „udzielaniu wskazówek”2, „informowaniu”3, „zawiadamianiu”4 czy dokonywaniu czegoś „z zagrożeniem”
1
Zob. np. art. 266 § 1 k.p.c. „Przed przesłuchaniem świadka uprzedza się go o prawie odmowy zeznań
i odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań”; jak również art. 129 § 1 oraz art. 362 k.p.k., czy
art. 196 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60).
2
Zob. np. art. 327 § 1 k.p.c. „Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego lub rzecznika patentowego, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udzieli wskazówek co do sposobu i terminów
wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli zastępstwo stron przez adwokatów lub radców prawnych jest obowiązkowe, należy pouczyć stronę o treści przepisów o obowiązkowym zastępstwie oraz o skutkach niezastosowania się do tych przepisów”; jak również art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270).
3
Zob. np. art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i biopaliwach ciekłych
(Dz.U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1199) „Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który powinien zawierać także wnioski i zalecenia oraz informację o sposobie złożenia zastrzeżeń co do jego treści. Termin do
złożenia zastrzeżeń nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia protokołu”; jak również art. 30 ust. 3
ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 183, poz. 1537),
czy też art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60).
4
Zob. np. art. 334 § 2 k.p.k. „O przesłaniu aktu oskarżenia do sądu oraz o treści przepisów art. 335
i 387 oskarżyciel publiczny zawiadamia oskarżonego i ujawnionego pokrzywdzonego, a także osobę lub in-
260
Varia
powstania określonych skutków prawnych5. Przepisy te nie różnią się w istotny sposób
od tych, w których obowiązek udzielenia informacji prawnej został ustanowiony poprzez użycie sformułowania o „pouczaniu”. Co więcej, nierzadko zdarza się również, iż
w jednej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego mowa jest zarówno o „pouczaniu”, jak
i o „informowaniu”6, czy też zarówno o „pouczaniu”, jak i „udzielaniu wskazówek”7.
Przepisy te nie różnią się od siebie zwykle również ze względu na okoliczności, o których przekazywana jest informacja, np. art. 29 ust. 6 ustawy o biokomponentach i biopaliwach ciekłych, który nakazuje „udzielenie informacji” co do sposobu złożenia zastrzeżeń do treści protokołu pokontrolnego, także przepisy innych aktów normatywnych,
w których o sposobie złożenia zastrzeżeń co do treści protokołu pokontrolnego kontrolowane podmioty powinny zostać „pouczone”8.
W świetle powyższego zastanowienia wymaga, dlaczego tak zbieżne ze sobą, czasami wręcz identyczne obowiązki, zostały ustanowione przez prawodawcę za pośrednictwem różnych zwrotów językowych. Nie bez przyczyny nasuwa się bowiem pytanie, czy „pouczanie” jest na gruncie obowiązującego ustawodawstwa tym samym co
„informowanie”, czy też „udzielanie wskazówek”. Zważywszy na jedną z postulowanych przez teorię wykładni dyrektyw interpretacyjnych mówiących o zakazie wykładni synonimicznej odmiennych zwrotów językowych9, należałoby przyjąć, iż wprowadzając inaczej nazwane obowiązki „pouczania”, „informowania” czy też „udzielania
wskazówek”, ustawodawca zamierzał sytuacje te zróżnicować. Jednak przypadki,
w których użyto poszczególnych analizowanych sformułowań, zbliżone są do siebie
tak bardzo, iż trudno byłoby utrzymać tezę o konieczności ich odmiennego traktowastytucję, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie. Pokrzywdzonego należy pouczyć o uprawnieniach
związanych z dochodzeniem roszczeń majątkowych, a w razie potrzeby także o prawie do zgłoszenia
oświadczenia o działaniu w charakterze oskarżyciela posiłkowego”.
5
Zob. np. art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) „Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny
w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego
lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze”.
6
Zob. np. art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U.
z 2005 r. Nr 183, poz. 1537) „Po okazaniu upoważnienia, a przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, kontroler ma również obowiązek poinformować osobę, o której mowa w ust. 2, o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz pouczyć o skutkach prawnych utrudniania lub uniemożliwiania przeprowadzenia
czynności kontrolnych, a także o odpowiedzialności za złożenie nieprawdziwych wyjaśnień lub zatajenie
prawdy”.
7
Zob. np. art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — Prawo w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) „Sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych
oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań”
8
Zob. np. art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 16 lutego 2006 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego
państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 52, poz. 343) „Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół dokonanych czynności, który powinien ponadto zawierać wnioski oraz pouczenie o sposobie złożenia zastrzeżeń co do jego treści, przy czym termin do złożenia zastrzeżeń nie może być krótszy
niż 7 dni od dnia doręczenia protokołu”.
9
Zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 103 i n.
261
nia. Za równoważnością omawianych terminów wydaje się przemawiać również ich
znaczenie, jakie można znaleźć w każdym niemal słowniku języka polskiego10.
Pozostawiając ostateczne rozstrzygnięcie omawianego problemu poza przedmiotem zainteresowania niniejszego tekstu, należy jedynie stwierdzić, iż zagadnienie to
może okazać się niezwykle ważne w sytuacji, gdy będzie trzeba zastanowić się nad
konsekwencjami niewykonania obowiązku poinformowania czy udzielenia wskazówki przez podmiot, na który obowiązek taki został nałożony.
III. CHARAKTERYSTYKA PRZEPISÓW
ZAWIERAJĄCYCH OBOWIĄZKI W ZAKRESIE POUCZENIA
Po tak nakreślonym wstępie, można przystąpić do właściwej analizy i charakterystyki przepisów zawierających obowiązki z zakresu udzielania informacji prawnej11.
Aby w przejrzysty i pełny sposób omówić tak różnorodne przepisy, z jakimi mamy do
czynienia, najlepiej posłużyć się prostym schematem, na który składa się kilka podstawowych pytań. Charakterystyka przepisu zawierającego obowiązek pouczenia będzie mogła być uznana za kompletną, w sytuacji gdy zdołamy ustalić: kto poucza,
kogo poucza, o czym poucza, w jakiej czyni to formie, oraz — co najważniejsze z perspektywy tematyki niniejszego tekstu — jakie są konsekwencje prawne braku pouczenia. Poniższe rozważania będą się właśnie opierać na takim schemacie.
Trzeba także wspomnieć, iż niniejszy tekst będzie dotyczyć jedynie przepisów wprowadzających obowiązek, którego przedmiotem jest udzielenie pouczenia. Dla porządku należy zaznaczyć, iż w aktach normatywnych można napotkać również przepisy, które przewidują — co prawda — sytuację, w której pewien podmiot udziela innemu
informacji prawnej, lecz działanie takie nie jest obowiązkiem, ale tylko uprawnieniem
adresata przepisu. Za najbardziej charakterystyczny przykład takiego przepisu można
uznać art. 5 k.p.c., w którym jest mowa o tym, iż sąd „może” udzielić niezbędnych pouczeń12. Na uboczu rozważań pozostawione zostaną również przepisy, które ustanawiają obowiązek pouczenia, lecz czynią to poprzez wprowadzenie czysto uznaniowych
10
Dla przykładu można wskazać na znaczenie poszczególnych terminów, jakie zostało podane [w:]
Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. 1–4, Warszawa 2008. Poszczególne terminy rozumiane są w następujący sposób: „pouczać — przekazać (przekazywać) komuś wiedzę, informację o czymś;
objaśnić (objaśniać), poinformować (informować), poinstruować (instruować)”; „informować — udzielać
informacji, wskazówek, podawać do wiadomości; powiadamiać, komunikować, objaśniać”; „zawiadamiać
— przekazać (przekazywać) komuś wiadomość o czymś; powiadomić (powiadamiać), poinformować (informować)”; „wskazywać [jedno ze znaczeń, przyp. M.M.] — udzielić (udzielać) wyjaśnień co do czegoś,
dać (dawać) wskazówki, poinformować (informować) o czymś”; „uprzedzać [jedno za znaczeń, przyp.
M.M.] — poinformować (informować) kogoś wcześniej o czymś, zapowiedzieć (zapowiadać) coś z góry,
zawczasu”.
11
Charakterystyka przepisów zawarta w niniejszym tekście przeprowadzona została jedynie na podstawie tych z nich, które przewidują obowiązek „pouczenia”. Na uboczu rozważań pozostawiono przepisy
wyrażające obowiązek udzielenia informacji prawnej za pomocą innych zwrotów językowych. Nie mniej
oczywiste jest, iż w tych sytuacjach, gdy na gruncie pewnego aktu prawnego bądź grupy takich aktów zasadne będzie przyjęcie tożsamości znaczeniowej tych różnych zwrotów, przeprowadzone rozważania również znajdą swoją aktualność.
12
„W razie uzasadnionej potrzeby sąd może udzielić stronom i uczestnikom postępowania występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych”.
262
Varia
przesłanek, od zaistnienia których uzależniona jest aktualizacja obowiązku. Do charakterystycznych przykładów takich przepisów można zaliczyć wspominany już wcześniej
art. 16 § 2 k.p.k.13, który ustanawia obowiązek udzielenia informacji o obowiązkach
i uprawnieniach, aktualizujący się „w miarę potrzeby”. Potrzeba udzielenia informacji
będzie oczywiście ustalana przez organ prowadzący postępowanie ad hoc, indywidualnie w odniesieniu do każdej rozpatrywanej sytuacji procesowej14.
Ostatnią, zdecydowanie najliczniejszą, grupą przepisów dotyczących pouczania
są przepisy nakładające na różne podmioty obowiązek udzielenia pouczenia, powstający w ściśle określonych okolicznościach. Ta ostatnia grupa, ze względu na swoje
znaczenie i liczebność, będzie stanowić główny przedmiot dalszych rozważań.
1. Charakterystyka przepisów z uwagi na podmiot udzielający pouczenia
Pierwszym kryterium, ze względu na które należy podjąć próbę klasyfikacji przepisów dotyczących pouczeń, jest kryterium dotyczące podmiotu pouczającego. Biorąc pod
uwagę schemat zaproponowany wcześniej, należy się zastanowić, czy możliwe jest zróżnicowanie przepisów ze względu na to „kto poucza”. Istotą każdego pouczenia, ale również istotą udzielania wskazówek czy informowania, jest przekazywanie pewnych treści.
Celem tego transferu informacji jest zapoznanie podmiotu pouczanego z informacjami,
których ten bądź nie ma, bądź których posiadanie przez ten podmiot pozostaje mało
prawdopodobne. Podmiot, który przekazuje informacje, musi je mieć, tzn. musi je znać
lub musi być w stanie do informacji takich dotrzeć w czasie wystarczającym do prawidłowej realizacji obowiązku pouczenia. Założenia te prowadzą do wniosku, iż ustawodawca, wprowadzając normatywne obowiązki udzielania informacji prawnej, nakłada
je na te podmioty, które — co najmniej teoretycznie — zajmują pozycję wyższą niż podmioty pouczane. Przynajmniej z założenia pouczać może bowiem tylko podmiot, który
wiedzę posiada, a pouczanym powinien być taki podmiot, któremu tej wiedzy brak.
Sytuacja taka jest jedynie pewnym założonym schematem postępowania, co nie oznacza, iż w realnie występujących sytuacjach schemat ten zawsze zostanie zachowany. Nie
zawsze będzie więc tak, że podmiot udzielający informacji będzie dysponował pełną,
i co ważniejsze, właściwą wiedzą na temat okoliczności, o których ma pouczyć. Nie zawsze również podmiot pouczany będzie potrzebował pouczenia, zwłaszcza gdy już przed
pouczeniem będzie dysponować pełną wiedzą o okolicznościach, o których nastąpić ma
pouczenie. Analiza przepisów zawierających obowiązki pouczania również potwierdza
zasygnalizowaną wcześniej prawidłowość, co do wzajemnych relacji pomiędzy podmiotem pouczającym a pouczanym. Bez względu bowiem na to, jaki konkretny podmiot zobligowany jest do udzielenia pouczenia, zawsze jest to podmiot, który we wzajemnych
relacjach będzie można uznać za silniejszy, zajmujący pozycję dominującą, czy też dysponujący lepszą organizacją i większymi możliwościami dotarcia do treści konkretnych
regulacji prawnych.
13
„Organ prowadzący postępowanie powinien ponadto w miarę potrzeby udzielać uczestnikom postępowania informacji o ciążących obowiązkach i o przysługujących im uprawnieniach także w wypadkach,
gdy ustawa wyraźnie takiego obowiązku nie stanowi”.
14
Jest to okoliczność jak najbardziej oczywista, biorąc pod uwagę fakt, iż mamy tutaj do czynienia z klasycznym przykładem przepisu zawierającego klauzulę generalną, a więc normatywny nakaz dokonania oceny.
263
Podstawowym podziałem przepisów ze względu na podmiot pouczający jest podział
na przypadki, gdy pouczenia udziela podmiot „publiczny” lub gdy pouczenia jest zobligowany udzielić podmiot „prywatny”. Mówiąc o podmiocie publicznym, mam na myśli podmiot funkcjonujący w ramach szeroko pojętej sfery publicznej, realizujący
w imieniu państwa zadania z zakresu wykonywania władzy publicznej. Podmiotem prywatnym jest natomiast podmiot znajdujący się poza tak rozumianą sferą publiczną.
Przepisy drugiego rodzaju stanowią, co łatwe do przewidzenia, znaczącą mniejszość
spośród wszystkich przepisów przewidujących obowiązek udzielenia pouczenia.
Ustawodawca jedynie w sporadycznych przypadkach zdecydował się bowiem na nałożenie na podmioty prywatne obowiązków informacyjnych. Jako reprezentatywne przykłady aktualnie omawianej grupy przepisów można uznać chociażby art. 30 § 5 kodeksu pracy [dalej k.p.]15, który w przypadku rozwiązania przez pracodawcę umowy
o pracę zobowiązuje go do udzielenia pracownikowi pouczenia o prawie wniesienia odwołania do sądu pracy, czy też art. 42 § 3 k.p.16, który — regulując instytucję wypowiedzenia zmieniającego umowę o pracę — nakazuje pracodawcy pouczyć pracownika
o skutkach prawnych, jakie ustawa wiąże z brakiem złożenia przez pracownika oświadczenia woli o odmowie przyjęcia nowych, proponowanych mu warunków pracy i płacy. Wśród innych ustaw, analogiczne przepisy można znaleźć również w art. 16 ust. 3
ustawy o działalności ubezpieczeniowej17, czy art. 84a ust. 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych18.
Drugą, o wiele liczniejszą i do tego znacznie bardziej zróżnicowaną wewnętrznie
grupą, są przepisy przewidujące obowiązek pouczenia, który nałożony został na podmioty o charakterze publicznym. Nie wdając się w szczegółową analizę tej grupy
przypadków, należy jedynie stwierdzić, iż wśród podmiotów będących najczęstszymi
adresatami obowiązku udzielania informacji prawnej można wyróżnić sądy19 lub w ra15
„W oświadczeniu pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę lub jej rozwiązaniu bez wypowiedzenia powinno być zawarte pouczenie o przysługującym pracownikowi prawie odwołania do sądu pracy”.
16
„W razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem
połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków,
uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. W razie braku takiego pouczenia, pracownik może do końca okresu wypowiedzenia złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków”.
17
„Jeżeli świadczenie nie przysługuje lub przysługuje w innej wysokości niż określona w zgłoszonym
roszczeniu, zakład ubezpieczeń informuje o tym pisemnie osobę występującą z roszczeniem, wskazując na
okoliczności oraz na podstawę prawną uzasadniającą całkowitą lub częściową odmowę wypłaty świadczenia. Informacja zakładu ubezpieczeń powinna zawierać pouczenie o możliwości dochodzenia roszczeń na
drodze sądowej”.
18
„Osoba wykonująca czynności akwizycyjne na rzecz otwartego funduszu w stosunku do osoby określonej w ust. 1 [osoba urodzona w latach 1949–1953 zawierająca umowę z otwartym funduszem, przyp.
M.M.], obowiązana jest do pouczenia tej osoby o konsekwencjach wynikających z przepisów, o których
mowa w ust. 1, a w szczególności o tym, że w wyniku przystąpienia do otwartego funduszu emerytura
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych może być istotnie niższa lub emerytura nie będzie mogła być przyznana w wieku niższym niż określony w art. 24 ustawy, o której mowa w ust. 1”.
19
Zob. np. art. 136 § 2 k.p.c. „W razie zaniedbania tego obowiązku [obowiązku zawiadamiania sądu
o każdej zmianie miejsca zamieszkania, przyp. M.M.] pismo sądowe pozostawia się w aktach sprawy ze
264
Varia
mach postępowania prowadzonego przed sądem, najczęściej w toku rozprawy czy posiedzenia, przewodniczących składów orzekających20, organy administracji publicznej21, ale także inne podmioty działające w ramach postępowań przewidzianych
w obowiązujących przepisach, takie jak: prowadzące postępowania przygotowawcze22, działające w sprawach odpowiedzialności dyscyplinarnej23, zlecające i przeprowadzające postępowania kontrolne24 czy prowadzące postępowania egzekucyjne25.
Wszystkie te grupy stanowią niewątpliwe przykłady podmiotów, które udzielają informacji prawnej w ramach wykonywania zadań publicznych.
2. Charakterystyka przepisów z uwagi na podmiot pouczany
W sytuacji, gdy wiemy już, kto poucza, należy się zastanowić nad drugą stroną
omawianego procesu przekazywania informacji prawnej i podjąć próbę ustalenia, kim
są podmioty pouczane. Odpowiadając na tak postawione pytanie, należy stwierdzić,
skutkiem doręczenia, chyba że nowy adres jest sądowi znany. O powyższym obowiązku i skutkach jego niedopełnienia sąd powinien pouczyć stronę przy pierwszym doręczeniu”, jak również art. 327 § 2 k.p.c.
20
Zob. np. art. 477 k.p.c. „W postępowaniu wszczętym z powództwa pracownika wezwania do udziału w sprawie, o którym mowa w art. 194 § 1 i § 3, sąd może dokonać również z urzędu. Przewodniczący poucza pracownika o roszczeniach wynikających z przytoczonych przez niego faktów”, jak również art. 386
§ 2 k.p.k.
21
Zob. np. art. 64 § 2 k.p.a. „Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że
nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania […]”, jak również art. 111
ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
(Dz.U. z 2003 r. Nr 128, poz. 1176).
22
Prokuratorzy oraz inne podmioty, których prawo do prowadzenia postępowania przygotowawczego
zostało przewidziane w przepisach kodeksu postępowania karnego, jak również podmioty prowadzące postępowanie przygotowawcze w sprawach o przestępstwa i wykroczenia skarbowe, podlegające rozstrzygnięciu zgodnie z postanowieniami kodeksu karnego skarbowego; zob. np. art. 305 § 4 k.p.k. „O wszczęciu, odmowie wszczęcia albo o umorzeniu śledztwa zawiadamia się osobę lub instytucję państwową, samorządową lub społeczną, która złożyła zawiadomienie o przestępstwie, oraz ujawnionego pokrzywdzonego,
a o umorzeniu także podejrzanego — z pouczeniem o przysługujących im uprawnieniach”, jak również
art. 147 kodeksu karnego skarbowego [dalej: k.k.s.].
23
Zob. np. art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego (Dz.U. z 2006 r. Nr 104, poz. 709) „Postanowienie o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego zawiera:
[…]
8) pouczenie o uprawnieniach przysługujących obwinionemu w toku postępowania dyscyplinarnego”.
24
Zob. np. art. 33 ust. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym
(Dz.U. z 2006 r. Nr 104, poz. 708) „Upoważnienie do przeprowadzenia kontroli zawiera:
[…]
4) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego”,
jak również art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (Dz.U. z 2001 r. Nr 4,
poz. 25).
25
Zob. np. art. 84 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) „Organ egzekucyjny zawiadamia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności w części, w jakiej nie została zwolniona spod egzekucji, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego związanego z dokumentem. Jednocześnie organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może realizować zajętej
wierzytelności poza częścią wolną od egzekucji ani rozporządzać nią w żaden inny sposób”, jak również
art. 1046 § 9 k.p.c.
265
iż różnorodność sytuacji, w których ustawodawca przewidział obowiązek udzielenia
informacji prawnej, sprawia, że zróżnicowana jest również kategoria podmiotów, do
których ustawodawca nakazuje kierować przekazywane informacje. Najogólniej rzecz
ujmując, można stwierdzić, iż podmiotami pouczanymi są te podmioty, w stosunku do
których ustawodawca uznał istnienie potrzeby takiego pouczenia. Przesłanki istnienia
takiej potrzeby mogą być przy tym różne. W niektórych sytuacjach potrzeba taka będzie związana z samym podmiotem pouczanym, jego szczególnymi cechami ograniczającymi możliwość uzyskania informacji prawnej, takimi jak chociażby ograniczone możliwości percepcyjne wpływające ujemnie na umiejętność przyswojenia sobie
właściwych regulacji czy też prawdopodobny niski poziom rozwoju intelektualnego,
czy wykształcenia takich podmiotów. W innych przypadkach przesłanką, ze względu
na którą ustawodawca za celowe uznaje wprowadzenie obowiązku pouczenia, będzie
szczególna, istniejąca w danym momencie, sytuacja faktyczna i prawna, jej skomplikowanie, szczególna waga i doniosłość, czy też skomplikowanie regulujących ją unormowań prawnych26. Różnorodność motywacji, ze względu na które wprowadza się
obowiązek udzielenia informacji, powoduje, iż daleko idącemu zróżnicowaniu ulega
krąg podmiotów pouczanych.
Nie można pominąć także okoliczności, iż w przypadku wielu pouczeń, zwłaszcza funkcjonujących w regulacjach proceduralnych, nie ma możliwości ustalenia, jaki
podmiot stanie się adresatem danego pouczenia, zanim nie zaktualizuje się konkretna
sytuacja, w której pouczenie takie powinno zostać udzielone. Sytuacja taka związana
jest z faktem, iż znaczna część przepisów tego typu konstruowana jest w sposób, który ma zapewnić, aby pouczonym został każdy podmiot, który znajdzie się w danej sytuacji procesowej27. Z tego też względu, w takich sytuacjach pozbawioną uzasadnienia wydaje się analiza tego rodzaju pouczeń z perspektywy podmiotu pouczanego.
W przypadku sprzężenia obowiązku udzielenia informacji z określoną sytuacją procesową, grupa podmiotów — którym informacja taka zostanie udzielona — staje się pod
względem charakteryzujących ją cech w znacznej mierze przypadkowa.
Z uwagi na powyższe nie wydaje się, aby możliwe było dokonanie sensownej klasyfikacji omawianych przepisów przy wykorzystaniu kryterium rodzaju podmiotu pouczanego. Swoiste cechy przepisów przewidujących obowiązki udzielania informacji
26
Sytuacja dotyczy przede wszystkim pouczeń udzielanych w ramach poszczególnych rozwiązań proceduralnych, kiedy pouczenie powinno być kierowane w określonej sytuacji procesowej do każdego podmiotu, który w sytuacji takiej w danym momencie się znajduje. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności
dotyczące samego podmiotu. Obowiązki udzielania informacji, zawarte w kodeksach postępowania, mają
w przeważającej mierze na celu stworzenie pewności co do tego, iż podmiot znajdujący się w danej sytuacji
procesowej zna również sytuację prawną z tym związaną; zob. np. art. 175 § 1 k.p.k. „Oskarżony ma prawo
składać wyjaśnienia; może jednak bez podania powodów odmówić odpowiedzi na poszczególne pytania lub
odmówić składania wyjaśnień. O prawie tym należy go pouczyć”, jak również art. 129 § 3 k.p.a.
27
W skrajnych przypadkach nie istnieje w ogóle możliwość jakiejkolwiek konkretyzacji takiego podmiotu przed zaistnieniem sytuacji wymagającej pouczenia. Dla przykładu pouczenie o przysługującym prawie odwołania, jakie zgodnie z art. 124 § 1 k.p.a. powinno zostać zamieszczone w postanowieniu wydanym
przez organ administracji publicznej, może być skierowane właściwie do każdego podmiotu wobec którego
istnieje możliwość wydania postanowienia w toku postępowania administracyjnego.
266
Varia
prawnej, jak i różnorodność podmiotów, które chociażby potencjalnie mogą stać się
adresatem pouczenia, sprawiają, iż próba wyróżnienia jakichkolwiek klas występujących sytuacji wydaje się skazana na niepowodzenie.
3. Charakterystyka przepisów z uwagi na przedmiot pouczenia
Podjęcie próby charakterystyki przepisów zawierających obowiązki w zakresie
pouczania, z perspektywy odpowiedzi na pytanie o przedmiot pouczenia, stanowi chyba jedno z najtrudniejszych zadań. Podstawowa i największa trudność wyraża się
w tym, iż blisko 250 przepisów, zamieszczonych w różnych, często bardzo odległych
od siebie tematycznie aktach normatywnych, uchwalonych w różnym czasie i realizujących różne cele, stanowi materiał znacznie zróżnicowany. Różnorodność ta dotyczy
dodatkowo, w głównej mierze właśnie wskazanego w przepisach, przedmiotu, o którym ma nastąpić pouczenie. Jednak, pomimo trudności, można nakreślić pewne podstawowe wyłaniające się prawidłowości.
Pierwszą, bez wątpienia najliczniejszą, dającą się wyróżnić grupą, są przepisy przewidujące obowiązek udzielenia pewnemu podmiotowi pouczenia o przysługujących mu
uprawnieniach. Duża liczba tego rodzaju pouczeń nie jest okolicznością zaskakującą,
gdy przypomnimy, że głównym celem udzielania informacji prawnej jest ułatwienie
podmiotom pouczanym funkcjonowania w prawnej rzeczywistości, przy zachowaniu
dbałości o minimalizowanie niebezpieczeństwa powstania dla tych podmiotów negatywnych konsekwencji prawnych z powodu nieznajomości prawa. Negatywne konsekwencje prawne z pewnością mogą natomiast powstać w sytuacji, gdy pewien podmiot
nie ma wystarczającej wiedzy na temat uprawnień przyznanych mu przez przepisy
w konkretnej sytuacji. Brak wiedzy bądź wiedza niepełna sprawi, że podmiot albo
w ogóle nie skorzysta z przyznanego mu uprawnienia, albo uczyni to w sposób nieprawidłowy, który nie przyniesie pożądanego rezultatu. Gdy dodamy do tego okoliczność,
iż w wielu przypadkach ustawodawca przyznając uprawnienie dodatkowo ogranicza
w czasie możliwość skutecznego z niego korzystania, to konieczność ustanawiania obowiązków w zakresie przekazywania informacji prawnej o uprawnieniach staje się jeszcze bardziej uzasadniona. Omawiana aktualnie grupa przepisów pozostaje wewnętrznie
mocno zróżnicowana, tak jak zróżnicowane są uprawnienia przyznawane przez obowiązujące regulacje prawne. Bez wątpienia jednak na czoło, pod względem ich liczby, wysuwają się pouczenia o uprawnieniach związanych z możliwością kwestionowania rozstrzygnięć wydawanych przez różne podmioty. Wśród nich wyróżnić można zarówno
ogólne pouczenia o przysługujących środkach zaskarżenia28, jak również pouczenia
28
Zob. np. art. 327 § 1 oraz § 2 k.p.c. „§ 1. Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego lub rzecznika patentowego, obecnej przy ogłoszeniu wyroku, przewodniczący udzieli wskazówek co do sposobu i terminów wniesienia środka zaskarżenia. Jeżeli zastępstwo stron przez adwokatów lub radców prawnych jest
obowiązkowe, należy pouczyć stronę o treści przepisów o obowiązkowym zastępstwie oraz o skutkach niezastosowania się do tych przepisów. § 2. Stronie działającej bez adwokata, radcy prawnego lub rzecznika patentowego, która na skutek pozbawienia wolności była nieobecna przy ogłoszeniu wyroku, sąd z urzędu
w ciągu tygodnia od dnia ogłoszenia wyroku doręcza odpis jego sentencji z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia”, jak również art. 343, 357 § 2, 47919 § 2 k.p.c., art. 100 § 6 k.p.k., art. 85
§ 2, art. 135 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114), czy art. 82 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. prawo o notariacie
(Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158).
267
szczegółowe, takie jak pouczenie o prawie wniesienia zażalenia29, prawie odwołania od
decyzji administracyjnej30, prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego31, prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego32, ale również nieco bardziej nietypowe jak pouczenia o prawie wniesienia zastrzeżeń oraz wyjaśnień do treści protokołu
pokontrolnego33 czy prawie odwołania od orzeczenia dyscyplinarnego34. Poza przepisami dotyczącymi środków zaskarżenia rozstrzygnięć, bardzo często można się spotkać
również z przepisami przewidującymi obowiązek pouczenia o prawie do podjęcia określonej czynności35 bądź prawie do odmowy jej dokonania36 czy prawie złożenia określonego wniosku37.
Oprócz tej wymienionej grupy przepisów, można wyróżnić kolejną grupę przepisów przewidujących pouczenia o obowiązkach, jakie zostały nałożone na poszczegól29
Zob. np. art. 147 k.k.s. „Na postanowienie odmawiające wniesienia wniosku o udzielenie zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności przysługuje zażalenie do organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, o czym należy sprawcę pouczyć. W razie nieuwzględnienia zażalenia stosuje się odpowiednio art. 144 § 3”
30
Zob. np. art. 217 § 1 ordynacji podatkowej „§ 1. Postanowienie zawiera: […]
6) pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego;
[…].”
31
Zob. np. art. 217 § 1 ordynacji podatkowej
32
Zob. np. art. 210 § 2 ordynacji podatkowej „Decyzja, w stosunku do której może zostać wniesione
powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, zawiera ponadto pouczenie
o możliwości wniesienia powództwa lub skargi”.
33
Zob. np. art. 6zf ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004 r. Nr 156,
poz. 1641) „Protokół pokontrolny powinien zawierać:
[…]
7) pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień”.
34
Zob. np. art. 88a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. — Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r. Nr 123,
poz. 1058) „Od orzeczeń i postanowień kończących postępowanie dyscyplinarne odwołanie przysługuje
stronom oraz Ministrowi Sprawiedliwości w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu orzeczenia albo postanowienia, wraz z uzasadnieniem oraz pouczeniem o terminie i trybie wniesienia odwołania”.
35
Zob. np. art. 26 § 1 w zw. z art. 26 § 3 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia „§ 1.
O przesłaniu wniosku o ukaranie oskarżyciel publiczny zawiadamia ujawnionego pokrzywdzonego, wskazując sąd, do którego wniosek skierowano, i pouczając go o uprawnieniach, o których mowa w § 3;
§ 3. Pokrzywdzony może w terminie 7 dni od zawiadomienia, o którym mowa w § 1, oświadczyć, że
będzie działać obok oskarżyciela publicznego jako oskarżyciel posiłkowy; po upływie tego terminu uprawnienie wygasa”.
36
Zob. np. art. 67 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia „Zawiadomienie obwinionego o terminie pierwszej rozprawy powinno zawierać pouczenie o tym, że może on sprowadzić na rozprawę
świadków i przedstawić inne dowody na swoją obronę lub wskazać je sądowi w takim czasie, aby dowody
te mogły być przeprowadzone na rozprawie, nie później jednak niż w terminie 7 dni od doręczenia zawiadomienia, a także o przysługującym mu prawie do odmowy złożenia wyjaśnień lub udzielenia odpowiedzi
na pytanie i do korzystania z pomocy obrońcy oraz o prawie przeglądania akt sprawy, jak również o obowiązku powiadomienia sądu o każdej zmianie miejsca pobytu lub zamieszkania na okres dłuższy niż 7 dni,
a w razie pobytu za granicą — o konieczności wskazania w kraju adresu dla doręczeń i o konsekwencjach
uchybienia tym obowiązkom. W zawiadomieniu należy pouczyć obwinionego o przysługującym mu prawie
wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 58 § 3. Zawiadomienie lub wezwanie powinno także zawierać pouczenie, iż rozprawa może być prowadzona pod nieobecność obwinionego jako zaoczna oraz pouczenie o możliwości przymusowego doprowadzenia obwinionego na rozprawę”.
37
Zob. np. art. 142 § 2 k.k.s. „Przed pierwszym przesłuchaniem finansowy organ postępowania przygotowawczego jest obowiązany pouczyć sprawcę także o prawie złożenia takiego wniosku” [o dobrowolne
poddanie się odpowiedzialności].
268
Varia
ne pouczane podmioty. Najczęściej będziemy mieli tutaj do czynienia z pouczeniami
o obowiązkach podjęcia pewnego, przewidzianego przez przepisy, zachowania38.
Trzecią grupą są przepisy ustanawiające obowiązki pouczenia o skutkach prawnych podjęcia czy też niepodjęcia pewnego zachowania. Często mamy do czynienia
z sytuacją, gdy taki obowiązek towarzyszy, omówionej wcześniej, powinności pouczenia o pewnym obowiązku. Jest to sytuacja oczywista biorąc pod uwagę, iż ustawodawca — ustanawiając dla konkretnych podmiotów określone obowiązki — bardzo często wzmacnia prawdopodobieństwo ich realizacji poprzez ustanowienie
negatywnych skutków prawnych, jakie mogą powstać w razie niewykonania obowiązku. Wprowadzając pouczenie o istnieniu takiego obowiązku, zamiarem ustawodawcy
jest również zwiększenie prawdopodobieństwa jego realizacji poprzez poinformowanie o nim podmiotów zobowiązanych do podjęcia konkretnego zachowania.
Wspomagające, sprzężone z nim, pouczenie o negatywnych skutkach prawnych, jakie
wiążą się z niewykonaniem obowiązku, dodatkowo wzmacnia siłę perswazyjną takiej
informacji, dając odbiorcom pouczenia dodatkowy sygnał zniechęcający do podejmowania prób uchylenia się od jego realizacji. Wśród analizowanego materiału normatywnego takie sprzężenie pouczeń występowało bardzo często39.
Oprócz wskazanych i omówionych wcześniej najczęstszych grup przepisów wyróżnionych na podstawie kryterium przedmiotu pouczenia, należy również wspomnieć
przepisy specyficzne, występujące z mniejszą częstotliwością i niedające się zaliczyć do
żadnej z grup wcześniejszych, a w tekście niniejszym jedynie wspominane, np. normy
ustanawiające obowiązki pouczenia „o treści przepisów”, kiedy to ustawodawca nie
wskazuje konkretnych okoliczności, o jakich nastąpić ma pouczenie, ograniczając się
jedynie do wskazania jednostki systematycznej aktu prawnego oraz do wskazania, iż
przedmiotem pouczenia ma być jej treść40. Innym specyficznym rodzajem pouczeń są
również pouczenia o potencjalnych skutkach prawnych, jakie wynikają z przytaczanych
przez stronę faktów41, które jednak nie są klasycznymi pouczeniami o skutkach prawnych, jakie powstaną w konkretnych istniejących okolicznościach faktycznych, a jedyZob. np. art. 138 § 5 k.k.s. „Mandat karny kredytowany powinien zawierać pouczenie o obowiązku
uiszczenia nałożonej kary grzywny w terminie 7 dni od daty przyjęcia mandatu oraz o skutkach jej nieuiszczenia w tym terminie”, czy też art. 38 § 2, 67 § 2 i § 4, art. 79 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, art. 136 § 2 w zw. z art. 136 § 1, 206 § 2 k.p.c.
39
Przykładem może być chociażby cytowany już art. 138 § 5 k.k.s.
40
Zob. np. art. 101 § 2 k.p.a. „W przypadku zawieszenia postępowania na żądanie strony lub jednej ze
stron (art. 98 § 1) organ pouczy je o treści przepisu art. 98 § 2”, jak również art. 1301 § 1 k.p.c., art. 100 § 6,
art. 589 § 4 k.p.k., art. 7 ust. 2 ustawy o amnestii, czy też art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 167, poz. 1398).
41
Zob. np. art. 212 k.p.c. „Przewodniczący, jeżeli to możliwe, jeszcze przed wszczęciem postępowania dowodowego powinien przez zadawanie pytań stronom ustalić, jakie z istotnych okoliczności sprawy są
między nimi sporne, i dążyć do ich wyjaśnienia. W razie uzasadnionej potrzeby może udzielić stronom niezbędnych pouczeń, a stosownie do okoliczności zwraca im uwagę na celowość ustanowienia pełnomocnika
procesowego. W sprawach o alimenty i o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym przewodniczący poucza powoda występującego w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego o roszczeniach wynikających z przytoczonych przez niego faktów”, jak również art. 477 k.p.c.
38
269
nie informacjami dotyczącymi potencjalnych sytuacji prawnych. Jeszcze innymi są przepisy ustanawiające obowiązek pouczenia o pewnym zespole przepisów, składających
się na całość, jaką jest określona instytucja prawna bądź pewien tryb postępowania.
Pouczeń takich nie można zakwalifikować ani do pouczeń o uprawnieniach, ani do pouczeń o obowiązkach. Nie są to również pouczenia o skutkach prawnych. Ustawodawca
nie wskazuje w nich na konkretne przepisy czy konkretne okoliczności, o których ma
nastąpić pouczenie, a na pouczającego przerzuca ciężar dokonania takiego doboru konkretnych okoliczności, o których pouczy, aby został zrealizowany założony przez ustawodawcę cel42.
4. Charakterystyka przepisów z uwagi na formę pouczenia
Jeżeli chodzi o formę, w jakiej może nastąpić pouczenie, należy wyróżnić dwie
podstawowe grupy przepisów przewidujące — pouczenie w formie ustnej oraz pouczenie w formie pisemnej.
Analizując pierwszą z wymienionych powyżej grup przepisów, trzeba zaznaczyć,
iż przepisy nie wskazują właściwie nigdy expressis verbis, iż pouczenie powinno nastąpić w formie ustnej. Wśród analizowanego materiału normatywnego nie znalazł się
ani jeden taki przepis. Forma ustna wynika więc w sposób pośredni z sytuacji normatywnej opisanej w konkretnym przepisie, w której aktualizuje się obowiązek udzielenia pouczenia. Najczęściej mamy do czynienia z takimi przypadkami, gdy pouczenie
ma nastąpić w toku posiedzenia przed sądem43 lub innym organem uprawnionym do
rozstrzygania pewnych kategorii spraw44 bądź w innej sytuacji, gdy podmiot pouczany znajduje się w sytuacji bezpośredniego kontaktu z podmiotem pouczającym45.
Zob. np. art. 22 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60) „Organ przyjmujący wniosek poucza cudzoziemca, w języku dla niego zrozumiałym, o zasadach i trybie postępowania o nadanie statusu uchodźcy, o przysługujących mu prawach, ciążących na nim obowiązkach i o skutkach prawnych ich niewykonania oraz informuje o organizacjach, do których zadań statutowych należą sprawy uchodźców”.
43
Zob. np. art. 362 k.p.k. „Przewodniczący poucza obecnych o obowiązku zachowania w tajemnicy
okoliczności ujawnionych na rozprawie toczącej się z wyłączeniem jawności i uprzedza o skutkach niedopełnienia tego obowiązku”, jak również art. 79 § 2 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia.
44
Zob. np. art. 122 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114) „W toku rozprawy przewodniczący składu orzekającego realizuje obowiązki, o których mowa w art. 80 ust. 2, a w szczególności poucza:
1) obwinionego o prawie odmowy odpowiedzi na poszczególne pytania;
2) świadka o obowiązku mówienia prawdy i odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań oraz
o prawie do odmowy udzielenia odpowiedzi na poszczególne pytania;
3) strony o przysługującym im prawie do zadawania pytań świadkom, wypowiadania się co do każdego ujawnionego dowodu oraz składania wniosków dowodowych”.
45
Zob. np. art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz.U.
z 2005 r. Nr 183, poz. 1537) „Po okazaniu upoważnienia, a przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, kontroler ma również obowiązek poinformować osobę, o której mowa w ust. 2, o prawach i obowiązkach kontrolowanego oraz pouczyć o skutkach prawnych utrudniania lub uniemożliwiania przeprowadzenia
czynności kontrolnych, a także o odpowiedzialności za złożenie nieprawdziwych wyjaśnień lub zatajenie
prawdy. Składający wyjaśnienia może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić
jego lub jego bliskich, o których mowa w art. 83 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na odpowiedzialność karną lub bezpośrednią szkodę majątkową”, jak również art. 196 § 3 ordynacji podatkowej.
42
270
Varia
W odniesieniu do przepisów przewidujących pisemną formę pouczenia, sprawa
jest nieco bardziej skomplikowana. Można tutaj wyróżnić kilka różniących się od siebie grup. Z jednej strony funkcjonują przepisy przewidujące expressis verbis obowiązek udzielenia pouczenia w formie pisemnej, np. art. 300 k.p.k., który wymieniając
uprawnienia i obowiązki, o jakich nastąpić ma pouczenie, wyraźnie wskazuje, iż „pouczenie to należy wręczyć podejrzanemu na piśmie”46. Innym tego typu przepisem jest
również art. 134 § 4 k.k.s., w którym jest mowa, iż sprawca czynu ma otrzymać „pisemne pouczenie”47. Porównanie przepisów wskazujących bezpośrednio na obowiązek pisemnego pouczenia pozwala stwierdzić, iż ustawodawca wykorzystuje tego
typu sposób pouczenia w sytuacjach, gdy w grę wchodzi przekazanie informacji prawnej o najbardziej istotnych okolicznościach prawnych, znajomość których stanowi
nierzadko dla osoby pouczanej warunek realizacji jej najbardziej podstawowych praw.
Z drugiej strony obowiązek sporządzenia odrębnego dokumentu zawierającego pouczenie stanowi dodatkową gwarancję, iż pouczenie takie dotarło do adresata.
Ponadto, ze względu na utrwalenie pouczenia na piśmie i wręczenie go osobie pouczanej, stwarza się sytuację, w której osoba ta będzie, przynajmniej potencjalnie, miała
możliwość ponownego zapoznania się z pouczeniem w późniejszym czasie.
Drugą, niezwykle obszerną, a zarazem zróżnicowaną wewnętrznie kategorią przepisów przewidujących pouczenie w formie pisemnej są przepisy, w których nie wskazano — co prawda — bezpośrednio na tę formę, lecz które przewidują obowiązek pouczenia sprzężony funkcjonalnie z powstaniem pewnego pisemnego dokumentu.
Wśród tej grupy przepisów wyróżnić można dwie podkategorie. Po pierwsze, spotykamy przepisy, które wyraźnie wskazują, iż pouczenie stanowi jeden ze składników
takiego dokumentu. Do najczęstszych należą tutaj przepisy przewidujące pouczenia
zamieszczane w decyzjach administracyjnych48 i postanowieniach49, rozstrzygnięciach
46
„Przed pierwszym przesłuchaniem należy pouczyć podejrzanego o jego uprawnieniach: do składania wyjaśnień, do odmowy składania wyjaśnień lub odmowy odpowiedzi na pytania, do składania wniosków
o dokonanie czynności śledztwa lub dochodzenia, do korzystania z pomocy obrońcy, do końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania, jak również o uprawnieniu określonym w art. 301 oraz o obowiązkach
i konsekwencjach wskazanych w art. 74, 75, 138 i 139. Pouczenie to należy wręczyć podejrzanemu na piśmie; podejrzany otrzymanie pouczenia potwierdza podpisem”.
47
„W razie zgłoszenia przez sprawcę czynu zabronionego wniosku o zezwolenie na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności i po otrzymaniu przez niego pisemnego pouczenia o warunkach dopuszczalności tego środka karnego, przekazanie sprawy właściwemu finansowemu organowi postępowania przygotowawczego jest obowiązkowe”.
48
Zob. art. 107 § 1 k.p.a. „Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę
wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska
oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może
być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać
ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.”
49
Zob. np. art. 124 § 1 k.p.a. „Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu,
powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub
skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego
osoby upoważnionej do jego wydania”, jak również art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631).
271
innych podmiotów50, protokołach kontroli oraz protokołach pokontrolnych51, wezwaniach oraz zawiadomieniach52, a także innych dokumentach pisemnych. Drugą podgrupą są przepisy, które — nie przewidując pouczenia jako części dokumentu — jednak wskazują, że pouczenie ma nastąpić „wraz z doręczeniem”53 dokumentu „przy
doręczeniu”54 czy też „jednocześnie”55 z takim doręczeniem. Najbardziej klasycznym
przykładem są w tej podgrupie przepisy kodeksu postępowania cywilnego przewidujące pouczenia udzielane w związku z wydawaniem orzeczeń56.
Z wyjątkiem sytuacji wskazanych wcześniej, analiza przepisów regulujących
udzielanie informacji prawnej pokazuje, iż możemy mieć do czynienia również z sytuacjami nietypowymi. Nie wdając się w szczegóły, należy jedynie stwierdzić, iż za
nietypowe przepisy, ze względu na formę udzielania pouczenia, z pewnością można
uznać takie, które dopuszczają zarówno ustną, jak i pisemną formę pouczenia57, nakaZob. np. art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.
Nr 142, poz. 1591) „Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego”, a także analogiczne przepisy
art. 79 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592)
oraz art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142,
poz. 1590).
51
Zob. np. art. 290 § 2 ordynacji podatkowej „Protokół kontroli zawiera w szczególności:
[…]
7) pouczenie o prawie złożenia zastrzeżeń lub wyjaśnień oraz prawie złożenia korekty deklaracji”.
52
Zob. np. art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2001 r.
Nr 124, poz. 1361) „W razie otrzymania zawiadomienia sąd z urzędu dokonuje wpisu ostrzeżenia, że stan
prawny nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej stał się niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym.
Zawiadomienie o wpisie ostrzeżenia zawiera pouczenie o obowiązku złożenia wniosku o ujawnienie prawa
własności w terminie miesiąca od daty doręczenia zawiadomienia”, jak również art. 94 ust. 4 ustawy z dnia
6 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007 r. Nr 50, poz. 331), czy art. 121 ust. 3
ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
(Dz.U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114).
53
Zob. np. art. 46 § 2 ustawy z dnia 25 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich
(Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 109) „Postanowienie w przedmiocie zastosowania środka wychowawczego doręcza się stronom wraz z pouczeniem o trybie i terminie odwołania, o ile nie były obecne na posiedzeniu, na
którym zostało ono ogłoszone”.
54
Zob. np. art. 36 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954) „Zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest obowiązany do powiadomienia, w terminie 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającej dłużej niż jeden miesiąc. O obowiązku tym oraz o skutkach jego zaniechania
poucza się zobowiązanego przy doręczaniu mu tytułu wykonawczego”.
55
Zob. np. art. 84 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji „Organ egzekucyjny zawiadamia niezwłocznie zobowiązanego o zajęciu jego wierzytelności w części, w jakiej nie została zwolniona spod egzekucji, doręczając mu odpis tytułu wykonawczego oraz odpis protokołu zajęcia wierzytelności
z rachunku bankowego związanego z dokumentem. Jednocześnie organ egzekucyjny poucza zobowiązanego, że nie może realizować zajętej wierzytelności poza częścią wolną od egzekucji ani rozporządzać nią
w żaden inny sposób”.
56
Zob. np. art. 343 k.p.c. „Wyroki zaoczne doręcza się z urzędu obu stronom z pouczeniem o przysługujących im środkach zaskarżenia”, jak również art. 502 § 2 k.p.c.
57
Zob. np. art. 100 § 6 k.p.k. „Po ogłoszeniu lub przy doręczeniu orzeczenia należy pouczyć uczestników postępowania o przysługującym im prawie, terminie i sposobie wniesienia środka zaskarżenia lub
o tym, że orzeczenie nie podlega zaskarżeniu. Oskarżonego, o którym mowa w art. 335 lub 387, należy także pouczyć o treści art. 443 w związku z art. 434 § 3”.
50
272
Varia
zują udzielenie pisemnego pouczenia w treści aktu normatywnego58 czy też regulacje,
które przewidując obowiązek pouczenia, w ogóle nie determinują jego formy59, przy
czym formy tej nie da się również ustalić opierając się na okolicznościach, w jakich
nastąpić ma pouczenie.
5. Charakterystyka przepisów z uwagi na skutki prawne braku pouczenia
Z punktu widzenia tematyki artykułu istotne jest jednak podjęcie próby odpowiedzi na ostatnie ze sformułowanych na początku pytań — o konsekwencje, jakie będą
się wiązać z brakiem obowiązkowego pouczenia. Należy się zastanowić, co się stanie
w przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia pouczenia, obowiązku tego nie
dopełni. Przez niedopełnienie obowiązku pouczenia rozumiemy zarówno całkowity
brak pouczenia, jak również udzielenie pouczenia niepełnego, np. pouczenia jedynie
o jednej z kilku wymaganych przez przepis okoliczności, czy wreszcie udzielenie pouczenia błędnego — pouczenia o wszystkich wymaganych okolicznościach, ale
w sposób nieprawidłowy. Przez konsekwencje niedopełnienia obowiązku pouczenia
będziemy z kolei rozumieć jedynie te konsekwencje, jakie powstaną wobec podmiotu pouczanego, na uboczu rozważań pozostawiając zagadnienie ewentualnych konsekwencji, jakie w takiej sytuacji mogą powstać dla podmiotu pouczającego.
W kontekście powyższego pytania rozważenia wymaga kwestia, czy niedopełnienie obowiązku pouczenia będzie powodować uchylenie negatywnych skutków prawnych, jakie powinny powstać w sytuacji, gdy dany podmiot, nie będąc pouczonym
o pewnych przepisach, nie podejmie zachowania przez nie wymaganego. Zagadnienie
to wiąże się również w ścisły sposób z problematyką nieznajomości prawa i sprzężoną
z nią rzymską zasadą ignorantia iuris nocet. Skoro bowiem głównym celem udzielania
informacji prawnej ma być przekazywanie wiedzy o prawie podmiotom, które przynajmniej z założenia wiedzy tej nie mają, to zasadnie można przyjąć — jak się wydaje — iż
w znacznej liczbie przypadków brak realizacji norm prawnych w sytuacji, gdy brak było
obowiązkowego pouczenia, spowodowany jest właśnie ich nieznajomością. Przy przyjęciu powyższych założeń, ustalenie, iż brak realizacji obowiązku udzielenia informacji
prawnej będzie powodować uwolnienie podmiotu niepouczonego od negatywnych konsekwencji związanych z niezastosowaniem się do określonych regulacji prawnych, będzie też równoznaczne z potwierdzeniem poglądu, iż przynajmniej teoretycznie złamana zostanie w takich sytuacjach zasada ignorantia iuris nocet.
Trzeba jednak zaznaczyć, iż o skutku takim można będzie mówić tylko w sytuacjach, gdy niezastosowanie się do pewnego przepisu będzie konsekwencją jego nieznajomości, co nie zawsze będzie możliwe do ustalenia. Należy sobie zdawać sprawę,
58
Zob. np. art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2002 r.
Nr 62, poz. 558) „W rozporządzeniu wojewody lub pełnomocnika, zarządzeniu lub decyzji należy podać:
[…]
6) pouczenie o odpowiedzialności karnej lub innych skutkach prawnych naruszenia rozporządzenia,
zarządzenia lub decyzji”.
59
Zob. np. art. 53 § 3 kodeksu karnego wykonawczego [dalej: k.k.w.] „Sąd poucza skazanego o jego
prawach i obowiązkach oraz o konsekwencjach wynikających z uchylania się od odbywania kary”.
273
iż podmiot — mający świadomość korzystnych dla niego konsekwencji wiążących się
z brakiem udzielenia mu obowiązkowego pouczenia — będzie mógł chcieć wykorzystać tę sytuację, celowo niestosując się do normy prawnej, którą, co prawda zna, lecz
o której nie został pouczony. Sytuacja taka nie będzie miała raczej miejsca w przypadku przepisów regulujących uprawnienia, lecz już w przypadku przepisów ustanawiających obowiązki jest ona jak najbardziej do pomyślenia. Nietrudno wyobrazić sobie
sytuację, w której pewien podmiot uchyla się od wypełnienia ciążącego na nim obowiązku, wiedząc, że nie będąc o nim pouczony i tak nie poniesie negatywnych konsekwencji takiego zachowania. Sytuacja faktycznej nieznajomości przepisów i sytuacja
celowego wykorzystania braku pouczenia dla usprawiedliwienia nieprzestrzegania
przepisu znanego adresatowi, aczkolwiek diametralnie różne, bardzo często — z perspektywy obserwatora — będą niemożliwe do rozróżnienia. Oczywiste będzie to
zwłaszcza, gdy celowe zachowanie adresata przepisu będzie przez niego usprawiedliwiane właśnie rzekomą nieznajomością nieprzestrzeganej regulacji. Różnica występująca jedynie w sferze motywacyjnej nie będzie tutaj możliwa do wychwycenia,
a w efekcie, przy braku obowiązkowego pouczenia, powołanie się na nieznajomość
regulacji prawnej będzie równie skuteczne w obu omawianych sytuacjach.
Powyższy wniosek stanowi konsekwencję subiektywnego charakteru stanu, jakim
jest nieznajomość pewnej okoliczności. Brak posiadania przez dany podmiot wiedzy
na pewien temat nie jest możliwy do zweryfikowania poprzez występowanie jakiejkolwiek okoliczności dostrzegalnej w świecie zewnętrznym. Chociaż trudno jest
ukryć brak wiedzy, zwłaszcza w sytuacji gdy wymagane jest jej wykorzystanie, to zatajenie posiadania pewnych informacji, a co za tym idzie, stworzenie pozorów niewiedzy pozostaje relatywnie łatwe do realizacji. Trzeba sobie zdawać sprawę z ułomności jakichkolwiek instytucji prawnych, których zadaniem ma być ograniczanie
konsekwencji zasady ignorantia iuris nocet w przypadkach faktycznej nieznajomości
właściwych regulacji. Nigdy nie uda się bowiem stworzyć takich normatywnych przesłanek zastosowania tych instytucji, aby było możliwe zróżnicowanie sytuacji rzeczywistego i pozorowanego braku znajomości przepisów. W konsekwencji, rozważania
dotyczące stosowania zasady ignorantia iuris nocet, w szczególności obejmujące próby ustalenia, w jakich sytuacjach, pomimo nieznajomości przepisów, podmioty zobowiązane do ich przestrzegania nie będą ponosić negatywnych konsekwencji braku ich
realizacji, tak naprawdę nie dotyczą problemu konsekwencji rzeczywistej nieznajomości przepisów, lecz jedynie przesłanek i konsekwencji powoływania się na tę nieznajomość. Dlatego należy zastanawiać się nad pouczeniami już nie jako nad instytucją prawną ograniczającą negatywne skutki rzeczywistej nieznajomości prawa, lecz li
tylko instytucją umożliwiającą skuteczne powoływanie się na jego nieznajomość.
Przeprowadzona analiza przepisów dotyczących pouczeń wskazuje, iż wbrew pozorom uchylenie negatywnych konsekwencji prawnych — powstałych w rezultacie
niezastosowania się do regulacji prawnej, w sytuacji braku obowiązkowego pouczenia o tej regulacji — stanowi okoliczność wyjątkową. Jedynie w nielicznych przypadkach, które zostaną omówione poniżej, prawodawca uznał, iż brak udzielenia takiego
274
Varia
pouczenia jest na tyle istotnym uchybieniem, że nie może powodować powstania dla
podmiotu niepouczonego negatywnych konsekwencji prawnych.
Dokonując przeglądu przepisów umożliwiających skuteczne powoływanie się na
nieznajomość prawa, należy zacząć od grupy najliczniejszej, a zarazem kształtującej tę
możliwość najszerzej. Chodzi o te wszystkie przepisy zawierające obowiązek pouczenia, które decyzją ustawodawcy zostały sprzężone z art. 16 k.p.k.60, czyli o pouczenia
zawarte w samym kodeksie postępowania karnego, ale również te przewidziane w kodeksie karnym skarbowym61 oraz kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia62.
Zgodnie z brzmieniem omawianego przepisu, „brak pouczenia” lub „mylne pouczenie”
uczestnika postępowania o jego obowiązkach i uprawnieniach nie może powodować dla
tego uczestnika negatywnych konsekwencji procesowych. Omawiając tę regulację pod
kątem nieznajomości prawa można z pewnością stwierdzić, iż przepis ten umożliwia
skuteczne powoływanie się na nieznajomość konkretnych regulacji prawnych przez podmioty, które, pomimo tego że powinny zostać pouczone o tych o regulacjach, jednak nie
zostały pouczone. Skuteczność powoływania się w takich przypadkach na nieznajomość
prawa będzie się sprowadzać do niemożliwości orzeczenia wobec takich podmiotów powstania „ujemnych skutków procesowych”. Szczegółowa analiza poszczególnych, różnorodnych przypadków, w szczególności próby interpretacji pojęcia owych ujemnych
skutków procesowych, przekracza jednak ramy niniejszego opracowania.
Kolejną grupą przepisów, o której bezwzględnie należy wspomnieć, są przepisy
art. 11263 oraz art. 12664 k.p.a., które odnoszą się do zagadnienia pouczeń udzielanych
przez organy administracji w decyzjach administracyjnych oraz postanowieniach wydawanych w toku postępowania administracyjnego65. Z racji charakteru ustawy, jaką
60
Art. 16 „§ 1. Jeżeli organ prowadzący postępowanie jest obowiązany pouczyć uczestników postępowania o ciążących obowiązkach i o przysługujących im uprawnieniach, brak takiego pouczenia lub mylne
pouczenie nie może wywoływać ujemnych skutków procesowych dla uczestnika postępowania lub innej
osoby, której to dotyczy.
§ 2. Organ prowadzący postępowanie powinien ponadto w miarę potrzeby udzielać uczestnikom postępowania informacji o ciążących obowiązkach i o przysługujących im uprawnieniach także w wypadkach,
gdy ustawa wyraźnie takiego obowiązku nie stanowi. W razie braku takiego pouczenia, gdy w świetle okoliczności sprawy było ono nieodzowne, albo mylnego pouczenia, stosuje się odpowiednio § 1.”
61
Art. 113 § 1 k.k.s. „W postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe
stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, jeżeli przepisy niniejszego kodeksu nie
stanowią inaczej”
62
Art. 8 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia „W postępowaniu uregulowanym w niniejszym kodeksie stosuje się odpowiednio przepisy art. 2, 4, 5, 7–9, 13, 14, 15 § 2, art. 16, 18 § 2, art. 20 i 23
Kodeksu postępowania karnego”.
63
Art. 112 k.p.a. „Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do
sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się
do tego pouczenia”.
64
Art. 126 k.p.a. „Do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2–5 oraz art. 109–113,
a do postanowień, od których przysługuje zażalenie — również art. 145–152 oraz art. 156–159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie”.
65
Analogicznym, jedynie nieco odmiennie skonstruowanym przepisem, o którym należy wspomnieć,
jest art. 214 ordynacji podatkowej, zgodnie z którym „Nie może szkodzić stronie błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyj-
275
jest k.p.a., przepisy te będą odnosiły się do wszystkich przypadków, uregulowanych
w różnych aktach normatywnych, w których przewidziane zostało rozstrzyganie
spraw indywidualnych za pośrednictwem instytucji prawnej, jaką jest decyzja administracyjna oraz postanowienie66. Analiza powołanych wcześniej przepisów pokazuje,
iż mamy do czynienia, tak jak w przypadku art. 16 k.p.k., z sytuacją, kiedy jeden przepis określa w sposób generalny konsekwencje prawne braku pouczenia w sytuacjach,
które uregulowane są w innych przepisach i to na dodatek różnych aktów normatywnych. Pomimo podobieństwa węższy pozostaje zakres zastosowania art. 112 k.p.a.,
który będzie stosowany jedynie w przypadku pouczeń o trzech ściśle określonych
uprawnieniach: prawie odwołania, prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, które to pouczenia powinny być zamieszczone w decyzji administracyjnej lub postanowieniu.
Omawiany przepis mówi — co prawda — o pouczeniu błędnym, lecz zgodnie
z poglądami orzecznictwa67 będzie znajdować zastosowanie również w przypadku
braku pouczenia. Dodatkowo, zgodnie z art. 112, strona nie poniesie negatywnych
skutków prawnych jedynie wtedy, gdy zastosuje się do pouczenia. Przesłanka ta będzie miała zastosowanie jedynie w przypadku błędnego pouczenia, tylko wtedy bowiem strona będzie mogła do pouczenia takiego się zastosować.
Poza przepisami omówionymi wcześniej, które w sposób generalny regulują konsekwencje prawne braku udzielenia obowiązkowych pouczeń, przewidzianych w całych grupach przepisów, wśród badanego materiału udało się odnaleźć również takie
przepisy, które skutki braku pouczenia regulują jedynie dla jednostkowych stanów
faktycznych. Przykładem jest art. 42 § 3 k.p.68, który normuje instytucję wypowiedzenia zmieniającego umowę o pracę, a konkretnie, skutki przyjęcia oraz nieprzyjęcia
przez pracownika proponowanych mu zmienionych warunków pracy lub płacy.
Zgodnie z treścią przepisu pracownik, któremu zaproponowano na piśmie nowe warunki pracy, powinien oświadczyć swoją wolę przed upływem połowy okresu wyponego albo brak takiego pouczenia”. Ponieważ w swojej istocie pozostaje on tożsamy z art. 112 k.p.a., nie będzie on w niniejszym tekście przedmiotem osobnego omówienia. Dla porządku trzeba wskazać, iż zgodnie
z art. 219 ordynacji podatkowej, art. 214 stosuje się odpowiednio do postanowień.
66
Oczywiste jest przy tym, iż chodzić będzie tutaj jedynie o postanowienia w rozumieniu prawa postępowania administracyjnego. Pomimo zbieżności terminologicznej przepisu art. 112 w zw. z art. 126 k.p.a.,
nie będzie stosować się do postanowień wydawanych na gruncie procedury cywilnej, karnej czy podatkowej. W odniesieniu do tej ostatniej analogiczne rozwiązania normatywne przewidziano zgodnie z art. 214
w związku z art. 219 ordynacji podatkowej.
67
Zob. chociażby wyrok NSA z dnia 14 lutego 2002 r. (sygn. akt II SA 2289/01), w którym stwierdził,
iż: „Błędnym pouczeniem jest również brak pouczenia o środkach odwoławczych. Takie naruszenie przez
organ obowiązków nie różni się bowiem w skutkach od błędnego wskazania organu odwoławczego i dlatego nie może być inaczej traktowane przez prawo”.
68
„W razie odmowy przyjęcia przez pracownika zaproponowanych warunków pracy lub płacy, umowa o pracę rozwiązuje się z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Jeżeli pracownik przed upływem
połowy okresu wypowiedzenia nie złoży oświadczenia o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków,
uważa się, że wyraził zgodę na te warunki; pismo pracodawcy wypowiadające warunki pracy lub płacy powinno zawierać pouczenie w tej sprawie. W razie braku takiego pouczenia, pracownik może do końca okresu wypowiedzenia złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia zaproponowanych warunków”.
276
Varia
wiedzenia, a w sytuacji gdy tego nie uczyni, domniemywa się, iż proponowane warunki zaakceptował. Co jednak istotne, przepis przewiduje obowiązek pracodawcy
pouczenia pracownika o takich właśnie konsekwencjach niezłożenia oświadczenia
w odpowiednim terminie. Jeżeli jednak pracodawca nie udzieli takiego pouczenia,
niepouczony pracownik może złożyć oświadczenie o odmowie przyjęcia proponowanych mu warunków już nie do połowy, lecz do końca okresu wypowiedzenia.
Tak nakreślona konstrukcja przepisu pokazuje wyraźnie, iż z brakiem udzielenia pouczenia wiąże ustawodawca ściśle określone skutki prawne, a mianowicie wydłużenie
czasu, w ciągu którego niepouczony pracownik może zrealizować swoje uprawnienie
do wyrażenia woli w zakresie proponowanych mu warunków pracy. Jednocześnie brak
pouczenia powoduje, iż wobec takiego pracownika przesunięty w czasie zostaje moment
powstania ujemnego skutku prawnego, jakim niewątpliwie jest przyjęcie domniemania
akceptacji nowych warunków, pomimo milczenia pracownika.
Omówione przykłady unormowań, które przewidują uchylenie negatywnych skutków nieznajomości prawa przez podmiot niepouczony w sposób prawidłowy o jego
treści, stanowią wyjątek wśród całej ogromnej grupy wszystkich przepisów regulujących obowiązki z zakresu udzielania informacji prawnej. Większość z nich wprowadzając, nierzadko bardzo precyzyjnie określone, obowiązki udzielenia stosownego
pouczenia, nie wypowiada się w ogóle na temat ewentualnego uprzywilejowania podmiotu, który obowiązkowego pouczenia nie otrzyma. Brak jest również innych przepisów, które normowałyby taką sytuację w sposób ogólny. To wszystko oznacza z kolei, iż w znacznej większości przypadków, w opinii prawodawcy, brak pouczenia nie
jest wystarczającą okolicznością usprawiedliwiającą bądź to naruszanie obowiązujących regulacji prawnych, bądź umożliwienie niepouczonemu podmiotowi skorzystanie z niezrealizowanego uprawnienia. Brak nawet obowiązkowego pouczenia nie będzie zatem również w tej znacznej większości przypadków okolicznością
uzasadniającą uchylenie negatywnych skutków, jakie powstaną wskutek nieznajomości niezastosowanych przepisów.
IV. INSTYTUCJA POUCZENIA W ŚWIETLE WARTOŚCI KONSTYTUCYJNYCH
Warto jeszcze wspomnieć o jednej niezwykle istotnej kwestii, jaką jest rola i funkcja instytucji pouczeń w świetle zadań państwa przewidzianych w Konstytucji RP, jak
również realizowanie przez tę instytucję prawną wartości konstytucyjnych.
Zgodnie z art. 83 Konstytucji „Każdy ma obowiązek przestrzegania prawa
Rzeczypospolitej Polskiej”. Przepis ten stanowi normatywną podstawę tego, aby państwo mogło wymagać od podmiotów poddanych jego jurysdykcji znajomości i przestrzegania adresowanych do nich regulacji prawnych, a zarazem do tego, aby mogło
orzekać negatywne konsekwencje prawne wobec tych podmiotów, które obowiązku
przestrzegania prawa nie realizują. Istnienie obowiązku znajomości i przestrzegania
prawa stanowi bowiem warunek sine qua non istnienia i funkcjonowania zasady ignorantia iuris nocet. Powszechne są jednak głosy wskazujące, iż dla swobodnego realizowania tych uprawnień państwo musi zadbać najpierw o odpowiedni poziom stano-
277
wionego przez siebie prawa. Brak jest bowiem możliwości wymagania od kogokolwiek znajomości i przestrzegania regulacji prawnych, których właściwe zrozumienie,
czy to ze względu na wysoki stopień skomplikowania przepisów, czy też ze względu
na błędy popełnione na etapie ich stanowienia, jest znacznie utrudnione czy też wręcz
niemożliwe. Jak bowiem stanowi inna rzymska zasada imposibilium nulla est obligatio, nikt nie może zostać zobowiązany do rzeczy niemożliwych, również do przestrzegania prawa, którego nie da się zrozumieć.
Dlatego jednym z naczelnych postulatów, jaki powinien być realizowany na etapie stanowienia prawa, jest dbałość o odpowiedni poziom jego jasności i zrozumiałości dla adresatów. Jak bowiem wskazuje chociażby Adam Łopatka, „Akt prawotwórczy, aby mógł oddziaływać na postępowanie adresatów, musi być dla nich zrozumiały,
a w każdym razie musi być zrozumiały dla funkcjonariuszy państwa, którzy mają dbać
o pełne przestrzeganie przepisów prawnych”69. Odpowiednio wysoka jakość prawa
i jego zrozumiałość ma zapewnić z kolei realizację podstawowych wartości prawa, takich jak jego pewność i przewidywalność, które przejawiają się w tym, iż adresaci
przepisów są w stanie przed podjęciem konkretnego zachowania ocenić, jak zachowanie to traktowane jest przez prawo, a w szczególności, czy nie zostało zakazane.
Zapewnianie odpowiedniej jakości tworzonych regulacji prawnych stanowi zadanie
wyznaczone w konstytucji organom państwa, a powszechnie wywodzone jest z zasady demokratycznego państwa prawnego, której uszczegółowieniem — w tym aspekcie — są zasada przyzwoitej legislacji, zasada określoności przepisów prawa, jak również zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez to państwo
prawa. Zadanie to, co oczywiste, realizowane jest przede wszystkim na etapie prac legislacyjnych, gdzie na tworzących prawo nałożono wiele wymogów, których realizacja ma zapewnić bądź przynajmniej przyczynić się do tworzenia przepisów jasnych
i zrozumiałych.
Tworzone przez ustawodawcę przepisy, zawierające obowiązek udzielenia informacji prawnej, wydają się w dość oczywisty sposób wpisywać we wskazane wcześniej zadanie zmierzania do realizacji wymienionych wartości. Podobnie jak zasady
prawidłowej legislacji na etapie tworzenia prawa, tak samo udzielanie informacji
prawnej na etapie jego stosowania ma zmierzać do zapewnienia pewności prawa i jego
przewidywalności. Pouczenia wydają się zatem swoistą drugą „linią obronną”, mającą za zadanie niedopuszczenie do sytuacji, gdy jakiś podmiot prawa poniesie negatywne konsekwencje prawne z powodu niejasności czy niezrozumiałości regulacji
prawnej. Niejasność taka może być przy tym spowodowana chociażby błędem popełnionym na etapie tworzenia prawa bądź wynikać ze specyficznego charakteru regulowanej materii. W takim rozumieniu instytucja pouczenia stanowi niewątpliwie przykład narzędzia mającego sprzyjać realizacji tych, wymienionych wcześniej, jakże
istotnych wartości konstytucyjnych.
69
A. Łopatka, Kryteria jakości prawa, [w:] Jakość prawa, red. H. Kołakowska-Przełomiec i in.,
Warszawa 1996, s. 32.
278
Varia
V. PODSUMOWANIE ROZWAŻAŃ
Po tak przedstawionej analizie przyszedł czas na dokonanie podsumowania
i przedstawienie wniosków wynikających z przeprowadzonych rozważań. Po pierwsze, z pewnością uwidacznia się ogromna różnorodność sposobów konstruowania
przez ustawodawcę przepisów zawierających obowiązki z zakresu udzielania informacji prawnej. Poszczególne przepisy nakazują różnym podmiotom udzielania informacji prawnej o bardzo różnych okolicznościach, wykazując wiele odmienności pod
każdym niemal względem. Różnorodność ta powoduje zasadnicze problemy przy podejmowaniu prób stworzenia klasyfikacji takich przepisów i nieodparcie nasuwa
wniosek o znacznej przypadkowości w sposobach posługiwania się tą instytucją.
Widać to również, gdy przypomnimy o zasygnalizowanych na wstępie rozbieżnościach terminologicznych.
Po drugie, bez wątpienia można stwierdzić, iż instytucja udzielania pouczeń czy
udzielania informacji prawnej stanowi bardzo istotne i niezwykle często wykorzystywane przez ustawodawcę narzędzie. Dająca się zauważyć duża częstotliwość posługiwania się nim w polskim ustawodawstwie wskazuje na świadomość prawodawcy
co do konieczności dbania o wiedzę prawną podmiotów, do których adresowane są poszczególne akty prawne. Potwierdza to nie tylko duża liczba precyzyjnych w swojej treści przepisów, wyraźnie wskazujących na konieczność udzielenia informacji prawnej
w konkretnych sytuacjach, lecz przede wszystkim istnienie wielu regulacji upoważniających określone podmioty stosujące prawo do udzielania tego typu informacji w miarę zaistnienia takiej potrzeby. To wszystko wydaje się potwierdzać również, iż prawodawca doszedł do wniosku, że skomplikowanie funkcjonujących obecnie regulacji,
w znaczny sposób zmniejsza możliwości ich poznania przez przeciętnych obywateli,
zwłaszcza niemających fachowej wiedzy prawniczej, a ogromna liczba przepisów bardzo często skutecznie uniemożliwia przyswojenie sobie nawet tych z nich, których znajomość okazuje się niezbędna chociażby w codziennym życiu, nie mówiąc już o unormowaniach regulujących sytuacje występujące z mniejszą częstotliwością. To wszystko
sprawia z kolei, iż ustawodawca, dla zagwarantowania skuteczności systemu prawnego, coraz częściej zmuszony jest posługiwać się szeroko rozbudowanym systemem informacyjnym. System ten ma sprzyjać z kolei zwiększaniu świadomości prawnej obywateli, przyczyniając się jednocześnie do polepszania ich sytuacji prawnej. Niewątpliwie
celem systemu pouczeń jest również minimalizowanie negatywnych konsekwencji nieznajomości prawa wśród jego adresatów oraz zapewnienie realizacji naczelnych wartości prawa, jakimi są jego pewność i przewidywalność.
Po trzecie, w niektórych sytuacjach potrzeba udzielenia prawidłowej informacji
prawnej została uznana przez ustawodawcę za tak istotną, iż jej brak stanowi normatywnie uregulowaną okoliczność usprawiedliwiającą nieprzestrzeganie przepisów,
o których nastąpić miało pouczenie. Brak pouczenia nie może szkodzić w takich przypadkach stronie i choć poszczególne przepisy różnią się od siebie w szczegółach,
w każdej sytuacji owo nieszkodzenie wiąże się bądź z całkowitym zakazem orzekania
279
negatywnych skutków wiążących się z nieprzestrzeganiem takich przepisów, np. w sytuacji przewidzianej art. 112 k.p.a., bądź z koniecznością przyjęcia powstania skutków
łagodniejszych niż te, które zaistniałyby, gdyby pouczenie zostało udzielone, jak w sytuacji normowanej przez art. 42 § 3 k.p. Co jednak istotne, omawiana sytuacja obejmuje swoim zakresem również przypadki nieprzestrzegania prawa, które są skutkiem
jego nieznajomości. To oznacza, iż podmiot niemający wiedzy dotyczącej obowiązujących go przepisów, może w niektórych szczególnych sytuacjach uwolnić się od negatywnych konsekwencji owej nieznajomości, jeżeli tylko nie udzielono mu obowiązkowego pouczenia. To w końcu sprawia, iż w takich sytuacjach mamy do czynienia
z oczywistym przypadkiem usankcjonowanej przez ustawodawcę sytuacji, gdy nieznajomość prawa jednak jego adresatom nie szkodzi.
Marcin Myszogląd
280
Varia
DOKUMENTY
281
MATERIAŁY ŹRÓDŁOWE
DO STUDIÓW
NAD PARLAMENTARYZMEM
ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE
W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PAŃSTW
Litwa: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2008 r.
w sprawach związanych z prezydenckim prawem weta ustawodawczego
(sygn. akt 02/08)1
Fakty: Organem władzy ustawodawczej w Republice Litewskiej jest jednoizbowy
parlament — Sejm (zob. art. 55 i n. Konstytucji Republiki Litewskiej z dnia 25 października 1992 r.2).
Ustawa uchwalona przez Sejm jest przekazywana do podpisu Prezydentowi
Republiki. Co do zasady, prezydent w ciągu dziesięciu dni od chwili otrzymania ustawy powinien ją podpisać i zarządzić jej ogłoszenie we właściwym dzienniku urzędowym. Jednocześnie art. 71 zdanie pierwsze i art. 84 pkt 24 Konstytucji przyznają prezydentowi kompetencję do odmowy podpisania ustawy i zwrócenia jej Sejmowi
z umotywowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie (weto ustawodawcze). Prezydent
może przy tym zamieścić w takim wniosku propozycje „poprawek lub uzupełnień” do
ustawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy przybiera formę prawną zarządzenia
prezydenta (art. 85 Konstytucji).
Weto prezydenckie ma charakter zawieszający (względny). Zgodnie bowiem
z art. 72 zdanie drugie Konstytucji, Sejm może ponownie uchwalić ustawę w wersji
1
Tłumaczenie oparte na wersji angielskiej, opublikowanej na stronie internetowej Sądu Konstytucyjnego Republiki Litewskiej <www.lrkt.lt>.
2
Wszelkie cytaty z Konstytucji Republiki Litewskiej za: Konstytucja Republiki Litewskiej (tłum.
H. Wisner), Warszawa 2006.
282
Dokumenty
pierwotnej (tj. przekazanej prezydentowi do podpisu) większością ustawowej liczby
posłów (w przypadku, gdy przedmiotem weta jest tzw. ustawa konstytucyjna, ponowne uchwalenie wymaga uzyskania większości 3/5 ustawowej liczby posłów). Konstytucja przewiduje również możliwość ponownego uchwalenia ustawy z uwzględnieniem
poprawek lub uzupełnień zaproponowanych przez prezydenta. Wówczas wystarczające jest uzyskanie zwykłej większości głosów.
Przedmiotem kontroli Sądu Konstytucyjnego w niniejszej sprawie było zarządzenie prezydenta „o zwróceniu Sejmowi Republiki Litewskiej do ponownego rozpatrzenia ustawy o zmianie ustawy o ewidencji, przyznaniu się oraz zamieszczeniu w rejestrze obywateli Republiki Litewskiej, którzy współpracowali w sposób tajny ze
służbami specjalnymi byłego ZSRR i o ochronie osób, które przyznały się do takiej
współpracy”. Podstawą kompetencji Sądu Konstytucyjnego w tym zakresie były
art. 102 zdanie pierwsze i art. 105 zdanie drugie pkt 1 Konstytucji, udzielające Sądowi
upoważnienia do badania m.in. aktów urzędowych prezydenta.
Motywując weto, prezydent wskazał, że w toku prac ustawodawczych nad ustawą
doszło do naruszenia przez marszałka Sejmu przepisów regulaminu Sejmu. Otóż, regulamin przyznaje m.in. grupie 1/5 posłów upoważnienie do przedstawienia sejmowej
Komisji Regulaminowej i Etyki — w okresie po uchwaleniu ustawy a przed skierowaniem jej do prezydenta — zarzutów dotyczących naruszenia procedury w toku prac
nad ustawą. Do czasu przedstawienia sprawozdania przez powyższą komisję marszałek Sejmu nie może przekazać ustawy prezydentowi. W wymienionym zarządzeniu prezydent wskazał, że mimo przedstawienia zarzutów naruszenia trybu, w jakim uchwalono ustawę objętą wnioskiem, nie odbyło się posiedzenie wspomnianej komisji.
Marszałek Sejmu przekazał jednak ustawę do podpisu prezydentowi, co w opinii prezydenta stanowiło naruszenie konstytucyjnych warunków procedury ustawodawczej.
Wniosek do Sądu Konstytucyjnego został skierowany przez grupę posłów. We
wniosku podniesiono, że weto może być oparte wyłącznie na zastrzeżeniach wobec treści ustawy przedstawionej prezydentowi do podpisu bądź też na zarzutach dotyczących
naruszenia przez Sejm przepisów procedury ustawodawczej, które to naruszenie nastąpiło w toku uchwalania ustawy. Tymczasem kwestionowane przez prezydenta działanie było podjęte nie przez sam Sejm, lecz przez marszałka Sejmu, a ponadto miało
miejsce w okresie, w którym ustawa była już uchwalona. Co więcej, wnioskodawcy
twierdzili, że w świetle konstytucji weto prezydenta w każdym przypadku powinno zawierać propozycje zmian lub uzupełnień do ustawy.
Przedmiotem kontroli Sądu Konstytucyjnego było wyłącznie zarządzenie prezydenta o skierowaniu Sejmowi wyżej wymienionej ustawy do ponownego rozpatrzenia,
nie zaś konstytucyjność procedury, w jakiej ustawa ta doszła do skutku. Niemniej jednak, Sąd zawarł w uzasadnieniu pewne tezy ogólne, dotyczące konstytucyjnych konsekwencji naruszenia regulaminu Sejmu w toku prac ustawodawczych (zob. niżej —
pkt 9 uzasadnienia).
Litwa: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. (sygn. akt 02/08)
283
Z uzasadnienia:
„[…] 9. Podczas uchwalania ustaw i innych aktów normatywnych Sejm i każdy
z posłów jest obowiązany do przestrzegania konstytucji, ustaw konstytucyjnych
i ustaw zwykłych, a także regulaminu Sejmu, który to akt posiada moc ustawy3.
Skierowana do Sejmu powinność respektowania zasad postępowania ustawodawczego, która jest określona w regulaminie Sejmu, jest zatem powinnością o genezie konstytucyjnej […]. Nie można więc pominąć żadnego z etapów postępowania ustawodawczego ani żadnej reguły tego postępowania, które są określone w konstytucji i/lub
regulaminie Sejmu. […]
Konstytucyjny obowiązek Sejmu przestrzegania kolejnych etapów i zasad postępowania ustawodawczego oznacza również, że jeżeli regulamin Sejmu przewiduje konieczność uzyskania stanowiska jednego z organów Sejmu (np. komisji sejmowej),
niedopuszczalne konstytucyjnie byłoby pominięcie tego etapu procedury wskutek zaniechania ze strony takiego organu Sejmu [...]. Co więcej, niedopuszczalna konstytucyjnie byłaby również sytuacja, w której skład takiego organu Sejmu byłby z jakichś
powodów niewłaściwy.
W tym kontekście należy odnotować, że istotne naruszenia zasad procedury ustawodawczej, które są określone w regulaminie Sejmu, prowadzą również do naruszenia art. 69 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym Sejm uchwala ustawy w trybie określonym przez ustawę. […]
10. Dokonując wykładni regulacji zawartej w art. 71 zdanie pierwsze Konstytucji,
zgodnie z którym «Prezydent Republiki w ciągu 10 dni od jej [tj. ustawy uchwalonej
przez Sejm] otrzymania […] wraz z umotywowanym wnioskiem zwraca [ją] Sejmowi
do ponownego rozpatrzenia», należy wziąć pod uwagę okoliczność, że prezydent
może w tym zarządzeniu przytoczyć różnorakie powody — nie tylko natury prawnej,
lecz również mające podłoże ekonomiczne, polityczne, moralne lub celowościowe,
a także związane ze zobowiązaniami międzynarodowymi Litwy itd. Na tle analizowanej sprawy trzeba również uznać, że powody te nie muszą koniecznie odnosić się do
treści ustawy, lecz mogą — jeżeli takie jest przekonanie Prezydenta Republiki — wiązać się również z naruszeniami procedury ustawodawczej, np. wynikającymi z tego,
że Sejm, uchwalając ustawę, nie dochował wszystkich etapów procedury ustawodawczej lub nie respektował zasad tej procedury, określonych w konstytucji i/lub regulaminie Sejmu. W takich sytuacjach Prezydent Republiki, czyniąc użytek z przyznanej
mu konstytucyjnie kompetencji do zastosowania weta zawieszającego, nie dopuszcza
do wejścia w życie ustawy, która — w jego przekonaniu — może pozostawać
w sprzeczności z konstytucyjnymi wymogami procedury prawodawczej.
Należy podkreślić, że motywy, dla których Prezydent Republiki może zwrócić ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, powinny być racjonalne, jasne i zrozumiałe.
Prezydent Republiki, zwracając ustawę Sejmowi z umotywowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie, powinien kierować się takimi dyrektywami, jak dobro narodu, od3
Zgodnie z art. 69 zdanie pierwsze Konstytucji „Sejm uchwala ustawy w trybie określonym przez
ustawę”. Regulamin Sejmu ma zaś — w myśl art. 76 Konstytucji — „moc ustawy” [przyp. M.W.].
284
Dokumenty
powiedzialne rządzenie, dobro publiczne, pokój społeczny, sprawiedliwość, rządy prawa, a także mając na uwadze inne wartości chronione przez konstytucję. Podstawą
kwestionowania konstytucyjności zarządzenia Prezydenta Republiki (również w postępowaniu przed Sądem Konstytucyjnym) nie może być przy tym wyłącznie zarzut (pochodzący np. od posłów) oparty na tezie, że powody, dla których Prezydent Republiki
zwrócił ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia, są nieuzasadnione.
W tym kontekście trzeba podkreślić, że, w świetle art. 72 zdanie drugie Konstytucji,
w sytuacji, gdy Sejm nie zgadza się z motywami, dla których Prezydent Republiki —
korzystając z prawa weta zawieszającego — sformułował wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy, może przełamać weto Prezydenta Republiki. Zgodnie bowiem z konstytucją, weto Prezydenta Republiki w odniesieniu do ustaw ma charakter względny, nie
stanowi zaś weta absolutnego.
11. Korzystając z prawa weta zawieszającego, Prezydent Republiki może przedstawić Sejmowi propozycje poprawek lub uzupełnień do uchwalonej przez Sejm ustawy,
której podpisania odmówił. Te poprawki lub uzupełnienia powinny być wskazane w zarządzeniu Prezydenta Republiki, którego przedmiotem jest wniosek do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy. […] Kompetencja do uwzględnienia propozycji poprawek lub
uzupełnień w motywach wniosku o ponowne rozpatrzenie ustawy nie jest przy tym obowiązkiem konstytucyjnym Prezydenta Republiki, lecz jego prawem […].
Przyjęcie poglądu odmiennego, zgodnie z którym Prezydent Republiki, kierując do
Sejmu wniosek o ponowne rozpatrzenie ustawy, w każdym wypadku miałby być obowiązany do przedstawienia Sejmowi propozycji poprawek lub uzupełnień do ustawy,
prowadziłoby do wniosku, że Prezydent Republiki musi proponować poprawki lub uzupełnienia nawet wówczas, gdy sprzeciwia się ustawie w całości. Chodzi o sytuację, gdy
Prezydent Republiki ma zastrzeżenia nie do określonych przepisów zawartych w ustawie, które to przepisy powinny być poprawione, lecz — w opinii prezydenta — cała
ustawa jest w sposób zasadniczy niedopuszczalna z powodu niecelowości, nieracjonalności, nadmiernej dolegliwości dla adresatów itp. Należy więc przyjąć, że Prezydent
Republiki nie działa ultra vires w sytuacji, gdy jego wniosek do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy nie zawiera propozycji poprawek ani uzupełnień.
Trzeba odnotować, że jeżeli zarządzenie Prezydenta Republiki, zawierające umotywowany wniosek do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy, wymienia propozycje
poprawek lub uzupełnień do ustawy, Sejm — zgodnie z art. 72 zdanie drugie
Konstytucji — po ponownym rozpatrzeniu ustawy może uchwalić ją ponownie większością głosów ustawowej liczby posłów (jeżeli chodzi o ustawę konstytucyjną —
większością 3/5 ustawowej liczby posłów). Sejm po ponownym rozpatrzeniu ustawy
może ją uchwalić mniej kwalifikowaną większością głosów, jeżeli jednocześnie przyjmie zaproponowane przez Prezydenta Republiki poprawki lub uzupełnienia. Z drugiej
strony, konstytucja (w szczególności jej art. 72) nie zakazuje sytuacji, w której Sejm,
po ponownym rozpatrzeniu ustawy zawetowanej przez Prezydenta Republiki, nie zdecyduje się ani na jej ponowne uchwalenie (kwalifikowaną) większością głosów ustawowej liczby posłów, ani na uchwalenie jej z poprawkami i uzupełnieniami zapropo-
Litwa: wyrok Sądu Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2008 r. (sygn. akt 02/08)
285
nowanymi przez Prezydenta Republiki, lecz podejmie decyzję o uznaniu tej ustawy za
nieuchwaloną (np. po ponownym rozpatrzeniu ustawy okaże się, że zawiera ona braki wymagające dalszych prac ustawodawczych lub wręcz generalnie przekreślające
celowość jej uchwalenia).
W świetle konstytucji Sejm posiada powyższą kompetencję również wówczas,
gdy zarządzenie Prezydenta Republiki, zawierające umotywowany wniosek do Sejmu
o ponowne rozpatrzenie ustawy, nie określa żadnych propozycji poprawienia czy uzupełnienia ustawy. Ponadto, jak już wspomniano, w tego typu przypadkach Sejm może
również, na podstawie art. 72 zdanie drugie Konstytucji, przełamać weto Prezydenta
Republiki.
[…] Sąd Konstytucyjny Republiki Litewskiej orzeka:
Art. 2 zarządzenia Prezydenta Republiki Litewskiej nr 1K–1143 z dnia 31 października 2007 r. «o zwróceniu Sejmowi Republiki Litewskiej do ponownego rozpatrzenia ustawy o zmianie ustawy o ewidencji, przyznaniu się oraz zamieszczeniu w rejestrze obywateli Republiki Litewskiej, którzy współpracowali w sposób tajny ze
służbami specjalnymi byłego ZSRR i o ochronie osób, które przyznały się do takiej
współpracy» (Dziennik Urzędowy Valstybės žinios 2007, nr 114–4636) nie jest niezgodny z Konstytucją Republiki Litewskiej. […]”
Przekład i opracowanie: Marcin Wiącek
286
Dokumenty
287
KSIĘGARNIE WSPÓŁPRACUJĄCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM
Gdańsk
Gdańska Księgarnia Naukowa, ul. Łagiewniki 56, 80-855 Gdańsk, tel. (0 58) 301-41-22
Katowice
Dom Handlowy Nauki Sp. z o.o., Księgarnia, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice,
tel. (0 32) 258-77-09
Księgarnia „Liber”, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (0 32) 258-77-09
Kraków
Księgarnia Naukowo-Prawnicza „MICA”, ul. Olszewskiego 2, 31-007 Kraków,
tel. (0 12) 663-13-91
Lublin
Księgarnia „Iuris Prudentia”, pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5, 20-031 Lublin,
tel. (0 81) 537-54-75
Księgarnia Politologiczna, pl. Litewski 3, 20-080 Lublin, tel. (0 81) 534-95-47
Poznań
Poznańska Księgarnia Naukowa „Kapitałka”, ul. Mielżyńskiego 27/29, 61-725 Poznań,
tel. (0 61) 851-93-20
Rzeszów
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Sobieskiego 2d/2, 35-002 Rzeszów,
tel. (0 17) 852-39-26
Szczecin
Księgarnia Akademicka, ul. Papieża Jana Pawła II 31, 70-453 Szczecin, tel. (0 91) 489-09-26
Toruń
Księgarnia „Centrum”, ul. Chełmińska 4, 87-100 Toruń, tel. (0 56) 621-04-80
Księgarnia Uniwersytetu M. Kopernika, ul. Reja 25, 87-100 Toruń,
tel. (0 56) 611-42-98; (0 56) 611-48-86
Warszawa
Księgarnia LIBER, ul. Dobra 56/66, 00-312 Warszawa, tel. (0 22) 826-30-91
Wrocław
Księgarnia Naukowa im. M. Kopernika, ul. Kuźnicza 30/33, 50-138 Wrocław,
tel. (0 71) 343-29-77
Zamość
Księgarnia „Iuris Prudentia”, ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis),
22-400 Zamość, tel. (0 84) 643-85-85
288
Dokumenty

przegląd sejmowy

Transkrypt

Podobne dokumenty

Eugeniusz Grzeszczak: Byłem nieco zaskoczony demarche

SCENARIUSZ LEKCJI WIEDZY O SPOŁECZEŃSTWIE