wybrane instytucje polskiej administracji rządowej

Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
PIOTR FECZKO
WYBRANE INSTYTUCJE POLSKIEJ ADMINISTRACJI
RZĄDOWEJ WOBEC POLITYKI INNOWACYJNEJ
STRESZCZENIE
Każda instytucja administracji rządowej jest, bądź powinna być instytucją polityki proinnowacyjnej.
Przesłanek uzasadniających politykę innowacyjną jest wiele. Do głównych należą: polityka innowacyjna
Unii Europejskiej oraz potrzeby rozwoju gospodarczo-społecznego w Polsce. Polska administracja rządowa
centralna dysponuje w obszarze polityki innowacyjnej różnego rodzaju środkami oddziaływania. Może
używać zarówno autorytatywnego władztwa (imperium), jak i możliwości działania ze strony ekonomiki
sektora publicznego (dominium). System polskiej administracji rządowej właściwej dla polityki innowacyjnej
autor niniejszego artykułu przedstawił na przykładach jej wybranych instytucji: Rady Ministrów, Ministra
Gospodarki, Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości i Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej.
Administracja rządowa może efektywnie działać względem instytucjonalnego wymiaru polityki innowacyjnej
w Polsce.
INNOVATION POLICY AND SELECTED INSTITUTIONS OF POLISH
GOVERNMENTAL ADMINISTRATION
SUMMARY
Each institution of Polish governmental administration is (or should be) the institution of innovation
policy. There are many rationales for innovation policy in Poland. The main ones are current EU innovation
policy and the needs of socio-economic development in Poland. The Polish central government has various
means to affect actions in this area, such as administrative power or actions related to economics of the
public sector. In this paper, the author presents the system of Polish governmental administration discussing
some of its institutions: the Council of Ministers, Minister of Economy, the Polish Agency for Enterprise
Development, the Polish Patent Office. It may be concluded that the Polish governmental administration can
act efficiently in the context of the institutional dimension of innovation policy in Poland.
Słowa kluczowe: polityka innowacyjna w Polsce, wymiar instytucjonalny polityki innowacyjnej w Polsce,
proinnowacyjne instytucje administracji rządowej w Polsce
Key words: innovation policy in Poland, institutional dimension of innovation policy in Poland, proinnovative institutions of governmental administration in Poland
Mgr, Wydział Prawa, Administracji i Stosunków Międzynarodowych Krakowskiej Akademii im. Andrzeja FryczaModrzewskiego
15
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
***
1.
WSTĘP
Zamierzeniem autora jest przedstawienie polityki innowacyjnej jako funkcji wspierania gospodarki
przez państwo oraz wybranych instytucji polskiej centralnej administracji rządowej - w wymiarze
instytucjonalnym tej polityki.
Polityka innowacyjna władz publicznych może być prowadzona - w państwie członkowskim Unii
Europejskiej - przede wszystkim z następujących szczebli: wspólnotowego, krajowego, regionalnego i
lokalnego. W tym artykule autor opisuje wybrane: prawne, ekonomiczne, oraz administracyjne aspekty
instytucjonalnego wymiaru publicznej polityki innowacyjnej należącej w państwie polskim do administracji
rządowej.
Autor twierdzi, iż aktualnie zasadniczo każdy organ (bądź względnie - urząd - w zakresie
niewładczego działania) administracji rządowej jest, bądź powinien być instytucją polityki proinnowacyjnej.
Uzasadniają to wyznaczone (na poziomach ponadnarodowym i krajowym) cele i potrzeby rozwojowe o
charakterze gospodarczo-społecznym. Poszczególne instytucje administracji rządowej winny działać według
swych właściwości, dopasowując – w granicach prawa obowiązującego - swoją organizację i sposoby
działania do narastających wyzwań szeroko rozumianej sfery innowacyjności. Tak działająca – przez swoje
instytucje - administracja rządowa - może być konstruktywnym instytucjonalnym ogniwem polityki
innowacyjnej w Polsce.
Na koniec części wstępnej tego interdyscyplinarnego opracowania autor przytoczy słowa F.
Longchamps de Berrier: „aby umieścić swój przedmiot, trzeba nawiązać do jakości, które są obok niego,
uchwycić się ich i za ich pomocą wyznaczyć miejsce temu przedmiotowi. Nie jest on bowiem w jakiejś
pustce, ale w nader złożonej, różnorodnej całości, którą jest rzeczywistość społeczna… Żadnej nauki
społecznej nie można uprawiać w odosobnieniu od innych nauk społecznych. Wynika to z właściwości
przedmiotu, mianowicie stąd, że każde zjawisko społeczne jest wielokrotnie i różnorodnie powiązane z
innymi…” [Longchamps de Berrier, 1991, s. 213].
2.
POLITYKA INNOWACYJNA
Istnieje wiele definicji i ujęć terminu „innowacja”. Językowym źródłem pojęcia „innowacja” jest
łaciński czasownik „innovare” oznaczający „wprowadzanie czegoś nowego” [por. Sondel, 1997, s. 493].
Obecnie mamy do czynienia z wieloma definicjami, bądź ujęciami tego terminu. Przykładowo można
twierdzić, że innowacja to „zwiększenie lub modyfikowanie procesów, wyrobów, technik i metod działania,
które są postrzegane … jako nowe oraz postępowe w danej dziedzinie i prowadzą do zwiększania
efektywności zasobów…” [Penc 1999, s. 143].
Autor - wśród licznych definicji pojęcia „innowacja” - nie wybrał żadnej, a w tym artykule proponuje
traktowanie tego pojęcia w sposób uproszczony i syntetyczny - jako „coś nowego użytecznego społecznie”
(co zazwyczaj może być przedmiotem polityk władz publicznych). Uznaje za zasadniczo trafne założenie, iż
innowacje mogą być - w co najmniej w istotnej ich części - efektem świadomej i zorganizowanej
działalności, a ich rozwój może być wspierany instytucjonalnie (czyli też przez administrację rządową).
Współczesna polityka innowacyjna stanowi szczegółową politykę polityki gospodarczej
prowadzonej przez władze publiczne. Do celów takiej polityki gospodarczej zalicza się zjawiska społeczne i
gospodarcze pożądane z punktu widzenia władz [Kaja 2007, s. 11-17]. Jest ona przejawem realizacji funkcji
16
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
wspierania gospodarki przez państwo. Wspieranie gospodarki przez państwo jest oddziaływaniem państwa
na gospodarkę przez poprawę faktycznej i prawnej pozycji podmiotów gospodarczych [Hauser 2013, s. 753766].
Ta polityka szczegółowa obejmuje przede wszystkim: wzmacnianie powiazań w narodowym systemie
innowacji; kształtowanie i rozbudowywanie zdolności do wprowadzania innowacji w sferę technologii (ale i
względem sfer: organizacji i edukacji). Innowacje mają być podstawowym czynnikiem wzrostu trwale
zwiększającym liczbę miejsc pracy, mają powodować zmiany techniczne, jakościowe i strukturalne w
przemyśle oraz wpływać na wykorzystanie współpracy międzynarodowej oraz na procesy globalizacji w
gospodarce [Janasz 2009, s. 192 i nast.].
Autor pragnie wspomnieć kwestię ograniczonej roli rządu danego państwa (jak i w ogóle wszelkich
krajowych władz publicznych) wobec współczesnych procesów globalizacji i wielowymiarowej integracji
zjawisk w obrębie naszego globu, czy też poszczególnych kontynentów. A. Caroll pisze: „Rząd narodowy
już nie jest zdolny wykonywać wyłącznej kontroli nad sferą swoich krajowych spraw gospodarczych, jak to
było wcześniej. Przykładowo zmiany w regulacji gospodarek USA lub Unii Europejskiej – mogą mieć
natychmiastowe i niekoniecznie pozytywne skutki dla gospodarki Zjednoczonego Królestwa” [Caroll, 2009,
s.239].
Zważyć trzeba jednak iż można ujmować procesy globalizacji nie tylko jako osłabiające państwa, ale też
jako wymuszające postęp i innowacyjność [Kaszuba 2005, s.40].
Dlatego autor wskazuje najpierw na wybrane akty i działania o charakterze ponadnarodowym,
oddziaływujące na sferę innowacyjności także w Polsce i determinujące sposób oraz zakres administrowania
względem tych wyzwań przez instytucje administracji rządowej. Jednakże pamiętać trzeba, iż polityka
wpierająca innowacyjność nie jest wytworem administracji Unii Europejskiej, a jest przede wszystkim
wytworem transatlantyckiej myśli gospodarczo-społecznej, którą można skrótowo przedstawić w sposób
uproszczony następująco: „występuje potrzeba transformacji do nowego modelu wzrostu; przyszła
gospodarka będzie nagradzać produkcję zamiast konsumpcji, prawdziwą innowacyjność zamiast ‘kreatywnej
księgowości’ i długoterminowy wzrost, a nie krótkoterminowo zyskowne operacje finansowe. Gospodarka
jutra będzie opierać się na innowacyjności i zaawansowanym wytwarzaniu dóbr…”.
Zwrócić uwagę należy też na to, iż innowacyjność można ujmować jako jeden z kluczowych
elementów kształtowania polityki gospodarczej. Stanowi wraz z konkurencyjnością oraz przedsiębiorczością
zespól czynników sprzyjających rozwojowi gospodarczemu i społecznemu, istotnie warunkujących wzrost
(rozumiany przede wszystkim w kategoriach ekonomicznych) państw i organizacji. [Strużycki 2006, s. 9].
Strategia Unii Europejskiej – „Europa 2020”, która zawiera szereg wytycznych względem polskiego
życia gospodarczo-społecznego stanowi ponadnarodowy dokument polityki gospodarczej oddziaływujący na
sferę innowacji. Jej rekomendacje dotyczą sfery innowacyjności w Polsce. Komisja Europejska zwraca w
niej uwagę przede wszystkim na: niskie wydatki (zarówno publiczne, jak i prywatne) na naukę i rozwój,
słabą współpracę nauki i przemysłu, nieefektywność odziaływań proinnowacyjnych, słabość administracji
oraz prawodawstwa. Zaleca m.in. wspierać proinnowacyjne otoczenie gospodarki, wprowadzać instrumenty
wspierające cały cykl innowacji, poprawiać dostępność finansowania badań. Potwierdzają to szczegółowe
opracowania Komisji Europejskiej takie jak „Wydajność badań i innowacji w Polsce. Profil kraju”
[Wydajność badań i innowacji w Polsce. Profil kraju, s. 6 i nast.] oraz najnowszy raport Komisji
Europejskiej nt. innowacyjności w Komisji Europejskiej (opublikowany 26 marca 2013 r.) pt. „Innowacyjna
Unia. Tablica wyników”, gdzie Polska zalicza się do ostatniej grupy rozwojowej (razem Rumunią i Bułgarią)
w zakresie innowacji, czyli grupy o tzw. „skromnych wynikach”. Rozwój ujemny zanotowały wedle tego
raportu – znajdujące się w skrajnej sytuacji makroekonomicznej – Grecja i Cypr [Innowacyjna Unia. Tablica
wyników, s. 10 i nast.].
17
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
Deficyt własnej krajowej rozwiniętej (i rozwijającej się) strefy innowacyjności skazuje daną gospodarkę
narodową (też polską) na peryferyjne usytuowanie, zastój i minimalny potencjał obronny względem
kryzysów z zewnętrz (w tym narastającego globalnego). Rozwój takiej gospodarki będzie zasadniczo
imitacją zewnętrznych przeszłych rozwiązań (już często przestarzałych podczas wdrażania ich w tzw. kraju
imitującym) oraz będzie miał najczęściej charakter służebny względem kapitałów zewnętrznych (zasadniczo
pochodzących z krajów wysoko rozwiniętych, także względem sfery innowacyjności i przede wszystkim ich
potrzeb, a nie kraju tzw. imitującego: gospodarki, ludności czy władz publicznych).
Przytoczone ponadnarodowe rekomendacje postulują daleko idące ingerencje władz publicznych
względem sfery gospodarki, a to nie zawsze może okazać się korzystne. Programy publicznego
oddziaływania na gospodarkę nie są realizowane przez ową idealną biurokrację (w rozumieniu Maxa
Webera) [Weber, 2002, s. 693 i nast.], a przez często skomplikowane procedury w ramach panującego
porządku instytucjonalnego [Stiglitz, 2004, s. 105-107]. Dotyczy to też sfery administracji rządowej.
J. Stiglitz wskazuje powody nieefektywności sektora publicznego. Dotyczą one także polskiej administracji
rządowej. Niemniej autor podkreśla, iż część z nich może ulec ograniczeniu dzięki właściwym politykom
publicznym – np. polityce proinnowacyjnej, której przedmiotem może też być administrowanie.
Wspomniany autor wymienia przede wszystkim: subwencje ze strony sfery publicznej, niemożliwość
bankructwa, czynniki polityczne, brak konkurencji oraz ograniczenia w: polityce kadrowej, zamówieniach
publicznych i planowaniu budżetowym, problem mocodawcy i pełnomocnika, dążenie do maksymalizacji
publicznego aparatu administracyjnego, wysoki poziom niechęci do ryzyka oraz nadmierne przestrzeganie
procedur [Stiglitz, 2004b, s. 235 i nast.]. Niedoskonałość administracji publicznej należy brać pod uwagę
zawsze, kiedy się zamierza jej użyć.
Jednakże z innej strony należy podnieść, że wedle analizy normatywnej rynek jest zawodnym,
niedoskonałym mechanizmem (przykładowo takim na którym sprawuje rzekomo idealne władztwo
mityczna, niewidzialna ręka rynku). Zasadniczo rynek nie jest w stanie zapewnić samodzielnie pożądanej
efektywności procesów gospodarczych w swoim obrębie. Może to być uwarunkowane niejedną przyczyną.
N. Acoella wymienia tu następujące niesprawności rynku: a) makroekonomiczne: niestabilność, bezrobocie,
inflację; b) mikroekonomiczne: niekompletność rynków, efekty zewnętrzne, podział dochodu, koszty
transakcji, problematyka korzystania (i rywalizacji) względem dóbr publicznych. [Acoella 2002, s. 110-205].
Zatem autor może twierdzić, że czynnik publiczny (np. administracja rządowa) może mieć do spełnienia
ważna rolę wobec ograniczonej sprawności samego rynku. Taka sytuacja ma szczególnie miejsce w obrębie
Unii Europejskiej, która jest przykładem współczesnego interwencjonizmu ekonomicznego.
Należy pamiętać, żeby dana władza publiczna była władna efektywnie administrować w zakresie
niedoskonałości rynku - wobec właściwych realiów (instytucjonalnych, społecznych, gospodarczych).
Dlatego nie można lekceważyć głosów odnoszących się do deficytów instytucjonalnych władz publicznych
względem nowych wyzwań rozwoju gospodarczego (w tym i wyzwań sfery innowacji). Piszą o tym autorzy
raportu pod redakcją J. Hausnera „Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu” z
2012 [Hausner, 2012, s. 39-51].
R. Mataj wypowiada się, że: „współcześnie rozumiana rola egzekutywy na ogół nie ogranicza się tylko do
wykonywania ustaw… lecz obejmuje zwłaszcza funkcję rządzenia – kształtowania zasadniczych celów i
kierunków polityki państwa i… (ich) realizację w zakresie rozwoju społecznego i gospodarczego
państwa…” [Bałaban, 2011, s. 232].
Zważyć tu należy, że centralna administracja państwa nie działa tylko w sferze imperium, ale też i dominium
(względnie gestii). Dlatego wyłania się tu pytanie: „na ile państwo może działać jako uczestnik gry rynkowej
lub choćby tylko jako dysponent kapitału na rynku?” Niewątpliwie mogłoby działać tak także w intencji
wspierania innowacyjności. Autor wskaże na poglądy J. Oniszczuka twierdzącego, iż: : „prowadzenie przez
18
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
państwo i jego agendy działalności gospodarczej winno mieć charakter wyjątku (…) winno być uzasadnione
realizacją innych wartości konstytucyjnych (…) nie może naruszać fundamentalnej dla gospodarki rynkowej
zasady swobodnej konkurencji (…) jeżeli państwo (…) uczestniczy w życiu gospodarczym w formie
kooperacji z podmiotami prywatnymi i dopuszcza tę kooperację w formach właściwych dla prawa
prywatnego, winno przestrzegać zasad ustanowionych dla analogicznej kooperacji podmiotów prywatnych”
[Oniszczuk, 2004, s. 308]. Podobne przesłanie można odnaleźć w doktrynie niemieckiego prawa
publicznego. M. Miemiec twierdzi, iż „w państwie o gospodarce rynkowej do prowadzenia działalności
gospodarczej właściwe są w pierwszym rzędzie podmioty niepubliczne [Miemiec, 2007, s.107-108]”.
Na użytek tego artykułu autor przyjmuje określenie instytucji (organu, względnie urzędu)
administracji rządowej zbieżne z wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.04. 1999 r.,
sygn. 3/99, gdzie trybunał wywiódł: ”konstytucja nie zawiera definicji administracji rządowej; jednak sens
tego pojęcia można ustalić na podstawie brzmienia tego terminu oraz systematyki ustawy zasadniczej. Do
uznania jakiegoś urzędu za urząd administracji rządowej potrzebne jest równoczesne spełnienie dwóch
warunków: wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym
segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi rząd, czyli Rada Ministrów”.
Na potrzeby tego tekstu o charakterze interdyscyplinarnym autor nie kładzie nacisku na sporne kwestie
doktrynalne nauk społecznych, których to metodami i pojęciami się tu posługuje, a przede wszystkim
uzasadnia swoje twierdzenia wysunięte na wstępie.
3.
WYBRANE INSTYTUCJE ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ W POLSCE PROWADZĄCE
POLITYKĘ INNOWACYJNĄ
Najważniejszym organem administracji rządowej państwa polskiego jest Rada Ministrów, której
pracami kieruje Prezes Rady Ministrów. Wedle Konstytucji - ten kolegialny organ konstytucyjny prowadzi
politykę wewnętrzną i zagraniczną państwa. Należą do niej sprawy polityki państwa nie zastrzeżone dla
innych organów państwowych i samorządu terytorialnego. Kieruje administracją rządową. Także do pozycji
i roli ustrojowej polskiego rządu można odnieść ogólne zasady dotyczące gabinetów współczesnych państw
o zarządzie parlamentarno-gabinetowym. H. Barnett twierdzi, że: „gabinet stanowi centrum rządu. Gabinet
jest całością, która formułuje, inicjuje i wdraża politykę rządu…”[Barnett, 2011, s. 207]. Zasadniczo gabinet
jako „urządzenie” zarządu centralnego państwem jest podobnie skonstruowane i unormowane (przynajmniej
formalnoprawnie) w różnych kręgach kulturowo-cywilizacyjnych. Przykładowo, w Konstytucji Ludowej
Republiki Chin (art. 87) można odnaleźć zapis, że „rada stanu stanowi centralny rząd w republice, który jest
organem wykonawczym o najwyższej władzy i jest najwyższym organem administracji”.
Wedle B. Banaszaka realizacja kompetencji prowadzenia polityki wewnętrznej państwa polega przede
wszystkim na wytyczeniu założeń dla realizacji zadań w określonej dziedzinie oraz wdrażaniu ich przy
pomocy różnych form działania administracji publicznej - w szczególności poprzez podejmowanie decyzji
co do zaspokajania potrzeb społecznych. Wspomniany autor proponuje to określić mianem „rządzenia”
(kierowania realizacją podstawowych funkcji państwa) [Banaszak, 2009, s. 783].
Przykładem prowadzenia przez Radę Ministrów polityki proinnowacyjnej jest rządowy dokument pt.
„Krajowy program reform. Europa 2020. Aktualizacja 2012/13”, który Rada Ministrów przyjęła dnia 25
kwietnia 2012 r. W tym dokumencie programowym znaleźć można wiele zapisów dotyczących sfery
innowacyjności. W szczególności tym zagadnieniom jest poświęcona część II dokumentu pt.
„Innowacyjność dla inteligentnego wzrostu”, gdzie napisano: „interwencje w tym obszarze krajowego
programu reform mają na celu przezwyciężenie zidentyfikowanych dla Polski barier wzrostu dotyczących
nadmiernych obciążeń regulacyjnych i administracyjnych oraz niedostatecznego poziomu zdolności
19
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
innowacyjnych przedsiębiorstw” [Krajowy program reform. Europa 2020. Aktualizacja 2012/13, s. 18-22].
W cytowanej części II dokumentu znajduje się szereg zadań – przede wszystkim dla poszczególnych
resortów, które zostały skupione w pięciu grupach: 1) otoczenie prawno-instytucjonalne (np. utworzenie
systemu konsultacji społecznych on-line); 2) ułatwienia dostępu do finansowania dla innowacyjnych
przedsięwzięć gospodarczych (np. system preferencyjnego finansowania zwrotnego sektora małych i
średnich przedsiębiorstw); 3) nowych kierunków rozwoju innowacyjności (np. System Weryfikacji
Technologii Środowiskowych); 4) rozwoju kapitału intelektualnego względem innowacyjności (np.
wdrażanie zasad finansowania szkolnictwa wyższego opartych o ocenę jakości); 5) zbliżania nauki i
gospodarki (np. promowanie otwartości w dostępie do publikacji i naukowych baz danych, powstałych w
wyniku prac badawczych finansowanych publicznie).
Tekst tego dokumentu Rady Ministrów przedstawia rolę koordynacyjnej Rady Ministrów w
zarządzaniu administracją rządową (w szczególności resortami). Podobnie widoczna jest na tym przykładzie
rola Prezesa Rady Ministrów jako kierującego pracami Rady Ministrów, zapewniającego wykonywanie
polityki Rady Ministrów i określającego sposoby jej wykonywania, koordynującego i kontrolującego pracę
członków Rady Ministrów (stojących na czele poszczególnych resortów). Podobny charakter oraz znaczenie
ma uchwała Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r., w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020
[uchwała Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r., w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Kraju 2020,
załącznik s. 29]. Role obu tych konstytucyjnych organów znajdują też zastosowanie względem
szczegółowych polityk publicznych dotyczących sfery innowacyjności w Polsce. Jak pisze M. Nowak, takie
działania aparatu mają prowadzić do realizacji koncepcji „złotego trójkąta” z „bokami”: biznesu, nauki i
administracji publicznej, które to wspólnie mają kreować tzw. gospodarkę opartą na wiedzy [Nowak, 2011,
s. 14-16].
Należy pamiętać, że wewnątrzkrajowymi instytucjami polityki innowacyjnej są też podmioty samorządu
terytorialnego (przede wszystkim województwo i – zdaniem autora – także /przynajmniej potencjalnie/
gmina), które to choć zasadniczo wykonują swoje zadania na rachunek własny, to podlegają nadzorowi ze
strony administracji rządowej (także Rady Ministrów i jej Prezesa) w sposób zakreślony właściwymi im
ustawami.
Na uwagę zasługuje możliwa (w świetle art. 12 ustawy o Radzie Ministrów) – ewentualność
powołania rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów organu pomocniczego Rady Ministrów – Stałego
Komitetu Rady Ministrów ds. Polityki Innowacyjnej. Przedmiotem działania takiego organu pomocniczego
byłaby tylko i wyłącznie polityka innowacyjna ujmowana z pozycji zarządu centralnego państwa. Jednakże
rozbudowa struktura aparatu przez tworzenie kolejnych instytucji nie jest właściwą metodą prowadzenia
polityki innowacyjnej. Rzadko się zdarza, żeby w praktyce administrowania dotychczasowe instytucje
oczywiście były niezdolne wykonywać już uprzednio przypisanych im prawem zadań.
Poszczególni ministrowie jako konstytucyjne organy monokratyczne kierują określonymi działami
administracji rządowej lub ewentualnie wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów
(przykładowo takim ministrem mógłby być - ewentualnie powołany rozporządzeniem Prezesa Rady
Ministrów – Minister Koordynator ds. Polityki Innowacyjnej). Zgodnie z art. 34 ustawy o Radzie
Ministrów, minister kieruje, nadzoruje i kontroluje działalność podporządkowanych organów, urzędów i
jednostek. Jako ministra szczególnie właściwego dla sfery innowacyjności autor wskazuje Ministra
Gospodarki. Zgodnie z art. 9 ustawy o działach administracji rządowej do jego kompetencji należą przede
wszystkim: podejmowanie działań sprzyjających wzrostowi konkurencyjności oraz innowacyjności
gospodarki polskiej; sprawowanie nadzoru nad działalnością Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej
Polskiej. Podlega mu też Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości.
Autor skoncentruje się na ww. pierwszej kompetencji. Wedle zarządzenia nr 5 Prezesa Rady
20
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
Ministrów z dnia 9 lutego 2012 r., w sprawie nadania statutu Ministerstwu Gospodarki - Ministerstwo
Gospodarki zapewnia obsługę Ministra Gospodarki, a jednym
z departamentów jego struktury
organizacyjnej jest Departament Innowacji i Przemysłu.
Jednymi z wielu przykładów działań innowacyjnych Ministerstwa Gospodarki są trzy projekty
informatyczne: 1) Upraszczanie i Elektronizacja Procedur Administracyjnych (wdrożenie przez Ministra
Gospodarki 570 procedur administracyjnych związanych z rejestracją i prowadzeniem firmy); 2) Centralna
Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej (umożliwia założenie firmy przez internet i jest
bazą danych o uczestnikach obrotu gospodarczego); 3) System Konsultacji online tj. internetowa platforma
wymiany opinii, za pośrednictwem której każdy będzie mógł brać udział we współtworzeniu nowych
przepisów prawa).
Innym szczególnie zasługującym na uwagę przykładem jest rola tego ministra w przygotowywaniu
kolejnych edycji Krajowego Programu Reform 2020 – tym razem jego aktualizacji 2013/2014. W
przedłożonej przez niego pod obrady Rady Ministrów aktualizacji obszar „innowacyjność dla wzrostu
inteligentnego” został uznany za jeden z trzech obszarów priorytetowych, w których należy usilnie działać
poprzez odrabianie zaległości rozwojowych i budowę nowych przewag konkurencyjnych, poprzez
koncentrację na poprawie zdolności innowacyjnych przedsiębiorstw i społeczeństwa.
Szeroko rozumianą sferę innowacyjności wspierają liczne instytucje administracji rządowej (bądź
podległe jej na różne sposoby instytucje publiczne). Ze względów na charakter tego artykułu autor wybrał
dwie najistotniejsze z nich, które są usytuowane prawnoustrojowo pod omówionym tu wcześniej Ministrze
Gospodarki: Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (wspierającą innowacyjność przede wszystkim w
zakresie dominium publicznego; względnie gestii) i Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej (realizujący
imperium).
Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości jest państwową osobą prawną powołaną ustawą z dnia
9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości celem wykonywania zadań
publicznych. Realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, które zostały określone dla niej w
programach rozwoju gospodarki, w tym w zakresie wspierania działalności innowacyjnej. Struktura
organizacyjna Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości jest unormowana zarządzeniem Ministra
Gospodarki z dnia 17 września 2010 w sprawie nadania statutu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości.
Merytoryczne zadania Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości realizowane są przez m.in. takie jak
departamenty jak: Wsparcia Innowacyjności, Rozwoju Przedsiębiorczości i Innowacji, Rozwoju Instytucji
Otoczenia Biznesu. Dokument „Plan strategiczny PARP na lata 2010-2013” podaje za cel strategiczny nr 1
tworzenie korzystnych warunków dla rozwoju innowacyjności przedsiębiorstw. Wedle dokumentu „Plan
działalności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rok 2013” - dwoma z czterech najważniejszych
celów do realizacji zostały określone: zwiększanie udziału przedsiębiorstw prowadzących działalność
innowacyjną oraz promocja eksportu produktów innowacyjnych wytworzonych na terenie Polski.
Jako przykład prowadzenia przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości polityki proinnowacyjnej
autor wskazuje na Portal Innowacyjności (pi.gov.pl). Portal jest rodzajem multi-funkcjonalnego ekompendium działań proinnowacyjnych oraz transferu technologii. Mapa serwisu zawiera w szczególności
pozycje: Centra Transferu Technologii, Lokalne i Regionalne Fundusze Pożyczkowe, Fundusze Kapitału
Zalążkowego, Fundusze Poręczeń Kredytowych, Inkubatory Przedsiębiorczości, Inkubatory Technologiczne,
Parki Technologiczne, Preinkubatory - Akademickie Inkubatory Przedsiębiorczości, Ośrodki SzkoleniowoDoradcze. Jest on adresowany dla wszystkich uczestników szeroko rozumianej sfery innowacyjności.
Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej jest organem centralnym administracji rządowej w
sprawach z zakresu własności przemysłowej, działającym na podstawie art. 259 (i nast.) ustawy z dnia 30
czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej. Podkreślić należy, że to Urząd Patentowy Rzeczypospolitej
21
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
Polskiej jest organem centralnym, a nie jego prezes. Do zadań tego organu należy przede wszystkim
przyjmowanie i badanie zgłoszeń dotyczących wynalazków, wzorów użytkowych, wzorów przemysłowych,
znaków towarowych, oznaczeń geograficznych oraz topografii układów scalonych, dokonanych w celu
uzyskania ochrony; a także orzekanie w sprawach udzielania wspomnianych uprawnień.
W dokumencie „Raport Roczny Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej za rok 2011” można
przeczytać: „innowacyjność gospodarki, rozumiana jako zdolność do kreowania nowych rozwiązań,
technologii i produktów, jest bezpośrednio związana ze skuteczną ochroną praw do wartości niematerialnych
powstających w wyniku działalności naukowej, projektowej lub ekonomicznej. Tylko bowiem w otoczeniu
rynkowym zapewniającym i respektującym taką ochronę, przedsiębiorcy skłonni są do inwestowania w
rozwiązania mające walor nowości, co jest podstawowym warunkiem wzrostu konkurencyjności oraz
lepszego wykorzystania różnorodnych zasobów” [Raport Roczny Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej
Polskiej za rok 2011, s. 7-8]. Dlatego ten organ – choć działający przede wszystkim jako autorytatywny
organ administracji – należy uznać za instytucję polityki proinnowacyjnej państwa.
W dokumencie „Plan działalności Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej na rok 2013” określono
jako główny cel zapewnienie podmiotom zgłaszającym się ochrony własności przemysłowej. Ten cel został
w ww. planie odniesiony do dokumentów: „Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki”,
„Strategia rozwoju kraju na lata 2007-2015” (priorytet I - Wzrost konkurencyjności i innowacyjności
gospodarki), „Kierunki zwiększania innowacyjności gospodarki na lata 2007-2013” (Ministerstwo
Gospodarki, 2006).
4.
PODSUMOWANIE
Efektywna centralna administracja publiczna pojawiła się w historycznym rozwoju administracji
tysiące lat wcześniej zanim rozpoczął się współczesny, pośpieszny postęp w dziejach ludzkości (rozumiany
zarówno w kategoriach technicznych, jak i przemian stosunków społecznych). Od czasu co najmniej
wstąpienia Polski do Unii Europejskiej, polska administracja rządowa ma liczne kompetencje co do
oddziaływania na krajowe życie gospodarczo-społeczne. Celami tego winny być: modernizacja,
konwergencja, racjonalizacja oraz wieloaspektowy rozwój. Jeśli z aktualnego – powszechnie uznanego stanu wiedzy i praktyki ekonomii oraz innych nauk społecznych (a też z narodowych i ponadnarodowych
aktów planowania) wynika, że nieopieranie rozwoju gospodarczego na szeroko rozumianej sferze innowacji
powoduje pogłębiającą się deklasację gospodarczą (a co za tym idzie społeczną, cywilizacyjną i kulturową);
to należy wykorzystywać wszelkie możliwości krajowego porządku instytucjonalnego oraz gospodarki, aby
co najmniej temu przeciwdziałać, starając się ulepszyć krajową sferę innowacyjności ponad średnie
wskaźniki kontynentalne, czy też globalne.
Administracja rządowa jest istotnym kompleksem instytucjonalnym mogącym prowadzić publiczną
politykę proinnowacyjną. Administracja ta może konstruktywnie i efektywnie działać w instytucjonalnym
wymiarze polityki innowacyjnej w Polsce. Ważne jest, ażeby każda z jej instytucji (i osób jej służących)
była świadoma konieczności różnorodnych działań proinnowacyjnych, nie tylko wtedy kiedy prawo tak
nakazuje, ale też wtedy gdy tylko na to pozwala, bądź nawet wtedy, kiedy prawo na ten temat milczy (a nie
zakazuje – w przypadku działań nieautorytatywnych administracji). Autor zaznacza, że ta uwaga nie ma
charakteru contra legem względem art. 7 Konstytucji RP, albowiem w przypadku działania niewładczego
administracja nie musi mieć podstawy prawnej, jakiej prawo publiczne i jego zasady wymagają względem
imperium. Jako centralny gospodarz państwa jest za to odpowiedzialna przed innymi władzami publicznymi
oraz swoimi obywatelami. Dzięki stosunkowo dużemu wsparciu finansowemu Unii Europejskiej (do 2020
r.) Polska ma dobrą sytuację względem wskazanych istotnych działań instytucjonalno-ekonomicznych (także
22
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
względem wymagającej tego - sfery innowacji), ale czy zechce, używając sformułowania z preambuły
Konstytucji 3 maja 1791 r. „korzystać z pory, w jakiej się Europa znajduje” ?
[email protected]
Bibliografia
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Acoella N. (2002), Zasady polityki gospodarczej, Warszawa.
Bałaban A., Mijał P. (red.; 2011), Zasady naczelne Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 roku, Szczecin.
Banaszak B. (2009), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa.
Barnett H. (2011), Constitutional & administrative law, NY.
Carroll A. (2009), Constitutive and administrative law, Edinburgh.
Hauser R. (red.; 2013), System prawa administracyjnego. Tom 8a. Publiczne prawo gospodarcze,
Warszawa.
Hausner J. (2012) Kurs na innowacje. Jak wyprowadzić Polskę z rozwojowego dryfu, Kraków.
Jasiński P. (2006), Innowacje i transfer techniki, Warszawa.
Janasz W. (red.; 2009), Innowacje w strategii rozwoju organizacji w Unii Europejskiej, Warszawa.
Juchniewicz M. (2010), Innowacyjność mikroprzedsiębiorstw w Polsce, Warszawa.
Kaja J. (2007), Polityka gospodarcza. Wstęp do teorii, Warszawa.
Kaszuba K. (red.; 2005), Innowacyjność sektora MSP, Rzeszów.
Longchamps de Berrier F. (199), Założenia nauki administracji, Wrocław.
Miemiec M., (2007), Gmina w systemie administracji publicznej Republiki Federalnej Niemiec,
Wrocław.
Nowak M. (2011), Współpraca ośrodków innowacji z administracją publiczną, Łódź.
Oniszczuk J. (2004), Konstytucja RP w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI
wieku, Kraków.
Sondel J. (1997), Słownik łacińsko-polski dla prawników i historyków, Kraków.
Weber M. (2002), Gospodarka i Społeczeństwo, Warszawa.
Akty prawne
•
Konstytucja 3 maja 1791 r. [wedle:] Konstytucja 3 Maja 1791, PWN, Warszawa 1991.
•
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 nr 78, poz. 483 z późn. Zmn.
•
Konstytucja
Ludowej
Republiki
Chin
z
dnia
4
grudnia
1982
r.,
http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/node_2825.htm, witryna [data dostępu, 30.04. 2013 r.].
•
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, Dz.U. 2001 nr 142, poz. 1590 z późn.
zmn.
•
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 z późn. zmn.
•
Ustawa z dnia 8 sierpnia 1999 r. o Radzie Ministrów , Dz.U. 2003 nr 24. poz. 99 z późn. zmn.
Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz.U. 2007 nr 65 poz. 437 z późn. zmn.
•
Ustawa z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Przedsiębiorczości, Dz.U. 2007 nr
42, poz.75. z późn. zmn.
23
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
•
Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności przemysłowej, Dz. U. z 2003 r. nr 119, poz.
1117, z późn. zmn.
•
Zarządzenia nr 5 Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie nadania statutu
Ministerstwu Gospodarki, M.P. z dnia 10 lutego 2012 r., poz. 56.
•
Zarządzenie Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 w sprawie nadania statutu Polskiej
Agencji Przedsiębiorczości, Dziennik Urzędowy Ministra Gospodarki z 20 września 2010 r., poz. 43.
Orzecznictwo
•
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28.04. 1999 r., sygn. 3/99.
Pozostałe źródła
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Strategia UE „Europa 2020”, http://ec.europa.eu/europe2020, witryna Unii Europejskiej, [data
dostępu, 30.04. 2013 r.].
„Strategia Rozwoju Kraju 2020”, przyjęta uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 września 2012 r., M.P.
z dnia 22.11.2012 r., poz. 882.
“Research and Innovation performance in Poland. Country profile”, Publications Office of the
European Union, Luksemburg 2013.
H. Hollanders, „Innovative Union. Scoreboard 2013”, European Union 2013.
„Krajowy program reform. Europa 2020. Aktualizacja 2012/13” , tzw. dokument kroczący,
http://www.mg.gov.pl/files/upload/15964/PL_NATIONAL%20REFORM%20PROGRAMME%202
012-2013.pdf, witryna Ministerstwa Gospodarki, [data dostępu 30.04. 2013 r.].
„Plan strategiczny PARP na lata 2010-2013”, http://www.parp.gov.pl/files/74/8599.pdf, witryna
Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, [data dostępu 30.04. 2013 r.].
„Plan działalności Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rok 2013”,
http://bip.parp.gov.pl/files/164/165/15445.pdf, witryna Biuletynu Informacji Publicznej, [data
dostępu 30.04. 2013 r.].
„Raport Roczny Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej za rok 2011”,
http://www.uprp.pl/uprp/_gAllery/47/71/47712/raport_roczny_2011.pdf,
witryna
Urzędu
Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej,[data dostępu, 30.04. 2013 r.].
„Plan działalności Urzędu Patentowego Rzeczypospolitej Polskiej na rok 2013”,
http://www.uprp.pl/ogloszenia-i-aktualnosci/Menu40,493,1,bip,pl, witryna Biuletynu Informacji
Publicznej, [data dostępu 30.04. 2013 r.].
http://www.theatlanticcities.com/jobs-and-economy/2012/01/innovative-local-government-solutionswatch-2012/951, witryna Atlantic Cities. Place matters, [data dostępu, 30.04. 2013 r.].
http://www.npc.gov.cn/englishnpc/Constitution/2007-11/15/content_1372967.htm,
witryna Kongresu Ludowego ChRL, [data dostępu, 30.04. 2013 r.].
http://www.mg.gov.pl/node/16862, witryna Ministerstwa Gospodarki, [data dostępu 30.04. 2013 r.].
http://www.premier.gov.pl/wydarzenia/decyzje-rzadu/krajowy-program-reform-na-rzecz-realizacjistrategii-europa-2020-1.html, witryna Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, [data dostępu 30.04. 2013
r.].
24
Administracja publiczna. Studia krajowe i międzynarodowe nr 1/2013
www.wsap.edu.pl
Polityka s. 15-24
25