Ubóstwo i wykluczenie społeczne w Polsce

Grupy o niskim statusie
społeczno-ekonomicznym
w polskim społeczeństwie
oraz instrumenty i dylematy
polityki na ich rzecz
Rafał Bakalarczyk
Uniwersytet Warszawski
Instytut Polityki Społecznej
Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się
w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz
Przeciwdziałania Dyskryminacji – poziom zaawansowany.
Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji
Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności
w działaniach administracji publicznej – „Równość i Różnorodność – praktycznie”
realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej
Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej
w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Wstęp
Rozważania na temat statusu społeczno-ekonomicznego jako przesłanki nierównego
traktowania warto zacząć od pokazania poziomu nierówności w samym statusie społecznoekonomicznym w danym społeczeństwie. Wielkość rozwartstwienia choć bezpośrednio nie
musi wiązać się z poziomem ubóstwa i wykluczenia, a tym bardziej dyskryminacji,
pośrednio jednak wpływa na sytuację osób na różnych szczeblach drabiny społecznej. Po
pierwsze bycie ubogim w społeczeństwie dużych kontrastrów może sprawiać że
doświadczenie niedostatku będzie się wydawać szczególnie dotkliwe osobom nim
dotkniętym. Wzmacnia się tym samym subiektywne poczucie ubóstwa i deprywacji. Po
drugie, nadmierne rozwarstwienie generuje dystans między różnymi warstwami i prowadzi
do ich zamykania się. Sprzyjać to może tendencji do wykluczenia z określonych dóbr i
stosunków społecznych osób, które swym poziomem życia rażąco odbiegają on poziomu
życia reszty. Zwiększa to także ryzyko ich dyskryminacji. Po trzecie, kontrasty społeczne
osłabiają spójność społeczną i prowadzą do erozji kapitału społecznego, a ten jest
ważnym czynnikiem ułatwiającym identyfikowanie i rozwiązywanie problemów
społecznych, między innymi właśnie ubóstwa. Reasumując, poziom nierówności wpływa na
sytuację ubogich społeczeństwie i zwiększa potencjał ich nierównego traktowania.
Przyjrzyjmy się zatem poziomowi nierówności w Polsce na tle innych krajów rozwiniętych.
Wiedzy na ten temat dostarcza raport OECD z 2011 roku ( patrz. wykres nr 1)
2
Najpopularniejszy wskaźnik stosowany do pomiaru rozwarstwienia dochodowego, czyli
współczynnik Ginego okazuje się być w Polsce wyjątkowo wysoki na tle innych krajów
rozwiniętych. Jeśli weźmiemy pod uwagę dochód przed opodatkowaniem i transferami,
rozwarstwienie dochodowe jest w Polsce najwyższe w OECD! Z kolei po uwzględnieniu
podatków i transferów jesteśmy na trzecim miejscu od końca – za nami jedynie Turcja,
Meksyk i Chile. Oznacza to, że mamy najbardziej nierówny podział pierwotny dochodu i
również bardzo nieegalitarny podział dochodu po zastosowaniu mechanizmów
redystrybucji. Na uwagę zasługuje, że w przedstawionym rankingu, w naszym sąsiedztwie
nie ma żadnych ( poza Portugalią) krajów UE ( zdecydowana większość z nich znajduje się
w pierwszej połowie rankingu). Polski model społeczny jest zatem w kategorii
rozwarstwienia dochodowego nieco wyobcowany w Unii Europejskiej. Może rzutować to na
trudność skutecznego przełożenia niektórych wytycznych europejskiej polityki społecznej
na grunt polski. Jednocześnie w obliczu tak niekorzystnego punku wyjścia, Polsce
szczególnie przydałyby się intensyfikacja działań na rzecz
spłaszczenia struktury
społecznej.
Różnice w dochodach ale także zarobkach w ostatnich latach wzrosły, co zdaniem autorów
wiąże się między innymi z globalizacją i presją konkurencyjności. Globalizacja sprawia – a
towarzysząca jej zmiana technologiczna ułatwia – że tanią siłę roboczą można pozyskać
spoza krajów rozwiniętych, co znacznie pogarsza pozycję na rynku pracy niskowykwalikowanych pracowników, których dotyka albo bezrobocie albo w obliczu tego ryzyka
są zmuszeni wykonywać prace niskopłatne i niestabilne, co prowadzi do prekaryzacji życia
ich i ich rodzin. Jednocześnie globalny wyścig z krajami o niższych standardach
społecznych i w związku z tym kosztami pracy, sprzyja utrzymywaniu na niskim poziomie
wynagrodzeń także pracowników niewykwalifikowanych zatrudnionych na etacie ( a więc
nie na „umowach śmieciowych” ) którzy stają się pracującymi biednymi (working-poor). W
Polsce, jak zobaczymy dalej, skala pracujących biednych jest szczególnie wysoka,
podobnie jak różnice w wynagrodzeniach.
Sama zmiana technologiczna oprócz tego, że przyspiesza procesy globalizacja, sama w
sobie – poprzez premiowanie wysokich kwalifikacji – zwiększa nierówności w statusie
społeczno-ekonomicznym między pracującymi w zawodach wymagających wysokich
kwalifikacji ( high-skilled) a resztą. Przy czym różnice w sytuacji ekonomicznej nie
przebiegają tylko według wykształcenia ( zwłaszcza tego formalnego), ale także innych osi
jak płeć czy wiek. Dla przykładu kobiety są statystycznie lepiej wykształcone, a ich
pozycja ekonomiczna gorsza, w tym ryzyko ubóstwa większe. Podobnie ludzie młodzi,
którzy statystycznie są lepiej wykształceni niż starsze generacje, mają trudniejszą
sytuację na rynku pracy i w związku z tym zagrożeni są ekonomiczną marginalizacją, czy
wręcz wykluczeniem.
Ważnym i prowadzącym nas w obszarach ściślej związany z polityką społeczną sposobem
ograniczania rozpiętości dochodowych i łagodzenia ubóstwa jest polityka redystrybucji.
3
Zmniejszanie rozpiętości płacowych, choć możliwe i potrzebne, ma jednak swoje
ograniczenia. Tu z pomocą może pójść polityka redystrybucji przez system podatkowozasiłkowy, a także system usług publicznych ( który nie wpływa bezpośrednio na poziom
dochodów, ale po poprawia sytuację grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym po
stronie wydatków i zaspokojenia potrzeb). Jak pokazał wcześniejszy wykres we wszystkich
krajach
polityka podatkowo-zasiłkowa zmniejsza rozwarstwienie, jednocześnie, jak
twierdzą autorzy raportu, w ostatnich dekadach polityka ta jest mniej skuteczna w
zmniejszaniu rozwarstwienia. Opracowania krajowe pokazują, że ta konstatacja częściowo
odnosi się także do Polski w ostatnich latach.
Dokładniejszym danych na ten temat, jeśli chodzi o lata 2005-2011 dostarcza raport
opracowany przez Centrum Analiz Ekonomicznych. Wynika z nich, że w ciągu ostatnich
dwóch kadencji Sejmu na zmianach podatkowo-transferowych zyskały bardziej warstwy
zamożniejsze niż uboższe. Obszary działań, których wpływ na zmianę sytuacji dochodowej
poszczególnych grup wzięto pod uwagę to reformy ubezpieczenia społeczne, reformy
świadczeń rodzinnych, społeczna, reformy podatkowe i opłaty abonamentowe RTV.1
Wykres.2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie V kadencji
Sejmu, w podziale na grupy dochodowe
1
Centrum Analiz Ekonomicznych, Raport przedwyborczy – kto zyskał, a kto stracił?, 2011
4
Wykres 2. Zmiany dochodów w wyniku rozwiązań wprowadzonych w czasie VI kadencji
Sejmu, w podziale na grupy dochodowe.
Można zatem te wyniki podsumować, że polityka podatkowo-zasiłkowa ograniczyła w
ostatnim okresie swój potencjał redystrybucyjny, co wymaga zmiany.
Ubóstwo i wykluczenie w strategii Europa 2020
Niekorzystny status społeczno-ekonomiczny rozpatruje się często przez pryzmat
niewysokich dochodów. Jednocześnie na szczeblu unijnym próbuje się to rozpatrywać
ubóstwo szerzej, odnosząc się nie tylko do poziom dochodów ale też możliwości
zaspokojenia określonych potrzeb, czy też stopnia integracji z rynkiem pracy. W strategii
Europa 2020 jednym z celów jest wyciągnięcie – w imię inkluzyjnego wzrostu ( inclusive
growth) – przynajmniej 20 mln Europejczyków z sytuacji ryzyka ubóstwa lub wykluczenia.
Składają się na to następujące miary: ubóstwo relatywne, głęboka deprywacja materialna
i życie w gospodarstwach domowych o niskiej intensywności pracy. Przyjrzyjmy się bliżej
tym trzem kategoriom oraz ich wskaźnikom jakie osiągają poszczególne kraje w chwili
obecnej.
Osoby zagrożone ubóstwem (relatywnym) to osoby, które po uwzględnieniu transferów
socjalnych żyją w gospodarstwach żyją w gospodarstwach, których rozporządzalny dochód
( po uwzględnieniu ekwiwalencji) znajduje się poniże linii ubóstwa, stanowiącej
60mediany rozporządzalnego i dochodu (po uwzględnieniu transferów i skali ekwiwalencji).
5
Osoby z gospodarstw o niskiej intensywności pracy to według przyjętej metodologii
osoby w wieku od 0-59 żyjące w gospodarstwach domowych w których dorośli pracowali
mniej niż 20% niż ich potencjał pracy w ciągu minionego roku.
Osoby poważnie zdeprywowane materialnie są to osoby które żyją w warunkach głęboko
ograniczonych przez brak środków. Osoby te doświadczają niemocy zaspokojenia co
najmniej 4 z 9 wyszczególnionych potrzeb: a) nie mogą podołać z opłaceniem czynszu lub
rachunków, b) opłaceniem ogrzewania, c) sprostaniem nieoczekiwanym wydatkom;
zjedzeniem mięsa, ryby lub ekwiwalentnego białka co drugi dzień, d) wyjazdem na
tygodniowe wczasy poza domem, e) posiadaniem samochodu, f) posiadaniem pralki g)
posiadaniem kolorowego telewizor h) posiadaniem telefonu.
Osoby zagrożone ubóstwem lub ekskluzją to kategoria obejmująca wszystkie osoby, które
dotyka przynajmniej jedna z trzech powyższych sytuacji: zagrożenie ubóstwem
względnym, życie w gospodarstwie o niskiej intensywności pracy i głęboka deprywacja
materialna.
Spójrzmy jak się kształtują poszczególne miary w Polsce na tle innych krajów.
2010 rok
Życie w
Zagrożenie gospodarstwie
ubóstwem
o niskiej
intensywności pracy
Doświadczanie
głębokiej deprywacji
materialnej
Zagrożenie
ubóstwem lub
ekskluzją
UE 2010
16,4
9,9
8,1
23,4
Polska
17,6
7,3
14,2
27,8
Czechy
9
6,4
6,2
14.4
Słowacja
12
7,9
11,4
29,6
Węgry
12,3
11,8
21,6
29.9
Niemcy
15,6
11,1
4,5
19,7
Francja
13,5
9,8
5,8
19,3
Wielka
Brytania
17,1
13,1
4,8
23,1
Szwecja
12,9
5,9
1,3
12,9
Dania
13,3
10,3
2,7
18,3
Włochy
18,2
10,2
6,9
24,5
9,8
4
25,5
Hiszpania
20,7
Źródło: Eurostat
6
Powyższa tabela dostarcza ciekawych danych niestety przedstawiających polski system
społeczny niestety w niekorzystnym świetle. Procent osób
zagrożonych ubóstwem i
wykluczeniem społecznym jest znacznie wyższy niż unijna średnia ( choć niższy niż na
Węgrzech i na Słowacji) a także znacznie wyższy od Czech, które mają zarówno ten
wskaźnik jak i jego części składowe na korzystnym poziomie nawet na tle krajów Europy
Zachodniej. Spośród wszystkich wskaźników składowych, Polska ma przeciętny poziom
ubóstwa relatywnego, względnie niski udział osób żyjących w gospodarstwach o niskiej
intensywności pracy i bardzo wysoki na tle unijnej średniej wskaźnik głębokiej deprywacji
materialnej ( a to właśnie ten wskaźnik zdaje się najwięcej mówić o wykluczeniu
społeczno-ekonomicznym). Pośród wszystkich zestawionych powyżej krajów szczególnie
korzystne wyniki osiągają socjaldemokratyczne kraje skandynawskie oraz Czechy.
Dane Eurostatu pozwalają też prześledzić zmianę jaka zachodziła w kontekście
poszczególnych wskaźników ubóstwa i wykluczenia ekonomicznego w Polsce od czasu
wstąpienia do Unii.
Polska
Zagrożenie ubóstwem
Poważna deprywacja
materialna
Niska intensywność pracy
Zagrożenie ubóstwem lub
wykluczeniem
2005
20,5
33.8
2006
19,1
27.6
2007
17,3
22.3
2008
16,9
11.7
2009
17,1
15.
2010
17,6
14.2
14.2
45,3
12.3
39,5
10.0
34,4
7.9
30,5
6.9
27,8
7.3
27,8
Źródło: Eurostat
Powyższa tabela pokazuje że od 2005 roku udział osób zagrożonych ubóstwem bądź
wykluczeniem społecznym spadł radykalnie od 2005 roku. Najmniejszy spadek nastąpił jeśli
chodzi o poziom głębokiej deprywacji materialnej i udział osób żyjących w gospodarstwie
o niskiej intensywności pracy, natomiast mniejsze zmiany nastąpiły jeśli chodzi o
zagrożenie ubóstwem relatywnym. Dynamika i struktura zmian wiąże się między innymi ze
zmianami w wysokości bezrobocia. Po wstąpieniu do UE mieliśmy do czynienia ze
stopniowym obniżaniem się alarmująco wysokiego wskaźnika ( co też doprowadziło).
Jednocześnie wciąż, mimo, że poziom bezrobocia jest niewysoki, poziom ubóstwa i
zaniedbaniami na poziomie polityki transferów ( zarówno w ramach) nie jest zbyt niski, w
związku z istnieniem wspomnianej kategorii pracujących biednych.
7
Struktura ubóstwa w Polsce
Po przedstawieniu kontekstu europejskiego warto wejść głębiej w strukturę polskiego
ubóstwa i wykluczenia społeczno-ekonomicznego. Informacji Ne ten temat dostarcza
niedawno opublikowany raport Głównego Urzędu Statystycznego. Zastosowano w nim trzy
główne miary ubóstwa
Granica ubóstwa relatywnego ( względnego)- 50% średnich wydatków ogółu gospodarstw
domowych
Granica ubóstwa ustawowego. Kwota która zgodnie z ustawą o Pomocy społecznej
uprawnia do uzyskania pomocy pieniężnej z pomocy społecznej
Granica ubóstwa skrajnego ( minimum egzystencji) – jest obliczana corocznie przez
Instytut Pracy i Spraw Socjalnych i obejmuje te podstawowe potrzeby, które nie mogą być
odłożone w czasie. Znalezienie się poniżej tego minimum zagraża biologicznej egzystencji
jednostki
Źródło: GUS
Dynamika ubóstwa skrajnego i relatywnego pokazuje, że osiągnęło ono najwyższy poziom
w latach 2002-2005, podczas gdy w kolejnych latach zaczęło spadać. Nastanie I fali kryzysu
( w Polsce relatywnie łagodnej) zatrzymało tendencję spadkową, ale też nie zwiększyło
istotnie zagrożenia ubóstwem ani skrajnym ani relatywnym. Nieco odrębną kwestią jest
dynamika wielkości ubóstwa ustawowego, które zależy też od polityki ustalania kryteriów
dochodowych uprawniających do pomocy społecznej przez ustawodawcę.
Raport GUS jest też wart przywołanie gdyż daje on wgląd w wewnętrzną strukturę ubóstwa
w Polsce, z uwzględnieniem poszczególnych typów gospodarstw oraz rodzajów grup
społeczno-ekonomicznych oraz podziału na miasto i wieś.
8
Ogółem
Gospodarstwa
domowe
pracowników
Rolników
Pracujących na
własny
Rachunek
Emerytów
Rencistów
Utrzymujących się z
innych
niezarobkowych
źródeł
Źródło: GUS
Minimum egzystencji
Relatywna granica
ubóstwa
Ustawowa granica
Ubóstwa
5,7
5,1
17,1
16,3
7,3
6,9
8,9
2,2
25,9
9,3
12,1
3,3
3,9
9,6
22,4
13,3
25,4
41,9
4,1
10,1
27,0
Widzimy, że w najmniej zagrożeni ubóstwem są pracujący na własny rachunek, zaś
najbardziej osoby utrzymujące się z niezarobkowych źródeł ( a więc beneficjenci socjalu).
Wysoki poziom zagrożenia ubóstwem jest też wśród rolników i rencistów. Co interesujące
poniżej średniej znajdują się gospodarstwa emerytów, zaś stopa ubóstwa wśród
gospodarstw pracowniczych jest zbliżona do tej jaka jest dla ogółu mieszkańców.
Nienajgorsza na tle innych grup społeczno-ekonomicznych sytuacja gospodarstw
pracowników nie powinna jednak prowadzić do optymistycznych wniosków jeśli chodzi o
status materialny tej grupy. Fakt, że 17,1%
rodzin osób pracujących doświadcza
względnego ubóstwa, 6,9% przydałoby się wsparcie materialne z pomocy socjalnej i 5%
znajduje się poniżej poziomu egzystencji, wskazuje na całkiem sporą grupę working poor
w Polsce i prowadzi do wniosku, że praca nie zawsze wystarcza w Polsce by wyprowadzić
ludzi z biedy ( choć istotnie zmniejsza jej ryzyko). Jest to ważny wniosek, który warto
skierować wobec zwolenników strategii workfare, którzy wierzą, że panaceum na
rozwiązanie problemu ubóstwa i wykluczenia jest włączenie
ludzi biednych do
uczestnictwa w rynku pracy. To nie wystarczy. Potrzebna jest i odpowiedni poziom oraz
struktura płac i działania kompensacyjne wobec osób, których dochód zarobkowy
uniemożliwia życia powyżej granicy ubóstwa.
Problem pracujących biednych jest w Polsce szczególnie nabrzmiały, także na tle innych
krajów europejskich, o czym wiedzy dostarcza nam ponownie Eurostat ( według danych
którego stopa ubóstwa wśród pracujących była w 2008 roku wyższa niż w Polsce jedynie w
Portugalii, Grecji i Rumunii).
9
Ubóstwo seniorów
Warta pochylenia się jest też sytuacja grup w wieku nieprodukcyjnym. O sytuacji
najmłodszych zostanie więcej przy okazji omówienia zagrożenia ubóstwem rodzin z
dziećmi, natomiast tabela wspomniana wcześniej mówi nieco o sytuacji seniorów. Przede
wszystkim daje się zauważyć, że emeryci są znacznie mniej zagrożeni ubóstwem niż
renciści ( wobec czego traktowanie często tych dwóch kategorii wspólnie jest mylące w
kontekście problematyki ubóstwa). Zagrożenie ubóstwem gospodarstw emerytów jest
niskie jednak nie tylko w porównaniu z rencistami, ale także z wieloma innymi typami
gospodarstw. Statystycznie rzecz biorąc nie są więc grupą wiekową szczególnie zagrożoną
ubóstwem w porównaniu z ludnością w wieku produkcyjnym, a zwłaszcza
przedprodukcyjnym ( mamy w Polsce do czynienia z juwenalizacją biedy). Warto jednak
nie poprzestawać na owej konstatacji, ani tym bardziej nie wyprowadzać z tego dalszych
wniosków jakoby seniorzy byli generalnie grupą dobrze sytuowaną. Z moich analiz sytuacji
dochodowej seniorów2 płyną następujące wnioski:
1) mimo że ubóstwo relatywne jest w przypadku seniorów stosunkowo niewielkie,
niemożność zaspokojenia potrzeb materialnych jest w tej grupie wiekowej dość
powszechna,
2) w ocenie położenia seniorów należy uwzględnić nie tylko dochód, ale także wydatki, a
te są relatywnie wysokie, w dużej mierze w związku ze wzmożonymi kosztami
zdrowotnymi i opiekuńczymi,
3) środki do dyspozycji emerytów są dodatkowo ograniczane przez transfery
międzygeneracyjne, które idą częściej od osób starszych do młodszych niż na odwrót,
4) osobom starszym, jeśli popadną w ubóstwo, szczególnie trudno jest je przezwyciężyć
zarówno ze względu na duży udział wydatków stałych w ich gospodarstwie domowym, jak i
przede wszystkim niemożność (zwłaszcza w przypadku osób w wieku podeszłym)
zwiększenia dochodów poprzez pracę,
5) choć wykluczenie osób starszych ma często wymiar pozamaterialny, tam gdzie do tego
dochodzi ubóstwo, ryzyko marginalizacji jest większe, a wykluczenie głębsze i trudniejsze
do przezwyciężenia i złagodzenia,3
Warto też nadmienić, że sytuacja seniorów będzie się zmieniać. Zagrożenie ubóstwem
może być znacznie większe gdy wejdzie w wiek emerytalny pokolenie otrzymujących
emerytury w nowym systemie i w nowym kontekście demograficznym. Wiele z tych osób,
ze względu na przemiany na rynku pracy, będzie miała długie okresy pozostawania poza
rynkiem pracy lub przynajmniej poza systemem odprowadzania składek, co przełoży się na
wielkość świadczeń na starość.
3
Bakalarczyk, Ubóstwo seniorów, w: red. M. Syska, Z godnością w jesień życia” Warszawa-Wrocław 2011
10
Różnice między miastem a wsią
Wracając do raportu GUS, ważnym wnioskiem jaki się nasuwa po analizie zaprezentowanej
wyżej tabeli jest to, że rolnicza ludność jest ponadprzeciętnie zagrożona ubóstwem. Na
tle całej ludności zamieszkującej wieś ludność rolnicza nie wyróżnia się znacząco
poziomem zagrożenia ubóstwem.
Ubóstwo relatywne
Ubóstwo skrajne
Ubóstwo ustawowe
Ogółem
5,7
17,1
7,3
Miasto
3,4
11,9
4,4
Wieś
9,4
25,4
11,9
Gospodarstwa
rolnicze
8,9
25,9
12,1
Bardzo wysokie jest natomiast zróżnicowanie zagrożeniem ubóstwem jeśli chodzi o miasto
i wieś. Ów dysparytet jest ciekawy na tle porównawczym. W Polsce bieda ma charakter w
większym stopniu wiejski, w wielu innych krajach –odwrotnie. Pamiętajmy jednak, że
miasto i wieś nie tylko różnią się poziomem ubóstwa, ale także zagrożeniem
wykluczeniem. Na wsi dostęp do wielu publicznych dóbr i usług ( medycznych,
opiekuńczych, edukacyjnych, kulturalnych) jest ograniczony, co zwłaszcza uderza w
ludność wiejską. Z drugiej jednak strony na wsi istnieją często większe zasoby kapitału
społecznego sąsiedzko-rodzinnego, który częściowo pozwala rekompensować deficyty
materialne ( możliwość kupowania „ na zeszyt”, wzajemna pomoc nieodpłatna,
wytwarzanie produktów rolnych w celu własnego spożycia). Trudno więc jednoznacznie
stwierdzić która bieda jest bardziej dotkliwa i wykluczająca
społecznie osób ją
doświadczających. Z pewnością zestawiając stopę ubóstwa na wsi i mieści, warto
pamiętać, że w obydwu przypadkach doświadczenie ubóstwa jest jakościowo zupełnie
odmienne. Mówiąc o zróżnicowaniu ze względu na miejsce zamieszkania, także w obrębie
kraju daje się zauważyć różnice między województwami a także w obrębie nich.
Typ gospodarstwa domowego a zagrożenie ubóstwem
Ubóstwo skrajne
Relatywne
Ustawowe
1-osobowe
2
6,7
2,4
Małżeństwa bez
dzieci
1,6
6,1
1
11
z 1 dzieckiem
1,9
7,4
1,9
z 2 dzieci
3,7
14,7
5,4
z 3 dzieci
9,8
27,5
14,1
Z 4 dzieci lub więcej
24
43,7
34,3
Samotny rodzic z
dziećmi
7,8
16,0
10,5
Źródło: GUS
Widać wyraźnie, że zagrożenie ubóstwem jest w Polsce silnie skorelowane z
wielodzietnością. Pojawienie się kolejnych dzieci drastycznie zwiększa ryzyko ubóstwa. W
przypadku rodzin w których wychowuje się 4 dzieci lub więcej aż ¼ z nich znajduje się
poniżej linii minimum egzystencji, co oznacza że jej członkowie są zagrożeni biologiczną
degradacją na skutek biedy! Skoro posiadanie dzieci, zwłaszcza w większej liczbie, jest
czynnikiem tak silnie zwiększającym ryzyko ubóstwa, polityka zwalczania ubóstwa i
wykluczenia powinna w większym stopniu i trafniej adresować potrzeby materialne właśnie
rodzin z dziećmi.
Okazuje się, że zagrożenie ubóstwem jest ponadprzeciętne także w rodzinach z osobami
niepełnosprawnymi zarówno tam gdzie niepełnosprawny jest głową gospodarstwa
domowego jak i tam gdzie wychowuje się dziecko niepełnosprawne. Co interesujące, ten
drugi przypadek gospodarstw jest bardziej zagrożony ubóstwem niż pierwszy.
12
Fakt, że niepełnosprawni są kategorią tak silnie zagrożoną ubóstwem i wykluczeniem jest
wart zapamiętania w kontekście ryzyka wykluczenia i dyskryminacji, bowiem mamy tu do
czynienia z nakładaniem się dwóch płaszczyzn defaworyzacji, co znacznie obniża pozycję
osób nimi dotkniętych w stosunkach społecznych.
Polityka na rzecz zwalczania ubóstwa
Kiedy myślimy o polityce wobec ubóstwa, często niepotrzebnie redukujemy ją do polityki
wobec ubogich, tą zaś redukujemy do działań w zakresie pomocy społecznej. Jest to o tyle
błędne, że pomija się instrumenty, które leżą w innych obszarach polityki społecznej, a
nawet poza nią, np. w polityce gospodarczej, przy pomocy których można zapobiegać
popadnięcie w ubóstwo i wykluczenie tych którzy nimi nie są (tzw. funkcja prewencyjna).
W krajach o rozwiniętej polityce społecznej i osiągającej wysokie wskaźniki w ograniczaniu
skali i głębi wykluczenia społeczno-ekonomicznego, pomoc społeczna jest tylko jednym z
wielu (i niekoniecznie najważniejszym) instrumentem przy pomocy, których osiąga się
wysoki poziom inkluzji społecznej. Nawet żeby pomoc społeczna była skuteczna musi być
osadzona w szerszej konfiguracji instytucjonalnej. To właśnie brak koordynacji działań
służb społecznych, na przykład ze służbami zatrudnienia czy instytucjami edukacyjnymi,
jest uważany za jedną ze słabości polityki społecznej w Polsce. Zintegrowaniu różnych
13
działań na rzecz zmniejszania i łagodzenia ubóstwa i wykluczenia mogą służyć całościowe,
ponad resortowe strategie.
Jeśli się głębiej zastanowimy właściwie cały system zabezpieczenia społecznego ma na celu
przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu społecznemu. Zabezpieczenie społeczne ma
chronić jednostki i często także ich rodziny przed pozostawaniem bez wystarczających
środków do życia w obliczu zaistnienia ryzyka socjalnego (starość, bezrobocie, niezdolność
do pracy na skutek choroby, wypadku czy macierzyństwa). Nawet istnieniu tych
segmentów zabezpieczenia społecznego które mają na celu nie tyle zabezpieczenie
dochodu co umożliwienie zaspokojenia określonych świadczeń,
jak zabezpieczenie
zdrowotne czy pielęgnacyjne (opiekuńcze) przyświeca intencja by umożliwić ludziom
zaspokojenie fundamentalnych potrzeb, na które nie mogliby sobie pozwolić przy pomocy
własnych, zbyt skromnych funduszy w ramach prostej wymiany rynkowej.
Mając więc na uwadze, że przeciwdziałanie ubóstwu i wykluczeniu poniekąd jest obecne w
każdym aspekcie polityki społecznej, nie sposób jednak w niniejszym artykule omówić
całej tej złożoności. Z konieczności więc ograniczę się do omówienia tych obszarów, które
bezpośrednio odnoszą się do wsparcia grup o niskim statusie społeczno-ekonomicznym.
Będą to: pomoc społeczna i świadczenia rodzinne, a także inne instrumenty, które leżą
poza powyższymi systemami ale również stanowią wsparcie dla osób o niskim statusie
społeczno-ekonomicznym ( np. wsparcie dla uczniów ubogich w systemie oświaty).
Pomoc społeczna
Najbardziej bezpośrednio nakierowanym na wsparcie dla osób o niskim statusie społecznoekonomicznym obszarem polityki społecznej są świadczenia z pomocy społecznej
przysługujące na podstawie ustawy o pomocy społecznej z 2004 roku. Celem ustawy jest z
jednej strony wsparcie dochodowe, z drugiej pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji
życiowych (takich jak alkoholizm, inwalidztwo, bezdomność, ubóstwo)
Niektórzy stawiają zarzut systemowy, że w praktyce funkcja wsparcia dochodowego
dominuje nad funkcją pomocy w trudnych sytuacjach życiowych dzięki pracy socjalnej.
Przeświadczenie to wydaje się mieć uzasadnienie empiryczne. Badania pokazują, że
pracownicy nie mają czasu, przypada zbyt dużo czasu. Pomoc ta wydaje się więc nie.
Odzwierciedla, który w większym stopniu bazuje na świadczeniach rzeczowych niż
usługowych, co wydaje się niekorzystne z punktu widzenia społecznej integracji.
Jakie wsparcie przysługuje? Możemy podzielić je na pieniężne i rzeczowo-usługowe (np.
usługi pielęgnacyjne czy praca socjalna). Jeśli chodzi o wsparcie pieniężne jest to zasiłek
stały, okresowy i celowy.
14
Zasiłek stały przysługuje osobom które spełniają jednocześnie dwa wyszczególnione w
ustawie warunki: a) trudna sytuacja życiowa i b) znajdowanie się poniżej ustawowej linii
ubóstwa. Obecnie dla osób samotnych jest to 477 złotych, podczas gdy na osobę w
rodzinie jest to 351 złotych. Próg ten nie był od 2006 roku waloryzowany, co też jest
często przedmiot krytyki jako wyraz antyspołecznej polityki państwa. Wielkość wsparcia to
różnica między kryterium dochodowym a rzeczywistym dochodem gospodarstwa
domowego, przy czym wsparcie to nie może być niższe niż 30 złotych.
Oprócz tego gmina może przyznać zasiłek okresowy i celowy.
O przyznaniu określonej pomocy decyduje dyrektor ośrodka pomocy społecznej, po
wcześniejszym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego.
Istnieje jednak możliwość odwoławcza. Można to interpretować forma upodmiotowienia
osób ubogich.
Świadczenia rodzinne
Jak zostało wcześniej powiedziane, szczególnie zagrożone są rodziny których
wychowywane są dzieci, zwłaszcza większa ich liczba. Wsparcie dla tego typu gospodarstw
domowych jest organizowane n gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych z 2003 roku. Tu
również aby otrzymać wsparcie trzeba spełnić kryterium dochodowe (wyjątkiem jest
przyznawane na gruncie tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne oraz jednorazowe
świadczenie z tytułu urodzenia dziecka zwane becikowym).
Kryterium to wynosi 504 złotych oraz 583 złote jeśli w rodzinie wychowuje się dziecko
niepełnosprawne. Spełniając to kryterium można otrzymać zasiłek rodzinny w wysokości
68 złotych na dziecko do 5 lat, 91 złotych na dziecko w wieku 5-18 lat, 98 złotych na
dziecko w wieku od 18 do 24 roku życia. Wysokość świadczenia
rośnie więc wraz z
wiekiem dziecka. Oprócz świadczenia, które jest niskie, rodzinom, które spełniają
kryterium dochodowe przysługuje prawo do dodatków. Te dodatki są następujące:
1. Z tytułu urodzenia dziecka (jednorazowo 1000 złotych – jest to świadczenie dla osób
pobierających zasiłek rodzinny w odróżnieniu od uniwersalnego becikowego, które
jest dla wszystkich).
2. Z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (400
złotych miesięcznie).
3. Wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (na trzecie i kolejne dziecko 80
złotych miesięcznie).
15
4. Z tytułu samotnego wychowania dziecka (170 na dziecko, ale nie więcej niż 340 na
wszystkie dzieci, w przypadku dziecka niepełnosprawnego zwiększa się tę kwotę o
80 złotych ale nie więcej niż o 160 na wszystkie dzieci).
5. Z tytułu rehabilitacji i kształcenia dziecka niepełnosprawnego (60 złotych
miesięcznie na dziecko do 5 lat, 80 złotych miesięcznie na dziecko między 5 a 24
rokiem życia).
6. Z tytułu podjęcia przez dziecko nauki poza miejscem zamieszkania (90 złotych za
mieszkanie na stancji/ w internacie lub 50 złotych za przejazd do szkoły).
7. Z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego ( jednorazowo 100 złotych).
System świadczeń rodzinnych jest mocno selektywny. Osoby które znajdą się minimalnie
ponad progiem tracą prawo nie tylko do zasiłku rodzinnego, ale także do licznych
dodatków. Wiele z tych rodzin nadal żyje w trudnej sytuacji materialnej ale pozostaje bez
wsparcia. W ostatnich latach ten problem dotknął wielu rodzin, które znalazły się
nieznacznie ponad progiem uprawniającym do świadczeń, który od dawna, podobnie jak
próg pomocy społecznej, nie był podnoszony.
Oczywiście na sytuację rodzin ubogich wpływają także inne działania jak ulgi w systemie
podatkowym (w obecnej formule więcej korzystają na tym rodziny bogatsze) a przede
wszystkim
dostęp do opieki nad małym dzieckiem w wieku żłobkowym i opieki
przedszkolnej. Polska należy do krajów gdzie wskaźniki objęcia małych dzieci tego typu
opieką należą do najniższych w Unii Europejskiej. Ostatnie lata przyniosły wprawdzie
pozytywne zmiany w tym zakresie, jednak nadal jest wiele do nadrobienia. A jest to
szczególnie ważny instrument, gdyż ułatwia kobietom wyjście na rynek pracy, co może
wpłynąć pozytywnie na budżet rodzinny, a także może pomóc wyrównywać szanse dzieci o
niskim statusie społeczno-ekonomiczno-kulturowym. Niestety jak wykazały badania
Centralnej Komisji Egzaminacyjnej największy poziom uczestnictwa w opiece
przedszkolnej mają w Polsce jak dotąd mają dzieci rodziców z wyższym wykształcenia, a
najmniej korzystają z tego dzieci rodziców o wykształceniu podstawowym i zawodowym
(niskie wykształcenie jest zresztą silnie skorelowane z ubóstwem w Polsce, więc można się
spodziewać, że gdyby przeanalizowano status ekonomiczny rodzin przedszkolaków, również
okazałoby się, że więcej korzystają z tego rodziny zamożniejsze niż te najuboższe).
Wsparcie materialne uczniów
Mówiąc o znaczeniu opieki przedszkolnej, wchodzimy na obszar systemu edukacyjnego i
jego roli w wyrównywaniu szans. Okazuje się, że również na tym polu realizuje się politykę
wsparcia najuboższych, a instytucją poprzez którą realizuje się te cele bywa szkoła.
Główne instrumenty to:
16
- Rządowy program „ Pomoc państwa w zakresie dożywiania” prowadzony od 2005 roku.
Uprawnione są dzieci które spełniają w rodzinach o dochodzie poniżej 150% kryterium
dochodowe, ale w szczególnych sytuacjach można odstąpić od zastosowania kryterium
dochodowego względem danego dziecka.
- Rządowy program „Wyprawka Szkolna” przysługuje dzieciom z gospodarstwa
znajdujących się poniżej ustawowej granicy ubóstwa. Wysokość świadczenia może wahać
się od 170 do 370 złotych w zależności od klasy szkoły i stopnia niepełnosprawności.
- Programy „Owoce w szkole” i „Szklanka mleka” finansowane ze środków Unii
Europejskiej i przeznaczone dla uczniów niezależnie od kryterium dochodowego.
- Stypendium szkolne – finansowane z Narodowego Programu Stypendialnego dla uczniów
spełniających kryterium dochodowego (wysokość świadczenia zależna jest od wysokości
zasiłku z pomocy społecznej jaki otrzymuje rodzina).
Widzimy, że wsparcie materialnej uczniów jest w większości selektywne i bazuje na
niższym progu (pomocy społecznej a nie świadczeń rodzinnych), który, jak już była mowa,
od dawna nie był podnoszony, w rezultacie czego wiele potrzebujących uczniów jest
wykluczonych z możliwości korzystania z powyższych świadczeń.
Główne dylematy do dyskusji
1. Świadczenia uniwersalne vs selektywne?
Czy polityka społeczna powinna docelowo obejmować tylko osoby o najniższym statusie
społeczno-ekonomicznym czy też szersze kategorie? Na jakim poziomie powinniśmy
ustalać próg dostępu do świadczeń? Które formy wsparcia powinny być zależne od dochodu
(means-tested?) a które od potrzeb (needs-tested?). Czy samo kryterium dochodowe
powinno wystarczyć do uzyskania wsparcia z pomocy społecznej lub świadczeń rodzinnych,
czy powinny być spełnione równocześnie inne przesłanki? Czy wsparcie powinno być
warunkowane tylko sytuacją dochodową lub potrzebami, czy też warunkowane także
określonymi działaniami podmiotu otrzymującego pomoc?
2. Świadczenia pieniężne vs rzeczowe/ usługowe?
W jakich proporcjach powinniśmy wykorzystywać świadczenia finansowe (benefits in cash)
i świadczenia rzeczowe oraz usługowe (benefits in kind)? Jakie są słabe strony jednych i
drugich świadczeń we wspieraniu osób o niskim statusie społeczno-ekonomicznym? W
jakich sytuacjach sprawdzają się lepiej poszczególne typy świadczeń? Wobec których grup?
17
3. Spór o workfare i aktywną politykę społeczną?
Czy konieczność podjęcia pracy nie jest ograniczeniem podmiotowości osoby ubogiej? Czy
aktywizacja zawodowa wystarcza by przezwyciężyć ubóstwo, a tym bardziej
wykluczeniem, które jest często wielowymiarowe? Czy aktywizacja powinna być
zawodowa? Czy cel łagodzenia ubóstwa nie stoi w sprzeczności z celem przezwyciężania
ubóstwa? Jakie są bariery aktywizacji osób wykluczonych po stronie popytowej i
podażowej? Jakie mogą być warianty aktywnej polityki społecznej i który jest dla nas
optymalny?
4. Kwestia wielosektorowości
Jaką powinności powinno mieć państwo w zakresie polityki wobec osób o niskim statusie
społeczno-ekonomicznym ( wyznaczanie celów?/regulacja i kontrola?/ finansowanie?/
świadczenie usług?)?
Do jakiego stopnia państwo może delegować swoje socjalne
powinności na podmioty poza-publiczne? Jaka powinien być udział III sektora i podmiotów
gospodarki społecznej? Czy III sektor powinien pełnić funkcje bardziej rzecznicze czy też
bezpośrednio świadczyć pewne usługi?
Tekst opracowany na potrzeby seminarium specjalistycznego odbywającego się
w ramach Specjalistycznej Szkoły Facylitacji Społecznej na rzecz
Przeciwdziałania Dyskryminacji – poziom zaawansowany.
Seminarium 1: Status społeczno-ekonomiczny jako przesłanka dyskryminacji
Projekt: Sieć na rzecz promowania równości i różnorodności
w działaniach administracji publicznej – „Równość i Różnorodność – praktycznie”
realizowany przez Funduszu Współpracy i Towarzystwa Edukacji Antydyskryminacyjnej
Projekt współfinasowany ze środków Unii Europejskiej
w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
18