docPobierz artykuł - Rocznik Europeistyczny
download 
Reklamacja Transkrypt
Pobierz artykuł - Rocznik Europeistyczny
Waldemar Sobera Uniwersytet Wrocławski, Instytut Politologii, Zakład Komunikowania Społecznego i Dziennikarstwa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa Abstrakt: W artykule przedstawiono znaczenie Strategii Bezpieczeństwa Narodowego i jej wpływu na politykę państwa. Autor prezentuje znaczenie i etymologię słowa „strategia”, co jest wstępem do przedstawienia procesu jej przyjmowania na podstawie polskiego prawa. Po tym teoretycznym wstępie zostają krótko omówione Strategie Bezpieczeństwa Narodowego Polski z 2007 i 2014 r., których analiza znajduje się w dalszej części artykułu. Analiza porównawcza koncentruje się na takich zagadnieniach, jak: sytuacja międzynarodowa i jej wpływ na bezpieczeństwo, problem Rosji, polityka energetyczna, zagrożenia w cyberprzestrzeni, współpraca administracji i mediów w sytuacji kryzysowej. Zapisy strategii są konfrontowane z innymi aktami prawnymi i bieżącymi wydarzeniami. Słowa kluczowe: strategia, bezpieczeństwo, Polska, 2014, zagrożenia The National Security Strategy as part of state policy Abstract: The article presents the importance of National Security Strategy and its impact on national policy. In the article, the author shows the meanings and etymology of the word “strategy.” Then, a process of its adaptation in Polish law is presented. After that the author presents a short description of Poland’s National Security Strategy from 2007 and 2014, which are analysed later in the article. Comparative analysis focused on issues such as: international situation and its impact on security, the problem of Russia, energy policy, threats in cyberspace, administration and media cooperation in crisis situation. The provisions of the strategy are confronted with other acts of law and current events. Keywords: strategy, security, Poland, 2014, threats Rocznik Europeistyczny Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 181 1 181 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa Od ponad roku w Europie zachodzą zmiany, jakich się nie spodziewano. Dwie dekady po zakończeniu zimnowojennego konfliktu ponownie dochodzi do nieporozumień między Wschodem a Zachodem, pokazu siły i możliwości wojskowych między Rosją a NATO. Członkowie Sojuszu, którzy przez wiele lat zastanawiali się nad przyszłością wzajemnej współpracy i reformami, zostali postawieni przed kolejnym wyzwaniem. Kryzys na Ukrainie wymusił także zmiany w zachowaniu i polityce poszczególnych państw, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa i spraw zagranicznych. Jednym z przejawów podjętych działań są strategie bezpieczeństwa, które występują pod różnymi nazwami w większości krajów świata. Problematyka najnowszej Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Polski z listopada 2014 r. zostanie przedstawiona w niniejszym artykule. Autor postawił sobie ambitne zadanie analizy porównawczej strategii bezpieczeństwa naszego kraju w latach 2007 i 2014 w kontekście ostatnich wydarzeń. Pojęcie „strategia bezpieczeństwa” Posługując się pojęciem „strategia”, często nawet intuicyjnie odnosi się ją do działań podejmowanych w zamiarze osiągnięcia konkretnego celu. Etymologicznie wywodzi się ono z języka greckiego, od słowa strategos, które odnoszono do głównodowodzącego wojsk w czasie wojny, strategia zaś oznaczała komendy wydawane przez niego na polu walki1. Takie znaczenie jest jednak bardzo zawężone, gdyż zwraca uwagę tylko na dowódcę i na polecenia przez niego wydawane. Od czasów starożytnej Grecji sposób rozumienia strategii znacząco się zmienił. Oprócz teorii i praktyki prowadzenia działań wojennych w czasach napoleońskich zwrócono uwagę na ich szerszy kontekst oraz na zaangażowanie sił i środków całego państwa, które mogą przyczynić się do zwycięstwa w kampanii. Odnoszono się w tym aspekcie nie tylko do decyzji podejmowanych na polu walki, lecz także do postanowień w kwestiach gospodarczych czy logistycznych zapewniających pomoc siłom zbrojnym. Jedno i drugie podejście ma jeden wspólny mianownik — skuteczne przeciwstawianie się zagrożeniom wojennym w celu zapewnienia bezpieczeństwa. Jak zauważa się w literaturze, z perspektywy polityki takie działanie ma na celu ochronę instytucji państwowych, systemu politycznego czy procesów decyzyjnych2. Widoczna jest przez to złożoność działań, jakie musi podjąć państwo w celu zachowania stabilności ustrojowej. Są to nie tylko starania podejmowane w czasie wystę1 Strategia, [hasło w:] W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 2004. 2 S. Zalewski, Polityka a strategia bezpieczeństwa, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, red. J. Gryz, Warszawa 2013, s. 46. 182 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 182 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa powania zagrożenia, lecz także przygotowanie się i przedsięwzięcie odpowiednich kroków, by do niego nie doszło. W tym kontekście pojawia się kolejna cecha strategii — zakłada ona czynności podejmowane w długim czasie, dlatego są one dosyć ogólne. Mają być wskaźnikiem do działań taktycznych i operacyjnych. Strategia ma opisywać bieżącą sytuację zewnętrzną i wewnętrzną (w opisywanym w artykule przypadku dotyczy to państwa) oraz przewidywać możliwe zmiany, jakie mogą w tym środowisku zachodzić w określonym horyzoncie czasowym. Tak ogólna charakterystyka pozwala na podjęcie przez państwo stosownych działań w celu zapobiegania niepomyślnym zmianom i odpowiedniego reagowania na sytuację kryzysową. Oczywiście przez to, że zapisy strategii wskazują głównie kierunki działań, a nie konkretne narzędzia i środki ich osiągnięcia, są one często zależne od działań politycznych i stronnictw, które aktualnie są u władzy3. Angażowanie ekspertów i długi okres obowiązywania strategii to dobry mechanizm hamujący zapędy konkretnych opcji politycznych do prowadzenia swojej własnej polityki bez zachowania odpowiedniej neutralności i poszanowania interesów narodu oraz państwa. Wraz z rozwojem procesu globalizacji bezpieczeństwo narodowe straciło swoje jednowymiarowe rozumienie, odnoszące się do zapewnienia bezpieczeństwa militarnego. Obecnie wpływ na bezpieczeństwo mają także aspekty ekonomiczne, społeczne czy ekologiczne. Wymaga to podjęcia wielosektorowych i zróżnicowanych prac mających za zadanie zapewnienie bezpieczeństwa państwa. Ich zaplanowanie, a także wskazanie najważniejszych problemów, szans, wyzwań czy ryzyka, daje szanse na odpowiednie przygotowanie instytucjonalne, funkcjonalne i operacyjne4. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego określa ogólne kierunki działania państwa, a doprecyzowują je pozostałe rodzaje strategii (np. obronna, czy wojskowa)5. Podstawy prawne polskiej Strategii Bezpieczeństwa Strategia Bezpieczeństwa Narodowego w Polsce jest dokumentem na tyle ważnym, że odniesienia do niej można znaleźć w kilku aktach prawnych. Z charakterystyki przedstawionej we wcześniejszych akapitach wynika, że strategia z założenia pełni podobne funkcje jak te opisane w art. 5 Konstytucji RP: „Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się 3 Ibidem, s. 49. J. Gryz, Kształtowanie strategicznego zarządzania bezpieczeństwem narodowym, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, s. 90–93. 5 J. Karpowicz, Strategia bezpieczeństwa państwa demokratycznego, Dęblin 2013, s. 84–87. 4 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 183 183 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera zasadą zrównoważonego rozwoju”6. Ogólne konstytucyjne zasady zawierają potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa w poszczególnych fundamentalnych obszarach funkcjonowania państwa i obywatela oraz przeciwstawiania się zagrożeniom — to główne cechy strategii. W konstytucji jako ustawie zasadniczej, podobnie jak w strategii, znajdują się ogólne zasady, które są później doprecyzowane w innych aktach prawnych. W ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP, w podpunkcie pierwszym artykułu 4a znajduje się zapis, że strategię bezpieczeństwa na wniosek Prezesa Rady Ministrów zatwierdza Prezydent RP, a wynika to z jego pozycji jako osoby stojącej na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium7. Artykuł wyraźnie podkreśla rolę strategii bezpieczeństwa, która jest zatwierdzana przez prezydenta i premiera, czyli jedne z najważniejszych osób w państwie. Kontrasygnata prezydenta, czyli zwierzchnika sił zbrojnych i gwaranta ciągłości władzy państwowej, świadczy o dużej wadze strategii w odniesieniu do wypełniania przez niego tych funkcji. Dodatkowo w podpunkcie drugim prezydent „wydaje, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, w drodze postanowienia, Polityczno-Strategiczną Dyrektywę Obronną Rzeczypospolitej Polskiej oraz inne dokumenty wykonawcze do strategii bezpieczeństwa narodowego”8. Zapis ten potwierdza z kolei wcześniejsze stwierdzenie, że Strategia Bezpieczeństwa Narodowego ma charakter ogólny i do jej realizacji potrzebne są akty wykonawcze, które także muszą zostać przyjęte przy udziale prezydenta. Kompetencje związane z bezpieczeństwem i zapobieganiem zagrożeniom prezydent wykonuje przy pomocy Biura Bezpieczeństwa Narodowego, które jest jego organem pomocniczym w tych kwestiach. Prezydent oprócz przyjmowania strategii bezpieczeństwa może w pewnych aspektach stać się jej wykonawcą, zwłaszcza w dziedzinie sił zbrojnych. Na wniosek Ministra Obrony Narodowej określa on kierunki ich rozwoju oraz przygotowań do obrony państwa9. Dodatkowo prezydent przyjmuje ustawy odnoszące się do innych dziedzin, mając przez to pośredni wpływ na wypełnianie zadań i zaleceń zapisanych w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego. Strategie Bezpieczeństwa Narodowego z 2007 i 2014 r. Duża waga strategii bezpieczeństwa została dostrzeżona tuż po odzyskaniu przez Polskę suwerenności, po 1989 roku. Państwo znalazło się w całkowicie nowej 6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483, tekst jednolity ze zm. 7 Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1967 Nr 44, poz. 220, tekst jednolity ze zm. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 184 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 184 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa sytuacji geopolitycznej, z nowymi sąsiadami wokół oraz pełną dowolnością działań i odpowiedzialnością za nie na arenie międzynarodowej. Już w 1990 roku przyjęto pierwszy dokument strategiczny o nazwie Doktryna obronna Rzeczypospolitej Polskiej10. Szybko zmieniająca się sytuacja międzynarodowa oraz wewnętrzna w Polsce spowodowała uchwalenie w 1992 roku Polityki bezpieczeństwa i strategii obronnej Rzeczypospolitej Polskiej przez Komitet Obrony Kraju. Została ona zmieniona dopiero po akcesji Polski do NATO (co było jej głównym celem) w 2000 roku11. W porównaniu z poprzednią strategia ta nie utrzymała się długo i została szybko zastąpiona Strategią Bezpieczeństwa RP w 2003 roku. Stało się to głównie na skutek zamachów w Nowym Jorku z 2001 r. oraz podjętych międzynarodowych działań w walce z terroryzmem. Właśnie na ten aspekt, z wielu perspektyw, zwrócono w niej szczególną uwagę12. W polskich strategiach bezpieczeństwa można zauważyć pewien brak konsekwencji i regularności w określaniu czasu ich obowiązywania. Niektóre z nich funkcjonowały dwa lata, a najdłuższa prawie osiem13. Dodatkowo dynamiczna i wciąż zmieniająca się sytuacja międzynarodowa oraz istotne procesy zmian stwarzających zagrożenia bezpieczeństwa w Polsce (np. energetycznego) wymagały ich aktualizacji. Celem tego artykułu jest porównanie strategii z 2007 i 2014 roku, które były kolejnymi po tej z 2003 roku. Pierwsza z nich została przyjęta w szczególnym okresie, bo podczas zmiany rządu. Prace nad strategią odbywały się w czasie rządów Prawa i Sprawiedliwości, przez co można sądzić, że reprezentowała ona wydatnie wizje polityki tego stronnictwa. Została jednak przyjęta w roku wyborczym i nowy rząd Platformy Obywatelskiej musiał ją realizować, oczywiście w ogólnym zarysie, ale jednak. Strategia ta liczyła 37 stron podzielonych na cztery główne rozdziały: interesy narodowe i cele strategiczne Rzeczypospolitej Polskiej w dziedzinie bezpieczeństwa, uwarunkowania bezpieczeństwa (czyli opis sytuacji międzynarodowej), opis sektorów bezpieczeństwa wraz z zadaniami, a także charakterystyka Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP. Przemiany na arenie międzynarodowej sprawiły, że zmiana strategii bezpieczeństwa wydawała się konieczna. Prace rozpoczęły się już w 2010 roku. Strategicznym Przeglądem Bezpieczeństwa Narodowego, którego efekty opublikowano w roku 2012. Między innymi to on miał stać się podstawą do opracowania nowej strategii bezpieczeństwa, która początkowo miała być opublikowana w 2013 roku, ale sytuacja na Ukrainie i polityka Rosji wymagały dokonania zmian w jej treści. Ostateczną wersję prezydent podpisał w listopadzie 201414. Nowa strategia 10 J. Pawłowski, Ewolucja strategii bezpieczeństwa narodowego, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, s. 169. 11 Ibidem, s. 170. 12 Ibidem, s. 171. 13 Ibidem, s. 167–177. 14 T. Aleksandrowicz, Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, http://wszystkoconajwazniejsze.pl/tomasz-aleksandrowicz-strategia-bezpieczenstwa-narodowego-rp (dostęp: 6 grudnia 2014). Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 185 185 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera liczy 57 stron (czyli jest o 20 stron dłuższa niż poprzednia). Także zawiera cztery rozdziały, ale inaczej sformułowane: cele i interesy strategiczne (taki rozdział występuje też w strategii z 2007 roku), opis środowiska bezpieczeństwa oraz zakres działań i przygotowań do nich z perspektywy strategicznej. Niektóre aspekty z obu strategii w perspektywie porównawczej zostaną opisane poniżej. Sytuacja międzynarodowa Charakterystyka bieżącej sytuacji międzynarodowej oraz przewidywania możliwych przemian są bazą wszystkich strategii. To na tej podstawie zwraca się uwagę na możliwe zagrożenia, szanse, wyzwania i ryzyko, do których później dopasowuje się konkretne zadania. Pomiędzy rokiem 2007 i 2014 zaszły poważne zmiany w sytuacji międzynarodowej, co też zostało ujęte w strategiach. W 2007 roku zwracano uwagę głównie na konflikty w dalszych częściach świata, na Bliskim Wschodzie, a także na terroryzm międzynarodowy: „Zagrożeniem dla Europy, w tym i dla Polski, jest zorganizowany terroryzm międzynarodowy”15. Należy pamiętać, że Polska brała wówczas udział w wojnie w Afganistanie oraz w procesie stabilizacyjnym sytuacji w Iraku, która po zakończeniu działań wojennych nadal nie była opanowana. Ponadto doszło do zamachów w Madrycie (2004) i Londynie (2005), które przyniosły wiele ofiar. Zagrożenie terroryzmem stało się przez to bardzo duże i to właśnie na nie zwracano szczególną uwagę. Jeśli chodzi o bezpieczeństwo europejskie, to wskazywano na ciągle nieustabilizowaną sytuację na Bałkanach, a także na Kaukazie i w Naddniestrzu. Ciekawym i wydaje się najważniejszym stwierdzeniem, zwłaszcza z dzisiejszej perspektywy, jest fragment: „W dającej się przewidzieć perspektywie istnieje małe prawdopodobieństwo wybuchu konfliktu zbrojnego na dużą skalę. Bardziej prawdopodobne będą konflikty o charakterze regionalnym oraz lokalnym, w których Polska nie będzie bezpośrednio zaangażowana”16. W odróżnieniu od obecnej sytuacji twórcy opisywanej strategii nie spodziewali się, że może dojść do zdarzeń na Ukrainie, zajęcia Krymu oraz przedłużających się walk. Choć można to nazwać konfliktem regionalnym, wzajemne sankcje oraz napięte stosunki między Rosją a Unią Europejską i Stanami Zjednoczonymi muszą budzić czujność polityków. W strategii z 2014 roku wzięto już pod uwagę nową sytuację międzynarodową. We fragmencie odnoszącym się do zagrożeń regionalnych napisano: „W sąsiedztwie Polski istnieje ryzyko konfliktów o charakterze regionalnym i lokalnym, mogących angażować ją pośrednio lub bezpośrednio. […] Zagrożenia dla Polski mogą w niesprzyjających okolicznościach przyjąć charakter niemilitarny i militarny”17. Tak jednoznaczny za15 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2007 roku, s. 9. Ibidem, s. 14. 17 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku, s. 20. 16 186 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 186 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa pis obrazuje zmianę sytuacji Polski w kontekście nowych zagrożeń, jakie pojawiły się na wschodzie. Choć w 2007 roku przewidywano możliwe konflikty, to jednak Polska nie miała brać w nich bezpośredniego udziału. Po zwiększeniu napięcia w Europie rola Rzeczypospolitej może być o wiele ważniejsza i, przez możliwe zagrożenie, nasz kraj będzie musiał podjąć aktywne działania, niekoniecznie militarne. Oczywiście nadal wspomina się o zagrożeniach związanych z terroryzmem czy ekstremizmem, lecz wyraźnie zostało zmniejszone ich znaczenie, także przez to, że od 2005 roku na terenie Europy czy USA nie doszło do żadnych zamachów terrorystycznych, zabito Osamę Bin Ladena, a także kończy się wojna w Afganistanie. Rosja Bieżąca sytuacja międzynarodowa jest nierozerwalnie związana z Rosją, która jest przez władze państw zachodnich oskarżana o wywoływanie niestabilności na wschodnich rubieżach Ukrainy. Mówi się także o imperialistycznych zapędach prezydenta Putina. Z powodu burzliwej historii stosunki z Rosją odgrywają zresztą bardzo dużą rolę w polskiej polityce zagranicznej. W czasie obowiązywania obu badanych strategii stosunki z tym państwem układały się w zróżnicowany sposób. W czasie trwania prezydentury Lecha Kaczyńskiego wspieranie demokratycznych przemian w byłych republikach rosyjskich i polityka konfrontacyjna spowodowała wiele spięć na linii Moskwa–Warszawa. Za czasów rządów PO kontakty te były oparte na pragmatyce, zwłaszcza gospodarczej, i przeniosły je na bardziej stabilny poziom18. W 2014 roku analizowane relacje z Federacją Rosyjską ponownie się skomplikowały wobec wydarzeń na Ukrainie, polityki energetycznej Rosji, sankcji gospodarczych i innych instrumentów wywierania presji i nacisków w dyplomacji i polityce międzynarodowej. Polski interes narodowy, ściśle sprzężony z zapewnieniem bezpieczeństwa, w świetle nowych wyzwań 2014 roku wymaga szczególnego podejścia do ekspansywnej polityki Rosji. Wdrażanie każdej strategii wymaga od decydentów analitycznego podejścia i niezbędnych modyfikacji, szczególnie w kontekście relacji z tym bardzo trudnym partnerem na arenie międzynarodowej. Refleksyjne podejście zauważalne jest także w treści analizowanego aktu. W jednym z fragmentów najnowszej strategii widać wyraźny wpływ bieżących wydarzeń na zapisy, jakie w niej się znalazły. Chodzi dokładnie o punkt 137, w którym zaleca się podjęcie działań mających na celu zwiększenie ochrony najważniejszych osób w państwie w czasie ich podróży. Podkreśla się tu loty samolotami o statusie HEAD. Nie powinno być wątpliwości, że fragment ten odnosi się do katastrofy samolotu z L. Kaczyńskim na pokładzie z 2010 roku i wielu nieprawidłowości, które ujrzały światło dzienne w czasie jej wyjaśniania. 18 R. Zięba, Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie, Warszawa 2010. Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 187 187 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera Patrząc z perspektywy częstotliwości występowania konkretnych stwierdzeń i kategorii, można skonstatować, że w warstwie formalnej nie ma istotnej różnicy między strategią z 2007 i 2014 roku. W 2007 roku odnoszono się do Rosji przez pryzmat wpływu wywoływanego przez nią na wzajemne stosunki za pomocą surowców energetycznych oraz rozwoju partnerstwa Federacji Rosyjskiej z NATO i Unią Europejską. Strategia z 2014 roku zmienia sposób przedstawiania tego kraju i odwołuje się do wykorzystywania potęgi w celu wywierania presji militarnej czy gospodarczej na inne państwa. Zwraca się uwagę na zagrożenie, jakim może być chęć odbudowania imperium rosyjskiego, czego objawem jest zajęcie Krymu i walki na wschodzie Ukrainy. Normalizację sytuacji eksperci dostrzegają w dalszym rozwijaniu partnerstwa z Unią Europejską i innymi organizacjami, a także w stosunkach dwustronnych. Jednak wyraźnie zaznacza się, że musi się to odbywać z obustronnym poszanowaniem prawa międzynarodowego. W poprzedniej strategii o tym aspekcie prawnym nie wspominano. Tabela 1. Występowanie określonych słów w strategiach Słowo/a Strategia 2007 Strategia 2014 Rosja/ Federacja Rosyjska 6 7 USA/ Stany Zjednoczone 8 8 NATO/ Sojusz Północnoatlantycki 45 31 Unia Europejska 85 44 Źródło: Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2007 roku, Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku; opracowanie własne. Z ilościowej analizy porównawczej, tj. zestawienia liczbowego sformułowań odnoszących się do Federacji Rosyjskiej, innych organizacji oraz Stanów Zjednoczonych (tabela 1), wynika, że rzadziej występują one w strategii z 2014 roku. Jednak zachowana jest jedność i swoista proporcjonalność w sposobie ich przedstawiania. Choć w przypadku Unii Europejskiej zwraca się większą uwagę na rozwijanie wzajemnej współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa (np. Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony). Stany Zjednoczone nadal pozostają głównym partnerem w dziedzinie bezpieczeństwa, a Sojusz Północnoatlantycki jest gwarantem bezpieczeństwa Polski. Zwraca się uwagę, że polityka Stanów Zjednoczonych kieruje się teraz w stronę Azji, więc trzeba pracować nad tym, by utrzymać, a nawet wzmacniać zaangażowanie USA w Europie. Zauważalny jest jak dotąd mniejszy udział zaangażowania w sferę relacji z Federacją Rosyjską. Polityka energetyczna Kwestia surowców energetycznych po raz kolejny stała się problematyczna po rozpoczęciu konfliktu na Ukrainie. Federacja Rosyjska żądała zwrotu długów 188 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 188 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa za gaz od Ukrainy, grożąc przerwaniem jego dostaw, co mogło też spowodować problemy z dostawami na Zachód. Poparcie państw europejskich dla dążeń niepodległościowych Ukraińców wywołało także spiralę wzajemnych sankcji pomiędzy krajami zachodnimi i Rosją. Spowodowało to zwłaszcza w Polsce, uzależnionej od gazu z Rosji, niepokój związany z możliwością zablokowania dostaw, także do naszego kraju. Opisana problematyka została także ujęta w strategiach bezpieczeństwa. W 2007 roku kwestia była dostrzegalna, lecz nie poświęcono jej tyle miejsca, ile w strategii z roku 2014. W pierwszej wskazywano na wzrost znaczenia bezpieczeństwa energetycznego jako części składowej bezpieczeństwa narodowego. Dodatkowo zwracano uwagę na wykorzystywanie surowców energetycznych przez niektóre państwa jako formy presji czy nacisku. Ważne dla Polski jest zapewnienie zdywersyfikowanych dostaw, a także rozwój alternatywnych źródeł energii. Potrzebna jest elektrownia jądrowa, która do tej pory nie powstała. Do zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa energetycznego wymagana jest solidarność państw Europy i tworzenie wspólnej polityki energetycznej Unii Europejskiej, która mogłaby zapobiec kryzysowi. W dokumencie z 2014 roku jednym z celów strategicznych jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. W treści powtórzono postulaty ze strategii z 2007 roku dotyczące dywersyfikacji dostaw, zwiększenia pozyskiwania energii z własnych źródeł alternatywnych, a także rozwoju ustawodawstwa unijnego w kwestii polityki energetycznej. Można jednak zauważyć, że wagę tych wszystkich aspektów podkreślono mocniej niż w strategii z 2007 roku, na przykład: „Energetyka jest jednym z kluczowych elementów bezpieczeństwa narodowego”19. To nowe podejście do strategii bezpieczeństwa państwa może wskazywać, jak zmienił się stosunek władz do kwestii bezpieczeństwa narodowego po wybuchu konfliktu ukraińsko-rosyjskiego, a także z powodu możliwych przerw w dostawie gazu z Rosji. Dodatkowo ciągle w Polsce nie uruchomiono wydobycia gazu z łupków, a ograniczenia unijne dotyczące spalania paliw kopalnych i produkcji zanieczyszczeń wymagają sięgania po inne źródła energii, także z zagranicy. Szansą na dywersyfikację dostaw jest ciągle przedłużająca się budowa terminalu gazowego w Świnoujściu. Analizowane uwarunkowania energetyczne stanowią nowe skomplikowane zagrożenia i jednocześnie wyzwania na najbliższe lata w sferze bezpieczeństwa Polski. Zagrożenia cybernetyczne Studiując obie badane Strategie Bezpieczeństwa Narodowego, można zauważyć wzrost wagi kolejnego — po energetyce — zagrożenia, a mianowicie cy19 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku, s. 12. Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 189 189 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera bernetyki. Eksperci zauważyli, że wzrost używania nowych technologii, internetu oraz proces cyfryzacji administracji powodują większe ryzyko ataku hakerów i obcych państw na zasoby informacji. W strategii z 2007 roku tylko dwa razy wspomina się o zagrożeniach pochodzących z cyberprzestrzeni. Po pierwsze zwraca się uwagę na możliwe skutki ataków. Po drugie zapisano, że potrzebny jest dalszy rozwój technologii informatycznych, możliwie jak najlepiej zabezpieczonych, ale w celu zapewnienia ich bezpieczeństwa wymagana jest współpraca administracji publicznej, różnych agend oraz podmiotów prywatnych. Strategia z 2014 roku o wiele częściej odwołuje się do cyberprzestrzeni i zagrożeń z niej płynących. Wprost wymienia się możliwe ich formy: cyberterroryzm, cyberszpiegostwo czy nawet cyberwojna „rozumiana jako konfrontacja w cyberprzestrzeni między państwami”20. Świadczy to o nowej formie konfliktów, które nie zawsze muszą się wiązać z wypowiedzeniem wojny czy działalnością zorganizowanych formacji militarnych. W innym miejscu stwierdzono jednak, że siły zbrojne powinny rozwijać swoje zdolności defensywne i ofensywne w celu przeciwstawienia się takim zagrożeniom. Wojnę można teraz prowadzić zza biurka. Na takie określenia mogła wpłynąć seria ataków na serwery państwowe mające miejsce w Europie i na świecie21. W strategii podkreślono, że rola bezpieczeństwa cybernetycznego będzie wzrastała, a tylko międzynarodowa współpraca może wpływać na zwiększenie ochrony Polski w tym aspekcie. Wyraźnie stwierdzono, że bezpieczeństwo sieci teleinformatycznej gwarantuje niezakłócone funkcjonowanie państwa22. Jego zapewnienie może wiązać się z ograniczeniem niektórych praw i wolności w internecie, a dokładniej rozwiązaniem dylematu między nimi a bezpieczeństwem. Zapis ten może powodować dalsze kontrowersje związane z zachowaniem prywatności w sieci oraz kontrolą. Jednocześnie zwraca się uwagę na edukację obywateli w kwestii odpowiednich zachowań w internecie. Dodatkowo zaleca się podjęcie systemowych działań na poziomie państwowym, które mogłyby zwiększać bezpieczeństwo państwa oraz obywateli, przy współpracy z sektorem prywatnym oraz innymi państwami i organizacjami międzynarodowymi. Administracja a media Kolejnym aspektem, który został podkreślony w strategii z 2014 roku, a który w strategii z roku 2007 pominięto, jest wykorzystanie przez administra20 Ibidem, s. 16. PAP, Parlamentarzyści państw NATO o zagrożeniach i współpracy z UE, www.wiadomosci.gazeta.pl/wiadomosci/1,114873,10356810,Parlamentarzysci_panstw_NATO_o_zagrozeniach_i_wspolpracy.html (dostęp: 7 grudnia 2014). 22 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku, s. 22. 21 190 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 190 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa cję mediów masowych. Eksperci przygotowujący strategie dostrzegli wielkie znaczenie, jakie mają media dla współczesnego społeczeństwa. Szczególnie media społecznościowe umożliwiają bezpośrednią współpracę pomiędzy administracją a obywatelami, a w przypadku sytuacji zagrażających bezpieczeństwu lub życiu — szybką wymianę informacji. W Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 roku media przedstawia się jako platformę komunikacji między państwem a społeczeństwem, która umożliwia edukowanie społeczeństwa w celu odpowiedniego zachowania w przypadkach zagrożeń. Z tego też powodu taki zapis włączono do podrozdziału nazwanego: Działania społeczne w sferze bezpieczeństwa23. Dostrzeżono rolę społeczeństwa jako podmiotu mogącego zapobiegać powstaniu zagrożeń i współpracującego z odpowiednimi służbami w celu ich przezwyciężenia. Wzrost zagrożeń niemilitarnych, związanych często z działalnością człowieka, powoduje, że odpowiednia edukacja staje się bardzo ważna, bo zanim zadziałają odpowiednie służby, wiele już mogą zrobić sami mieszkańcy i osoby poszkodowane. Podjęcie złych decyzji na początku może skutkować spowolnieniem całej akcji ratowniczej lub zwiększeniem liczby ofiar. Sam proces edukacji powinien być dostosowany do różnych grup wiekowych. Osiągnięcie tego celu ma umożliwić proces doskonalenia służb prasowych w dziedzinie kontaktów z mediami w sytuacjach zagrożeń oraz rozwój wzajemnych kontaktów pomiędzy nimi a dziennikarzami. Jednocześnie zaleca się poszerzenie kompetencji tych ostatnich w dziedzinie komunikowania o bezpieczeństwie, co ułatwiłoby współpracę24. Brak odpowiedniej wiedzy reporterów oraz błędne przekazywanie informacji może spowodować także dezinformację i nieodpowiednie zachowanie społeczeństwa. Problematyczne w tym miejscu wydaje się odwołanie do misji mediów publicznych, która ma wspierać proces edukacji społecznej, ale sama nie jest jasno określona. Opiera się głównie na zaleceniach i ogólnych stwierdzeniach, które można uznać jedynie za wytyczne w stosunku do działalności mediów publicznych25. Takie ogólne ujęcie może spowodować brak realizacji założenia zapisanego w analizowanej strategii. Mimo to już widać rezultaty podjętych działań, związane ze współpracą administracji z mediami. Przykładem może być Regionalny System Ostrzegania, który został już wdrożony na terenie całego kraju, a umożliwia on wyświetlanie komunikatów dotyczących niebezpieczeństw na ekranie telewizorów. Wydaje się to bardzo dobrym rozwiązaniem, zwłaszcza dla osób starszych, które nie mają dostępu do internetu i przez to mogą nie wiedzieć o nagłych zdarzeniach w swojej okolicy. 23 Ibidem, s. 38. Ibidem, s. 53. 25 Artykuł 21 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz.U. 1993 Nr 7, poz. 34, tekst jednolity ze zm. 24 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 191 191 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera Sytuacje kryzysowe W strategii z 2014 roku bardzo dużo miejsca poświęcono sytuacjom kryzysowym. Wynika to najprawdopodobniej z dwóch czynników. Po pierwsze definicja sytuacji kryzysowej oraz cały proces zarządzania nią wraz z opisem działań konkretnych podmiotów i ich odpowiedzialnością został przedstawiony w ustawie z 26 kwietnia 2007 roku o zarządzaniu kryzysowym. Możliwe, że właśnie dlatego nie wspomniano o tym zagrożeniu z takim nasileniem w strategii z 2007 roku. Po drugie wzrasta niebezpieczeństwo spowodowane czynnikami niemilitarnymi (klęski żywiołowe, awarie, pożary itp.) wywołującymi sytuacje kryzysowe ograniczające działalność administracji publicznej. Można stwierdzić, że tematyka zarządzania kryzysowego dominuje w strategii z 2014 roku. Zwraca się uwagę na potrzebę ciągłego rozwoju systemu i edukacji obywateli, o czym była już mowa. Siły zbrojne (zwłaszcza Narodowe Siły Rezerwowe) powinny być przygotowane do działań związanych z reagowaniem kryzysowym zarówno na terenie Polski, jak i poza jej granicami, wypełniając zobowiązania międzynarodowe. Wymieniono katalog zadań, na które powinny być gotowe siły zbrojne, i w dziedzinie zarządzania kryzysowego są one prawie identyczne z tymi zawartymi w art. 25 ustawy o zarządzaniu kryzysowym26. Są to między innymi działania związane z poszukiwaniem osób zaginionych, zabezpieczaniem i ochroną dobytku, a także usuwaniem materiałów i substancji niebezpiecznych. Należy pamiętać, że użycie sił zbrojnych jest możliwe wyłącznie na podstawie wcześniej przygotowanych planów i w sytuacji gdy inne siły i środki okażą się niewystarczające lub niemożliwe do użycia. Waga tych działań została podkreślona w punkcie 91 Strategii Bezpieczeństwa Narodowego z 2014 roku. Zapewnienie stabilnego funkcjonowania administracji w czasie kryzysu musi być zagwarantowane sprawnym przepływem informacji, współpracą służb i wykorzystaniem posiadanych sił i środków, nie tylko w fazie reagowania, lecz także zapobiegania jego wystąpieniu oraz odbudowie. Przez to, że bezpieczeństwo wewnętrzne ma bardzo duży wpływ na bezpieczeństwo Polski, w strategii zaleca się skoordynowanie działań wielu szczebli, przygotowywanie wspólnych, kompleksowych planów, które mogłyby być wykorzystywane w czasie sytuacji kryzysowych. Szczególnie wyróżniona jest tutaj ochrona przeciwpowodziowa, co zresztą nie dziwi, jeśli wziąć pod uwagę liczbę i częstotliwość powodzi, które występują na terenie kraju27. Jednolitość całego systemu, który składa się z kilku szczebli (gminnego, powiatowego, wojewódzkiego i krajowego), jest w tym przypadku bardzo ważna dla właściwego zapewnienia bezpieczeństwa państwa, a warunki jego funkcjonowania w czasie kryzysu są szczególne. Wspomina się 26 Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz.U. 2007 Nr 89, poz. 590, tekst jednolity ze zm. 27 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku, s. 41. 192 Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 192 2015-09-08 13:14:35 Strategia Bezpieczeństwa Narodowego jako element polityki państwa nawet o wprowadzeniu jednego dokumentu planistycznego dla wszystkich szczebli, ujmującego sprawy obronne, zarządzanie kryzysowe i ochronę cywilną28. Nie można jednak zapominać, że sytuacje kryzysowe mają czasami charakter międzynarodowy, więc w celu skutecznego im zapobiegania lub likwidacji ich skutków wymagana jest współpraca z odpowiednimi podmiotami z innych państw. Wzajemna wymiana doświadczeń jest bardzo potrzebna i może w przyszłości przynieść korzyści. Zakończenie W artykule wykazano i zobrazowano, jak za pomocą strategii bezpieczeństwa można przedstawić aktualną politykę państwa i dalsze plany władz w tej dziedzinie. Dokument ten opisuje najważniejsze wyzwania, zagrożenia oraz stanowi przegląd sytuacji międzynarodowej z perspektywy problemu bezpieczeństwa narodowego. Choć w strategiach można odnaleźć bardzo ogólne zapisy, to wskazują one kierunki, w jakich będzie rozwijała się polityka państwa, w tym — co istotne — także inwestycyjna. Jej duże znaczenie obrazuje chociażby sposób jej przyjmowania i wdrażania — na przykładzie Polski. Strategie bezpieczeństwa wskazują na słabe punkty oraz potrzebne reformy i zmiany, które zapobiegłyby zagrożeniom. Są one najczęściej wielosektorowe i wymagają współpracy wielu podmiotów, nie tylko państwowych. W artykule przedstawiono tylko wybrane kwestie i kategorie, które w analizie porównawczej strategii z 2007 i 2014 roku zostały wyraźnie podkreślone albo zmieniły w sposób szczególny swoje znaczenie. Właśnie analiza porównawcza obrazuje zmiany w wymienionych dziedzinach, które zostały porównane z innymi aktami prawodawczymi, a także skonfrontowane z obecnymi wydarzeniami. Skomplikowane wielopoziomowe polityki państwa przez pryzmat przyjętych i wdrażanych strategii uwidaczniają tendencje zmian i wpływ uwarunkowań zależnych i niezależnych od podmiotów polityki. Pomaga to zobrazować wpływ środowiska wewnętrznego i międzynarodowego na politykę państwa, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa. Bibliografia Literatura Gryz J., Kształtowanie strategicznego zarządzania bezpieczeństwem narodowym, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, red. J. Gryz, Warszawa 2013. Karpowicz J., Strategia bezpieczeństwa państwa demokratycznego, Dęblin 2013. Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 2004. 28 Ibidem, s. 44. Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 193 193 2015-09-08 13:14:35 Waldemar Sobera Pawłowski J., Ewolucja strategii bezpieczeństwa narodowego, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, red. J. Gryz, Warszawa 2013. Zalewski S., Polityka a strategia bezpieczeństwa, [w:] Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Polski, red. J. Gryz, Warszawa 2013. Zięba R., Główne kierunki polityki zagranicznej Polski po zimnej wojnie, Warszawa 2010. Akty prawne Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483, tekst jednolity ze zm. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2007 roku. Strategia Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej z 2014 roku. Ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, Dz.U. 1967 Nr 44, poz. 220, tekst jednolity ze zm. Ustawa z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz.U. 1993 Nr 7, poz. 34, tekst jednolity ze zm. Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, Dz.U. 2007 Nr 89, poz. 590, tekst jednolity ze zm. Źródła internetowe Aleksandrowicz T., Strategia Bezpieczeństwa Narodowego RP, http://wszystkoconajwazniejsze.pl/tomasz-aleksandrowicz-strategia-bezpieczenstwa-narodowego-rp. PAP, Parlamentarzyści państw NATO o zagrożeniach i współpracy z UE, http://wiadomosci .gazeta.pl/ wiadomosci/1,114873,10356810,Parlamentarzysci_panstw_NATO_o_zagrozeniach_i_wspolpracy.html. Rocznik Europeistyczny 1, 2015 © for this edition by CNS Księga_RE_1.indb 194 2015-09-08 13:14:35
