Strategie orzekania sądowego. O wykonywaniu władzy

Transkrypt

Strategie orzekania
sądowego
O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej
przez sędziów sądów administracyjnych
w sprawach gospodarczych i podatkowych
Denis Galligan
Marcin Matczak
I
Strategie orzekania
sądowego
O wykonywaniu władzy dyskrecjonalnej
przez sędziów sądów administracyjnych
w sprawach gospodarczych i podatkowych
Denis Galligan
Marcin Matczak
Warszawa 2005
Rada konsultacyjna:
prof. dr hab. Jan Wawrzyniak – przewodniczący
prof. zw. dr hab. Eugeniusz Ruśkowski
dr hab. Jerzy Cieślik
dr hab. Kazimierz Trzęsicki
dr Piotr Chmielewski
dr Joanna Jemielniak
Projekt graficzny:
Jacek Ebert
Raport powstał w ramach programu Ernst & Young Sprawne Państwo przy współpracy z:
Zastrzeżenia prawne
Niniejszy raport został przygotowany przez pracowników naukowych i ma na celu dostarczenie
czytelnikom ogólnych informacji na tematy, które mogą ich interesować.
Informacje zawarte w niniejszym raporcie nie stanowią w żadnym wypadku świadczenia usług.
Mimo iż dołożono należytych starań w celu zapewnienia rzetelności prezentowanych w raporcie informacji przez autorów, istnieje ryzyko pojawienia się nieścisłości. EY nie ponosi
jakiejkolwiek odpowiedzialności ani nie gwarantuje poprawności i kompletności informacji
prezentowanych w raporcie. Raport może ponadto zawierać odnośniki do określonych ustaw
i przepisów, które podlegają nowelizacji i stąd powinny być interpretowane wyłącznie w konkretnych okolicznościach, w których są cytowane. Informacje zamieszczane są bez uwzględniania jakichkolwiek zmian i EY nie zapewnia ich kompletności, poprawności i aktualności i nie
udziela w tym zakresie żadnych gwarancji wyraźnych lub dorozumianych.
Ponadto w najszerszym dopuszczonym przez prawo zakresie EY wyłącza jakiekolwiek gwarancje, wyraźne lub dorozumiane, w tym między innymi dorozumiane gwarancje sprzedaży i przydatności do określonego celu. W żadnym wypadku EY, powiązane z EY spółki ani też partnerzy,
agenci lub pracownicy EY lub spółek powiązanych z EY nie ponoszą jakiejkolwiek odpowiedzialności wobec czytelnika lub innych osób z tytułu jakiejkolwiek decyzji lub działania podjętego
na podstawie informacji znajdujących się w niniejszym raporcie ani też z tytułu jakichkolwiek
pośrednich, szczególnych lub ubocznych strat, nawet w przypadku otrzymania informacji
o możliwości ich wystąpienia.
Copyright by Ernst & Young S.A., Poland
W braku odmiennego zastrzeżenia, prawa autorskie do treści niniejszego raportu posiada
Ernst & Young S.A. Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadne materiały znajdujące się w niniejszym
raporcie, w tym tekst, grafika, nie mogą być reprodukowane lub przesyłane w jakiejkolwiek
formie i w jakikolwiek sposób bez pisemnego zezwolenia EY.
Patron prasowy:
00-121 Warszawa
ul. Sienna 39
www.sprawnepanstwo.pl
SPIS TREŚCI
Spis treści
PODZIĘKOWANIA .............................................................................. 5
1. Wprowadzenie .............................................................................. 6
2. Dyskrecjonalna władza sędziowska i granice jej legitymacji ............... 9
3. Otoczenie społeczno-prawne wykonywania sędziowskiej
władzy dyskrecjonalnej w Polsce ....................................................14
4. Badanie dyskrecjonalności sędziowskiej w sprawach istotnych
dla podmiotów gospodarczych ..................................................... 20
5. Brak przejścia pomiędzy modelami orzekania a rozwój
przedsiębiorczości ....................................................................... 32
6. Przeszkody na drodze przejścia od tradycyjnego modelu
orzekania do modelu orzekania w oparciu o zasady....................... 40
7. Przypisy........................................................................................46
8. Bibliografia..................................................................................53
3
SPIS TABEL
Spis tabel
1. Odniesienia do poszczególnych grup standardów we wszystkich
badanych orzeczeniach.................................................................26
2. Porównanie częstotliwości odniesień do poszczególnych grup
standardów w czasie.....................................................................28
3
Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez
sędziów – wszystkie orzeczenia.......................................................29
4. Kombinacje grup standardów w czasie...........................................29
5. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez
sędziów – orzeczenia wydane w odniesieniu do przepisów
o charaktrze proceduralnym i orzeczenia wydane w odniesieniu
do przepisów o charakterze materialnym.......................................30
6. Kombinacje standardów w uchwałach i orzeczeniach wydanych
w rozszerzonym składzie...............................................................30
sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia
na korzyść podmiotów prywatnych według podstawy
rozstrzygnięcia.............................................................................33
sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia
na korzyść podmiotów prywatnych, przy uznaniu odniesień
do poprzednich wyroków sądowych i wyroków TK za odniesienia
do standardów zewnętrznych........................................................34
PODZIĘKOWANIA
PODZIĘKOWANIA
Autorzy raportu pragną podziękować za nieocenioną pomoc w jego przygotowaniu następującym osobom i organizacjom:
• Partnerom, Prawnikom i Tłumaczom kancelarii Domański Zakrzewski
Palinka Sp. k.
• Partnerom i Pracownikom Działu Podatkowego Ernst & Young Sp. z o.o.
• Władzom Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Zarządzania im.
L. Koźmińskiego,
• Zespołowi Konsultacyjnemu przy WSPiZ im. L. Koźmińskiego,
pod kierownictwem Pana Prof. Jana Wawrzyniaka,
• Zespołowi odpowiedzialnemu za Program Ernst & Young Sprawne
Państwo.
5
Wprowadzenie
Niniejszy raport przedstawia wyniki badania1, w którym analizowano
sposób, w jaki polskie sądy administracyjne korzystają z przyznanej im
władzy dyskrecjonalnej przy wydawaniu orzeczeń w sprawach gospodarczych i podatkowych. Kwestia władzy dyskrecjonalnej występuje zwykle
w przypadku, gdy przedsiębiorca zwraca się do sądu administracyjnego
z prośbą o weryfikację działań organu administracji, które szkodzą jego
interesom. W takich przypadkach sąd musi orzec, czy organ administracji skorzystał z przysługujących mu kompetencji zgodnie z prawem. Termin
„prawo” obejmuje nie tylko odpowiednie przepisy lub regulacje prawne, na
które powołuje się organ administracji, lecz także normy bardziej ogólne, wynikające z innych źródeł, takich jak Konstytucja lub prawo Unii Europejskiej.
Powszechnie przyjmuje się, że sprawując nadzór nad administracją, sądy mogą korzystać z władzy dyskrecjonalnej. Władza ta została szerzej omówiona
w dalszej części niniejszego raportu, ogólnie rzecz biorąc oznacza ona, że
sądy mają w pewnym zakresie swobodę doboru podstaw prawnych, na których chcą się oprzeć i oceny, w jakim stopniu znajdują one zastosowanie
w sprawie. Nie oznacza to, że sędziowie sądu administracyjnego mogą orzekać według własnego uznania. Mogą jednak, w pewnych, wyraźnie określonych granicach, wybierać spośród rozmaitych norm prawnych – reguł, zasad
i celów prawodawcy – te, które mają zastosowanie do spraw, w których
orzekają i określać, jakie jest ich znaczenie i jaką należy im nadać rangę.
Naszym zadaniem jest poznanie sposobu dokonywania tego wyboru.
W niniejszym raporcie i w całym badaniu postawiliśmy trzy podstawowe
pytania. Pierwsze z nich to pytanie, czy polskie sądownictwo administracyjne jest gotowe na przejście od tradycyjnego modelu stosowania prawa,
w którym sędzia jest traktowany jako „usta ustawy”, do współczesnego modelu, w którym sędzia jest zmuszony orzekać w oparciu o ogólne zasady,
angażując się w wybory aksjologiczne o charakterze politycznym, które dotąd były domeną ustawodawcy. Proces przechodzenia od jednego modelu orzekania do drugiego można także opisać terminologią przyjętą przez
L. Morawskiego, który, jak się zdaje, model tradycyjny określa mianem modelu subsumpcyjnego, a model orzekania w oparciu o zasady nazywa modelem argumentacyjnym2. Jak pisze L. Morawski:
„Przechodzenie od modelu subsumpcyjnego (sylogistycznego) do modelu argumentacyjnego, jeśli tak można nazwać ten proces, a mówiąc ściślej – narastanie elementów
argumentacyjnych w stosunku do elementów czysto sylogistycznych we współczesnych
procedurach stosowania prawa, to rzucający się w oczy rys prawa epoki postmodernistycznej”
Wśród zasad, które nakazuje uwzględniać współczesny model orzekania,
szczególną rolę odgrywają zasady konstytucyjne i wspólnotowe, zapewnia-
WPROWADZENIE
jące wspieranie działalności gospodarczej, a wybory aksjologiczne, których
muszą dokonywać sędziowie, dotyczą między innymi wspierania swobodnej działalności gospodarczej bądź przyznania priorytetu konkurencyjnym
wobec niej wartościom. Wykorzystanie w procesie orzekania tych właśnie
zasad będzie przedmiotem naszego szczególnego zainteresowania.
Drugie pytanie brzmi: jakie mogą być skutki braku przejścia polskiej praktyki orzeczniczej od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania
w oparciu o zasady. Zakładamy, że proces ten jest nieunikniony, ze względu
na postępującą konstytucjonalizację3 współczesnych systemów prawnych.
Ponieważ naszym zainteresowaniem obejmujemy sprawy istotne dla biznesu, także skutki braku przejścia od jednego modelu do drugiego będziemy
rozważać w odniesieniu do podmiotów gospodarczych i środowiska prawnego, w którym funkcjonują.
Proces przejścia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania
w oparciu o zasady napotyka oczywiście przeszkody, które mogą mieć charakter zarówno instytucjonalny, jak i personalny (dotyczący osobistych kwalifikacji i doświadczeń sędziów). Dlatego trzecie pytanie, na które chcemy
znaleźć odpowiedź, brzmi: jakie są przeszkody dla ewolucji polskiej praktyki
sądownictwa administracyjnego w kierunku nowego modelu orzekania?
W pierwszej części raportu prezentujemy rozważania dotyczące dyskrecjonalności sędziowskiej i jej roli we współczesnych demokracjach. W sposób
szczególny odnosimy się do zmiany paradygmatu orzeczniczego, przewidującego wzrost znaczenia dyskrecjonalności sędziowskiej, a związanego
z rozwojem idei konstytucyjnych w Polsce i innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz będącego rezultatem akcesji tych państw do Unii
Europejskiej. W drugiej części raportu przedstawiamy specyfikę wykonywania dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej w Polsce. W trzeciej części
przedstawiamy ramy metodologiczne przeprowadzonego przez nas badania, dotyczącego wykonywania władzy dyskrecjonalnej w ramach praktyki
sądownictwa administracyjnego w Polsce oraz prezentujemy wyniki tego
badania. W czwartej, ostatniej części raportu, wyniki te poddajemy interpretacji i próbujemy udzielić odpowiedzi na trzy pytania, które legły u podstaw prowadzonego przez nas badania.
Istnieje kilka odpowiedzi na pytanie dlaczego podjęliśmy się przeprowadzenia badania tej właśnie kwestii. Jedna z nich jest prosta - orzeczenia sądów administracyjnych mają wpływ na działalność gospodarczą
i przedsiębiorczość w Polsce. Mogą przyczyniać się do stworzenia środowiska, w którym popiera się działalność gospodarczą i ją chroni, lub wprost
przeciwnie zniechęca się do jej prowadzenia. Od końca lat osiemdziesiątych
ubiegłego stulecia w Europie Środkowej zaszły fundamentalne zmiany porządku gospodarczego oraz społeczno-politycznego, przy czym podstawową
przesłanką było, że do zapewnienia stabilności i dobrej koniunktury niezbęd-
7
WPROWADZENIE
ny jest sprawnie funkcjonujący sektor biznesu. Przesłanka ta znajduje poparcie i odzwierciedlenie zarówno w Konstytucji RP, jak i w zasadach, jakimi
kieruje się Unia Europejska. To, czy sektor biznesu będzie prosperował, zależy
częściowo od sądów, a jednak niewiele nam wiadomo na temat roli, jaką one
w tym zakresie odgrywają i jej skutków. Lepsze zrozumienie tej roli stanowi
pierwszy krok na drodze do jej oceny. Inna odpowiedź brzmi: w nowoczesnym
społeczeństwie europejskim sądy, nie wyłączając sądów administracyjnych,
odgrywają istotną rolę w procesie określania zasad, które wywierają wpływ
i kształtują nie tylko prawo, lecz także samo społeczeństwo. Sędziowie nie
są wyłącznie funkcjonariuszami, o których pisał Monteskiusz, obecnie mają
angażować się w istotne kwestie społeczne, nie jako rywale legislatywy
w procesie politycznym, lecz jako podmioty kształtujące strukturę, w ramach której zachodzi proces polityczno-administracyjny.
Dyskrecjonalna
władza sędziowska i granice
jej legitymacji
Dyskrecjonalna władza sędziowska w szerszym kontekście
Badanie zagadnienia dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej to analizowanie,
w jaki sposób sędziowie podejmują decyzje: jakie stosują standardy, jakim
tokiem rozumowania podążają w związku z tymi standardami i w jaki sposób
stosują standardy do określonych stanów faktycznych. Analizując te kwestie
w kontekście dyskrecjonalności zwracamy uwagę na to, że rozumowania
sędziowskie nie są czystymi rozumowaniami logicznymi, polegającymi na
przejściu od określonych przesłanek do wniosku. Rozumowania te wymagają czegoś więcej: oceny, jakie znaczenie mają w danym kontekście ogólne
standardy, w jaki sposób pogodzić standardy pozornie przeciwstawne, czy
nawet stworzyć nowe standardy w obszarach, w których one nie istnieją.
dwa modele
Według jednego z nurtów prawoznawstwa, zadaniem sędziów jest stosowanie
prawa. Mają to czynić w sposób prosty - poprzez zrozumienie znaczenia tekstu
prawnego i zastosowanie go do danego przypadku. Pogląd ten jest szczególnie spotykany w systemach prawnych starego kontynentu, gdzie szczególnie
silny jest wpływ kodyfikacji, a sędziów uważa się za funkcjonariuszy interpretujących i stosujących kodeksy prawne. W tych systemach prawnych sędziowie
są uznawani, według trafnej definicji Monteskiusza, za „usta ustawy”.
orzekania
W odróżnieniu od pierwszego modelu, który można by nazwać modelem
tradycyjnym, we współczesnym prawie i prawoznawstwie toruje sobie drogę inny model orzekania sędziowskiego, dotychczas uznawany za typowy
dla tradycji common law. W tym modelu, charakterystycznym dla Wielkiej
Brytanii, krajów Commonwealth i Stanów Zjednoczonych, sądy odgrywają
nieco inną rolę niż w porządku konstytucyjnym starego kontynentu – są one
bardziej niezależne od władzy wykonawczej i historycznie odpowiedzialne
były za tworzenie i rozwijanie prawa precedensowego. Jednocześnie orzekają w oparciu o zasady ogólne, nie zawsze wprost wynikające z tekstu prawnego (jak na przykład zasada equity). Taki typ orzekania wymaga dokonywania innych niż w tradycyjnym systemie operacji interpretacyjnych i zdaje
się zostawiać więcej miejsca dla dyskrecjonalności sędziowskiej.
Ostatnimi laty te dwie tradycje prawne zbliżają się do siebie, w miarę rozwoju nowoczesnych systemów konstytucyjnych i roli sądów w Europie
i na świecie. Główną cechą nowoczesnych systemów konstytucyjnych jest
po pierwsze to, że konstytucja ustanawia standardy ochrony praw obywatelskich i innych wartości, a po drugie, że od sądów wymaga się interpretowania i stosowania tych standardów przy rozstrzyganiu poszczegól-
9
DYSKRECJONALNA WŁADZA SĘDZIOWSKA I GRANICE JEJ LEGITYMACJI
nych spraw. Prawo pozytywne musi być formułowane zgodnie z zasadami
konstytucyjnymi, co z kolei stanowi dla sądów wskazówkę interpretacyjną
w stosowaniu tego prawa do konkretnych przypadków.
Konstytucje są głównym źródłem zasad ogólnych, ale nie jedynym. Sądy
w państwach członkowskich Unii Europejskiej mają ponadto obowiązek
stosować zasady prawa wspólnotowego, czy to wynikające z traktatów,
czy z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, czy wreszcie
z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Ogólne zasady płynące z tych źródeł muszą być brane pod uwagę i przestrzegane nie tylko przez sądy konstytucyjne, ale także przez krajowe sądy każdego szczebla. Sądy konstytucyjne
mają obowiązek oceniać prawo pozytywne na podstawie ogólnych zasad
płynących z tych źródeł, podczas gdy dla pozostałych sądów zasady te stanowią wskazówki dla interpretacji prawa pozytywnego.
wzrost znaczenia
dyskrecjonalności
Ponieważ przepisy ustawowe i wykonawcze powinny być interpretowane
zgodnie z ogólnymi zasadami, trudno jest sądom utrzymywać, że jedynie
stosują regulacje prawne w formalny sposób. Zwiększony zakres dopuszczalnych interpretacji służy przy tym powstawaniu precedensów, bo choć
co do zasady sądy nie mają obowiązku orzekać zgodnie z orzeczeniami
innych sądów, to można się spodziewać ukształtowania pewnej linii zasad
interpretacji, ponieważ prawo musi być interpretowane jednolicie. W efekcie, sądy każdego szczebla, także sądy administracyjne, nie mogą uniknąć
konieczności korzystania z dyskrecjonalności przy interpretacji ogólnych
zasad prawa i podejmowaniu decyzji o ich zastosowaniu w poszczególnych
sprawach. Innymi słowy, odchodzą od tradycyjnego modelu orzekania,
w którym uznawano sędziego za „usta ustawy” i zbliżają się do modelu
opartego na stosowaniu bardziej zasad niż przepisów prawa.
Dyskrecjonalna władza sędziowska ma szczególne cechy w kontekście
prawa administracyjnego. Funkcją sądu jest w tym przypadku badanie
działań organów administracji i weryfikacja, czy postępują one zgodnie
z prawem. Zasada praworządności wymaga, po pierwsze, właściwego
interpretowania prawa pozytywnego, a po wtóre, aby organy administracji
przestrzegały ogólnych zasad prawa. Sąd często rozstrzyga, czy organ administracji wykonywał swoje prawa i kompetencje zarówno zgodnie z prawem
pozytywnym, jak i z ogólnymi zasadami. Tak więc sąd, którego działanie tym
samym ma już charakter dyskrecjonalny, ocenia sposób wykonywania władzy i korzystania z dyskrecjonalności przez administrację, chcąc zapewnić
uwzględnianie zasad ogólnych w działaniu tejże.
W badaniu, które jest przedmiotem tego raportu, nie analizujemy działań
sądów administracyjnych we wszystkich obszarach ich działalności, ale skupiamy się na orzeczeniach istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej. Takie ujęcie ogranicza nasze pole rozważań do analizy aktywności
sądów na gruncie przepisów prawa podatkowego i prawa gospodarczego
administracyjnego oraz do stosowania zasad ogólnych ważnych dla tych
sfer prawa. Wydaje się jednak, że okres przejściowy, w którym pozostają
państwa Europy Środkowej i Wschodniej, w sposób szczególny dotyczy
obszaru gospodarki i prawa gospodarczego. W tym obszarze funkcjonuje duża ilość zasad ogólnych, począwszy od konstytucyjnych zasad swobody działalności gospodarczej, zasady ochrony interesów gospodarczych
w toku czy zasady proporcjonalności, a kończąc na zasadach ogólnych prawa wspólnotowego, które oryginalnie opierały się i wciąż opierają na idei
integracji gospodarczej. Ze względu na funkcjonowanie tak licznej grupy
zasad ogólnych, które - zgodnie z nowym modelem orzekania - wymagają
interpretacji i stosowania przez sądy, sfera prawa administracyjnego gospodarczego wydaje się być szczególnie ciekawym obszarem dla przeprowadzenia badań nad zjawiskiem dyskrecjonalności sędziowskiej.
Koncepcja dyskrecjonalnej władzy sędziego
Pojęcie dyskrecjonalności, czy to w kontekście sądów, czy organów administracji, oznacza zasadniczo prawo dokonania wyboru pomiędzy różnymi
sposobami działania czy różnymi ich wynikami.4 Kwestia tego, co konkretnie oznacza dyskrecjonalność sądów, stanowi przedmiot szerokiej debaty
zarówno w ramach teorii prawa, jak i w obszarach prawa materialnego.
Z debaty teoretyczno-prawnej powinniśmy tu jedynie przywołać dwa przeciwne sposoby rozumienia procesu orzekania sędziowskiego. Według poglądu przypisywanego najczęściej H. L. A. Hartowi regulacje prawne często posiadają ustalone, podstawowe znaczenie, rozwijające się w czasie
i obejmujące najprostsze sprawy; w sprawach nowych czy nietypowych, które z czasem się pojawiają, sędzia dyskrecjonalnie musi dokonać wyboru
o charakterze politycznym, ważąc wszystkie za i przeciw.5
dwa ujęcia
dyskrecjonalności
Alternatywny pogląd wiązany z R. M. Dworkinem głosi, że sędziowie nigdy
nie dysponują tak szeroką dyskrecjonalnością, jak postuluje Hart, natomiast zawsze muszą określić właściwe ogólne zasady prawne i je zastosować.6 Według tego poglądu, interpretacja zasad prawa jest dyskrecjonalna
tylko w słabym sensie, o tyle że sędzia ma obowiązek dokonania ich interpretacji i wykonuje go rozważając, w jaki sposób zasady te rozumiano w precedensach oraz jaka interpretacja najlepiej pasować będzie do całokształtu praw i zasad. Dworkin twierdził wcześniej, że na takie pytania istnieje
jedna prawidłowa odpowiedź, ale trudno stwierdzić, czy nadal pogląd ten
podtrzymuje. Niezależnie od tego jednak, czy prawidłowa odpowiedź istnieje czy nie, model orzekania jest ogromnie istotny: nowoczesny system
prawny adaptuje szereg zasad do swojej struktury normatywnej; są to zasady prawne, choć oczywiście ich uzasadnienie leży poza obrębem prawa:
w normach moralnych i teoriach politycznych. Sędzia, korzystając ze swoich prerogatyw i dyskrecjonalności, ma prawny obowiązek ustalić te zasady
i stosować je przy rozstrzyganiu spraw.
11
Choć nie musimy wchodzić głębiej w tę debatę, to pomocne będzie ustalenie kwestii wymagających zbadania przy rozpatrywaniu dyskrecjonalności
sędziowskiej. Przede wszystkim, koncepcja, że przepisy prawa powinny być
interpretowane w kontekście zasad ogólnych wydaje się w naturalny sposób
znajdować zastosowanie w nowoczesnym europejskim systemie prawnym,
zważywszy mnogość tych zasad, o której wcześniej wspominaliśmy. Pierwszym znaczącym krokiem w analizie procesu decyzyjnego sędziego powinno
być zatem ustalenie zasad składających się na stan prawny, bo w kontekście
tych właśnie zasad sędzia rozstrzyga konkretną sprawę.
stosowanie zasad
a dyskrecjonalność
Po drugie, należy uwzględnić, że niekiedy ogólne zasady posiadają ustalone,
podstawowe znaczenie, jakkolwiek znaczenia takie nigdy nie są ostatecznie
dookreślone i często konieczne jest podjęcie dalece dyskrecjonalnej decyzji,
czego dana zasada wymaga w konkretnym przypadku. Proces interpretacji
zasad prawnych stanowi kluczowy element wydawania orzeczenia, zwłaszcza w nowoczesnym systemie prawnym, i może być uważany za klasyczną
ilustrację dyskrecjonalności sędziowskiej. Nie powinien jednak być postrzegany jako zachęta dla sędziów, aby decydowali według własnego uznania,
przyznając sobie monopol racji czy przypisując sobie posiadanie jedynie
słusznej odpowiedzi. Kompromisowo należy przyjąć, że interpretacja zasad
ogólnych to proces ustrukturyzowany – opierający się nie tylko na wcześniejszym orzecznictwie, ale wymagający od sędziego głębokiej analizy wagi
danej zasady w ramach struktury prawnej i politycznej, często w kontekście
innych, konkurencyjnych zasad.
Trzecim czynnikiem, jaki należy mieć na uwadze, jest fakt, że sądowi może
czasem zostać przyznana ustawą władza dyskrecjonalna w najszerszym tego
słowa znaczeniu, tj. prawo wyboru lub podjęcia decyzji w sprawie sposobu postępowania wobec relatywnego braku wskazówek prawnych. Tak rozumiana, znaczna władza dyskrecjonalna, występuje częściej w kontekście
uprawnień administracyjnych i w normalnych okolicznościach nie powinna
być zwykłą cechą władzy sądowniczej. W przypadku jej wystąpienia sędzia
ma nieuchronnie więcej opcji do wyboru, choć błędem byłoby uważać, że
może robić, co chce, ponieważ nawet w przypadku znacznej władzy dyskrecjonalnej konieczne jest przestrzeganie odpowiednich zasad ogólnych.
Ponadto zdarza się, że władza dyskrecjonalna jest poważnie ograniczana,
aż do etapu jej całkowitego wyłączenia, wydanymi wcześniej orzeczeniami.
Należy także zauważyć, że nie zawsze można łatwo dokonać rozgraniczenia
pomiędzy władzą dyskrecjonalną sprawowaną w warunkach relatywnego
braku norm a uprawnieniem do swobodnej interpretacji bardzo abstrakcyjnej normy.
Wreszcie, należy wziąć pod uwagę fakt występowania dyskrecjonalności
związanej z kształtowaniem prawa czy odejściem od niego w szczególnych
przypadkach. Tej także nie należy uznawać za typową cechę dyskrecjonalności sędziowskiej, ponieważ pierwszym obowiązkiem sędziego jest stoso-
wanie prawa, nie jego tworzenie. Koncepcji tej można się jednak doszukać
w innych przejawach, gdzie sędziemu pozwala się zawęzić, zmodyfikować
czy w zasadzie zignorować przepis stojący w bezpośrednim konflikcie z bardziej podstawowymi zasadami.
Dyskrecjonalność sędziowska jest obecnie jednym z głównych tematów
podejmowanych przez prawoznawstwo europejskie i światowe, a prowadzone badania skupiają się na sposobie, w jaki sędziowie dobierają
standardy dla swoich rozstrzygnięć i w jaki sposób uzasadniają ten dobór7. Prowadzone przez nas badanie sprowadza się do podobnego schematu – ma na celu stwierdzenie jakie standardy stanowią podstawę rozstrzygnięć sędziowskich, jakie są powody ich doboru oraz – jeśli okaże się to
możliwe – ocenę, jakie są skutki doboru określonych standardów i pomijania innych.
13
Otoczenie społeczno-prawne
wykonywania sędziowskiej władzy
dyskrecjonalnej w Polsce
Wykonywanie władzy dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych w Polsce musi być rozpatrywane w kontekście. Na kontekst ten składają się: (I) rola sądownictwa administracyjnego i jego miejsce w systemie
władzy sądowniczej w Polsce, (II) okres przejściowy, w jakim znajduje się
polska gospodarka i społeczeństwo od początku lat 90 oraz (III) zmiany
w otoczeniu prawnym związane z uchwaleniem nowej Konstytucji RP w roku
1997 oraz procesem akcesyjnym do Unii Europejskiej.
znaczenie sądownictwa
administracyjnego
Sądownictwo administracyjne w systemie władzy sądowniczej
w Polsce
Zgodnie z art. 175 Konstytucji RP sądy administracyjne są jednym z typów sądów sprawujących wymiar sprawiedliwości w Polsce. Zgodnie
z regulacją ustawową8, zadaniem sądów administracyjnych jest:
• kontrola działalności administracji publicznej oraz
• rozstrzyganie sporów kompetencyjnych między organami
admnistracji różnych szczebli i rodzajów.
Dla niniejszego raportu istotne jest pierwsze ze wskazanych zadań. Kontrola
administracji przez sąd administracyjny oznacza ocenę legalności działań
państwa wobec podmiotów administrowanych. Funkcja sądu administracyjnego jest więc w głównej mierze funkcją ochronną – postępowanie przed
tym sądem ma zapewnić, że organy administracji, mimo przyznanych im
prawem możliwości ograniczania wolności obywateli, nie wykorzystują ich
w sposób niewłaściwy, w szczególności nie nadużywają przewagi wynikającej z posiadanego władztwa administracyjnego. Z tego powodu właśnie
w postępowaniu przed sądem administracyjnym pozycje organu administracji i obywatela, wcześniej nierówne, z istotną przewagą państwa, wyrównują
się, a sąd, będąc organem niezależnym od władzy wykonawczej, ma prawo
uchylenia tych działań administracyjnych, które naruszają prawo.
Ograniczenia działań administracji i wynikające z nich prawa dla obywateli są w nowoczesnym systemie konstytucyjnym konieczne, zwłaszcza że władza państwa jest jednocześnie niezbędna i niebezpieczna – niezbędna dla
zapewnienia porządku i dobrej koniunktury, a niebezpieczna ze względu
na swój zakres i wiele okazji do jej nadużycia. Czasy niepodlegającego żadnym ograniczeniom Lewiatana, o którym pisał Hobbes, już dawno minęły,
a jego miejsce zajął rząd Locke’a, któremu udziela się uprawnień pod warunkiem, że korzystanie z nich będzie podlegać pewnym ograniczeniom. Rolą
OTOCZENIE SPOŁECZNO-PRAWNE WYKONYWANIA SĘDZIOWSKIEJ WŁADZY
DYSKRECJONALNEJ W POLSCE
sądów administracyjnych jest zapewnienie przestrzegania tych warunków
i ograniczeń, a odgrywając tę rolę ponoszą one wielką odpowiedzialność –
z jednej strony muszą wziąć pod uwagę potrzeby skutecznego rządzenia,
a z drugiej ochronę obywateli w drodze egzekwowania ograniczeń i warunków.
Do kompetencji sądów administracyjnych należy w szczególności ocena
legalności tych działań administracji, które są kluczowe dla prowadzenia
działalności gospodarczej. Działania te oparte są na regulacjach prawa podatkowego oraz prawa administracyjnego gospodarczego. W obu obszarach sąd administracyjny, oceniając działania administracji, ma za zadanie
wyważyć interes publiczny i interes prywatny. Na przykład, w zakresie prawa
podatkowego sąd wydaje rozstrzygnięcie na tle relacji pomiędzy interesem
fiskalnym państwa a interesem podmiotu gospodarczego, posiadającego
m.in. prawo do zgodnej z prawem minimalizacji obciążeń podatkowych.
Na gruncie prawa administracyjnego gospodarczego natomiast sąd ocenia czy interes publiczny, polegający np. na ochronie zdrowia, moralności
publicznej czy bezpieczeństwa państwa uzasadnia działania administracji
nakierowane na ograniczenie praw i wolności podmiotów prywatnych – np.
prawa do prowadzenia swobodnej działalności gospodarczej czy wolności
wypowiedzi komercyjnej.
sądy administracyjne
a przedsiębiorcy
Nieodłącznym elementem zasady legalności i wiążącej się z nią konieczności ważenia interesów prywatnych i interesu publicznego jest fundamentalna dla nowoczesnych porządków konstytucyjnych idea, że sądy administracyjne powinny być niezależne od rządu i administracji. W przeciwnym
wypadku nie byłyby w stanie ocenić, czy dana czynność administracyjna
mieści się w granicach prawa. Ocena ta zazwyczaj wykracza poza proste
stosowanie ustawy lub regulacji wydanej przez parlament lub organ władzy, choć jest na nich oparta. W tym miejscu należy dokonać istotnego
rozróżnienia pomiędzy tradycyjnym i współczesnym modelem orzekania.
W modelu tradycyjnym sąd uważa stosowanie ustawy lub regulacji za swój
jedyny obowiązek – ponieważ sąd stanowi „usta ustawy”, jego obowiązek
nie sięga dalej. Wymogi nowoczesnego konstytucjonalizmu są zupełnie
inne: ustawy i regulacje nadal są niezwykle istotne dla oceny zgodności
z prawem, ale sąd musi także mieć pewność, że są one interpretowane
i rozumiane w szerszym kontekście zasad ogólnych. Sądy ponoszą ogromną
odpowiedzialność, muszą bowiem dokonać dającego się obronić rozgraniczenia pomiędzy interesem państwa a ochroną przedsiębiorstwa. Jednocześnie jest rzeczą oczywistą, że dla biznesu jest niezwykle ważne, aby rozgraniczenie to zostało dokonane we właściwy sposób, pozwalający w pełni
uwzględnić jego konstytucyjne i ekonomiczne miejsce we współczesnych
społeczeństwach europejskich.
15
Wskazana rola sądu w zakresie rozstrzygania konfliktów pomiędzy
interesem państwa a interesem podmiotów gospodarczych powoduje,
że sposób funkcjonowania sądownictwa administracyjnego jest jednym
z ważniejszych elementów składających się na całokształt relacji aparatu
państwowego i przedsiębiorczości. Z tego względu wykonywanie władzy
dyskrecjonalnej przez sędziów sądów administracyjnych może być rozpatrywane jako wykonywanie władzy państwa w relacji do przedsiębiorców,
a to z kolei pozwala na analizę orzecznictwa sądowego jako elementu szeroko rozumianej polityki państwa wobec przedsiębiorczości.
specyfika orzeczeń
sądów administracyjnych
Innym ważnym elementem kontekstu funkcjonowania sądownictwa administracyjnego jest wysoka pozycja sądów administracyjnych w polskim systemie sądownictwa. Sądy administracyjne mogą z pewnością być zaliczane do
najwyższych organów władzy sądowniczej w Polsce, obok Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Taki charakter sądu administracyjnego pociąga za sobą konsekwencje istotne z punktu widzenia wykonywania władzy
dyskrecjonalnej i jej skutków dla życia publicznego. Po pierwsze bowiem,
sąd administracyjny wyznacza kierunki interpretacji i stosowania prawa administracyjnego przez organy administracji. Oznacza to, że wydawane przez
ten sąd orzeczenia mają znaczenie nie tylko dla stron, ale i dla wszystkich
uczestników obrotu prawnego, którzy odnoszą się do orzeczeń tego sądu
jak do orzeczeń precedensowych9. Tezy tych orzeczeń, choć formalnie niewiążące, wykorzystywane są następnie zarówno przez organy administracji,
jak i przez podmioty prywatne do budowania argumentacji w innych sprawach o charakterze administracyjnym.
Po drugie, wysoka pozycja sądu administracyjnego w strukturze sądownictwa oznacza, że sąd ten przynajmniej z założenia powinien rozpatrywać
sprawy o istotnej doniosłości oraz znacznym poziomie skomplikowania
prawnego. Sąd administracyjny jest przecież trzecim (jeśli chodzi o wojewódzki sąd administracyjny) albo nawet czwartym (w przypadku NSA)
w kolejności organem państwa, który rozstrzyga indywidualną sprawę
administracyjną. Do momentu złożenia skargi w sądzie, wyspecjalizowane organy administracji wydają bowiem dwa rozstrzygnięcia (w pierwszej
i drugiej instancji), a każdy z nich ma dodatkowo możliwość autokontroli wydanych przez siebie decyzji w przypadku ich kwestionowania przez podmiot
prywatny. Oznacza to, że sprawy trafiające do sądów administracyjnych to
w dużej mierze przypadki istotnych sporów prawnych pomiędzy administracją a podmiotami prywatnymi. Orzekanie w takich sprawach to
w dużej mierze rozpatrywanie tzw. trudnych przypadków, w rozumieniu
R. Dworkina, a więc rozwiązywanie zagadnienia prawnego, które nie ma
jednego, wynikającego z tekstu prawnego i oczywistego dla wszystkich rozstrzygnięcia10. W takich właśnie trudnych przypadkach szczególną rolę odgrywa władza dyskrecjonalna sędziego, przejawiająca się przede wszystkim
w doborze standardów rozstrzygnięcia.
Dyskrecjonalność sędziowska w okresie przemian
W literaturze poświęconej zagadnieniu dyskrecjonalności sędziowskiej podkreśla się często, że przemiany gospodarcze i społeczne stanowią szczególne
wyzwanie dla władzy sądowniczej. Sądy stają przed trudnym wyborem pomiędzy stabilnością porządku prawnego a możliwością jego adaptacji do
nowych warunków społecznych11 i gospodarczych.
stabilność prawa
Okres przejściowy od socjalistycznego państwa, gospodarki i społeczeństwa do III Rzeczypospolitej jeszcze się nie zakończył. W tym okresie władza sądownicza była i jest zmuszona do sięgania po wartości znajdujące
się poza tekstem ustawy, aby jej rozstrzygnięcia spełniały kryteria słusznościowe. Sięganie to oznacza wykorzystywanie tzw. dynamicznej wykładni
tekstu prawnego, który został napisany w innej epoce, a więc dokonywanie
modyfikacji rozumienia tekstu prawnego, przez uwzględnienie wymogów
nowej rzeczywistości społecznej i gospodarczej. Orzekanie w okresie przejściowym oznacza jednak brak możliwości oparcia się na wykładni historycznej, a więc odwołanie się do materiałów legislacyjnych w celu odnalezienia
w nich intencji prawodawcy. W okresie przejściowym wykorzystanie wykładni historycznej oznaczałoby ciągłe odwoływanie się do zamierzeń prawodawcy o całkowicie innej niż obecna wizji rozwoju społeczeństwa i gospodarki.
vs. adaptacja
Specyfika okresu przejściowego jest kolejnym elementem kształtującym
kontekst wykonywania władzy dyskrecjonalnej w sądach administracyjnych.
Element ten wymusza na sędziach dokonywanie selekcji w doborze standardów rozstrzygnięcia – selekcji na to, co dawne i nieprzystające do współczesnych realiów i na to, co jest zgodne z obecnymi priorytetami prawodawcy.
Konieczność dokonywania takiej selekcji to czynnik zwiększający znaczenie
dyskrecjonalności sędziowskiej – powodujący przeniesienie także na sądownictwo odpowiedzialności za szybkość zmiany społecznej i gospodarczej.
Zmiany w otoczeniu prawnym – nowa polska Konstytucja
i akcesja do Unii Europejskiej
Podstawowymi czynnikami prawnymi wpływającymi na zmianę paradygmatu orzeczniczego polskich sądów były w ostatniej dekadzie:
uchwalenie nowej polskiej konstytucji oraz: akcesja Polski do Unii
Europejskiej.
(i) Nowa konstytucja
Konstytucja z 1997 r., w związku ze złymi doświadczeniami historycznymi,
zapewniła niemal całkowitą (ograniczoną tylko i wyłącznie obowiązkiem
działania w granicach i na podstawie obowiązującego prawa) swobodę
działania władzy sądowniczej poprzez zapewnienie licznych gwarancji niezależności sędziów o charakterze zarówno instytucjonalnym12, jak i prawnym.13 Gwarancje prawne zawarte są przede wszystkim w Konstytucji i za-
konstytucja
a sytuacja sędziów
17
pewniają niezależność sędziów w sprawowaniu urzędu w dwóch głównych
aspektach: personalnym i merytorycznym.14
Niezależność sędziów w aspekcie personalnym mają zapewnić m.in. założenia, zgodnie z którymi sędziowie są z zasady nieusuwalni15, a złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby
lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy
orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.16 Wskazane
zasady gwarantują, że wykonywanie przez sędziego władzy dyskrecjonalnej
nie będzie utrudnione poprzez różnego rodzaju naciski o charakterze faktycznym ze strony jakichkolwiek instytucji czy osób trzecich.
Niezależność sędziów w aspekcie merytorycznym ma zapewnić w szczególności zasada, zgodnie z którą sędziowie w działalności orzeczniczej podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Najistotniejszą tego konsekwencją
jest przysługująca sędziom możliwość odmowy zastosowania aktów normatywnych niższej rangi niż ustawowa17 (a więc wszystkich aktów władzy wykonawczej), które zdaniem sędziów są sprzeczne z Konstytucją lub
ustawami (poziom dyskrecjonalności sędziów w odniesieniu do tych aktów jest więc bardzo duży).18 W przypadku podejrzeń co do sprzeczności
z Konstytucją aktów rangi ustawowej (a więc uchwalanych przez parlament), sędziowie mają prawo wystąpić z pytaniem prawnym do Trybunału
Konstytucyjnego.19
Niezwykle istotna dla praktyki sędziowskiej jest także, wprowadzona przez
Konstytucję z 1997 r., zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji, zgodnie z którą sędzia może oprzeć swoje rozstrzygnięcie bezpośrednio na przepisach Konstytucji.20 Pomimo że realizacja tej zasady napotyka w praktyce
liczne ograniczenia (o charakterze głównie metodologicznym – nie wszystkie
przepisy Konstytucji nadają się do bezpośredniego stosowania), możliwość
oparcia orzeczenia bezpośrednio na przepisie Konstytucji poszerza spektrum możliwych rozstrzygnięć, a więc i zakres dyskrecjonalności sędziów.
(ii) Akcesja do Unii Europejskiej
Ważnym elementem wpływającym na zakres dyskrecjonalności sędziowskiej jest akcesja Polski do Unii Europejskiej i wynikająca z niej integracja wewnętrznego systemu prawnego z systemem prawa wspólnotowego
– nowym, autonomicznym porządkiem prawnym21. Wpływ procesu akcesyjnego na funkcjonowanie sądów był widoczny już od roku 1994, czyli
w czasie obowiązywania Układu Stowarzyszeniowego22, a nasilił się po
1 maja 2004, czyli po uzyskaniu członkostwa.
Z perspektywy polskiego systemu prawa, zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 2
Konstytucji RP, Układ - jako ratyfikowana umowa międzynarodowa - miał
pierwszeństwo przed ustawami, jeżeli ich treść nie dawała się pogodzić
z Układem. Ponadto, jeżeli konkretny przepis Układu miał charakter normy
samowykonawczej23, to na taki przepis mogli powoływać się bezpośrednio
uczestnicy postępowania przed sądami polskimi.24 W ten sposób Układ
wprowadzał do polskiego systemu prawa zarówno normy materialne, stanowiące analogię norm traktatowych25, jak i wartości prawne charakterystyczne dla prawa wspólnotowego, m.in. typ wykładni prawa, zwany wykładnią pro-wspólnotową26.
akcesja do ue
a sytuacja sędziów
Z dniem 1 maja 2004 r. zaczęły obowiązywać w Polsce wszystkie normy prawa wspólnotowego, a sądy administracyjne stały się sądami wspólnotowymi.27 W praktyce polskich sądów administracyjnych oznacza to konieczność
uporania się z dwoma najważniejszymi28 aspektami prawa wspólnotowego:
(i) zasadą supremacji oraz
(ii) zasadą bezpośredniego stosowania.
Stosowanie zasady supremacji oznacza po pierwsze konieczność dawania
przez sędziów pierwszeństwa przepisom prawa wspólnotowego przed prawem krajowym. Po drugie, oznacza konieczność odnalezienia się polskich
sądów w relacji prawnej łączącej je z Trybunałem Sprawiedliwości oraz Sądem Pierwszej Instancji. Relacja ta wiąże się zarówno z procesem stosowania wspólnotowych standardów prawnych zawartych w orzecznictwie ETS
i SPI29, jak również z wykorzystaniem szczególnych środków proceduralnych,
takich jak np. procedura odesłania wstępnego. Po trzecie wreszcie, z zasady
supremacji wynika niezwykle ważna kwestia odmowy zastosowania przepisów prawa krajowego, które są sprzeczne z prawem wspólnotowym.30
Z kolei w związku z wdrożeniem zasady bezpośredniego stosowania prawa
wspólnotowego, sądy administracyjne uczą się rozpoznawać argumentację
jednostek powołujących się na bezpośrednio skuteczne postanowienia traktatów lub przepisów prawa wtórnego, co w określonych sytuacjach może
być podstawą przyznania im uprawnień, które nie wynikają wprost z prawa
krajowego.
19
Badanie dyskrecjonalności
sędziowskiej w sprawach
istotnych dla podmiotów
gospodarczych
W świetle wskazanych powyżej zmian w otoczeniu społeczno-politycznym
i prawnym postanowiliśmy zbadać wybrane orzeczenia polskich sądów administracyjnych pod kątem doboru wykorzystanych w nich standardów rozstrzygnięć. Szczególną uwagę poświęciliśmy badaniu, na ile zasady ogólne
(konstytucyjne i wspólnotowe) są obecne w praktyce orzeczniczej sądów
administracyjnych. W tej sekcji omawiamy metodologię i wyniki przeprowadzonego przez nas badania.
Generalne założenia badania
typy badanych
orzeczeń
Prowadzone przez nas badanie dotyczyło 80731 orzeczeń wydanych przez
polskie sądy administracyjne w między 1999 a 2004 rokiem i opublikowanych w oficjalnie dostępnych publikatorach. Fakt wybrania do badania
wyłącznie orzeczeń publikowanych ma istotne znaczenie w świetle oceny
wykonywania władzy dyskrecjonalnej. Założyliśmy bowiem, że orzeczenia
publikowane stanowią tę część orzeczeń wydawanych przez sądy administracyjne, które cechują się względną atrakcyjnością dla uczestników życia
publicznego. Atrakcyjność ta jest związana z oryginalnym, a nie powielaczowym charakterem orzeczeń publikowanych lub z faktem, że zawierają one
rozstrzygnięcie trudnej a doniosłej prawnie kwestii. Obie charakterystyki
– oryginalność orzeczenia lub rozstrzygnięcie skomplikowanej kwestii charakterystyki czynią wybrane orzeczenia szczególnie interesującymi z punktu
widzenia dyskrecjonalności sędziowskiej. Orzeczenia oryginalne są dobrym
przykładem wykorzystania przez sędziów przysługującego im zakresu swobody decyzyjnej i niepodlegania rozstrzygnięciom precedensowym. Orzeczenia, w których rozstrzyga się skomplikowaną kwestię prawną, są natomiast
przykładami wspomnianych już Dworkinowskich „trudnych przypadków”.
W tego typu orzeczeniach sędziowie są zmuszeni sięgać poza tekst prawny
w celu poszukiwania standardów rozstrzygnięcia, a sposób doboru tych
standardów znajdował się w centrum naszego zainteresowania.
Wybrane przez nas do badania orzeczenia obejmowały w połowie orzeczenia w sprawach podatkowych, a w połowie orzeczenia w sprawach decyzji
administracyjnych istotnych dla prowadzenia działalności gospodarczej,
np. orzeczenia w sprawach instytucji ubezpieczeniowych i bankowych, orzeczenia w sprawach decyzji istotnych dla inwestycji, w sprawach zezwoleń
i koncesji itp.
BADANIE DYSKRECJONALNOŚCI SĘDZIOWSKIEJ W SPRAWACH
ISTOTNYCH DLA PODMIOTÓW GOSPODARCZYCH
Relacja pomiędzy kontekstem rozstrzygnięcia a kontekstem
uzasadnienia
Przed przystąpieniem do badania założyliśmy, że sędziowie prezentują
w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć zakres standardów, jakich użyli do rozstrzygnięcia sprawy32. Ze względu na to założenie analizowaliśmy
w ramach badania raczej uzasadnienia rozstrzygnięć niż treść sentencji.
Zakładaliśmy, że w uzasadnieniu orzeczenia sędzia podaje do wiadomości
publicznej, z jakimi standardami spójne jest jego rozstrzygnięcie. Sędzia
może jednak wskazywać w uzasadnieniu, z jakimi standardami nie szukał
(nie znalazł) spójności, ponieważ – w jego opinii – nie było to konieczne.
W obu przypadkach – wykazania spójności, jak i wykazania, że nie zachodzi
konieczność spójności – sędzia określa relację swego rozstrzygnięcia w odniesieniu do standardów, a więc dokonuje selekcji standardów, na których
opiera swoje rozstrzygnięcie.
W naszym badaniu przyjmujemy, że analiza uzasadnienia (a więc analiza
prowadzona w kontekście uzasadnienia) jest wystarczająca dla wypowiadania się o sposobie myślenia sędziego, prowadzącym do rozstrzygnięcia. Traktujemy zatem uzasadnienie jako zapis dialogu pomiędzy sędzią
a stronami, środowiskiem prawniczym i pozaprawniczym. Można oczywiście kwestionować przyjęte przez nas założenie, argumentując, że w rzeczywistości sędzia nie ujawnia w uzasadnieniu wartości, które doprowadziły
go do rozstrzygnięcia, a jedynie prezentuje akceptowalne publicznie usprawiedliwienie dla decyzji, którą podjął w oparciu o inne założenia. Wydaje
się jednak, że z jednej strony dla rozważań o wykonywaniu dyskrecjonalności sędziowskiej treść uzasadnienia jest jedynym dostępnym medium, dzięki któremu da się weryfikować drogę myślową sędziego. Z drugiej strony,
założenie o odmienności przesłanek decyzji ujawnionych w uzasadnieniu
i przesłanek rzeczywistych danego rozstrzygnięcia, choć podnoszone często
przez przedstawicieli realizmu prawniczego, kwestionowałoby dobrą wiarę sędziów, czego chcieliśmy uniknąć. Jednocześnie nie należy zapominać,
że wymóg pełnego i precyzyjnego uzasadnienia jest często przedstawiany
jako jedno z istotnych narzędzi w ograniczaniu swobody sędziego33. Jednocześnie rozbieżności pomiędzy rzeczywistymi a deklarowanymi powodami
danego rozstrzygnięcia możliwe są do stwierdzenia poprzez zbadanie kompatybilności rozstrzygnięcia i jego oficjalnego uzasadnienia.
kontekst uzasadnienia
a kontekst rozstrzygnięcia
W naszym badaniu postanowiliśmy analizować dobór standardów przez
sędziów na poziomie częstotliwości odniesień do określonych typów standardów w dużej grupie orzeczeń. Nasze twierdzenia lub postulaty dotyczące sposobu wykonywania władzy dyskrecjonalnej odnosimy zatem nie do
konkretnych orzeczeń, ale do praktyki orzeczniczej (np. twierdząc, że sędziowie zbyt rzadko wykorzystują argumentację z prawa wspólnotowego
nie mamy na myśli braku takiej argumentacji w konkretnym orzeczeniu,
ale relatywnie małą ilość odniesień do standardów prawa wspólnotowego
21
w całej grupie badanych orzeczeń, a więc na poziomie praktyki sędziowskiej w danym miejscu i czasie). Takie podejście pokazuje wzorce argumentacji, którymi posługują się sędziowie. Wzorce te są następnie analizowane,
aby ujawnić różne aspekty procesu orzekania. Do tego podejścia można
by wnieść zastrzeżenie, że nie wskazuje ono, czy sędziowie powinni byli postąpić inaczej i nie daje podstaw do twierdzenia, że powinni byli częściej
odwoływać się do danego standardu, ale tego nie zrobili. Jesteśmy jednakże
zdania, że – jak pokaże niniejszy raport – już z analizy samych wzorców argumentacji można wyprowadzić wiele ciekawych wniosków.
Klasyfikacja standardów, do których odwołują się sędziowie
rodzaje standardów
wykorzystywanych
przez sędziów
Pierwszy problem, z jakim się zetknęliśmy, dotyczył sposobu klasyfikacji
standardów, jakimi kierują się sędziowie. Biorąc pod uwagę, że stawiamy
sobie za cel ustalenie i przeanalizowanie schematów wykorzystywania przez
sędziów standardów rozstrzygnięć, oczywiste jest, że musimy zdecydować,
jak sklasyfikować te standardy. Można by tego dokonać na kilka sposobów,
lecz najprostszym i najbardziej przydatnym z nich jest skorzystanie z klasyfikacji, które już funkcjonują w ramach polskiej kultury prawnej. Przez „kulturę prawną” rozumiemy po prostu całokształt opinii, poglądów i wartości
dotyczących prawa, jakie podziela środowisko prawników, w tym sędziowie, jak również ewentualnie niektóre inne grupy społeczne. Jednym z aspektów kultury prawnej jest wspólny pogląd na temat tego, jakiego rodzaju
standardy są właściwe i słuszne w przypadku debaty nad indywidualnymi
przypadkami czy też rozstrzyganiu konkretnych spraw. Poglądy te ewoluują
w czasie pod wpływem różnych czynników, których nie musimy tu analizować.
Najważniejsze wydarzenia w życiu narodu, takie jak przyjęcie nowej konstytucji
lub przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej, mają wpływ na kulturę prawną,
a czasem zasadniczo ją zmieniają. Dla nas liczy się jedynie, że da się zidentyfikować kategorie standardów, które można uznać zarówno za właściwe, jak
i za obce polskiej kulturze prawnej.
Polska kultura prawna uległa niedawno zasadniczej transformacji, przede
wszystkim ze względu na rewolucyjne przejście od komunistycznego państwa i porządku prawnego do państwa i porządku prawnego opierającego
się na rządach prawa, niezawisłości sądów i odpowiedzialności organów
administracji wobec demokratycznie wybranych przedstawicieli narodu.
Po drugie, Polska doświadczyła również dwóch wspomnianych już zasadniczych zmian - przyjęła nową konstytucję, a całkiem niedawno przystąpiła
do Unii Europejskiej. W świetle tych doniosłych zdarzeń możliwe jest, że
polska kultura prawna znajduje się w stanie transformacji, a nie równowagi. Wydaje się, że nie powinno to mieć negatywnego wpływu na prawidłowość wyników naszych badań. Można bowiem m.in. wyciągnąć wniosek,
że Polska znajduje się obecnie pomiędzy dwiema kulturami prawnymi, pomiędzy dwoma paradygmatami, przy czym stare stopniowo ustępuje nowemu. Już samo przedstawienie tych rywalizujących ze sobą paradygma-
tów mogłoby przyspieszyć odejście tego, co stare i rozwój tego, co nowe.
W świetle powyższych rozważań i uwzględniając ich wpływ na sytuację Polski na tym etapie historii dokonaliśmy następującej klasyfikacji standardów
wykorzystywanych w rozstrzyganiu administracyjnych spraw sądowych.
(i) Grupa standardów wewnętrznych dla prawa 34
Przez odniesienie się sędziego do standardów wewnętrznych dla prawa rozumiemy co do zasady zastosowanie odpowiednich przepisów zgodnie z ich językową interpretacją albo zgodnie z interpretacją powszechnie akceptowaną
(np. przez dotychczasowe orzecznictwo). Podstawową wartością uzasadniającą takie podejście jest założenie, że tak rozumiane postanowienia prawa są
wyrazem woli Parlamentu, a w konsekwencji wyrazem woli wyborców. Zgodnie z tym założeniem, im bardziej formalnie i literalnie stosowane jest prawo,
tym wierniej ta wola Parlamentu i wyborców jest odzwierciedlana. W uzupełnieniu formalnego i literalnego stosowania przepisów prawa, sądy w ramach
odwołań do standardów wewnętrznych wykorzystują typowe wartości prawne, takie np. jak zakaz retroaktywności prawa, czy też reguły kolizyjne stosowane w sytuacjach wątpliwych (np. reguły lex specialis derogat legi generali).
Standardy wewnętrzne można przyrównać do „przesłanek wewnętrznych”
rozstrzygnięcia prawnego, o których pisze K. Pałecki35. Odwołanie się do
tych standardów zapewnia sędziemu pozostanie na gruncie najlepiej mu
znanym i może zapewniać ochronę przed naciskami na prawo ze strony innych systemów normatywnych (np. przed naciskami politycznymi). Wykorzystanie tego typu standardów nie wymaga aktywizmu po stronie sędziego,
ponieważ odwołania do standardów wewnętrznych są immanentne dla jego
pracy. Standardy te nie wymagają także doprecyzowania ze strony sędziego,
ponieważ są najczęściej dokładnie przeanalizowane w piśmiennictwie prawniczym (np. sposób dokonywania wykładni językowej).
(ii) Grupa standardów zewnętrznych wobec prawa36
W skład tej grupy wchodzą standardy substancjalne, takie jak zgodność
z intencją ustawodawcy, wsparcie celu społecznego, który dana regulacja
ma realizować, funkcja prewencyjna prawa i inne. Tego typu standardy
są rodzajem „przesłanek zewnętrznych” w ujęciu K. Pałeckiego, przez które rozumie on przesłanki zaczerpnięte ze społecznego otoczenia prawnika
podejmującego decyzję stosowania prawa.37 Odniesienie się do tej grupy
standardów przez sędziów oznacza wyjście poza hermetyczny krąg prawa
i próbę realizacji przez prawo zadań społecznych realizowanych przez państwo jako organizację. Mimo to trudno mówić, w przypadku odniesienia
się przez sędziego do tej grupy standardów, o znaczącym elemencie aktywizmu, ponieważ także tradycyjne i będące elementem edukacji prawniczej
narzędzia wykładni przewidują odwołanie do wartości zewnętrznych wobec
prawa (np. pod postacią wykładni celowościowej i funkcjonalnej). Niewątpliwie jednak wartości tego typu wymagają od sędziego doprecyzowania
w procesie ich stosowania (np. identyfikacji intencji ustawodawcy)38.
23
(iii) Grupa standardów konstytucyjnych39
Ta grupa została skonstruowana poprzez odniesienie do aktu prawnego,
jakim jest konstytucja. Jeżeli proces legislacyjny funkcjonuje prawidłowo,
standardy konstytucyjne należy brać pod uwagę przede wszystkim przy formułowaniu prawa. Jednakże w nowoczesnym systemie konstytucyjnym za
zapewnienie przestrzegania norm konstytucyjnych odpowiadają także sądy.
Oznacza to m.in., że sądy badają, czy normy konstytucyjne są rzeczywiście
przestrzegane w praktyce obrotu prawnego, w tym także w zakresie wydawania decyzji administracyjnych. Sędziowie wydający orzeczenia w sprawach
z zakresu prawa gospodarczego lub podatkowego są zatem zobowiązani
oceniać zgodność działań administracyjnych z normami konstytucyjnymi
chroniącymi indywidualne prawa przedsiębiorców. Do norm tych należy
między innymi zasada proporcjonalności, zasady zapewniające ochronę
swobody działalności gospodarczej czy ochronę własności prywatnej oraz
zakaz dyskryminacji.
(iv) Grupa standardów wspólnotowych 40
Jako członek Unii Europejskiej, państwo polskie i jego instytucje podlegają
zarówno regulacjom wewnątrzkrajowym, jak i wspólnotowym. Kiedy między tymi dwoma porządkami prawnymi zachodzi konflikt, prawo wspólnotowe uzyskuje priorytet. Polskie sądy są zatem zobowiązane do stosowania prawa wspólnotowego w takim zakresie, w jakim jest to relewantne dla
rozstrzygnięcia spraw, które rozpatrują. Oczekuje się oczywiście, że polska
administracja będzie podejmować podstawowe wysiłki zmierzające do zapewnienia zgodności prawa wewnętrznego ze wspólnotowym, ale sądy także powinny być aktywne w zapewnianiu respektowania przez władze zasad
prawa wspólnotowego.
Precyzyjnie rzecz ujmując, zasady te nie stosują się, dopóki sprawa wynikła
przed sądem polskim nie dotyczy zagadnień prawa wspólnotowego. Mimo
to jednak polskie sądy powinny być zachęcane do podążania za praktyką inkorporowania zasad prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego, przyjętą w innych państwach członkowskich UE.41
Odniesienia do poszczególnych grup standardów a charakter
praktyki orzeczniczej
Wyróżnione cztery typy standardów mogą być użyte do zademonstrowania
różnicy pomiędzy zarysowanymi wcześniej dwoma modelami orzekania sędziowskiego. Zgodnie z naszym założeniem sędziowie opierający się przede
wszystkim na wewnętrznych standardach prawa stosują tradycyjny model
orzekania. Im jednak więcej w ich orzeczeniach odniesień do pozostałych
trzech grup standardów, tym bardziej model ewoluuje w kierunku współczesnego modelu orzekania sądowego. Ten współczesny model, jak powiedzieliśmy wcześniej, zakłada odwołania do zasad, w przeciwieństwie do
modelu tradycyjnego, który ogranicza się do formalnego stosowania tekstu
prawnego.
Aby badanie nasze mogło być przydatne dla wykazania, czy ewolucja od
modelu tradycyjnego do modelu współczesnego rzeczywiście ma miejsce,
konieczne było skonstruowanie narzędzi badawczych, mogących wykazać korzystanie przez sędziów z jednego albo drugiego modelu orzekania.
W literaturze wskazuje się, że wyłączne odwołanie się do standardów wewnętrznych prawa w procesie decyzyjnym sędziego jest charakterystyczne
dla subsumpcyjnego (sylogistycznego) modelu stosowania prawa42. Model
ten, określany także mianem jurysdykcji skomputeryzowanej43 lub brightline-jurisdiction44 charakteryzuje się bowiem m.in. tekstową koncepcją prawa oraz dążeniem do maksymalnej ścisłości i precyzji norm. Niewątpliwie
więc cechują ten model standardy zaliczone przez nas do grupy standardów
wewnętrznych. Natomiast odwołanie się do „przesłanek zewnętrznych”, takich jak otoczenie społeczno-gospodarcze, czy też do zasad i reguł ogólnych
(za takie uznajemy zasady konstytucyjne oraz większość zasad i regulacji
prawa wspólnotowego), cechuje argumentacyjny model prawa. Podstawowymi wyznacznikami tego modelu są: rosnący zakres otwartości języka
prawnego oraz wzrost znaczenia zasad prawnych i innych niedefinitywnych
reguł w argumentacjach prawniczych45.
jurysdykcja
skomputeryzowana
Założyliśmy zatem, że wynik, zgodnie z którym:
• w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych przeważają odwołania
do standardów wewnętrznych i
• poziom tej przewagi nie ulega zmianie w czasie, będziemy uznawać za
wyznacznik braku przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania do
modelu orzekania w oparciu o zasady.
Analogicznie:
• przewagę odniesień do standardów zewnętrznych lub zasad ogólnych
i związany z tym inny charakter praktyki sądów administracyjnych
(responsywny w stosunku do standardów zewnętrznych, pro-konstytucyjny
lub pro-wspólnotowy) lub też
• stwierdzoną ewolucję obecnej praktyki w kierunku tych typów praktyk,
uznamy za symptom przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania
do modelu orzekania w oparciu o zasady.
Analiza orzeczeń - metodologia
Nasza analiza koncentrowała się na badaniu ilościowym46, dotyczącym
liczby odniesień do poszczególnych grup standardów i liczby odniesień do
poszczególnych standardów w ramach grup. Badanie orzeczeń było prowadzone poprzez szczegółową lekturę uzasadnienia danego orzeczenia
i odnotowanie w tabeli w formacie Excel faktu powołania danego standardu
przez sędziego w danym orzeczeniu. Za powołanie standardu uznawaliśmy
przede wszystkim wyraźne jego wskazanie przez sędziego (np. za powołanie
standardu wykładni językowej uznawaliśmy użycie słów „wykładnia językowa przepisu wskazuje na....”; w przypadku sformułowania „celem omawianego przepisu jest ....” uznawaliśmy, że sędzia powołuje się na cel przepisu).
25
W niektórych przypadkach za odwołanie się do danego standardu uznawaliśmy jego powołanie w sposób opisowy, który jednak pozwalał wnioskować o dokonanej przez sędziego referencji. Np. stwierdzenie „zgodnie
z brzmieniem art. "x" przedsiębiorca powinien...” uznawaliśmy za odwołanie
się do standardu, jakim jest poprzestanie na wykładni językowej przepisów,
natomiast twierdzenie „okoliczności uchwalenia tego przepisu wskazują, że
miał on zapobiec ....” uznajemy za odwołanie do intencji prawodawcy lub –
w zależności od kontekstu – do celu prawa.
W tabeli dokumentującej badanie wskazywaliśmy także w odniesieniu do
każdego orzeczenia szereg danych uzupełniających, m.in. sygnaturę orzeczenia, typ sądu, który je wydał (sąd pierwszej czy drugiej instancji), typ
orzeczenia (wyrok, uchwała), charakter sprawy (materialnoprawny czy proceduralny)47 oraz to, czy rozstrzygnięcie jest korzystne dla podmiotu prywatnego czy administracji. Zbieranie dodatkowych danych pozwoliło nam
następnie ustalić, czy zakres odniesień dokonywanych przez sędziów zmienia się w zależności od typów rozstrzygnięć. Przykładowo, po zakończeniu
badania byliśmy w stanie porównać zakres odwołań dokonywanych przez
sędziów w orzeczeniach wydanych na korzyść administracji i w orzeczeniach, w których stroną zwycięską był podmiot prywatny.
Wyniki badania48
(i) Wyniki ogólne w zakresie ilości i typu referencji dokonywanych przez
sędziów
Tabela pierwsza ilustruje proporcje pomiędzy dokonywanymi przez sędziów
odniesieniami do poszczególnych grup standardów we wszystkich badanych orzeczeniach w latach 1999-2004.
Tabela 1. Odniesienie do poszczególnych grup standardów we wszystkich badanych
orzeczeniach*
Wewnętrzne
standardy
prawa
Standardy
zewnętrzne dla
prawa
Standardy
konstytucyjne
Standardy
prawa
wspólnotowego
Wszystkie
2427
267
201
25
2920
83%
9%
7%
1%
100%
Źródło: Opracowanie własne. *Dane pochodzą z 807 przebadanych orzeczeń opublikowanych w latach
1999-2004.
Jak wynika z uzyskanych rezultatów, sędziowie sądów administracyjnych bezdyskusyjnie preferują odwołania do standardów wewnętrznych prawa – 83%
wszystkich odniesień w badanych orzeczeniach dokonanych zostało do tej
grupy standardów. W ramach grupy standardów wewnętrznych sędziowie
odwołują się przede wszystkim do wyników wykładni językowej tekstu prawnego (32% wszystkich odwołań do grupy standardów wewnętrznych). Inny-
mi często wskazywanymi standardami są: zgodność z wcześniejszymi wyrokami sądów administracyjnych (14% odniesień w ramach grupy standardów
wewnętrznych), wynik wykładni systemowej (12%) i odwołania do literatury
prawniczej (10% odniesień w ramach grupy standardów wewnętrznych).
przewaga wykładni
językowej
Na drugim miejscu pod względem ilości odwołań sklasyfikowaliśmy odwołania do grupy standardów zewnętrznych dla prawa – 9% wszystkich
odwołań. W ramach tej grupy sędziowie odwołują się najczęściej do celu
regulacji prawnej (32% odwołań spośród wszystkich referencji w tej grupie), intencji prawodawcy (21% odwołań) oraz funkcji społecznej prawa
(7%). Znaczącą liczbę referencji odnotowaliśmy w odniesieniu do innych
standardów czy wartości zewnętrznych (32%). Były to odniesienia do otoczenia społecznego i ekonomicznego, w którym zarówno administracja
państwowa, jak i podmioty prywatne wykonują swoje prawa i obowiązki.
W świetle próby badawczej (orzeczenia istotne dla działalności gospodarczej)
interesującym odkryciem są zaskakująco rzadkie odwołania do doktryny
‘in dubio pro libertate’ (w razie wątpliwości należy rozstrzygnąć na rzecz wolności/dopuszczalności działania) i będącej jej odmianą zasady ‘in dubio pro
tributario’ (w razie wątpliwości należy rozstrzygnąć na korzyść podatnika).
Odniesienia do tego standardu stanowią jedynie 3% wszystkich odniesień
w ramach odniesień do grupy standardów zewnętrznych (2,4 promila wszystkich odniesień dokonywanych przez sędziów w badanych orzeczeniach).
Odniesienia do standardów konstytucyjnych stanowią 7% wszystkich odniesień do standardów dokonywanych przez sędziów w badanych orzeczeniach. W ramach tej grupy standardów 40% odniesień stanowią odniesienia do konstytucji jako całości (np. bliżej nieokreślonych praw
i wolności konstytucyjnych) lub poszczególnych szczegółowych zasad (np.
art. 217 Konstytucji poświęconemu zasadom opodatkowania). 12% odniesień w ramach grupy standardów konstytucyjnych dotyczyło zasady równości, a 10% - zasady bezpośredniego stosowania konstytucji, zawartej
w art. 8 ustawy zasadniczej. Interesujące jest, że tylko jedno odniesienie to
odniesienie do zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a więc
zasady stanowiącej kluczową gwarancję konstytucyjną prowadzenia działalności gospodarczej.
niski odsetek
odwołań do zasad
Tylko 1% wszystkich odniesień w badanych orzeczeniach to odniesienia
do grupy standardów wspólnotowych. Najczęstsze referencje w ramach
tej grupy to odniesienia do zasady wykładni prawa wewnętrznego w zgodzie z prawem wspólnotowym (48% odniesień w ramach tej grupy) oraz
odniesienia do szczegółowych regulacji wspólnotowych (48%). 4% referencji stanowiły odniesienia do zasady niedyskryminacji. W badanej grupie orzeczeń nie odnotowaliśmy odniesień do zasady proporcjonalności
w ujęciu prawa wspólnotowego.
27
(ii) Zmiany częstotliwości odniesień do poszczególnych standardów w czasie
Poniżej prezentujemy porównanie częstotliwości odniesień do poszczególnych grup standardów w czasie, jaki obejmowało badanie. Jak pokazuje
tabela 2, w ciągu pięciu lat, które obejmowało badanie, częstotliwość odwołań do poszczególnych grup standardów istotnie się nie zmieniała. Mimo
niewielkich wahań, standardy wewnętrzne dla prawa zajmują niezmiennie
wysoką pozycję wśród standardów wykorzystywanych w argumentacji sędziowskiej, odwołania do pozostałych grup standardów pozostają natomiast na niskim poziomie. Należy zwrócić uwagę na fakt, że ta stabilność
pozostaje w kontraście do istotnie zmieniającego się otoczenia prawnego,
zarówno w aspekcie konstytucyjnym, jak i wspólnotowym.
Tabela 2.Porównanie częstotliwości odniesień do poszczególnych grup standardów w czasie
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Standardy prawa wspólnotowego
Wewnętrzne standardy prawa
Standardy konstytucyjne
Standardy zewnętrzne dla prawa
Źródło: Opracowanie własne.
(iii) Wzorce argumentacji stosowane przez sędziów
W tej części poświęconej wynikom badania przedstawiamy najczęstsze kombinacje standardów, jakich sędziowie polskich sądów administracyjnych
używali w uzasadnieniach orzeczeń z badanego okresu.
brak zmian w praktyce
orzeczniczej
Jak wskazuje tabela nr 3, aż 63% procent orzeczeń zostało wydane przy
użyciu argumentacji opartej wyłącznie na standardach wewnętrznych prawa. Drugą co do częstotliwości wykorzystania kombinacją (18% orzeczeń)
jest użycie w jednym orzeczeniu standardów wewnętrznych i zewnętrznych. Na dalszych miejscach plasują się kombinacje „standardy wewnętrzne + standardy konstytucyjne”, oraz „standardy wewnętrzne + zewnętrzne
+ konstytucyjne”.
Tabela 3. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – wszystkie
orzeczenia*
Standardy
wewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i zewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i konstytucyjne
Standardy
wewnętrzne,
zewnętrzne
i konstytucyjne
Inne
kombinacje
63%
18%
10%
6%
3%
Źródło: Opracowanie własne. *Dane pochodzą z 807 przebadanych orzeczeń.
Jak pokazuje to kolejna tabela, także różnice w popularności wykorzystywanych przez sędziów wzorców argumentacji, mimo niewielkich wahań, pozostają w całym badanym okresie stałe.
Tabela 4. Kombinacje grup standardów w czasie.*
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Standardy wewnętrzne
Standardy wewnętrzne i zewnętrzne
Standardy wewnętrzne i konstytucyjne
Standardy wewnętrzne, zewnętrzne
i konstytucyjne
Źródło: Opracowanie własne. *Cztery najczęściej występujące kombinacje.
Przy formułowaniu założeń badania przyjęliśmy, że ewentualny wysoki
udział standardów wewnętrznych dla prawa w uzasadnieniach rozstrzygnięć sądów administracyjnych może być wynikiem charakteru spraw,
jakie rozstrzyga ten typ sądów. Ze względu na dużą ilość spraw związanych z procedurami administracyjnymi oraz na sformalizowanie postępowania przed sądem przewaga standardów formalnych (chociażby wykładni językowej czy systemowej) byłaby naturalna. Z tego też powodu
dokonaliśmy dodatkowego pomiaru częstotliwości stosowanych wzorców
argumentacji w grupie orzeczeń dotyczących przepisów proceduralnych
i grupie orzeczeń dotyczących przepisów materialnych. Jak pokazują poniższe wyniki, także w grupie orzeczeń dotyczących przepisów prawnych
o charakterze materialnym przewaga argumentacji opartej wyłącznie
na standardach wewnętrznych jest znaczna (58%), choć nie tak duża jak
przewaga argumentacji
formalnej
29
w grupie orzeczeń opartych o przepisy proceduralne (72%) czy w grupie
wszystkich badanych orzeczeń (63%).
Tabela 5. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia wydane w odniesieniu do przepisów o charakterze proceduralnym i orzeczenia wydane w odniesieniu do przepisów o charakterze materialnym*
Standardy
wewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i zewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i konstytucyjne
Standardy
wewnętrzne,
zewnętrzne
i konstytucyjne
Inne
kombinacje
Wszystkie
63%
18%
10%
6%
3%
Proceduralne
72%
16%
7%
2%
3%
Materialne
58%
21%
11%
7%
3%
Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 233 z nich miały charakter proceduralny,
a 463 materialny.
Zmiana w proporcjach pomiędzy powoływanymi wzorcami argumentacji
jest widoczna, jeśli analizuje się ją w rozbiciu na typ składów sędziowskich.
Jak pokazuje następna tabela, w uchwałach i orzeczeniach wydawanych
w rozszerzonym składzie (większym niż trzyosobowy), udział argumentacji opartej wyłącznie na standardach wewnętrznych jest mniejszy niż 50%,
a jednocześnie zwiększa się procent spraw rozpatrywanych przy użyciu kombinacji standardów uwzględniających standardy zewnętrzne, konstytucyjne
i wspólnotowe. Wynik ten potwierdza tezę, zgodnie z którą orzeczenia wydawane w trudnych sprawach (za takie uznaliśmy sprawy, w których zapadła uchwała lub sprawy rozpatrywane w rozszerzonych składach) wymagają
wyjścia poza grupę standardów wewnętrznych, związanych z tekstem oraz
formalnymi cechami systemu prawa i sięgnięcie do standardów bardziej
ogólnych.
Tabela 6. Kombinacje standardów w uchwałach i orzeczeniach wydanych w rozszerzonym składzie*
Standardy
wewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i zewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i konstytucyjne
Standardy
wewnętrzne,
zewnętrzne
i konstytucyjne
Inne
kombinacje
Wszystkie
63%
18%
10%
6%
3%
Rozszerzony
skład (>3)
47%
23%
18%
9%
3%
Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 120 to orzeczenia i uchwały w rozszerzonym składzie sędziowskim (>3).
Przy obliczaniu powyższych wyników założyliśmy, że powołanie kilku grup
standardów w jednym orzeczeniu jest tożsame z zastosowaniem wzorca argumentacji opartego na tych grupach standardów (np. odwołanie się do
wykładni językowej i wykładni funkcjonalnej w jednym orzeczeniu uznajemy za zastosowanie wzorca argumentacji opartego o te dwa standardy,
a w konsekwencji zastosowanie wzorca argumentacji nazywanego wykładnią stwierdzającą49). Założenie to jest oczywiście pewnym uproszczeniem.
Nie we wszystkich bowiem przypadkach powołanie dwóch grup standardów w danym orzeczeniu oznaczało ich logiczne lub funkcjonalne powiązanie we wzorzec. W celu zminimalizowania błędu, w orzeczeniach o wielowątkowym charakterze (np. orzeczeniu, które najpierw rozstrzyga kwestię
wstępną, proceduralną, a następnie przechodzi do rozstrzygnięcia kwestii
głównej o charakterze materialnym), za wzorzec uznawaliśmy tylko występowanie dwóch grup standardów w tym samym wątku. Niemniej jednak
należy przyjąć, że prezentowany powyżej udział procentowy wzorców opartych na dwóch grupach standardów lub ich większej ilości może być nieco
zawyżony. Oznacza to jednak jeszcze większą niż wykazana dominację wzorców opartych o jedną tylko grupę standardów – w naszym przypadku jeszcze większą dominację wzorców argumentacji opartych wyłącznie o grupę
standardów wewnętrznych.
(iv) Konkluzja badania
Uzyskane rezultaty, w szczególności istotna przewaga wzorca argumentacyjnego opartego wyłącznie na standardach wewnętrznych wskazują, że:
• sędziowie relatywnie rzadko uzasadniają swoje decyzje przez odnoszenie
się do ogólnych zasad prawa, w tym zasad konstytucyjnych i wspólnotowych;
• sędziowie jedynie okazjonalnie uzasadniają swoje decyzje przez odniesienie
się do standardów zewnętrznych dla prawa, takich jak społeczny cel prawa,
inne jego funkcje czy też specyfika otoczenia społeczno-gospodarczego,
w którym działają strony postępowania sądowego.
Jednocześnie, jak pokazują badania trendów odwołań do poszczególnych
grup standardów w okresie objętym badaniem (1999-2004), znaczna
przewaga wzorca argumentacji opartego na standardach wewnętrznych
nie ulega zmianie. Jak wiadomo, jest to okres istotnych zmian w otoczeniu
prawnym – okres po uchwaleniu nowej konstytucji oraz bezpośrednio przedi poakcesyjny. Jak pokazują wyniki badania, w tym czasie udział argumentacji opartej o standardy zewnętrzne, konstytucyjne i wspólnotowe utrzymuje się na niezmienionym, niskim poziomie. Zgodnie zatem z hipotezą sformułowaną przed rozpoczęciem badania należy uznać, że polska praktyka
orzecznicza w obszarze sądów administracyjnych jest bardziej zbliżona do
tradycyjnego modelu orzekania i nie zachodzi zmiana ewolucyjna w kierunku modelu orzekania w oparciu o zasady.
31
Brak przejścia pomiędzy modelami
orzekania a rozwój
przedsiębiorczości
Główną ideą tego raportu jest zbadanie relacji pomiędzy pewnymi trendami
w sposobie orzekania sądowego w sprawach administracyjnych a rozwojem przedsiębiorczości w Polsce. Dlatego w tej części identyfikujemy kilka
obszarów istotnych dla rozwoju gospodarczego, w których może być zauważalny wpływ pozostania przez sądy administracyjne przy tradycyjnym
modelu orzekania.
Konkurencyjność Polski jako miejsca prowadzenia działalności
gospodarczej
Rezultatem naszego badania jest wykazanie niskiego poziomu odesłań do
standardów mających podstawowe znaczenie dla ochrony swobodnej działalności gospodarczej. Jak pokazuje badanie częstotliwości powołań poszczególnych standardów, odwołania do konstytucyjnej zasady proporcjonalności
czy zasady ochrony interesów w toku kształtują się na poziomie 1-2% odwołań w grupie standardów konstytucyjnych, które jako całość stanowią niespełna 10% wszystkich powoływanych przez sędziów standardów. Podobnie,
jak pokazuje badanie, w zakresie grupy standardów zewnętrznych dla prawa
relatywnie niski jest odsetek odwołań do zasady rozstrzygania wątpliwości na
korzyść dopuszczalności działania podmiotu prywatnego (zasada „in dubio
pro libertate”).
brak odwołań do zasady
proporcjonalności
Nikły odsetek odwołań do zasady proporcjonalności, wyrażonej przez art.
31 ust. 3 Konstytucji RP, jest zjawiskiem szczególnie niepokojącym w świetle funkcji sądownictwa administracyjnego, jaką jest ochrona podmiotów
prywatnych przed samowolą i arbitralnością administracji. Zasada proporcjonalności daje sędziemu możliwość badania działań administracji
w trzech aspektach: przydatności, konieczności i proporcjonalności sensu
stricto50. Badanie przydatności polega na ocenie, czy wybrane przez administrację środki pozwalają na skuteczną realizację założonego celu. Badanie
spełnienia wymogu konieczności polega na sprawdzeniu, czy spośród tak
samo skutecznych działań administracja wybrała środek najmniej uciążliwy dla podmiotu prywatnego. Wreszcie zbadanie przez sędziego spełnienia
wymogu proporcjonalności sensu stricto oznacza sprawdzenie, czy środki
i ciężary nałożone na podmiot prywatny pozostają w proporcji do osiąganego celu, a więc czy są uzasadnione w świetle wagi dobra publicznego, które
mają realizować51. Minimalna ilość odwołań do zasady proporcjonalności
w orzecznictwie sądów administracyjnych może oznaczać, że sąd dopuszcza działania administracji, które są nieskuteczne w osiąganiu zamierzone-
BRAK PRZEJŚCIA POMIĘDZY MODELAMI ORZEKANIA A ROZWÓJ
PRZEDSIĘBIORCZOŚCI
go celu, nakładają na podmioty prywatne ciężary większe niż to konieczne,
a dodatkowo skutkują kosztami nieuzasadnionymi w świetle osiąganych korzyści. Sytuacja taka musi prowokować do refleksji.
Brak odniesień do zasad konstytucyjnych chroniących przedsiębiorczość
oraz do czynników zewnętrznych wobec prawa, ale mogących wpływać na
jego stosowanie, musi być rozpatrywany w świetle wyników przeprowadzonych przez nas badań. Jak się bowiem okazuje, wyniki badania wskazują na
istotne różnice w doborze argumentacji pomiędzy orzeczeniami rozstrzygającymi sprawę na korzyść administracji i orzeczeniami korzystnymi dla
podmiotów gospodarczych będących stroną postępowania. Jak pokazuje
tabela 8., w orzeczeniach korzystnych dla administracji udział argumentacji opartej na standardach wewnętrznych jest wyższy niż w orzeczeniach
korzystnych dla podmiotów prywatnych, i to niezależnie od podstawy rozstrzygnięcia (proceduralnej czy materialnoprawnej). Jednocześnie uzasadnienia orzeczeń korzystnych dla podmiotów prywatnych zawierają więcej
odniesień do standardów zewnętrznych, konstytucyjnych i wspólnotowych
(różnice do 9 punktów procentowych in plus).
dobór standardów
a wynik orzeczenia
Tabela 8. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych według podstawy rozstrzygnięcia.
Standardy
wewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i zewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i konstytucyjne
Standardy
wewnętrzne,
zewnętrzne
i konstytucyjne
Inne
kombinacje
Wszystkie
Administracja
69%
17%
5%
5%
4%
Podmioty
prywatne
59%
18%
13%
6%
3%
Proceduralne
Administracja
75%
17%
1%
4%
4%
Podmioty
prywatne
69%
17%
9%
2%
3%
Administracja
66%
18%
6%
5%
4%
Podmioty
prywatne
53%
21%
15%
8%
2%
Materialne
Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń 233 z nich miało charakter proceduralny
a 463 materialny.Rozstrzygnięć na korzyść administracji było 310, a na korzyść podmiotu prywatnego 392.
Różnice w charakterze odniesień pomiędzy wskazanymi grupami orzeczeń
mogą być jeszcze wyraźniejsze, jeśli uwzględni się następujące założenia:
• możliwe jest zaliczenie co najmniej części odwołań do poprzednich
33
wyroków sądów administracyjnych nie jako odwołań do standardów
wewnętrznych prawa (tak przyjęliśmy przy kwalifikowaniu standardów
do poszczególnych grup), ale jako odwołań do innych grup standardów;
wynika to z założenia, że skoro wcześniejsze orzeczenie sądu staje się
przedmiotem odniesienia sędziego, to zawiera jakąś wartość dodaną
w stosunku do przepisu prawnego (do którego odwołanie byłoby
klasycznym odwołaniem do standardu wewnętrznego); w innym wypadku
odwołanie do wcześniejszego orzeczenia mogłoby zostać z powodzeniem
zastąpione odwołaniem do przepisu prawnego52;
• podobną hipotezę można sformułować w odniesieniu do co najmniej
części odwołań do literatury prawniczej, także klasyfikowanych przez nas
pierwotnie jako standardy wewnętrzne.
argumentacja formalistyczna
a ochrona podmiotów
gospodarczych
Jak wskazują nasze wyliczenia przedstawione w tabeli nr 9, w sytuacji,
w której uznamy hipotetycznie, że powołanie przez sędziego wydanego
wcześniej wyroku sądu administracyjnego stanowi odwołanie do standardów zewnętrznych, najczęstszą kombinacją argumentacji w rozstrzygnięciach korzystnych dla biznesu jest łączne użycie standardów wewnętrznych
i zewnętrznych, podczas gdy w rozstrzygnięciach korzystnych dla administracji liderem pozostaje wyłączne użycie standardów wewnętrznych. Może
to oznaczać, że rozstrzygnięcia korzystne dla administracji zapadają przy
wykorzystaniu wzorca argumentacji formalistycznej, natomiast rozstrzygnięcia korzystne dla przedsiębiorców w przeważającym stopniu zapadają
według standardu antyformalistycznego53, a więc przy uzupełnieniu argumentacji opartej na standardach wewnętrznych o innego typu wartości.
Tabela 9. Najczęstsze kombinacje grup standardów stosowane przez sędziów – orzeczenia na korzyść administracji i orzeczenia na korzyść podmiotów prywatnych, przy uznaniu odniesień do poprzednich wyroków sądowych i wyroków TK za odniesienia do standardów zewnętrznych*
Standardy
wewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i zewnętrzne
Standardy
wewnętrzne
i konstytucyjne
Standardy
wewnętrzne,
zewnętrzne
i konstytucyjne
Inne
kombinacje
Wszystkie
36%
43%
4%
12%
6%
Administracja
45%
41%
2%
7%
4%
Podmioty
prywatne
30%
43%
4%
15%
8%
Źródło: Opracowanie własne. *Spośród wszystkich 807 orzeczeń było 310 rozstrzygnięć na korzyść administracji oraz 392 na korzyść podmiotów prywatnych.
Nie ulega wątpliwości, że niski odsetek odwołań do standardów istotnych
dla podmiotów gospodarczych w orzeczeniach podatkowych i innych orze-
czeniach o charakterze gospodarczym może prowadzić do formalizmu
orzeczeń, a tym samym może mieć negatywny wpływ na rozwój przedsiębiorczości. Taka strategia sędziowska może skutkować nie zawsze uzasadnioną surowością orzeczeń. Jednocześnie niski odsetek powołań standardów
o charakterze konstytucyjnym wskazuje na niepełne wykorzystanie szansy,
jaką stwarza art. 8 Konstytucji, przewidujący bezpośrednie użycie ustawy
zasadniczej w procesie stosowania prawa.
Tezę o negatywnym wpływie formalizmu praktyki sędziowskiej na rozwój przedsiębiorczości potwierdza piśmiennictwo ekonomiczno-prawne. Jak wskazują opracowania Banku Światowego oraz prace La Porty54,
formalizm orzeczeń sędziowskich kreuje gorsze środowisko inwestycyjne
w danym kraju. W pracach tych wykazano, że systemy prawne oparte na
modelu kodeksowym (francuskim) są mniej konkurencyjne pod względem
atrakcyjności inwestycyjnej od systemów prawnych opartych na tradycji
common law. Główną przyczyną mniejszej atrakcyjności systemów kodeksowych jest zbytni formalizm orzecznictwa sądowego i mała elastyczność
w dostosowywaniu prawa do potrzeb rynku. Jak czytamy w opracowaniu
przygotowanym na zlecenie Banku Światowego:
„Nieprzewidujące odstępstw reguły i nadmierny formalizm praktyki sędziowskiej może
nie zapewniać sędziom wystarczającej swobody umożliwiającej właściwe zastosowanie
przepisów do zmieniających się warunków, a zatem może uniemożliwiać zaspokojenie
ciągle zmieniających się potrzeb [podmiotów] gospodarczych”55.
Taki wpływ formalizmu orzeczniczego na kreowanie środowiska inwestycyjnego nie dziwi, jeśli weźmie się pod uwagę aspekt adaptowalności porządku
prawnego do zmieniającej się rzeczywistości. Niski poziom wykorzystania
standardów zewnętrznych dla prawa i rzadko stosowana argumentacja
oparta o zasady powoduje, że regulacje prawne nie są stosowane elastycznie i częściej okazują się nieadekwatne do problemów szybko zmieniającego
się świata, w tym problemów związanych z działalnością gospodarczą.
Transmisja preferencji aksjologicznych ustawodawcy przez
orzecznictwo sądowe
Jeżeli będziemy traktować sądownictwo jako jedną z agend państwa, to niska gotowość do orzekania w oparciu o zasady i będący jej skutkiem względny formalizm praktyki sądowniczej musi rodzić pytania dotyczące spójności
polityki państwa wobec rozwoju działalności gospodarczej. W szczególności można zastanawiać się, czy w obecnym porządku konstytucyjnym, który
daje sędziom narzędzia ochrony wartości istotnych dla działalności gospodarczej, są one wykorzystywane w sposób zgodny z linią preferencji aksjologicznych demokratycznie ustanowionego prawodawcy, który – jak się zdaje
– w sposób zdecydowany popiera rozwój przedsiębiorczości56.
35
Problem transmisji preferencji aksjologicznych ustawodawcy poprzez
sądownictwo powinien być rozpatrywany na tle zróżnicowania wzorców
argumentacyjnych w sprawach rozstrzygniętych na korzyść administracji
i na korzyść przedsiębiorców. Jak wskazują wyniki badania, w większości
przypadków, i to bez względu na materialny czy proceduralny charakter
sprawy, sędziowie rozstrzygają sprawy wyłącznie w oparciu o standardy wewnętrzne, a wewnątrz tej grupy przede wszystkim opierają się na wynikach
wykładni językowej, uzupełnionej ewentualnie o wcześniejsze orzecznictwo
i literaturę prawniczą. Jednocześnie, w sprawach w których sąd rozstrzyga
na korzyść przedsiębiorców, wzorzec argumentacji jest inny. W tych sprawach sędziowie znacznie częściej sięgają do argumentacji, która oprócz
standardów wewnętrznych angażuje standardy zewnętrzne i konstytucyjne.
stosowanie zasad
a ochrona podmiotów
gospodarczych
Wyniki te mogą prowadzić do różnych konkluzji w zależności od tego, czy
wzorzec stosowanej argumentacji w sprawach korzystnych dla przedsiębiorców jest pierwotny w stosunku do rozstrzygnięcia, czy też wtórny. Przyjmując, że stosowana argumentacja jest pierwotna w relacji do rozstrzygnięcia, należałoby przyjąć, że zwiększenie przez sędziów argumentacji opartej
na standardach zewnętrznych, konstytucyjnych czy wspólnotowych może
spowodować częstsze orzekanie na korzyść przedsiębiorców. Jednocześnie,
jak wskazywaliśmy, współczesny model orzekania w oparciu o zasady, wymaga przejścia od standardów wewnętrznych do standardów o charakterze ogólnym. Oznaczałoby to, że przejście do nowego modelu orzekania
byłoby korzystne dla ochrony interesów podmiotów prywatnych. Przejście
to wiązałoby się bowiem z większym udziałem standardów zewnętrznych,
konstytucyjnych i wspólnotowych w argumentacji sędziowskiej. Tym samym – zgodnie ze wskazaną zależnością pomiędzy zakresem wykorzystanych standardów a rezultatem rozstrzygnięcia – wzrósłby procent orzeczeń
wydawanych na korzyść podmiotów gospodarczych. Taki wzrost orzeczeń
korzystnych dla przedsiębiorców byłby zgodny z preferencjami aksjologicznymi demokratycznego ustawodawcy.
Można jednak także opowiadać się za podnoszonym nieraz poglądem, że
szczegółowa argumentacja przedstawiana w uzasadnieniu orzeczenia jest
formułowana ex post w stosunku do rozstrzygnięcia (przed rozstrzygnięciem
istnieje jedynie jej zrąb). W takim przypadku częstsza obecność argumentacji zewnętrznej i konstytucyjnej w orzeczeniach korzystnych dla przedsiębiorców nie wpływałaby na efekt rozstrzygnięcia. Powołanie standardów innych
niż wewnętrzne można by traktować w tym przypadku nie jako czynność
stanowiącą element kontekstu rozstrzygnięcia, ale wyłącznie element kontekstu uzasadnienia (o obu kontekstach piszemy w punkcie: "Relacja pomiędzy...", str. 21). Naszym zdaniem takie stanowisko powinno być odrzucone.
Zakłada ono bowiem pozorny charakter uzasadnienia i złą wiarę sędziów,
którzy według tej hipotezy mieliby rozstrzygać sprawy według bliżej nieokreślonych preferencji (np. osobistych), a następnie dopasowywać argumentację do już podjętej decyzji.
Powyższy wywód prowadzi do pozornie paradoksalnej konkluzji, zgodnie
z którą formalistyczne podejście do stosowania prawa nie zapewnia wierności wyborom aksjologicznym ustawodawcy. Konkluzja ta znajduje jednak
potwierdzenie w literaturze poświęconej interpretacji prawniczej. Zgodnie
z poglądem A. Marmora57 czy G. Mac Calluma Jr., tekstualizm i nieuwzględnianie intencji ustawodawcy w procesie orzekania sądowego prowadzi do
wypaczenia zasady podległości sędziów konstytucji i ustawom, a przez to
jest źródłem niewłaściwych relacji pomiędzy władzą sądowniczą i ustawodawczą.
Autorytet sądów i zależna od niego skuteczność stosowania prawa
Wykazane przez badanie zjawisko niskiej responsywności sędziów w stosunku do otoczenia społeczno-gospodarczego i niska gotowość do orzekania
w oparciu o zasady mogą mieć wielorakie skutki dla społecznego odbioru
orzeczeń i pozycji sądu w społeczeństwie, a przez to pośrednio na skuteczność stosowania prawa.
Orzeczenia oparte wyłącznie na standardach wewnętrznych, a więc z definicji trudno zrozumiałych dla zewnętrznych obserwatorów, mogą powodować subiektywne postrzeganie wyroków jako „nieżyciowych” czy
„niesprawiedliwych”, bo nieuwzględniających pozaprawnych okoliczności
danej sprawy. O takim typie odbioru orzeczeń sądowych mówi łacińskie
przysłowie „summum ius, summa iniuria” – „najwyższe prawo, najwyższa
niesprawiedliwość”. Z takiej percepcji orzeczeń zdają sobie sprawę także
sami sędziowie. Jak pisze K. Pałecki:
“Przeprowadzone ostatnio w Polsce badania empiryczne wykazały, że zdaniem większości sędziów nie tylko nie da się uniknąć przy wydawaniu orzeczeń przynajmniej niektórych >>subiektywnych zniekształceń<< (zjawisko to jest zwykle określane mianem >>
osobistego poczucia sprawiedliwości<<), ale - co najważniejsze - unikanie >>osobistych
przekonań<< jako dodatkowych przesłanek może doprowadzić sędziego (orzekającego)
do wydania orzeczenia całkowicie niesprawiedliwego, choć poprawnego z formalnego
punktu widzenia” 58
Postrzeganie orzeczeń opartych na standardach formalnych jako niesprawiedliwych zdaje się być potwierdzane przez badania opinii publicznej dotyczące społecznej oceny funkcjonowaniu sądów i pożądanego społecznie
modelu orzekania, prowadzonymi przez M. Borucką-Arctową i K. Pałeckiego59. Wyniki przeprowadzonych badań wskazują na istnienie „społecznych oczekiwań odejścia od ‘litery prawa’”60. Oczekiwania te są widoczne
w odpowiedzi na pytanie: czy sąd przy wydawaniu orzeczenia powinien się
kierować się tylko przepisami prawnymi, czy też powinien uwzględniać dodatkowo inne czynniki?61. Wśród respondentów 24% odpowiedziało, iż sąd
powinien się kierować wyłącznie przepisami prawnymi, jednak aż 67% wskazało, że sąd powinien dodatkowo uwzględniać inne czynniki. Wśród tych in-
sprzeciw społeczny
wobec formalizmu
37
nych czynników wskazano m.in. własne poczucie sprawiedliwości sędziego,
przekonania sędziego dotyczące tego, co jest pożyteczne dla społeczeństwa,
ocenę kosztów, jakie trzeba będzie ponieść wykonując orzeczenie, potrzeby
polityczne kraju (np. realizowany przez rząd program, czy wreszcie przepisy
prawa wspólnotowego62).
Wspomniane badania, spośród trzech generalnych strategii orzekania
sądowego: formalistycznej (według „litery prawa”), antyformalistycznej
(z uwzględnieniem indywidualnej oceny sędziego opartej na poczuciu sprawiedliwości) i responsywnej (biorącej pod uwagę oczekiwania społeczne)
najmniej oczekiwanym sposobem orzekania jest orzekanie formalistyczne63.
W sposób szczególny antyformalistyczny i responsywny sposób orzekania
popierają przy tym przedstawiciele świata biznesu64. Oznacza to, że sędziowie mają przyzwolenie społeczne na odejście od sformalizowanej „jurysdykcji komputerowej“65 i na wprowadzanie do rozstrzygnięć elementów pozatekstowych: indywidualnego poczucia sprawiedliwości, zdrowego rozsądku
czy innych wartości pozaprawnych, które istotnie mogą wpłynąć na ostateczną treść decyzji sędziowskiej.
Podsumowując wyniki badań ich autorzy stwierdzają, że wśród badanych
widoczne są tendencje „antyformalistyczne” i tendencje „osłabionego legalizmu”, a także, że badani deklarują gotowość „do pozostawienia [sędziom]
w procesie orzekania daleko idącej dyskrecji (swobody orzekania)”66. Dodatkowo, co istotne z punktu widzenia tematyki niniejszego raportu, największy odsetek osób postulujących odejście od formalistycznego sposobu
orzekania stwierdzono wśród grup społecznych będących w wieku produkcyjnym (ludzie młodzi i studenci) oraz grup społecznych powiązanych z biznesem (pracownicy handlu i usług oraz kadra zarządzająca)67.
Byłoby niemądre wykorzystywanie wyników sondaży do formułowania postulatów co do sposobu orzekania przez sędziów. Postrzeganie sądów przez
społeczeństwo jest jednak czynnikiem wpływającym na ich autorytet,a przez
to na autorytet i skuteczność prawa. Dlatego też opinie te nie mogą być zbywane. Należy raczej zastanowić się, czy istnieje możliwość spełnienia oczekiwań społecznych co do modelu orzekania przy jednoczesnym nienaruszaniu
autonomii prawa i niezawisłości sędziów.
Aktualność aktów prawnych
Niska responsywność sędziów może także wpływać na aktualność aktów prawnych i elastyczność regulacji w zmieniającym się środowisku gospodarczym
i społecznym. W szczególności może być ona przyczyną szybkiej dezaktualizacji
aktów prawnych i konieczności interwencji legislacyjnej. Niska responsywność
jest bowiem jednoznaczna z rzadkim stosowaniem tzw. wykładni dynamicznej
tekstu prawnego, a więc wykładni, która w procesie stosowania prawa stara
się uwzględniać zmiany społeczne i tak modelować wynik wykładni językowej,
aby po rozszerzeniu lub zwężeniu znaczenia terminów prawnych osiągnąć
wynik odpowiadający zmienionemu otoczeniu społeczno-gospodarczemu.
Co ciekawe, stwierdzona w badaniu niska responsywność sędziów w odniesieniu do potrzeb otoczenia społeczno-gospodarczego jest przez opinię
publiczną zjawiskiem postrzeganym jako słabsza strona polskiego sądownictwa. Badania prowadzone w tym zakresie wskazują, że respondenci krytycznie oceniają wrażliwość sędziów na problemy społeczne68.
Brak stosowania wykładni dynamicznej powoduje, że praktyka stosowania
prawa może nie nadążać za szybko zmieniającą się rzeczywistością. To z kolei może powodować frustrację odbiorców prawa i nacisk na legislatywę
w celu dostosowania regulacji do nowych wyzwań przez interwencję prawodawczą. Stąd już tylko krok do uchwalenia kolejnej ustawy lub dokonania kolejnej nowelizacji, które zwiększają inflację legislacyjną. Jednocześnie
czas oczekiwania przez przedsiębiorców na zmianę prawa stanowi istotne
utrudnienie w prowadzeniu efektywnej działalności gospodarczej. Jak podkreśla się w literaturze, brak dynamicznego podejścia do stosowania prawa
powoduje powstawanie „dziur legislacyjnych” („legislation gaps”), a więc
opóźnień w reakcjach prawa na problemy społeczne i gospodarcze. Dziury
legislacyjne stanowią jedno z poważniejszych zagrożeń dla rozwijającego się
środowiska gospodarczego w danym kraju69.
39
Przeszkody na drodze przejścia od
tradycyjnego modelu orzekania
do modelu orzekania w oparciu
o zasady
Wynik badania zaprezentowanego w poprzednich rozdziałach pokazał, że
w praktyce polskich sądów administracyjnych, w zakresie dotyczącym podmiotów gospodarczych, nie jest widoczne przejście od tradycyjnego, sylogistycznego modelu orzekania do modelu rozstrzygania sporów sądowych
w oparciu o zasady. Jednocześnie, jak wskazano, brak przejścia pomiędzy
modelami orzekania może kreować gorsze środowisko dla rozwoju działalności gospodarczej w Polsce. W tej części raportu próbujemy zidentyfikować prawdopodobne przeszkody w przejściu od modelu tradycyjnego do
współczesnego. Generalnie rzecz ujmując, uznajemy, że powodów względnej niechęci sędziów do stosowania modelu orzekania w oparciu o zasady
należy szukać pośród czynników kulturowo-społecznych. W szczególności,
wskazujemy poniżej pięć przeszkód o charakterze kulturowo-społecznym,
które - naszym zdaniem - powodują brak lub spowolnienie ewolucji polskiej
praktyki orzeczniczej pomiędzy omawianymi dwoma modelami orzekania.
specyfika edukacji
prawniczej i sędziowskiej
w polsce
Oparcie edukacji prawniczej na kształceniu w zakresie standardów formalnych.
Specyfika edukacji prawniczej, nakierowanej na wyposażanie sędziów
przede wszystkim w umiejętność posługiwania się argumentacją opartą o standardy wewnętrzne dla prawa, jest widoczna chociażby w poglądach samych sędziów na temat poprawnych sposobów interpretowania prawa. Jak wskazują dostępne w Polsce badania opinii sędziów (ale
także prokuratorów), większość z nich sprzyja stosowaniu wykładni literalnojęzykowej i odrzuca konieczność dokonywania wykładni funkcjonalnej70.
Uzasadnienia dla takiej postawy są mocno zakorzenione w potrzebie ochrony takich wartości jak stabilność prawa i jego autonomia. Badani sędziowie
i prokuratorzy wskazują, że stanowisko przyznające prymat wykładni literalno-językowej i odrzucające konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej jest
uzasadnione, ponieważ „zapewnia bezpieczeństwo prawne i jednolite orzecznictwo” oraz „uwalnia od nacisków społecznych i nacisków w mediach”71.
Problemem edukacyjnym zdaje się być także i to, że praktyka orzecznicza relatywnie rzadko stosuje technikę tzw. wykładni stwierdzającej72, która przewiduje potwierdzenie wyniku wykładni językowej (a więc wykładni zaliczanej przez nas do grupy standardów wewnętrznych dla prawa) przez wynik
wykładni celowościowej lub funkcjonalnej (zaliczanych przez nas do grupy
PRZESZKODY NA DRODZE PRZEJŚCIA OD TRADYCYJNEGO MODELU ORZEKANIA
DO MODELU ORZEKANIA W OPARCIU O ZASADY
standardów zewnętrznych dla prawa). Zadaniem wykładni stwierdzającej
jest zapewnienie właściwego zrozumienia przez sędziego woli prawodawcy wyrażonej w tekście prawnym. Zrozumienie to jest zapewnianie poprzez
podwójny filtr – badanie zgodności decyzji sędziego z wolą prawodawcy na
poziomie języka, którym prawodawca się posłużył i sprawdzenie tej zgodności na poziomie celów politycznych ustawodawcy, które mogły zostać wyrażone poza aktem prawnym (np. w dokumentacji procesu legislacyjnego).
Sytuacja, w której sędziowie rzadko korzystają z wykładni stwierdzającej,
może prowadzić do naruszenia zasady podległości sędziów prawodawcy
(wyrażonej przez konstytucyjną zasadę podległości konstytucji i ustawom).
Zgodność rozstrzygnięcia z tekstem prawnym, który ze swej natury jest wieloznaczny, bez potwierdzenia jej argumentami opartymi o intencję prawodawcy czy cel prawa, może paradoksalnie oznaczać brak optymalnej zbieżności
sędziowskiego rozstrzygnięcia z prawem. Może też rodzić pytanie o prawidłowość relacji zachodzących pomiędzy pierwszą a trzecią władzą. Więcej na
ten temat piszemy w punkcie "Transmisja preferencji..." na stronie 35.
większy nacisk na
pozajęzykowe techniki
wykładni
Z punktu widzenia edukacji prawniczej częstsze korzystanie z techniki wykładni stwierdzającej może być osiągnięte przez kładzenie większego nacisku na zapoznanie przyszłych sędziów z metodologią stosowania
pozajęzykowych technik wykładni. Z analizy orzeczeń wynika, że sędziowie korzystają tylko z dwóch dyrektyw w tym zakresie: (i) twierdzenia, że
wykładnia celowościowa lub funkcjonalna jest w ogóle niedopuszczalna
w obszarze prawa publicznego, (ii) twierdzenia, że niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja wyjątków. Te dwie dyrektywy mogą być uzupełnione o szereg innych, a tym samym sędziowie mogą dysponować większym
wachlarzem narzędzi wykładniczych. Wydaje się sensowne wprowadzenie
do edukacji prawniczej i sędziowskiej w stopniu większym niż dotychczas
takich zagadnień jak: (iii) metodologia identyfikacji intencji ustawodawcy,
(iv) wykorzystanie materiałów z procesu legislacyjnego w procesie orzekania
sądowego, (v) hierarchia stosowanych technik wykładni w przypadku niejasności tekstu prawnego, (vi) sytuacje orzecznicze w prawie publicznym,
w których dopuszczalne jest stosowanie wykładni funkcjonalnej lub celowościowej i rozszerzanie lub zwężanie wyniku wykładni językowej w oparciu
o dyrektywy pozajęzykowe.
Doświadczenia historyczne sędziów związane z okresem PRL.
Wyłączne stosowanie wykładni językowej i innych standardów o charakterze formalnym jest nieraz uzasadniane potrzebą ochrony przed naciskami
zewnętrznymi. Postawa taka zdaje się być dziedzictwem okresu komunistycznego, kiedy angażowanie w proces orzeczniczy substancjalnych wartości pozaprawnych, takich jak intencja politycznego prawodawcy, mogły oznaczać utratę autonomii prawa i naruszenie niezawisłości sędziego.
W okresie PRL codziennością były naciski polityczne na sędziów, mające do-
formalizm jako
obrona przed naciskami
41
prowadzić do oczekiwanego przez decydentów politycznych rozstrzygnięcia
konkretnych spraw. W takiej sytuacji oczywistą reakcją sędziów mogło być
wykorzystanie odpornej na wartości zewnętrzne argumentacji formalno-prawnej. Niemniej jednak wydaje się, że nowa sytuacja sądownictwa po
roku 1990 i obecne we współczesnym polskim systemie prawnym gwarancje
niezawisłości podmiotowej (o których pisaliśmy w punkcie "Dyskrecjonalność sędziowska..." str. 17) powinny skłaniać do zarzucenia przez sędziów
takiej strategii obronnej. Obecnie bowiem zbytni formalizm orzecznictwa
może skutkować niepożądanymi zjawiskami, takimi jak nieuzasadniona
sztywność stanowiska prawnego sądów i brak dostosowania linii orzecznictwa do szybko zmieniającej się rzeczywistości.
Niewłaściwie pojmowana niezawisłość i bezstronność sędziowska.
obawa przed sprzyjaniem
przedsiębiorcom
Wydaje się, że przeszkodą w wykorzystywaniu przez sędziów substancjalnych wartości konstytucyjnych, w tym standardów chroniących
przedsiębiorczość, może być także - skądinąd niezbędny element etosu sędziego - wymóg bezstronności. W badanych przez nas orzeczeniach
sędziowie sądów administracyjnych orzekali w sprawach, w których jedną
ze stron jest przedsiębiorca. W takiej sytuacji wykorzystanie w argumentacji
wartości chroniących wprost przedsiębiorczość wiąże się najczęściej z przyznaniem przedsiębiorcy racji w sporze. Niewątpliwie, przy stosowaniu standardów formalnych (wewnętrznych) czy wręcz proceduralnych, nie występuje
tego typu determinujące powiązanie pomiędzy wykorzystaną argumentacją
a przychyleniem się do argumentów jednej ze stron. Pośrednią wskazówką
przemawiającą za taką interpretacją zachowań sędziów może być fakt, że
według wyników badania sędziowie relatywnie często odwołują się do konstytucyjnej zasady równości. Oznaczałoby to, że odwołanie do konstytucji
nie stanowi problemu, jeśli dotyczy standardów o charakterze formalnym,
za jaką może być uważana równość wobec prawa. Trzeba oczywiście podkreślić, że powoływanie zasad substancjalnych chroniących jedną ze stron procesu sądowo-administracyjnego nie narusza zasady bezstronności sędziego,
ponieważ jest zgodne z wolą ustawodawcy konstytucyjnego, który w relacji
wertykalnej „państwo-jednostka” uprzywilejował jednostkę, a sędzia, także zgodnie z konstytucją, jest zobowiązany podporządkować się wyborom
aksjologicznym ustawodawcy konstytucyjnego.
Wydaje się, że odejście od formalizmu w stosowaniu prawa i wykorzystywanie wartości substancjalnych chroniących jedną ze stron procesu administracyjnego nie narusza elementów etosu sędziowskiego. Sędziowie sami
bowiem wskazują na korzyści płynące z szerokiego uwzględniania wartości pozatekstowych w procesie orzekania i zdają się nie obawiać, że taki
sposób orzekania wpłynie negatywnie na ich niezawisłość czy bezstronność. Jak czytamy w dokumencie „Stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa
w sprawie niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądu”, przyjętym
4 kwietnia 1990 roku:
„Krajowa Rada Sądownictwa będzie czuwać nad właściwym rozumieniem pojęcia niezawisłości. Istnieją podstawy organizacyjne i prawne, by dla ogółu obywateli niezawisłość
sędziowska przestała oznaczać arogancję władzy, by nie kojarzyła się więcej z bezdusznymi przypadkami stosowania tzw. litery prawa. Niezawisły sędzia winien być wzorem
osobowości humanistycznej i przejawiać troskę o funkcjonowanie prawa w służbie wyższych wartości. (...) [Niezawisłość sędziego] staje się probierzem swobód obywatelskich
w społecznym, dojrzałym poszukiwaniu sprawiedliwości”73
Mimo zrozumiałej ze względu na kontekst historyczny górnolotności tego
oświadczenia, wyrażona została w nim istotna myśl z punktu widzenia rozważanych przez nas zagadnień. Niezawisłość sędziowska i etos sędziowski
nie muszą być naruszone przez wyjście poza tekst ustawy, „literę prawa”
i uwzględnienie wartości społecznych, politycznych i innych.
Stosowanie specyficznego mechanizmu obronnego,
polegającego na „ucieczce w formalizm”.
Jedną z często podkreślanych bolączek polskiego wymiaru sprawiedliwości
jest brak odpowiednio długiego czasu na bardzo szczegółowe rozpatrzenie
każdej ze spraw, ze względu na ilość spraw rozstrzyganych przez sądy. W sytuacji ograniczeń czasowych strategią postępowania może być tzw. „ucieczka w formalizm”74. Polega ona na prowadzeniu spraw w sposób angażujący sędziego w stopniu minimalnym, ale pozostającym w ramach porządku
prawnego. Tego typu postępowanie sądów jest dostrzegane przez opinię
publiczną – jak wskazują badania, niektóre badane grupy twierdzą, że cechą
sądów jest m.in. niezdolność do wydawania kontrowersyjnych wyroków75.
Niewątpliwie, wydawanie wyroków kontrowersyjnych, przez które należy rozumieć wyroki niezgodne z dotychczasową praktyka orzeczniczą (orzeczenia
precedensowe) mają charakter atypowy, tym samym angażują więcej czasu
sędziego, który musi w szczególny sposób uzasadnić swoje rozstrzygnięcie.
W świetle małej ilości czasu na rozpatrzenie każdej sprawy, sędziowie są
zapewne skłonni do rozpatrywania ich w sposób typowy.
brak czasu na
Formalnym przejawem oszczędzania czasu sądów wyższego stopnia, do
których zaliczamy sądy administracyjne, są np. ścisłe wymogi dotyczące
podstaw formalnych pism procesowych czy też przymus adwokacki, który ma m.in. na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu merytorycznego czynności dokonywanych przed sądami wyższych instancji. To dążenie
do możliwej minimalizacji czasu poświęcanego przez sąd na rozpatrzenie
spraw jest, jak się zdaje, przenoszone na dobór argumentacji w sprawie.
Nie ulega wątpliwości, że w sensie nakładu pracy sięgnięcie do standardów
wewnętrznych prawa jest optymalne. Jak pokazaliśmy to w poprzednich
częściach raportu, sięganie do tych standardów nie wymaga od sędziów
dużego wysiłku, ponieważ wzorce argumentacji oparte na standardach wewnętrznych są im najlepiej znane.
stosowanie zasad
43
Zupełnie inaczej wygląda kwestia dostępności gotowych wzorców argumentacji opartej na innych grupach standardów. Omówmy ten problem na
przykładzie standardu konstytucyjnego i wspólnotowego, jakim jest zasada
proporcjonalności. Budowanie argumentacji sędziowskiej w oparciu o tę
zasadę wymaga wszechstronnej analizy sytuacji, w której działał organ administrujący, w tym analizy warunków pozaprawnych (gospodarczych, technicznych i innych). W sytuacji dużego obciążenia sędziowie mogą po prostu
nie dysponować odpowiednią ilością czasu dla dokładnego sprawdzenia
tych kwestii. Dodatkowo, właściwe uzasadnienie rozstrzygnięcia opartego o zasadę proporcjonalności wymaga szczególnie precyzyjnego wywodu
prawniczego. W przeciwnym razie argumentacja taka, jak wskazuje się w
literaturze, jest łatwa do obalenia76. Z tych powodów względna trudność i
czasochłonność budowania argumentacji opartej o zasadę proporcjonalności może mieć istotne znaczenie dla selekcji standardów rozstrzygnięcia
dokonywanej przez sąd administracyjny.
Obawa przed zdestabilizowaniem porządku prawnego przez
niekontrolowane wykorzystanie dyskrecjonalności
sędziowskiej.
Najpoważniejszą, naszym zdaniem, przeszkodą w odformalizowaniu
orzecznictwa sądowego poprzez sięganie do standardów o charakterze
ogólnym, jest rozpowszechniona wśród sędziów (i nie tylko) obawa, że
podejście takie naruszy stabilność i przewidywalność procesu stosowania
prawa. Obawy tej nie zamierzamy lekceważyć. Wydaje się, że jest ona typowa dla prawa od jego zarania, będąc między innymi przyczyną kazuistyki regulacji starożytnych, czy całego ruchu kodeksowego na Starym Kontynencie. Co więcej, w naszej opinii obawa ta jest całkowicie uzasadniona.
Jesteśmy zdania, że w środowisku, w którym funkcjonują polskie sądy,
niekontrolowane i niewspierane przez środowisko prawnicze przejście od
orzekania formalistycznego do orzekania nieformalistycznego mogłoby
spowodować daleko idące szkody w zakresie stabilności i przewidywalności orzecznictwa sądowego.
rewolucja orzecznicza
zagrożeniem dla
stabilności prawa
Aby temu zapobiec, konieczne jest w pierwszej kolejności usunięcie przeszkód, o których mowa powyżej. Przede wszystkim konieczne są zmiany
w edukacji prawniczej i sędziowskiej, polegające na zbudowaniu metodologii orzekania w oparciu o zasady. Tylko w przypadku wypracowania
jednolitej metodologii sięgania do pozajęzykowych metod wykładni oraz
metod dookreślania standardów konstytucyjnych i wspólnotowych możliwe będzie zapewnienie spójności orzekania sędziowskiego w tym zakresie.
Z pewnością istotną rolę do odegrania mają w tym zakresie środowiska
akademickie. Sędziowie muszą także uzyskać wsparcie merytoryczne w zakresie działań, które są konieczne dla znalezienia informacji niezbędnych
dla odpowiedzialnego orzekania w oparciu o zasady, takie jak np. pomoc
w identyfikacji celów aktów prawnych czy analizy materiałów legislacyjnych,
w celu ustalenia intencji prawodawcy. Istotne jest wreszcie zapewnienie
większej ilości czasu, który sędzia mógłby poświęcić na analizę sprawy
z punktu widzenia zasad ogólnych i standardów zewnętrznych dla prawa.
Poza wskazanymi działaniami ważną rolę wspierającą sędziów w procesie
przechodzenia od tradycyjnego modelu orzekania do modelu orzekania
w oparciu o zasady może odegrać środowisko pełnomocników procesowych (adwokatów, radców prawnych i doradców podatkowych). Pełnomocnik prezentujący w prowadzonej sprawie szeroką i profesjonalną argumentację, wykorzystującą standardy zewnętrzne dla prawa, standardy
konstytucyjne i wspólnotowe niewątpliwie ułatwia sędziemu sięgnięcie
i ustosunkowanie się do tych standardów. Niestety, profesjonalna argumentacja, oparta choćby na argumentach konstytucyjnych, nie jest zjawiskiem
powszechnym wśród pełnomocników procesowych. Wynika to oczywiście
z faktu odzwierciedlania w argumentacji procesowej toku myślenia sędziów
rozstrzygających sprawę – skoro sędziowie rzadko sięgają do standardów ogólnych, pełnomocnicy uznają wykorzystywanie takich standardów
w argumentacji za mało efektywne. W środowisku pełnomocników panować może także obawa, że wykorzystywanie np. argumentacji konstytucyjnej w sprawach gospodarczych będzie postrzegane przez sędziów jako
wyraz braku innych, „mocniejszych” argumentów, a tym samym wpłynie negatywnie na postrzeganie całej linii argumentacji prezentowanej
w sprawie. Wydaje się zatem, że zwiększenie udziału standardów ogólnych
w orzecznictwie sądowym wymaga sprzężenia zwrotnego pomiędzy sędziami
i pełnomocnikami – większej otwartości na argumentację opartą o wartości
ogólne po stronie sędziów i większej odwagi w jej profesjonalnym wykorzystywaniu po stronie pełnomocników.
rola akademików
i pełnomocników
procesowych
45
przypisy
1
Tekst przedstawia wyniki badań przeprowadzonych przez autorów dzięki
wsparciu programu Ernst & Young Sprawne Państwo. Pełna wersja raportu jest dostępna na stronie www.sprawnepanstwo.pl. Ze względu na obszerność zagadnień poruszanych w raporcie, jego przygotowanie wymagało dokonania podziału pracy. I tak, Denis Galligan był odpowiedzialny za
części raportu poświęcone zagadnieniom dyskrecjonalności sędziowskiej
we współczesnych demokracjach. Marcin Matczak sformułował założenia
badania orzecznictwa polskich sądów administracyjnych, zaprojektował
treść bazy danych służącej do analizy orzeczeń i wraz z zespołem przeprowadził tę analizę. Obaj autorzy byli natomiast odpowiedzialni za część
raportu poświęconą interpretacji wyników badań orzecznictwa polskich
sądów administracyjnych.
2 L. Morawski, Od modelu sylogistycznego do modelu argumentacyjnego, [w:]
Główne problemy współczesnej filozofii prawa, Warszawa 2000, s. 151;
3 Zob. M. Borucka-Arctowa, Courts under the New Constitution of Poland – The
Problem of Communication between Courts and Society, s. 141 [w:] IVR 21st
World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Politics; In search of balance; Stressing legal decisions, ed. T. Biernat, K. Pałęcki, A. Peczenik,
C. Wong, M. Zirk-Sadowski, Cracow 2004;
4 Omówienie rozumienia pojęcia dyskrecjonalności - patrz: D. J. Galligan, Discretionary Powers. Oxford 1986; W literaturze dostępnej w języku polskim zob. np.H. Rabault Granice wykładni sędziowskiej, Warszawa
1997, A. Kozak, Granice prawniczej władzy dyskrecjonalnej, Wrocław 2002;
B. Wojciechowski, Dyskrecjonalność sędziowska, Toruń 2004
5 H. L. A. Hart, The Concept of Law, Oxford 1961
6 R. M. Dworkin, Taking Rights Seriously, Duckworth, London, 1978.
7 Ola Wiklund, Judicial discretion in European perspective, Stockholm 2003,
s. 111;
8 Art. 3 i art. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270);
9 L.
Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo
w toku przemian, Warszawa 2000, s. 211 i n., gdzie znajdujemy interesujące
rozważania o precedensie niewiążącym;
10 Na tę cechę orzecznictwa sądów wyższych instancji zwraca uwagę A. Marmor, Immorality of Textualism, [w:] The Language of the Law: Interpretive
Theories and Their Limits, ed. N Staudt, (w przygotowaniu);
11 Na temat roli prawa w procesie zmian politycznych i społecznych zob. np.
R. Teitel, Transitional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transformation, 106 Yale L.J. 2009;
12 Gwarancje instytucjonalne znajdują wyraz w istnieniu Krajowej Rady
Sądownictwa, której głównym zadaniem jest, na mocy art. 186 ust.
1 Konstytucji, ochrona niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Organ ten, pełniący rolę „bufora” pomiędzy sędziami a władzą wykonawczą i ustawodawczą (m. in. rozpatruje i ocenia kandydatury do pełnienia urzędu sędziowskiego oraz składa wnioski o powołanie sędziów,
opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa
i sędziów oraz nadzoruje pracę sądów), składa się w większości z sę-
PRZYPISY
dziów, choć w jego skład wchodzą również osoby zapewniające łączność
z władzą wykonawczą (minister sprawiedliwości oraz osoby powołane
przez prezydenta) oraz władzą ustawodawczą (osoby wybrane przez parlament).
13 Konieczność zapewnienia niezależności sądów i pełnej niezawisłości sędziów wynika z wprowadzonej przez Konstytucję zasady trójpodziału
władzy (w miejsce obowiązującej na gruncie Konstytucji z 1952 r. zasady
jednolitości władzy państwowej), zgodnie z którą władze: wykonawcza,
ustawodawcza i sądownicza są rozdzielone (choć jednocześnie powiązane
ze sobą).
14 Rozróżnienie niezależności sędziowskiej na dwa aspekty – personalny
i merytoryczny – postuluje L. Garlicki. W aspekcie personalnym wyróżnia on: stabilizację urzędu sędziego, nieusuwalność i nieprzenaszalność
sędziego, immunitet sędziowski, odpowiedzialność wyłącznie dyscyplinarną (w określonych kategoriach spraw), zasadę incompatibilitas,
apolityczność, warunki pracy i wynagrodzenia odpowiadające godności urzędu i zakresowi obowiązków. Aspekt merytoryczny niezawisłości sędziego oznacza, zdaniem L. Garlickiego, że sędzia „może być
w rozstrzyganiu sprawy poddany tylko wskazówkom sformułowanym
w orzeczeniu sądu wyższego, zgodnie z przepisami obowiązujących procedur.” Por.
Leszek Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa
2000, s. 360-362.
15 Por. art. 180 ust. 1 Konstytucji.
16 Por. art. 180 ust. 2 Konstytucji.
17 Toczyła się długa dyskusja dotycząca możliwości odmowy stosowania
niekonstytucyjnych przepisów ustaw w doktrynie oraz orzecznictwie. Sądy
początkowo dopuszczały taką możliwość (por. m.in. wyrok NSA z dnia
9 października 1998, sygn. akt II SA 1246/98, Glosa 1999/3/29; wyrok NSA
z 14 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/Po 461/01, OSP 2003/2/17; uchwałę SN
z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt III ZP 12/01, OSNP 2002/2/34), pomimo
negatywnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie (por.
np. wyrok TK z dnja 31 stycznia 2001, sygn. akt P 4/99, wyrok TK z dnia
4 października 2000, P 8/00). Zgodnie z nową linią orzeczniczą Sądu Najwyższego sądy nie mają kompetencji do odmowy zastosowania niekonstytucyjnych ich zdaniem przepisów ustaw (powinny w tej sytuacji zwrócić się
z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego) – por. np. głośny
wyrok SN z 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt I CK 291/03).
18 Możliwość oceny zgodności aktów podustawowych z ustawami funkcjonowała już na gruncie Konstytucji z 1952 r. (nie było jedynie takiej możliwości w odniesieniu do Konstytucji, ponieważ odmawiano jej waloru
aktu normatywnego). Już w latach 50-tych Sąd Najwyższy stwierdził, że:
„sędziowie podlegający tylko ustawom są uprawnieni do kontroli legalności rozporządzeń wykonawczych pod kątem widzenia ich zgodności z ustawami”- por. wyrok SN
z dnia 27 czerwca 1957 r. sygn. akt 3 CR 702/56 (OSN z 1958 r. nr III,
poz. 79). W roku 1988 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: „zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bezpośrednio tylko decyzje administracyjne, nie wyłącza pośredniej kontroli legalności aktów podustawowych,
stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnych” – por. wyrok NSA
47
PRZYPISY
z 14 marca 1988 r. (IV SA 1139/87, ONSA 1988/1, poz. 40). Wskazana zasada, w odniesieniu do oceny zgodności aktów podustawowych
z ustawami, ale również z Konstytucją, była szeroko stoso wana od
momentu uchwalenia Małej Konstytucji i ostatecznie potwierdzona
w Konstytucji z 1997 r. Por. przykładowe wyroki: wyrok NSA z dnia
8 czerwca 1992 r. (sygn. akt III SA 241/92, ONSA 1/1993, poz. 19, s. 120),
wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r. (sygn. akt SA/Gd 1836/92, ONSA
3/1993, poz. 78, s. 126), wyrok NSA z dnia 14 lipca 1993 r. (sygn. akt I SA
1788/92, ONSA 4/1993, poz. 118, s. 194), wyrok NSA z dnia 14 lutego
2002 r. (sygn. akt I SA/Po 41/01, OSP 2/2003 poz. 17).
19 Sędziowie są związani dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny oceną
zgodności przepisów z Konstytucją.
20 Jak zauważono wyżej, w polskiej teorii prawa długo odmawiano konstytucji waloru aktu normatywnego (stanowisko takie prezentował np. S. Rozmaryn), jednak obecna Konstytucja nie pozostawia wątpliwości, iż jest
pełnoprawnym aktem normatywnym (pomimo że ze względu na swoją
ogólność i specyficzny przedmiot regulacji, zawiera również przepisy które
trudno jest stosować bezpośrednio).
21 Patrz wyrok w sprawie Van Gend en Loos, sygn. akt 26/62. Patrz również
uwagi R. Barentsa, The autonomy of Community Law, Kluwer International
2004.
22 Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich
Państwami Członkowskimi z drugiej strony, sporządzony w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r., ratyfikowany 4 lipca 1992 r., opublikowany
w Dz. U. z dnia 27 stycznia 1994 r., nr 11 poz. 38, wszedł w życie 1 lutego
1994 r.
23 Czyli określał w sposób dostatecznie jasny i precyzyjny prawa podmiotowe przyznane jednostkom; por. K. Czapracka, Miejsce Układu Europejskiego
we wspólnotowym i polskim porządku prawnym, Prawo UE 2/2003.
24 Por. w tym zakresie: M. Safjan, Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Państwo i Prawo 3/2001 oraz E. Podgórska, Podstawowe koncepcje
prawa Wspólnot Europejskich a perspektywa członkostwa Polski w Unii Europejskiej,
Kwartalnik Prawa Prywatnego 1/1995.
25 Chodzi tu m.in. o odwzorowanie zasady swobody przepływu towarów
(art. 10 ust. 4 Układu Europejskiego), right of establishment (art. 44
Układu Europejskiego) itp.
26 Podstawę stosowania pro-wspólnotowych technik wykładni prawa
krajowego stanowił art. 68 i 69 Układu, nakładające na stronę polską
obowiązek dostosowania systemu prawa do systemu wspólnotowego. Istnienie takiego obowiązku zostało potwierdzone w orzeczeniach
najwyższych sądów polskich. W orzeczeniu z 28 stycznia 2003 r. (sygn.
akt K 2/02), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym
„w okresie przygotowawczym do akcesji należy umacniać taki kierunek wykładni,
który najbardziej jest zgodny z koncepcją rozwiązań obowiązujących w prawie wspólnotowym i odpowiada utrwalonemu orzecznictwu europejskiemu, zaś wykładnia
prawa wewnętrznego kraju formalnie nie należącego do UE w duchu prawa wspól-
PRZYPISY
notowego może i powinna być wykorzystana jako najtańszy i najszybszy instrument
realizacji obowiązku harmonizacji prawa w tym okresie”. Stanowisko Trybunału
Konstytucyjnego poprzedzone było wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w dnia 31 marca 2000 r. (sygn. akt V SA 2268/99),
stwierdził, że „[p]rawo celne, będąc dziedziną objętą obowiązkiem harmonizacji
z prawem wspólnotowym, wymaga przy wykładni jego przepisów stosowania metod
i kryteriów, przy użyciu których rezultaty dokonanej wykładni nie będą sprzeczne
z acquis communautaire i przy tym będą zbliżały instytucje polskiego prawa celnego do prawa europejskiego”. Jako przykłady orzeczeń innych organów sądowych, potwierdzających powyższą linię orzeczniczą, wskazać można m.in.
orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 listopada 1997 r. (sygn. akt CKN
1217/98) oraz wyrok Sądu Antymonopolowego z 8 stycznia 1997 r. (sygn.
akt XVII Amr 65/96).
27 Patrz wywód M. Taborowskiego, Pojęcie „sąd” lub „trybunał” w rozumieniu
art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską [w:] Szkice z prawa Unii
Europejskiej, t. I, Zakamycze 2003, str. 247 i dalsze.
28 Zdecydowana
większość komentatorów uważa wskazane zasady prawa
wspólnotowego za najważniejsze z systemowego punktu widzenia. Por.
np. A. Wróbel, Źródła prawa Wspólnot Europejskich i prawa Unii Europejskiej
[w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005, str. 23 oraz
J. Dutheil de la Rochere, Wstęp do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2004, str.
148 i dalsze.
29 Standardy orzecznicze kreowane przez ETS i sąd pierwszej instancji uważa się za swoiste źródło prawa wspólnotowego.
30 Patrz D. Kornobis-Romanowska, Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie
wewnętrznym z uwzględnieniem prawa polskiego, Dom Wydawniczy ABC, str.
172 i dalsze.
31 Jest to, według wiedzy autorów, ilość wszystkich wydanych w latach 1999-2004 orzeczeń, które zostały opublikowane wraz z uzasadnieniem oraz
dotyczyły zagadnień istotnych dla działalności gospodarczej. Miejscami
publikacji były: ONSA (62% orzeczeń z badanej grupy), Lex (15%), Przegląd Orzecznictwa Podatkowego (13%), Monitor Prawny (2,5%), Wokanda (2,4%) i inne (5%).
32 Zob. O. Wiklund, Judicial discretion ……, s. 111;
33 M. Smolak, Uzasadnienie sądowe jako argumentacja z moralności politycznej.
O legitymizacji władzy sędziowskiej, Zakamycze 2003, s. 111;
34 W tabeli, która służyła odnotowywaniu odniesień do poszczególnych
standardów wskazaliśmy następujące standardy wewnętrzne prawa: zastosowanie wykładni językowej, poprzestanie na literalnym wyniku wykładni (zakaz interpretacji tekstu niebudzącego wątpliwości), wykładnia
systemowa (wewnętrzna i zewnętrzna), racjonalność prawodawcy (argumentum ad absurdum), niesprzeczność systemu prawnego, hierarchia
systemu prawnego (interpretacja zgodna z aktem wyższego rzędu, zasad
lex superior derogat legi inferiori), reguły kolizyjne związane ze szczegółowością/ogólnością przepisów prawnych (lex specialis derogat legi generali), istota (natura) regulacji, odwołanie do poprzednich rozstrzygnięć sądowych
(z podziałem na odwołania do wcześniejszych orzeczeń sądów admini-
49
PRZYPISY
stracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, odwołania
do literatury prawniczej (komentarze, artykuły, glosy), inne standardy wewnętrzne.
35 K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic ….., s. 18, gdzie czytamy: “(…) any
kind of legal decision is governed by two basically different types of premises: those inferred from the ‘inside’ of a given legal system which has
autopoietical characteristics – ‘inner premises’; and some others, taken
from the social and natural environment of the legal decision-maker, from
‘the outside’ of a given legally directed decision-making process – ‘the
outer premises’”.
standardów wskazaliśmy następujące standardy zewnętrzne prawa:
zgodność z intencją prawodawcy, celem regulacji, funkcją regulacji, zasada rozstrzygania wątpliwości na rzecz dopuszczalności/wolności danego
działania (in dubio pro libertate, in dubio pro tributario), wymogi prewencyjne
(podejście „złego człowieka”), konieczność realizacji interesu publicznego
(np. fiskalnego), skutki orzeczenia, i inne.
37 Zob. przypis nr 35 na temat pojęcia „outer premises” u K. Pałeckiego,
Stressing. Legal decisions. Basic....;
38 Zob. G.C. Mac Callum Jr., Legislative Intent, 75 Yale L.J. 754;
standardów odnotowywaliśmy każde odniesienie do Konstytucji, zarówno do jej konkretnych przepisów, jak i do konstytucji jako całości (np.
w sytuacji, gdy sędzia powoływał się na konstytucyjne prawa i wolności
bez ich uszczegółowienia). Jako przykład - przed rozpoczęciem badania
w tabeli - wskazaliśmy następujące standardy konstytucyjne: interpretacja w zgodzie z konstytucją, zasada proporcjonalności, zasada równości,
ochrona interesów w toku, swoboda działalności gospodarczej, swoboda
wypowiedzi komercyjnej, bezpośrednie stosowanie konstytucji oraz inne.
40 Podobnie jak w przypadku standardów konstytucyjnych, w tabeli zaznaczaliśmy każde odwołanie do prawa wspólnotowego – zarówno do konkretnego aktu prawnego, jak i ogólne odwołania do zasad prawa wspólnotowego czy choćby idei integracji europejskiej. Jako przykład - przed
rozpoczęciem badania w tabeli - wskazaliśmy następujące standardy prawa wspólnotowego: interpretacja w zgodzie z przepisami prawa wspólnotowego, zasada niedyskryminacji w obrocie transgranicznym, zasada
proporcjonalności w wymiarze wspólnotowym oraz inne.
41 Inny potencjalny zestaw standardów, do których powinny się odwoływać polskie sądy w swoim orzecznictwie, stanowią np. standardy zawarte
w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, której stroną jest Polska. Wydaje się jednak, że w zakresie orzeczeń dotyczących spraw podatkowych
i gospodarczych rzadko pojawia się konieczność odwołania się do tego
typu standardów.
42 Zob. L. Morawski, Główne problemy..., s. 153 i n.
43 Terminu “computerised jurisdiction” na określenie sylogistycznej metody
stosowania prawa używa K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic assumptions, [w:] IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003,
PRZYPISY
Law and Politics; In search of balance…., s. 18;
Marmor, Immorality of Textualism, s. 111;
45 L. Morawski, op.cit, s. 157
46 Na temat wykorzystywania metod ilościowych w badaniu orzecznictwa sądowego patrz H. Robertson, Judicial Discretion in the House of Lords,
Oxford 1998;
47 Kryterium podziału stanowił charakter przepisu (proceduralny czy materialny), który sąd poddawał interpretacji w wiodącym wątku danej sprawy.
48 Autorzy pragną podziękować Bartłomiejowi Osiece za nieocenioną pomoc w zakresie gromadzenia i przetwarzania danych liczbowych w trakcie
prowadzenia badania oraz całemu zespołowi badawczemu prawników
kancelarii Domański Zakrzewski Palinka Sp.k. i działu doradztwa podatkowego Ernst Young Sp. z o.o. w składzie: Hanna Filipczyk, Izabela
Andrzejewska-Czernek, Olga Łyjak, Elżbieta Zienowicz, Szymon Daszuta,
Marek Gizicki, Przemysław Kucharski, Krzysztof Radzikowski, Michał Bator, Krzysztof Kwieciński, Przemysław Furmaga, Piotr Gołaszewski, Paweł
Zalewski, Piotr Duda, Oskar Luty.
49 Zob. przypis 72 i towarzyszący mu tekst.
50 K. Wojtyczek, Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie
w Konstytucji RP, s. 670;
51 K. Wojtyczek, tamże;
52 Rozumowanie to znajduje pewne potwierdzenie w opracowaniach poświęconych teorii precedensu. Zob. np. L. Morawski, Główne problemy
współczesnej..., s. 211 i n., gdzie analizuje się charakter precedensów
niesamoistnych, występujących w systemie prawa kontynentalnego.
Z analizy tej można, jak się zdaje, wyprowadzić wniosek, że (I) rozstrzygnięcia, które następnie stają się precedensami, dotyczą najczęściej trudnych
przypadków, w których niemożliwe jest pozostanie wyłącznie na gruncie
przepisów prawa, a więc muszą zawierać pewną „wartość dodaną” oraz
(II) powołanie się na precedens przez sędziego rozstrzygającego kolejną
sprawę jest dokonywane w celu uzupełnienia efektów analizy językowej
przepisów. Zarówno więc treść rozstrzygnięć precedensowych, jak i sposób ich wykorzystania przez sędziów w kolejnych sprawach, zbliża je do
standardów zewnętrznych.
53 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model....., s.156;
54 Zob. R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, R.W. Vishny, The Quality of Government. Journal of Law and Econonic Organisation 15, 1999,
222-279; oraz S. Johnson, R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer,
Tunneling. American Economic Review, Paper and Proceedings 90, 2000,
22-27;
55 T. Beck, R. Levine, Legal Institutions and Financial Development, World Bank
Policy Research Working Paper 3136, September 2003, s.7;
56 Wskazują na to chociażby uchwalane od początku III Rzeczypospolitej
ustawy o wolności gospodarczej oraz liczne zapisy Konstytucji nakierowane na ochronę przedsiębiorczości.
44 A.
51
PRZYPISY
57 A.
Marmor, Immorality of Textualism, s.111, G. Mac Callum Jr., Legislative Intent…., s. 755 i n.
58 K. Pałecki, Stressing Legal Decisions. Basic assumptions, s. 18;
59 Zob. K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model...., s. 156 i n.
60 J. Czapska, Wizerunek sądu w opinii społecznej, [w:] Sądy w opinii społecznej....,
s. 31;
61 M. Borucka-Arctowa, Komunikacja między sądami a społeczeństwem, [w:] Sądy
w opinii społecznej...., s. 81;
62 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model ....., s. 156
63 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany wzorzec orzekania sądowego [w:] M. Borucka-Arctowa, K. Pałecki (red.) Sądy w opinii......, s. 160;
64 Kadra zarządzająca i przedstawiciele handlu i usług – zob. Tamże,
s. 157;
65 K. Pałecki, Stressing legal decisions. Basic assumptions, [w:] IVR 21st World
Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Politics; In search of
balance…., s. 18;
66 Tamże, s. 157
67 Tamże;
68 K. Daniel, Normatywny i społeczny obraz sędziego, [w:] Sądy w opinii społecznej....,
s. 107;
69 Zob. Raport Banku Światowego, Judicial Systems in Transition Economies, Assesing the Past, Looking for the Future, Washington 2005, s. 23;
70 K. Pałecki, Społecznie oczekiwany model...., s. 155;
71 Tamże;
72 M. Zieliński, Wykładnia prawa. Reguły, zasady, wskazówki, Warszawa 2001,
s. 111;
73 Rzeczpospolita, z 11 kwietnia 1990 roku.
74 K. Pałecki, Stressing Legal Decisions…; - “[formalno-pozytywistyczny model
rozstrzygania sporów prawnych] jest rodzajem ‘osłony’ przed osobistą
odpowiedzialnością [za rozstrzygnięcie] albo ‘drogą ucieczki dla osób
rozstrzygających, szczególnie jeśli chodzi o rozstrzygania trudnych, kontrowersyjnych przypadków”. s. 18;
75 J. Czapska, Wizerunek sądu w opinii..., s. 20-21 – Opinię taką wyrażają,
zgodnie z badaniem źródłowym, adwokaci. Należy brać pod uwagę, że ta
grupa może oczekiwać kontrowersyjnych wyroków ze względu na potrzeby reprezentowanych przez siebie klientów, których sytuacja procesowa
przy wydawaniu wyroków „niekontrowersyjnych”, typowych, może być
gorsza.
76 K. Wojtyczek, op. cit., s. 692;
bibliografia
Barents R., The Autonomy of Community Law, Kluwer International 2004;
Beck T., R. Levine, Legal Institutions and Financial Development, World Bank Policy Research Working Paper 3136, September 2003;
Borucka-Arctowa M., Pałecki K. (red), Sądy w opinii społeczeństwa polskiego,
Kraków 2003;
Czapracka K., Miejsce Układu Europejskiego we wspólnotowym i polskim porządku
prawnym, Prawo UE 2/2003;
Dutheil de la Rochere J., Wstęp do prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2004;
Dworkin R. M., Taking Rights Seriously, Duckworth, London, 1978;
Galligan D. J., Discretionary Powers, Oxford 1986;
Garlicki L., Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2000;
Hart H. L. A, The Concept of Law, Oxford 1961;
IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003, Law and Politics; In search of balance; Stressing legal decisions, ed. T. Biernat, K. Pałecki,
A. Peczenik, C. Wong, M. Zirk-Sadowski, Cracow 2004;
Johnson S., R. La Porta, F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, Tunneling. American
Economic Review, Paper and Proceedings 90, 2000;
Kornobis-Romanowska D., Stosowanie prawa wspólnotowego w prawie wewnętrznym z uwzględnieniem prawa polskiego, Dom Wydawniczy ABC;
Kozak A., Granice prawniczej władzy dyskrecjonalnej, Wrocław 2002;
La Porta R., F. Lopez-de-Silanes, A. Shleifer, R.W. Vishny, The Quality of Government. Journal of Law and Econonic Organisation 15, 1999;
Mac Callum G.C. Jr., Legislative Intent, 75 Yale L.J. 754;
Marmor A., Immorality of Textualism, [w:] The Language of the Law: Interpretive
Theories and Their Limits, ed. N Staudt, (w przygotowaniu);
Morawski L., Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian,
Warszawa 2000;
Pałecki K., Stressing legal decisions. Basic assumptions, [w:] IVR 21st World Congress, Lund, Sweden, 12-18 August 2003;
Podgórska E., Podstawowe koncepcje prawa Wspólnot Europejskich a perspektywa członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Kwartalnik Prawa Prywatnego
1/1995;
Rabault H., Granice wykładni sędziowskiej, Warszawa 1997
Raport Banku Światowego, Judicial Systems in Transition Economies, Assesing the
Past, Looking for the Future, Washington 2005;
Robertson H., Judicial Discretion in the House of Lords, Oxford 1998;
Rzeczpospolita, 11 kwietnia 1990 r.;
Safjan M., Konstytucja a członkostwo Polski w Unii Europejskiej, Państwo i Prawo
3/2001;
Smolak M., Uzasadnienie sądowe jako argumentacja z moralności politycznej. O legitymizacji władzy sędziowskiej, Zakamycze 2003;
Taborowski M., Pojęcie „sąd” lub „trybunał” w rozumieniu art. 234 Traktatu
ustanawiającego Wspólnotę Europejską [w:] Szkice z prawa Unii Europejskiej, t. I,
Zakamycze 2003;
Teitel R., Transitional Jurisprudence: The Role of Law in Political Transformation,
106 Yale L.J. 2009;
53
BIBLIOGRAFIA
Wiklund O., Judicial discretion in European perspective, Stockholm 2003;
Wojciechowski B., Dyskrecjonalność sędziowska, Toruń 2004;
Wojtyczek K., Zasada proporcjonalności, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002;
Wróbel A., Źródła prawa Wspólnot Europejskich i prawa Unii Europejskiej [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, Zakamycze 2005;
Zieliński M., Wykładnia prawa. Reguły, zasady, wskazówki, Warszawa 2001;
PRZYPISY
55
Autorzy
Denis Galligan
Denis Galligan jest profesorem prawa, pełni funkcję dyrektora Centrum Badań Socjologiczno-Prawnych Uniwersytetu Oxfordzkiego.
Wykłada w Wolfson College w Oxfordzie oraz na Central European
University w Budapeszcie. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na problemach władzy dyskrecjonalnej, kwestii skuteczności prawa oraz zagadnieniach stanowienia i stosowania
regulacji administracyjnych w krajach Środkowej i Wschodniej Europy.
Marcin Matczak
Marcin Matczak jest doktorem nauk prawnych. W latach 1999–2001
wykładał teorię i filozofię prawa na Uniwersytecie Wrocławskim.
W
latach
go
finansowanego
lizującego
2001-2003
był
przez
autonomie
członkiem
Komitet
prawa
i
zespołu
Badań
jego
badawcze-
Naukowych
ana-
instrumentalne
uży-
cie. Jego zainteresowania naukowe koncentrują się na zagadnieniach wykładni prawa
publicznego, metodyce pracy prawnika w procesach interpretacji i argumentacji. Od 2002
roku pracuje w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
00-121 Warszawa
ul. Sienna 39
tel. +48 (22) 557 70 00
fax +48 (22) 557 70 01
www.sprawnepanstwo.pl

Strategie orzekania sądowego. O wykonywaniu władzy

Transkrypt

Podobne dokumenty

Formularz kontaktowy - Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o

Komunikaty KS PZWarc

Natalia Zientara, egzaminowany aplikant sądowy, a obecnie

Uchwała Zgromadzenia Przedstawicieli Sędziów Apelacji

pobierz - Krajowa Rada Sądownictwa

KONSTYTUCJA? PRAWO TO CZY PRZEPIS?!

SĄD NAJWYŻSZY