V Republika Francuska Idee konstytucja interpretacje

Kazimierz Michał Ujazdowski
V REPUBLIKA FRANCUSKA. IDEE, KONSTYTUCJA, INTERPRETACJE
(Wstęp do Antologii. "V Republika Francuska. Idee, konstytucja, interpretacje." Ośrodek Myśli
Politycznej, Kraków 2010)
V Republika Francuska może być przedmiotem zainteresowania z kilku powodów. Jej powstanie
było bowiem rzadkim w historii przypadkiem „zwycięstwa idei nad rzeczywistością”,
doświadczeniem uformowania ustroju na podstawie oryginalnych koncepcji ustrojowych Charlesa
de Gaulle’a i jego współpracowników. Wybitny francuski prawnik Georges Vedel pisał o
wyjątkowym znaczeniu czynnika woluntarystycznego (facteur volontariste) w powstaniu V
Republiki1. De Gaulle dał przykład polityki przekraczającej horyzont celów doraźnych i
skoncentrowanej na budowie dobrych instytucji, dzięki którym Francja przezwyciężyła własną
słabość ustrojową. To bardzo wymowne, że pierwszy rozdział Pamiętników nadziei nosi tytuł
„Instytucje”2. Co ciekawe, polityka instytucjonalna w jego koncepcji miała być właściwą reakcją
na „galijską skłonność do podziałów”, będącą zasadniczą wadą narodową Francuzów [Ch. de
Gaulle, Przemówienie w Bayeux – prezentowane w niniejszej antologii, s. 77]. Instytucjonalizm,
czyli przekonanie, że nawet najlepsza polityka jest bezradna w sytuacji braku dobrych instytucji,
był też cechą charakterystyczną myśli ustrojowej Michela Debré, bliskiego współpracownika de
Gaulle’a i z pewnością architekta numer dwa konstytucji V Republiki oraz jej głównego
redaktora3.
W tekście Konstytucyjny problem Francji, napisanym jeszcze w czasach działalności w
Résistance, dowodził on, że „doświadczenie pokazuje, że sukces wielkich polityk i wartość
mężów stanu zależą w duże mierze od instytucji” [Michel Debré, Konstytucyjny problem Francji,
s. 141].
Dzieło ustrojowe de Gaulle’a nie miało wcześniej odpowiednika w żadnym utrwalonym
dotąd systemie politycznym. Od chwili powstania, V Republika nastręczała trudności
interpretacyjnych, zniosła bowiem supremację parlamentu i stworzyła silną prezydenturę jako
ośrodek przywództwa państwowego. Jednocześnie zachowała parlamentarną odpowiedzialność
rządu, będącą podstawową przesłanką istnienia ustroju parlamentarnego. Nie mogła być
zakwalifikowana ani jako ustrój prezydencki, ani parlamentarny. Francja była pierwszym dużym
państwem, które wprowadziło instytucje demokracji bezpośredniej z zamysłem podejmowania
w tej formie decyzji istotnych dla wspólnoty państwowej. Do 1970 roku V Republika wiodła
prym pod względem liczby referendów przeprowadzonych w kwestiach kluczowych4. Pośród
dużych państw Zachodu Francja jest nadal jedynym krajem odwołującym się stale do tej
instytucji. Trzeba też zauważyć nowatorstwo obecnego w konstytucji z 1958 roku referendum
ustawodawczego, oznaczające uchwalenie wprost ustawy w drodze referendum. Nowa
konstytucja wprowadziła unikatowy (odmienny od Kelsenowskiego) model kontroli
konstytucyjności ustaw i prekursorską we wspólnotach europejskich procedurę kontroli
konstytucyjności zobowiązań międzynarodowych przed ratyfikacją (art. 54 Konstytucji).
Wreszcie nie można zapomnieć o dziele Michela Debré i jego współpracowników z Conseil
d’État – oryginalnym francuskim modelu zracjonalizowanego parlamentaryzmu. Analiza narodzin
V Republiki pozwala także na wyjaśnienie sensu francuskiej tradycji republikańskiej, jej
1
G. Vedel, Le hasard et necesssite, „Pouvoirs” 1989, nr 50, s. 15-30.
Ch. De Gaulle, Memoires d’espoir, 2 volumes, Plon, 1970-71.
3
Na instytucjonalizm myśli Michela Debré zwrócił uwagę Silvano Armotario, autor najnowszej pracy
poświęconej jego koncepcjom konstytucyjnym. S. Armotario, La pensée politique et constitutionnelle de Michel
Debré, L.G.D.J., 2006.
4
A. Antoszewski, R. Herbut, Demokracje zachodnioeuropejskie, Wydawnictwo Uniwersytetu
Wrocławskiego, 1997, s. 258.
2
ciągłości, możliwości wewnętrznej odnowy i konieczności respektowania idei suwerenności
narodu przez rzeczników zmian ustrojowych. Wyrazem ciągłości francuskiej tradycji prawnej są
wciąż nowe interpretacje tez wielkich klasyków, Monteskiusza i Rousseau oraz ich znaczenie w
reformowaniu konstytucji.
Interesującym aspektem ukształtowania V Republiki jest również kreatywna rola elit
prawniczych w procesie zmiany konstytucji, zważywszy na szczególny udział w nim zespołu
młodych prawników z Conseil d’État, skupionego wokół Michela Debré, a także umocnienie
pozycji ustrojowej samej Conseil d’État, która w 1958 roku uzyskała ponownie status
konstytucyjny, określony wcześniej w konstytucji II Republiki.
Badanie procesu formowania się i ewolucji V Republiki ma walor uniwersalny, pozwala
bowiem na identyfikację warunków, w jakich następuje pożyteczna dla państwa zmiana ustrojowa
mająca cechy trwałości. Decydujące znaczenie ma posiadanie pozytywnej wizji ustrojowej,
przywiązanie do budowy dobrych instytucji jako czynnika modernizacji państwa oraz tworzenie
konstytucji w perspektywie kilku pokoleń. Wypada zwrócić uwagę na zdolność do reformy
instytucji w ramach respektowania ciągłości tradycji republikańskiej i republikańskich pojęć
prawnych, na unikanie rozwiązań skrajnych i zachowanie równowagi ustrojowej. Badanie
kształtowania się V Republiki ukazuje również inne walory: wnikliwą analizę wad ustrojowych,
„odwoływanie się do mistrzów”, czyli kumulowanie doświadczeń wielu generacji prawników i
polityków, umiejętność krytycznego korzystania z wzorców zagranicznych i, co nie mniej istotne,
odrzucenie konstruktywizmu sugerującego myślenie o ustroju idealnym. To właśnie z tym błędem
polemizował de Gaulle w końcowym fragmencie przemówienia w Bayeux przywołując zalecenie
Solona.
Osobnym przedmiotem refleksji prawników i politologów jest praktyka ustrojowa i ewolucja
V Republiki, która musiała sprostać wielkim wyzwaniom: kryzysowi algierskiemu, wydarzeniom
maja 1968 roku, przekształceniom politycznym po odejściu prezydenta de Gaulle’a,
decentralizacji oraz intensywnej integracji europejskiej. Co dało V Republice silną legitymację
i decydowało o żywotności? Czy po 52 latach istnienia zachowała swoją pierwotną specyfikę? W
jaki sposób odpowiedziała na procesy o powszechnym zasięgu, jakimi były integracja europejska,
wzrost roli prawa i coraz silniejsza pozycja sądów konstytucyjnych?
Będę miał wielką satysfakcję, jeśli lektura tekstów zawartych w antologii przybliży
czytelników do odpowiedzi na te pytania. Mam nadzieję, że zgromadzone dokumenty rzucą nowe
światło na idee tworzące V Republikę, jej oryginalność i trwałość. Jestem przekonany, że
zrozumienie fenomenu specyfiki i żywotności V Republiki nie jest możliwe bez odczytania
tekstów zawierających idee założycielskie oraz tekstów interpretacyjnych. Stąd przekonanie o
potrzebie wieloaspektowej i całościowej publikacji zawierającej źródła doktrynalne, tekst
Konstytucji V Republiki i wypowiedzi prezydentów, którzy w największym stopniu kształtowali
praktykę ustrojową Francji.
Antologia składa się z trzech części. W pierwszej znajdują się teksty zawierające idee
ustrojowe sformułowane przez Charlesa de Gaulle’a, René Capitanta, Raymonda Carré de
Malberga, Michela Debré i André Tardieu. Po dokładnych badaniach wybrałem prace, które w
sposób zasadniczy ukształtowały V Republikę. Część druga zawiera wystąpienia de Gaulle’a i
Michela Debré z okresu prac nad nową konstytucją, prowadzonych od czerwca do września 1958
roku oraz tekst ustawy konstytucyjnej z 3 czerwca 1958, której znaczenie nie zostało docenione w
polskich pracach o narodzinach V Republiki. W części trzeciej publikuję nowe tłumaczenie
Konstytucji Republiki Francuskiej z listą nowelizacji i z adnotacjami o pierwotnej treści
poszczególnych artykułów (na wzór publikacji La Constitution française du
4 octobre 1958 après la révision de juillet 2008, La Documentation française, 2008), co daje
możliwość śledzenia przekształceń instytucji konstytucyjnych. Część czwarta i ostatnia składa się
z wypowiedzi interpretacyjnych prezydentów V Republiki i bardzo interesującego ze względu na
metodę identyfikowania problemów ustrojowych Raportu Komitetu Édouarda Balladura,
poprzedzającego szeroką nowelizację z lipca 2008 roku.
Bibliografia zawierająca wykaz najważniejszych tekstów źródłowych i literaturę poświęconą
V Republice, obejmując pozycje z dziedziny historii myśli politycznej i prawnej, prawa
konstytucyjnego i politologii, została zredagowana z troską o uwzględnienie najnowszych pozycji
naukowych, a więc także tych, które ukazały się po nowelizacji z lipca 2008 roku na łamach
francuskich i polskich pism prawniczych i politologicznych.
* * *
Republika à la française
Wedle znanego określenia – używanego między innymi przez Maurice’a Duvergera i Raymonda
Arona – V Republika ukształtowała się jako monarchia republikańska5. Uważam, że formuła ta
nie zbliża nas do rozpoznania istoty jej ustroju, albowiem punktem wyjścia dla wyjaśnienia źródeł
i tożsamości V Republiki jest świadomość zasadniczej roli, jaką odegrał de Gaulle w odbudowie
ładu republikańskiego w czasie II wojny światowej i po wyzwoleniu Francji. Dzięki niemu
powojenna Francja dokonała jednoznacznego wyboru na rzecz Republiki i republikańskich
wartości – w takim znaczeniu, w jakim pojęcie to występuje we francuskiej myśli politycznej i
rozwiązaniach ustrojowych.
Uniwersalne interpretacje Republiki nie wyjaśniają sensu, w jakim pojęcie to występuje we
francuskiej myśli i tradycji państwowej. Teorie uniwersalne uznają republikę za ustrój będący
alternatywą wobec dziedzicznej transmisji władzy (w tym znaczeniu monarchie elekcyjne były
republikami), bądź w wersji pogłębionej widzą istotę republiki w istnieniu wspólnoty obywateli
wokół prawa i wartości6. Natomiast w przypadku Francji Republika jest dziełem Rewolucji
Francuskiej, która ustanowiła nową legitymację władzy opartą na idei suwerenności narodu i
ukształtowała swe wartości w konfrontacji z tradycją monarchistyczną7. Francuska Republika ma
zatem treść specyficzną i oznacza nie tylko sprzeciw wobec dziedzicznej transmisji władzy, ale
również jej nową legitymację inspirowaną przez filozofię Jana Jakuba Rousseau i – co nie mniej
istotne – pewien aksjologiczny projekt z kluczową rolą zasad niepodzielności i laickości
Republiki. Zdanie de Gaulle’a wypowiedziane na Placu Republiki we wrześniu 1958 roku tuż
przed referendum zatwierdzającym konstytucję, że Republika jest „suwerennością narodu,
wołaniem o wolność i nadzieją na sprawiedliwość”, zawiera celną formułę francuskiej tradycji
republikańskiej. Powtórzył ją Philippe Séguin w jednym z najważniejszych wystąpień w dziejach
współczesnego parlamentaryzmu francuskiego, podczas debaty nad traktatem z Maastricht.
Przypominał, że Republika ma we francuskiej tradycji politycznej sens szczególny, nie jest
jedynie „rodzajem systemu instytucjonalnego”, lecz systemem wspólnych wartości
ukształtowanym przez dziedzictwo Rewolucji8.
5
R. Aron, Esej o wolnościach, Fundacja Aletheia, 1997; M. Duverger, La monarchie républicaine (ou
comment les démocraties se donnent des rois), Laffont, Paris 1974.
6
B. Szlachta, D. Pietrzyk-Reeves, Republika, [w:] Słownik społeczny, WAM, 2004, s. 1081-1117.
7
J. L. Queremonne, République, [w:] O. Duhamel, Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, Presses
Universitaires de France, 1992, s. 921. Podobnie definiuje Republikę Guy Carcasson w komentarzu do
konstytucji. G. Carcassone, La Constitution, Éditions du Seuil, 2007, s. 40. Interesujące rozważania o specyfice
pojęcia republiki we francuskiej tradycji politycznej znajdziemy w szkicu Jana Baszkiewicza, Le
republicanisme, [w:] J. Baszkiewicz, Państwo, kultura, rewolucja, Wydawnictwo Poznańskie, 2010.
8
„Republika jest przede wszystkim systemem wspólnych wartości, dzięki którym Francja jest tym, czym
jest w oczach świata. Istnieje Republika Francuska, jak kiedyś istniała Republika Rzymska. Od początku jej
hasło jest takie samo: suwerenność ludu, żądanie wolności, nadzieja na sprawiedliwość”, P. Séguin, Oui, nous
voulons Europe, mais debout, [w:] M. Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, La Documentation Française,
1988, s. 311-321.
Republika w rozumieniu francuskiej tradycji intelektualnej uformowała się w pełni w
ostatnich dwóch dekadach XIX wieku, gdy Rewolucja „dopłynęła do portu” i została
zinstytucjonalizowana. „Dopiero zwycięstwo republikanów nad monarchistami w początkowym
okresie istnienia III Republiki ostatecznie poświadcza zwycięstwo Rewolucji w całym kraju;
nauczyciel Jules Ferry, misjonarz zasad roku 1789, bardziej aniżeli instrumentem, jest symbolem
tej długiej wygranej batalii” – stwierdza François Furet w eseju Prawdziwy koniec Rewolucji
Francuskiej9. Republika została definitywnie ukształtowana z chwilą prawnej instytucjonalizacji
dziedzictwa Rewolucji Francuskiej. Podstawowe znacznie miało uchwalenie ustawy uznającej
Marsyliankę za hymn narodowy (1879), ustanowienie przez Senat 14 lipca świętem narodowym
(1880) i dokonana w 1884 roku nowelizacja ustawy konstytucyjnej z 1875 o stosunkach między
władzami publicznymi, która wykluczyła przywrócenie monarchii. Dwie ostatnie dekady XIX
wieku przynoszą także budowę państwowego i laickiego systemu oświaty. Ostatnim etapem
procesu instytucjonalizacji Rewolucji było wprowadzenie radykalnego rozdziału Kościoła od
państwa.
Podstawowe znaczenie we francuskiej tradycji republikańskiej mają ukształtowane pod
wpływem Rousseau pojęcia suwerenności narodu i volonté générale, obecne w Deklaracji Praw
Człowieka i Obywatela (art. III i VI Deklaracji). Wedle określenia wybitnego niemieckiego
prawnika Georga Jellinka, w myśli autora Umowy społecznej volonté générale, która „sama
decyduje o swoich granicach i której żadna władza ograniczać nie powinna i nie może”10, ma
charakter absolutystyczny. W Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z 1789 roku suwerenność
przysługuje jedynie narodowi jako całości na zasadzie całkowitego scedowania przez jednostki
swych praw na naród suwerena. Raymond Carré de Malberg w tekście Rozważania teoretyczne w
kwestii związku referendum i parlamentaryzmu zintegrował oba pojęcia i pisał o „suwerenności
woli ogółu”, wskazując również na jej absolutyzm.
Etatyzm i centralizm znalazły zatem silne oparcie w tak rozumianej idei suwerenności
narodu. W miejsce monarchii administracyjnej pojawia się republika niepodzielna, unitarna i
scentralizowana. W pracach Tocqueville’a znajdziemy wnikliwy opis ciągłości centralizacji
administracyjnej od czasów monarchii aż po połowę XIX wieku11. Furet i Morabito wskazywali
na to, że odrzucenie historycznych i bardziej złożonych teorii legitymizacji przez Deklarację Praw
Człowieka i Obywatela z 1789 roku musiało przynieść skutek w postaci centralizacji i odmowy
przyznania korporacjom praw publiczno-państwowych12.
9
F. Furet, Prawdziwy koniec Rewolucji Francuskiej, Wydawnictwo Znak, 1994, s. 10.
W świetnie napisanym szkicu Georg Jellinek wyraził pogląd, że umowa społeczna Rousseau zawiera
tylko jedną klauzulę, mianowicie zrzeczenia się wszelkich praw jednostki na korzyść społeczeństwa. „Jednostka
nie zachowuje dla siebie ani atomu prawa z chwilą, gdy staje się członkiem społeczeństwa. Wszelkie prawo
otrzymuje od volonté générale, która sama decyduje o swoich granicach i której prawnie ograniczać żadna
władza nie powinna i nie może. Nawet prawo własności przysługuje oddzielnej osobie tylko dzięki koncesji
państwowej”. J. Jellinek, Deklaracja praw człowieka i obywatela, Księgarnia Powszechna, 1905, s. 18-19. W
podobnym duchu interpretuje myśl Rousseau Dorota Pietrzyk-Revees, wskazując na jej kolektywistyczny
charakter (por. D. Pietrzyk-Revees, Republikańska koncepcja umowy społecznej, [w:] Umowa społeczna i jej
krytycy w myśli politycznej i prawnej, red. Z. Rau, M. Chmieliński, Scholar, 2010, s. 152--172).
11
„Rewolucja opowiedziała się jednocześnie przeciw monarchii i przeciw instytucjom prowincjonalnym.
Kierowana ślepą nienawiścią niszczyła wszystko, co było przed nią, zarówno władzę absolutną jak i to, co
mogło łagodzić jej siłę. Rewolucja była jednocześnie republikańska i centralistyczna”, A. de Tocqueville, O
demokracji w Ameryce, t. I, Społeczny Instytut Wydawniczy Znak, 1996, s. 97. Opis rozbudowy administracji
kosztem swobód lokalnych i ciał pośredniczących znajdziemy również w książce Dawny ustrój i Rewolucja,
drugim z najbardziej znanych dzieł Tocqueville’a, A. de Tocqueville, Dawny ustrój i Rewolucja, Społeczny
Instytut Wydawniczy Znak, 1994, s. 62-101.
12
François Furet pisze o odrzuceniu w momencie kryzysu monarchii koncepcji legitymacyjnej najmocniej
wyrażonej w twórczości Henri Boulainvilliersa, który podkreślał prawa stanów pośrednich jako trzeciego obok
króla i narodu partnera umowy tworzącej Francję (F. Furet, Prawdziwy koniec Rewolucji Francuskiej, dz. cyt., s.
45). Morabito wspominał o koncepcji ustrojowej Malby’ego, który uznając naród za złożoną wspólnotę stanów,
kładł nacisk na „odrębną reprezentację różnych stanów społeczeństwa w łonie organu władzy prawodawczej”, M.
10
Morabito, D. Bourmaud, Historia konstytucyjna i polityczna Francji (1789-1958), Temida 2, 1996, s. 46.
Idea suwerenności narodu – czy wedle określenia Carré de Malberga „suwerenności woli
ogółu” – okazała się najważniejszym elementem ciągłości republikańskiego porządku
ustrojowego, legitymacji władzy i prawa (ustawa jako wyraz volonté générale). We wnikliwej
pracy poświęconej III Republice Adam Piasecki podkreślał, że „pojęcie suwerenności narodowej
zaczerpnięte z filozofii Rousseau stanowiło podstawę ideową wszystkich konstytucji
republikańskich Francji”13. Wolno sądzić, że była ona nawet podstawą wszystkich
porewolucyjnych konstytucji za wyjątkiem dwóch okresów: Restauracji w latach 1815-1830 i
Vichy. W tej sytuacji kwestia ekspresji suwerenności stała się podstawowym zagadnieniem
ustrojowym. Jaki jest zatem krąg podmiotów uprawnionych do jej wykonywania? W tej sferze
tradycja republikańska była wewnętrznie zróżnicowana. Republika jakobińska i II Republika,
choć różne pod wieloma względami, odwoływały się do myśli Rousseau, uznając demokrację
bezpośrednią (I Republika) i powszechne wybory prezydenckie (konstytucja z 1848). III i IV
Republika stały na gruncie teorii parlamentu jako dzierżyciela suwerenności narodu – w
przypadku tej ostatniej zostało to wyrażone explicite w konstytucji z 1946 roku. Art. 3 konstytucji
IV Republiki stanowił, że we wszystkich dziedzinach poza uchwaleniem konstytucji „lud
wykonuje suwerenność przez deputowanych do Zgromadzenia Narodowego”. Wszelkie
republikańskie reformy konstytucyjne musiały zatem odnosić się do tej podstawowej zasady.
Przekonamy się, że interpretacja, w myśl której „suwerenność należy do narodu z chwilą gdy
wypowiada się on bezpośrednio i w całości”14, a jej wykonywanie powierza się nie tylko
parlamentowi, ale również prezydentowi jako przedstawicielowi narodu, stanowiła klucz do
zmiany ustrojowej, jaką przyniosła V Republika. Stąd tak istotne znaczenie prezentowanego
w antologii tekstu Raymonda Carré de Malberga.
Formuła V Republiki jako monarchii republikańskiej sugeruje, że de Gaulle doprowadził do
aksjologicznej oraz instytucjonalnej syntezy obu tradycji. W podobnym duchu François Mauriac
pisał w Bloc-notes, że de Gaulle położył kres kontrowersji między nacjonalistycznym i
monarchistycznym Action Française a chrześcijańsko-demokratycznym i wyraźnie
prorepublikańskim Sillon15. Wydaje się, że obie interpretacje nie wyjaśniają dobrze ani
kształtowania się poglądów de Gaulle’a, ani specyfiki V Republiki. W komentarzu do wystąpienia
de Gaulle’a w Bayeux i wcześniej w uwagach biograficznych przedstawiam odrębną od wpływów
Action Française i Sillon drogę kształtowania się poglądów twórcy V Republiki. Wydaje się, że
patriotyzm państwowy de Gaulle’a akceptujący republikę, przekraczający ostre podziały,
inkluzywny w stosunku do różnych tradycji ideowych i zorientowany na wzmocnienie państwa
jako narzędzia potęgi Francji, uformował się pod wpływem republikańskich nacjonalistów
Maurice Barrèsa i Charlesa Péguy.
Istotne dla zrozumienia myśli i polityki de Gaulle’a inspiracje myślą chrześcijańskospołeczną wymagają precyzyjnego wyjaśnienia. W poglądach de Gaulle’a nie znajduję wpływu
koncepcji twórcy ruchu Sillon Marca Sangniera z jego entuzjazmem w stosunku do wartości
republikańskich i demokratycznych16. Twórca V Republiki nie był chrześcijańskim demokratą z
właściwą tej szkole tendencją do nadawania chrześcijańskiej sankcji ustrojowi demokratycznemu.
13
„W poglądach politycznych francuskich pojęcie suwerenności narodu jest głęboko zakorzenione, a
także zagadnienie suwerenności jest przedmiotem żywej dyskusji kół prawniczych. Inaczej jest w Anglii.
Władza suwerena dynastii angielskiej przeszła stopniowo w pełni na naród angielski, ale stało się to prawie
niepostrzeżenie. Dziś król dzieli władzę z organami powstałymi z wyboru, a właściwie tonie we władzy
parlamentu, będąc uważanym za jeden z jego składników”. A. Piasecki, O parlamentaryzmie III Republiki,
Fiszer i Majewski, 1928, s. 64-65.
14
Sformułowania tego użył de Gaulle we fragmentach Pamiętników Nadziei, w których wyjaśniał sens i cel
zmiany ustrojowej dokonanej w 1958 roku. Ch. de Gaulle, Pamiętniki nadziei, Wydawnictwo MON, 1971, s. 28.
15
„Jeden z wielkich oddanych mu ludzi, będący mniej więcej jego rówieśnikiem (moim także),
powiedział mi kiedyś słusznie: «Tylko katolicy naszego pokolenia są zdolni pojąć kim jest de Gaulle, gdyż
przejął on zarazem dziedzictwo Sillon i Action Française. Czerpał z obydwu antagonistycznych źródeł i pojednał
je w sobie, ale dlatego też jest zawsze samotny»”. Fr. Mauriac, Bloc-notes, PAX 1979, s. 137.
16
Interesującą analizę poglądów Sillon można znaleźć w pracy Janusza Stefanowicza poświęconej temu
ruchowi: J. Stefanowicz, Chrześcijańska demokracja, Pax 1963, s. 146-160.
To jeden z powodów, dla których opinia Mauriaca o związkach de Gaulle’a z Sillon wskazuje na
mylny trop ideowych inspiracji. De Gaulle zawdzięczał nauczaniu społecznemu Kościoła
świadomość społecznej odpowiedzialności państwa, konieczności przezwyciężenia konfliktów
klasowych i poszukiwania równowagi społecznej. Tu swoje źródło ideowe mają podjęta w latach
1944-1945 polityka uspołecznienia kapitalizmu, koncepcja stowarzyszenia kapitału i pracy z
okresu Zgromadzenia Ludu Francuskiego, a także posiadająca konsekwencje ustrojowe idea
partycypacji. Wypada zauważyć, że de Gaulle nie kwestionował laickiego charakteru republiki,
choć po wojnie koncentrował się na wsparciu specjalnego statusu prywatnego szkolnictwa
wyznaniowego i rozszerzeniu ustawodawstwa prorodzinnego.
W wymiarze ustrojowym inspiracja chrześcijańska wyrażała się w przywiązaniu do idei
korporacyjnych. Francuski korporacjonizm, jak i cały katolicyzm socjalny, był krytycznie
nastawiony do dziedzictwa Rewolucji Francuskiej i miał sympatie monarchistyczne17. To właśnie
korporacjonizm był jedyną ideą spoza tradycji republikańskiej obecną w myśli konstytucyjnej de
Gaulle’a18. Po raz pierwszy wyraził ją w przemówieniu w Bayeux, lansując obecność w Senacie
reprezentacji interesów gospodarczych i zawodowych. Idee korporacyjne próbował
urzeczywistnić bez powodzenia w 1958 i 1969 roku, a na drodze do ich urzeczywistnienia stanęła
kluczowa dla porządku republikańskiego zasada, w myśl której suwerenność przysługuje
narodowi jako całości, co kwestionuje legitymację ciał pośredniczących do odrębnej
reprezentacji. Z tego względu w trakcie prac nad konstytucją V Republiki przeciwko
ustanowieniu „segmentu” korporacyjnego w Senacie oponował gorąco Michel Debré19.
W biografii de Gaulle’a Aleksander Hall pisze, że w latach trzydziestych generał
„akceptował republikę i demokratyczny porządek, chociaż podtrzymywał swój krytycyzm wobec
systemu parlamentarnego w kształcie, w jakim funkcjonował on we Francji”20. Wypada
zatrzymać się dłużej nad tą kwestią. Co oznaczała akceptacja republiki? Wydaje się, że najbliższa
prawdy jest w tej kwestii francuska historyk Odile Rudelle, która na podstawie lektury notatek de
Gaulle’a z okresu młodości wskazuje na to, że akceptował on Republikę jako trwały w czasach
współczesnych sposób egzystencji Francji21. Można sądzić, że akceptacja Republiki była aktem
rozumu, nie serca. To dlatego nie znajdziemy w jego wypowiedziach entuzjastycznego stosunku
do wartości republikańskich, jak to miało miejsce w przypadku chrześcijańsko-społecznego ruchu
Sillon i jego kontynuatorów w postaci Partii Demokratyczno-Ludowej, chrześcijańskich
demokratów w Résistance i Ruchu Republikańsko-Ludowego (MRP)22. Dla de Gaulle’a republika
była potwierdzonym przez historię sposobem egzystencji Francji jako państwa. W jego oczach
państwo oparte na republikańskich zasadach nie było skazane na słabość, mogło służyć potędze
Francji tak, jak służyła tej potędze monarchia w najlepszych okresach swego istnienia.
Decydujące znaczenie w procesie kształtowania się poglądów de Gaulle’a miała erudycja
17
C. Brice, Essai d’une politique chrétienne en Europe jusqu’en 1914, [w:] Nouvelle histoire des idées
politiques. Ouvrage collectif sous la direction de Pascal Ory, Hachette, 1987. Czesław Strzeszewski
przypominał stanowisko René Tour du Pina, prekursora idei korporacjonistyczych, poddającego krytyce
Deklarację Praw Człowieka i Obywatela. W jego opinii Deklaracja inspirowała liberalizm i socjalizm, i
odmawiała praw wszelkim zrzeszeniom istniejącym pomiędzy jednostką a narodem. Cz. Strzeszewski, Katolicka
nauka społeczna, Odiss, 1985, s. 240-241.
18
Bardzo ciekawe uwagi o poglądach de Gaulle’a, które nie znalazły urzeczywistnienia w konstytucji V
Republiki, zawarł Ricci w artykule poświęconym jej źródłom ideowym. J. C. Ricci, Les idées politiques à
l’origine de la Constitution de 1958, [w:] Les 50 ans de la Constitution, Litec, 2008.
19
Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Volume I:
Des origines de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 à l’avant projet du 29 juillet 1958, La Documentation
française, 1987, s. 247.
20
A. Hall, Naród i państwo w myśli politycznej Charlesa de Gaulle’a, Neriton, 2005, s. 91.
21
O. Rudelle, De Gaulle et République, [w:] Le modèle républicain, sous la direction de Serge Berstein et
Odile Rudelle, Paris Presses Universitaires de France, 1992.
22
Wnikliwą analizę stanowiska tych formacji i kontrowersji z poglądami de Gaulle’a można znaleźć w
pracy René Rémonda poświęconej prawicy we Francji. R. Rémond, Prawica francuska dzisiaj, Iskry, 2008, s.
282-316.
historyczna: w wydanej w latach trzydziestych książce La France et son armée wskazywał na
przykłady efektywnej polityki w historii I, II i III Republiki23.
Wolno zatem sądzić, że w latach trzydziestych de Gaulle akceptował aksjologię
republikańską, pozostawiając otwartą kwestię konkretnego kształtu instytucjonalnego Republiki. W
tamtym czasie nie miał jeszcze pozytywnej odpowiedzi na kryzys ustrojowy III Republiki. Musiał
mieć jednak wyraźną świadomość jej słabości. Odrzucenie planu modernizacji armii
opracowanego przez de Gaulle’a było następstwem nacisków na premiera Paula Reynauda,
typowych dla hegemonii partii politycznych i rządów zgromadzenia. W Pamiętnikach wojennych
de Gaulle wspominał, że praca w generalnym sekretariacie obrony narodowej (1932-1937), w
stałym organie przy prezesie rady ministrów, unaoczniła mu nietrwałość rządów i słabość
państwa w warunkach supremacji parlamentu i hegemonii partii politycznych24. Wiele wskazuje
na to, że znał i cenił plan reform ustrojowych lansowany przez premiera André Tardieu, którego
propozycje wykraczały poza drobne korekty systemu ustrojowego25.
Przywrócenie legalności republikańskiej
W czasie II wojny światowej de Gaulle powiązał patriotyzm państwowy z tradycją republikańską
i przesądził o tym, że zasady republikańskie stały się niekwestionowaną podstawą powojennej
Francji. Opinii tej nie może podważać fakt, że środowisko osób tworzących Wolną Francję miało
pod względem ideowym charakter pluralistyczny. Rzeczywiście w 1940 roku de Gaulle ujawnił
zdolność do gromadzenia wokół siebie ludzi o wybitnych talentach i wyraźnie odmiennych
poglądach. Wśród pierwszych Wolnych Francuzów byli chrześcijański demokrata Maurice
Schuman, Gilbert Renaut (Remy) wychowany w szkole Action Française i René Cassin – profesor
prawa o jednoznacznie republikańskich i laickich poglądach26.
Stanowisko prawno-państwowe Wolnej Francji było jednoznaczne od czasu wydania 27
października 1940 roku w Brazzaville Manifestu o kierunku wysiłku Francuzów w czasie wojny27.
W tym dniu de Gaulle wydał również ordonans organizujący władze publiczne w czasie wojny i
ustanawiający Radę Obrony Imperium Francuskiego oraz deklarację organiczną wyjaśniającą
motywy prawne i polityczne obu aktów28. Wszystkie te akty zostały wydane przez przywódcę
Wolnych Francuzów w imieniu ludu i Imperium Francuskiego, co było wyrazem republikańskopaństwowego podejścia. De Gaulle wskazywał na lud jako podmiot suwerenności, deklarując
działanie w imieniu Francji, państwa i imperium. Ordonans wydany w Brazzaville podkreślał
ciągłość prawną z III Republiką i stanowił, że do czasu „ustanowienia francuskiego rządu oraz
legalnego i niezależnego od wroga przedstawicielstwa ludu francuskiego, we wszystkich
częściach wyzwolonego spod władzy wroga Imperium władze publiczne będą działały na
podstawie francuskiego prawa sprzed 23 czerwca 1940 roku”29. Deklaracja organiczna
uzupełniająca Manifest jeszcze mocniej występowała w obronie zasad Republiki i w ten sposób
legitymowała działanie Wolnej Francji. De Gaulle stwierdzał, że Vichy „bezskutecznie stara się
23
Ch. de Gaulle, La France et son armée, Plon, 1938, rééd. Le Livre de poche, 1973.
Tegoż, Pamiętniki wojenne, tom I, MON, 1967, s. 3-4.
25
O. Rudelle, Le rôle du général de Gaulle et de Michel Debré, [w:] Association française des
constitutionnalistes, L’écriture de la Constitution de 1958: actes du colloque du 30ème anniversaire, Aix-enProvence, les 8, 9 et 10 septembre 1988, Economica Presses Universitaires d’Aix Marseille, 1992, s. 749-777.
26
Uwagi o pluralizmie postaw ideowych w środowisku Wolnych Francuzów znajdziemy w pracy
Aleksandra Halla poświęconej myśli politycznej de Gaulle’a. A. Hall, Naród i państwo w myśli politycznej
Charlesa de Gaulle’a, dz. cyt., 124-127.
27
Manifeste relatif à la direction de l’effort français dans la guerre, [w:] M. Duverger, Constitution et
documents politiques, PUF, 1996, s. 191.
28
Ordonnance no 1 organisant les pouvoirs public pendunt la guerre et instituant le Conseil de défense de
l’Empire (21 octobre 1940). Déclaration organique complétant le manifeste du 27 octobre 1940, M. Duverger,
Constitution et documents politiques, dz. cyt., s. 192-196.
29
Tamże, s. 192.
24
uzasadnić swoje powstanie i istnienie pod pozorem zmiany ustaw konstytucyjnych, która jest
jedynie rażącym i powtarzającym się pogwałceniem Konstytucji francuskiej”30.
De Gaulle nie tylko wskazywał na naruszenie poszczególnych norm konstytucji, ale podniósł
zasadniczy dla republikańskiej tradycji konstytucyjnej argument. Deklaracja stwierdzała, że
Vichy zniosło republikańską konstytucję wraz ze złamaniem zasady, w myśl której republikańska
forma rządu nie może być przedmiotem rewizji konstytucji. Doktryna prawno-państwowa Wolnej Francji stała na straży zasad Republiki i wyraźnie oponowała przeciw
przywróceniu motywów właściwych tradycji monarchistycznej. Wspomniana Deklaracja
przywoływała ustawę konstytucyjną z 1884 roku, gwarantującą nienaruszalność republikańskiej
formy ustrojowej i stwierdzała jej pogwałcenie przez ustawę konstytucyjną z 10 lipca 1940 roku.
Co więcej, de Gaulle zarzucał Pétainowi, że decyzje Vichy wykluczały „ze swych tak zwanych
aktów konstytucyjnych słowo Republika i przyznawały szefowi tak zwanego Państwa
Francuskiego władzę tak dużą jak w przypadku onarchy absolutnego, którą może jeśli zechce
sprawować przez całe życie lub przekazać ją każdej wybranej przez siebie osobie,
a nawet uczynić tę władzę dziedziczną”31.
Trudno o bardziej jednoznaczne opowiedzenie się za zasadami Republiki. Na ich podstawie
Wolna Francja uznawała Vichy za reżim pozbawiony nie tylko przymiotu prawowitości, ale także
legalności32. Doktryna Wolnej Francji była dziełem René Cassina, którego postać zasługuje na
naszą szczególną uwagę ze względu na rolę, jaką odegrał w europejskiej kulturze prawniczej XX
wieku. Profesor Cassin (1887-1976) pochodził z rodziny o żydowskich korzeniach i miał jak
wspomniałem jednoznacznie republikańsko-laickie poglądy. W 1940 roku Cassin posiadał już
silną pozycję zawodową jako znawca prawa publicznego. W Londynie brał czynny udział
w pracach inspirujących powstanie UNESCO i pracach aliantów nad nową deklaracją promującą
prawa jednostki i obywatela w skali międzynarodowej. Był głównym autorem historycznej
Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela ONZ, za co otrzymał nagrodę Nobla w 1968. Po
wyzwoleniu kierował Radą Stanu (do 1960 roku), umacniając jej autorytet, był również
aktywnym uczestnikiem prac nad projektem konstytucji V Republiki33.
Przegrana i kompromitacja Vichy musiała gruntownie osłabić znaczenie tradycji ideowych
krytycznych wobec Republiki. Wydaje się jednak, że nie można lekceważyć znaczenia poglądów
i decyzji samego de Gaulle’a. Przywódca Wolnej Francji ugruntował tradycję republikańską
wskutek konsekwentnej polityki opartej na zwartej i przemyślanej doktrynie. Jej stanowczość
budziła wątpliwości nawet w szeregach Wolnych Francuzów, o czym świadczą choćby
wspomnienia Raymonda Arona, w których odnosił się z dystansem do jednoznacznego potępienia
Vichy i poglądów prawnych René Cassina34.
Rétablissement de la légalité républicaine, ogłoszone w sierpniu 1944 roku, było zatem
logicznym następstwem doktryny prawno-państwowej Wolnej Francji35. W książce Demokracja
francuska Konstanty Grzybowski świetnie ujął pozycję, w jakiej znajdował się przywódca
Wolnych Francuzów stojąc na czele rządu tymczasowego w 1944 roku: „de Gaulle był
kontynuacją prawną III Republiki, był jednocześnie drogą ku odnowieniu demokracji”36. Polityka
de Gaulle’a w latach 1944-1945 określiła fundamenty ustrojowe powojennej Francji. Zanim
30
Dokument wymieniał w sposób szczegółowy naruszenia norm konstytucyjnych w trakcie kształtowania
się władzy Vichy, wskazując na złamanie procedury rewizji konstytucji oraz na to, że Prezydent Republiki bez
złożenia dymisji został pozbawiony praw i prerogatyw związanych z jego urzędem.
31
Déclaration organique complétant le manifeste du 27 octobre 1940, dz. cyt., s. 194.
32
Tamże.
33
C. Andrieu, P. Braud, G. Piketty, Dictionnaire de Gaulle, Editions Robert Laffont 2006. Informacje o
pracach René Cassina nad UNESCO i nową deklaracją praw człowieka i obywatela można znaleźć w wyborze
dokumentów Résistance. H. Michel, B. Mirkine-Guetzévitch, Les idées politiques et sociales de la Résistance,
Presses Universitaires de France, Paris 1954.
34
R. Aron, Widz i uczestnik, CDN, 1984, s. 61-62.
35
L’ordonnance du 9 août 1944 relative au rétablissement de la légalité républicaine sur le territoire
continental, [w:] M. Duverger, Constitution et documents politiques, dz. cyt., s. 213.
36
K. Grzybowski, Demokracja francuska, Czytelnik, 1947, s. 161.
przedstawił on w Bayeux w czerwcu 1946 roku własną wizję instytucjonalną, wprowadził
zmiany, które okazały się fundamentami IV i V Republiki.
Trzeba wskazać na cztery kwestie, które okazały się zasadnicze dla powojennego kształtu
francuskiej państwowości. Po pierwsze, „rekonstrukcja legalności republikańskiej” dokonana
została przy zachowaniu dyscypliny i ciągłości instytucji państwowych. Ordonans z 7 sierpnia
1944 roku „o przywróceniu legalności republikańskiej” pozwolił na połączenie delegalizacji
Vichy z jednoczesnym zachowaniem ciągłości działań instytucji państwowych37. Po drugie,
niezwykle istotnym składnikiem odbudowy państwa było unowocześnienie administracji i
powołanie Państwowej Szkoły Administracji. École nationale d’administration, utworzona
według projektu Michela Debré opracowanego jeszcze przed II Wojną Światową, uformowała
powojenne elity polityczne i biurokratyczne z pożytkiem dla jakości państwa38. W tej samej
logice umacniania państwa doszło do ścisłej współpracy de Gaulle’a z Radą Państwa (Conseil
d’État), wyjątkową instytucją łączącą kompetencje najwyższej instancji sądownictwa
administracyjnego i instytucji konsultującej projekty ustaw. W dniu 31 lipca 1945 roku de Gaulle
wydał ordonans, na mocy którego wszystkie projekty ustaw przedstawione przez rząd musiały
być poddane procedurze konsultacji przez Radę Stanu. Zdołamy się przekonać, że Rada Stanu
odegra wyjątkową rolę w procesie opracowania projektu konstytucji V Republiki39, a jej rola
konsultacyjna zostanie uregulowana w ustawie zasadniczej. De Gaulle zachował szczególny
respekt dla Rady Stanu po rezygnacji ze sprawowania władzy. Dominique Chagnollaud w tekście
poświęconym roli wysokiej administracji w IV Republice przywołuje list de Gaulle’a do René
Cassina
z
1951
roku,
w którym manifestował szczególne poparcie dla Rady Stanu jako „solidnego bastionu” państwa40.
Po trzecie polityka de Gaulle’a po wyzwoleniu budowała etatystyczny model gospodarki i
społeczny charakter Republiki Francuskiej, potwierdzony przez konstytucyjne regulacje IV i V
Republiki. Przypomnijmy, że rząd tymczasowy podjął decyzję o nacjonalizacji sektora
bankowego, ubezpieczeniowego, energetycznego i węglowego oraz transportu lotniczego.
W styczniu 1946 roku znacjonalizowano Bank Francji i wielkie banki depozytowe41. Walter
Laqueur zwraca uwagę, że de Gaulle poszerzył zakres interwencjonizmu państwowego i tak silnie
obecnego w polityce Francji. W tym okresie wprowadzono mechanizmy planowania
gospodarczego, które stosowano w IV i V Republice42. W latach 1944-1945 rozszerzono zakres
ubezpieczeń i rozbudowano wsparcie dla rodziny. De Gaulle i jego współpracownicy w pełni
zaakceptowali społeczną orientację IV Republiki. Przypomnijmy, że konstytucja z października
1946 roku definiowała Francję jako republikę „niepodzielną, świecką, demokratyczną i
społeczną” (art. 1 Konstytucji z 13 października 1946 roku), a preambuła do konstytucji wyrażała
zdecydowanie społeczną orientację43. W tej sferze widoczna jest ciągłość między IV a V
37
Ordonans z 9 sierpnia 1944 roku odrzucał prawowitość i legalność Vichy,
i stwierdzał co do zasady nieważność wszelkich aktów i regulacji prawnych promulgowanych po 16 czerwca
1940 roku. Jednocześnie wprowadzał wymóg wyraźnego określenia nieważności. Nieważność została wyraźnie
stwierdzona w przypadku ustawy konstytucyjnej z 10 lipca 1940 roku, aktów mających rangę konstytucyjną,
aktów ustanawiających nadzwyczajne jurysdykcje, aktów narzucających roboty przymusowe na rzecz wroga,
odnoszących się do stowarzyszeń tajnych i wprowadzających jakąkolwiek dyskryminację w odniesieniu do
Żydów. W pozostałych przypadkach zakładano stosowanie okresu przejściowego w procesie usuwania skutków
prawnych aktów Vichy, a nawet dopuszczano możliwość uznania „niektórych sytuacji zastanych, których
cofnięcie wprowadziłoby w państwie większe zamieszanie niż ich zatwierdzenie”. Przypomnieć wypada, że
powojenna Francja zachowała niektóre akty prawne Vichy, przede wszystkim przepisy prorodzinne, emerytalne,
antyalkoholowe.
38
M. Debré, Un projet d’Ecole nationale d’Administration, „Dalloz hebdomadaire” 1938, nr 7.
39
J. Sauvé, Le Conseil d’État et la Constitution, R.F.D.C. 2009, nr 77.
40
D. Chagnollaud, La haute administration au pouvoir? Les «Grands commis» de la IVe République,
„Pouvoirs” 1996, nr 76.
41
J. Baszkiewicz, Historia Francji, Ossolineum, 1978, s. 700.
42
W. Laqueur, Historia Europy 1945-1992, Puls, 1993, s. 233.
43
Preambuła do konstytucji z 1946 roku potwierdzała „prawa i wolności człowieka uświęcone przez
deklarację z 1789 roku i podstawowe zasady uznane przez ustawy Republiki”, ogłaszała zasady polityczne,
Republiką, która w preambule deklarowała przywiązanie do praw człowieka i zasad suwerenności
narodowej, tak jak zostały one określone w Deklaracji z 1789 roku i uzupełnione przez preambułę
do Konstytucji z 1946 roku. Nie można wątpić, że de Gaulle w latach 1940-1945 ugruntował
tradycję republikańską i doprowadził do tego, że zasady republikańskie stały się fundamentem
powojennej Francji. V Republika mogła zatem powstać jako zmiana instytucjonalna w ramach
tradycji republikańskiej.
Po czwarte, trzeba zauważyć, że de Gaulle ugruntował „legalność republikańską”,
wprowadzając istotną korektę w postaci instytucji referendum konstytucyjnego. Fundamentalne
znaczenie miał ordonans z 17 sierpnia 1945 roku wprowadzający konsultację ludu francuskiego w
drodze referendum44. De Gaulle zarządził referendum, w którym przed wyborem Zgromadzenia
Narodowego przyznał narodowi pouvoir constitutionnel (władzę ustrojodawczą). To obywatele w
drodze referendum położyli kres istnieniu III Republiki, zadecydowali o wyborze Konstytuanty,
terminie prac konstytucyjnych i o obowiązywaniu na przyszłość zasady, że projekt uchwalony
przez Zgromadzenie podlegał będzie zatwierdzeniu w drodze referendum.
De Gaulle mógł napisać w Pamiętnikach nadziei, że decyzja podjęta wtedy miała moc
„konstytucyjnego precedensu”, osłabiającego potężną pozycję partii politycznych: „Wszelako z
myślą o przyszłości, zanim jeszcze wybrane zostało Zgromadzenie Narodowe, ustanowiłem
referendum, tak, że naród sam zadecydował, iż odtąd konstytucja, aby być prawomocna musi
uzyskać jego bezpośrednią aprobatę. Tym samym stworzyłem demokratyczny instrument, za
pomocą którego pewnego dnia będę sam mógł ustanowić dobrą konstytucję zamiast tej, która
niebawem miała być uchwalona przez partie i w ich interesie”45.
Zwycięstwo idei nad rzeczywistością
Wydaje się jednak, że de Gaulle w 1945 roku nie miał jeszcze skrystalizowanej wizji nowych
instytucji będących alternatywą dla republiki parlamentarnej46. To powód, dla którego teksty
gospodarcze i społeczne. Wśród nich znalazło się prawo do pracy, prawa związkowe, prawo do strajku, a także
prawo pracowników do ustalania warunków pracy i wpływu na prowadzenie przedsiębiorstwa. Preambuła
deklarowała również prawo do opieki zdrowotnej, zabezpieczenia społecznego, wypoczynku, równy dostęp do
wykształcenia, wyszkolenia zawodowego i kultury. Dokument potwierdzał politykę wsparcia dla rodziny
(„Naród zapewnia jednostce i rodzinie warunki konieczne dla ich rozwoju”) i dawał także oparcie procesowi
nacjonalizacji stwierdzając, że „Każde dobro, przedsiębiorstwo, których eksploatacja posiada charakter
narodowej służby publicznej lub monopolu faktycznego albo też nabiera takiego charakteru, winno stać się
własnością zbiorowości”.
44
Ordonnance n° 45-1836 du 17 août 1945, instituant une consultation du peuple français par voie de
référendum et fixant le terme des pouvoirs de l’Assemblée consultative provisoire, [w:] M. Duverger,
Constitution et documents politiques, dz. cyt., s. 224-226. W myśl ordonansu naród miał podjąć istotne decyzje
przed wyborem Zgromadzenia Narodowego. Po pierwsze miał zadecydować o kresie bądź trwaniu III Republiki
poprzez referendalną odpowiedź na pytanie z art. 2 ordonansu: „Czy pragniesz, aby Zgromadzenie Narodowe
było Konstytuantą?” Pozytywna odpowiedź na to pytanie oznaczała, że III Republika przestaje istnieć na mocy
decyzji obywateli, nie zaś Zgromadzenia Narodowego. Po drugie, naród miał w drodze referendum przesądzić o
kształcie ustroju władz tymczasowych do czasu wejścia w życie nowej Konstytucji, tworząc pewną równowagę
w układzie władz i określić siedmiomiesięczny termin zakończenia prac nad nową konstytucją. Pytanie ujęte w
art. 4 ordonansu dotyczyło tego, czy Zgromadzenie ma całkowitą swobodę w podejmowaniu decyzji, czy też
związane jest wolą narodu. Po trzecie, ordonans wprowadzał do francuskiego systemu konstytucyjnego
referendum konstytucyjne zatwierdzające. Oznaczało to, że Konstytuanta podlega weryfikacji narodu, do
którego należy ostateczna decyzja o aprobacie rozwiązań konstytucyjnych. Regulacja ta została przyjęta w
konstytucji IV Republiki.
45
Ch. de Gaulle, Pamiętniki nadziei, dz. cyt., s. 30.
46
Jean Louis Debré w książce Les idées constitutionnelles du général de Gaulle zauważał, że w tym
okresie doktryna konstytucyjna de Gaulle’a miała charakter negatywny. Decydujące znaczenie miało potępienie
i likwidacja systemu Vichy, krytyka III Republiki, co nie oznaczało całkowicie negatywnego stosunku do ustaw
konstytucyjnych
z 1875 roku. J. L. Debré, Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, L.G.D.J, 1974, s. 48.
opublikowane przed wystąpieniem w Bayeux nie zawierają idei ustrojowych. Doświadczenie
rządzenia w okresie prowizorium ustrojowego od sierpnia 1944 do stycznia 1945 roku unaoczniło
de Gaulle’owi gruntowną słabość systemu politycznego honorującego supremację parlamentu i
partii politycznych. Bezpośrednim powodem jego dymisji był przecież sprzeciw wobec praktyki
typowej dla rządów zgromadzenia. De Gaulle nie mógł zgodzić się na wniosek André Philipa
w sprawie redukcji budżetu i to nie tylko ze względu na szczególne przywiązanie do polityki
obronnej. Składając dymisję, wyrażał sprzeciw wobec prawa parlamentu do kształtowania
budżetu wbrew woli rządu47.
Tezę, że V Republika jest wyrazem „zwycięstwa idei nad rzeczywistością” można głosić bez
ryzyka przesady, powstała bowiem w konfrontacji z systemem zwierzchności parlamentu
mającym potężne poparcie ze strony elit politycznych i posiadała silną racjonalizację doktrynalną.
III Republika związała aksjologię republikańską z supremacją parlamentu, wywodzącą się z tezy
Sieyèsa, który w słynnym tekście z 1789 roku Co to jest stan trzeci? uzasadniał prawo parlamentu
do wyłączności w sferze ekspresji suwerenności48. Właściwie doszło do przejęcia przez parlament
praw suwerennych od „narodu zwierzchnika” i wykluczenia jakichkolwiek form głosowania
powszechnego poza wyborem Izby Deputowanych. Na długie lata tradycja republikańska w
bardziej demokratycznej wersji została zepchnięta na margines. Wybitny konstytucjonalista
Adhémar Esmein, autor najbardziej rozbudowanego teoretycznego uzasadnienia III Republiki,
uznawał monopol parlamentu na ekspresję suwerenności, głosił prymat ustawy jako wyrazu
volonté générale i jej przedmiotową nieograniczoność, kwestionował kontrolę konstytucyjności
ustaw i opowiadał się przeciwko jakimkolwiek formom demokracji bezpośredniej, włącznie z
referendum zatwierdzającym konstytucję49. W klasycznej pracy poświęconej prawu
konstytucyjnemu Georges Burdeau pisał krytycznie o uformowaniu się w III Republice rządów
zgromadzenia, zatem o „absencji prawdziwego parlamentaryzmu”, słabości władzy wykonawczej
i destabilizacji ustroju50. W momencie ukształtowania się masowych stronnictw politycznych,
realna władza znalazła się w rękach ich kierownictw, niezdolnych do wyłonienia stabilnych
większości i stworzenia warunków efektywnego rządzenia. Pomimo słabości ujawnionych przez
praktykę ustrojową, republika parlamentarna cieszyła się akceptacją większości elit politycznych i
prawniczych. Nic zatem dziwnego, że de Gaulle w ograniczonym zakresie mógł wykorzystać
dorobek reformizmu konstytucyjnego z lat trzydziestych ze względu na jego rozproszenie i
korekcyjny charakter51. Większość reprezentantów tego nurtu poruszała się wewnątrz konstrukcji
III Republiki, proponowała powrót do literalnego odczytania ustaw konstytucyjnych z 1875 roku i
przywrócenie prawa prezydenta do rozwiązania izb, nie usuwając jednak jego zależności od
parlamentu. Przedwojenna myśl inspiratorów V Republiki – André Tardieu i Raymonda Carré de
Malberga – których teksty zajmują istotne miejsce w tej antologii, stanowiła wyjątek,
przełamywała bowiem prymat parlamentu w systemie ustrojowym. Z tego też względu była
interesująca dla René Capitanta i Michela Debré52.
IV Republika w niewielkim stopniu zmieniła reguły swej poprzedniczki. Choć musiała
zaakceptować referendum zatwierdzające konstytucję i ułomną kontrolę konstytucyjności ustaw
oraz wprowadzała nowe regulacje w zakresie wotum zaufania i wotum nieufności, to
zdecydowanie podtrzymywała model rządów zgromadzenia. Zamieszczony w antologii tekst
René Capitanta O konflikcie między suwerennością parlamentu a suwerennością ludu we Francji
po wyzwoleniu zawiera jedną z najbardziej interesujących i wnikliwych ocen konstytucji IV
Tamże, s. 77-78.
E. J. Sieyès, Qu est –ce que le Tiers ?, Flammarion, 1989.
49
„Jeśli więc rządy reprezentacyjne są lepszym narzędziem prawodawstwa aniżeli rządy bezpośrednie, to
tym bardziej należy je stosować do ustawodawstwa konstytucyjnego”. A. Esmein, Prawo konstytucyjne, przeł.
K. Lutostański, W. Konopczyński, Kraków 1921, s. 317.
50
G. Burdeau, Fr. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, L.G.D.J., 1997, s. 356-360.
51
C. Bigaut, autor opracowania poświęconego reformizmowi konstytucyjnemu we Francji w latach 17892000, pisze o słabości jego rezultatów. C. Bigaut, Le réformisme constitutionnel en France (1789-2000), La
Documentation française, 2000, s. 51-58.
52
S. Armotorio, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, dz. cyt., s. 28-31, 45-46.
47
48
Republiki. Doktryna republiki parlamentarnej zachowywała nieufność wobec zwiększenia
zakresu głosowania powszechnego i w sposób szczególny sprzeciwiała się wyborowi prezydenta
w wyborach powszechnych. Konstytucjonalista i członek MRP, sprawozdawca komisji
konstytucyjnej, Paul Coste-Floret stwierdzał w maju 1946 roku, że powszechne wybory
prezydenckie pozostają w sprzeczności z tradycją republikańską53.
Postulat gruntownej reformy ustroju i umocnienia państwa nie miał wsparcia ze strony
środowisk wywodzących się z Résistance. Gdy 17 sierpnia 1945 roku de Gaulle wydał
wspomniany już ordonans, wprowadzający konsultację ludu francuskiego w drodze referendum,
spotkało się to ze sprzeciwem wielu środowisk politycznych, również tych, które wywodziły się z
Résistance54. Wypada zauważyć, że większość środowisk Résistance i Wolnej Francji nie łączyła
odnowy Francji z planem zmian instytucjonalnych. Borys Mirkine-Guetzévitch, autor klasycznego
wyboru tekstów wyrażających idee społeczne i konstytucyjne Résistance podkreślał, że postulaty
wymiany elit, potrzeby ukształtowania nowej klasy przywódczej, która miała zastąpić
skompromitowaną elitę III Republiki, oczyszczenia administracji i ukarania osób
współpracujących z okupantem i reżimem Vichy, zajmowały w nich miejsce znacznie ważniejsze
niż projekt reform ustrojowych55. Niemal wszystkie projekty konstytucyjne Résistance
utrzymywały system przewagi ustrojowej parlamentu kosztem pozycji egzekutywy56.
Gdzie znajdowały się zatem idee inspirujące myśl ustrojową de Gaulle’a, mające wpływ na
kształt V Republiki? Wypada zacząć od twórczości André Tardieu, polityka, który po
doświadczeniu premierostwa prowadził w latach trzydziestych kampanię publicystyczną na rzecz
głębokich reform ustrojowych. Wydał wtedy m.in. La réforme de l’état (1934, fragment
publikujemy poniżej), Le souverain captif (1936) i La profession parlementaire (1937)57.
Jego propozycje ustrojowe znacznie wykraczały poza zakres propozycji nurtu
reformistycznego z lat 30-tych. Tardieu opowiadał się za zniesieniem supremacji parlamentu i
ukazywał pozytywny związek między ustanowieniem referendum a „wyzwoleniem” władzy
wykonawczej z zależności od partii politycznych i grup nacisku. W sensie ideowym Tardieu był
republikaninem o narodowych i prawicowych przekonaniach, co z pewnością mogło tylko
wzmacniać sympatię de Gaulle’a do weterana I Wojny Światowej, współpracownika premiera
Clemenceau i polityka mającego ambicję przeprowadzenia głębokich zmian ustrojowych. W
opinii André Tardieu III Republika była „ciałem bez głowy”, bez przywództwa,
odpowiedzialności i władzy. W opublikowanym w antologii tekście Reforma państwa znajdziemy
analizę kryzysu ustrojowego i kruszenia podmiotowości władzy. Plan reform ustrojowych miał na
celu budowę równowagi między władzą wykonawczą a ustawodawczą i „odbudowę praw
obywateli” sprzyjającą temu procesowi. Projekt zakładał: prawo prezydenta do rozwiązania izb
oraz rozszerzenie powszechnego głosowania. Chodziło o prawa wyborcze kobiet i referendum
konsultacyjne. André Tardieu uzupełniał propozycje reformatorskie o zakaz zgłaszania przez
parlamentarzystów poprawek zwiększających wydatki budżetowe.
Na szczególną uwagę zasługuje propozycja referendum i jej prekursorski charakter.
Teoretyczne uzasadnienie referendum znajdziemy w tekście Raymonda Carré de Malberga
53
Rapport de Paul Coste-Floret sur le projet de Constitution du 5 mai 1946, „Pouvoirs” 1976, nr 76, s. 7-
27.
54
J. L. Debré, Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, dz. cyt., s. 73.
Reprezentatywne pod tym względem było wystąpienie François Menthona przed Zgromadzeniem
Konsultacyjnym. La pensée politique et constitutionnelle de la Résistance, [w:] H. Michel, B. MirkineGuetzévitch, Les idées politiques et sociales de la Résistance, dz. cyt., s. 39-77.
56
Mirkine-Guetzévitch wyróżnił pięć kategorii projektów. Pierwsza zakładała prosty powrót do
konstytucji z 1875 roku i III Republiki, druga powrót do III Republiki z pewnymi korektami, trzecia zerwanie z
systemem parlamentarnym i zastąpienie go przez system prezydencki w wersji amerykańskiej (z marginalnymi
wpływami w Résistance), orientacja czwarta reprezentowana była przez ruch komunistyczny, który zakładał
rządy zgromadzenia, jednoizbowy parlament i prekonizację demokracji ludowej „ustanowionej później przez
komunistów w Bułgarii, Polsce, Rumunii i Węgrzech”. Wreszcie ostatnie stanowisko, które w praktyce
ukształtowało później IV Republikę i w którym Mirkine-Guetzévitch widział przede wszystkim połączenie
„demokracji politycznej z gwarancjami dla praw społecznych, wierność dla systemu parlamentarnego”. Tamże.
57
Pełne zestawienie prac A. Tardieu w bibliografii.
55
Teoretyczne rozważania w kwestii związku referendum i parlamentaryzmu, jednak de Gaulle mógł
poznać ten artykuł dopiero po wojnie w rozmowach z René Capitantem, gdy przygotowywał tekst
wygłoszony w Bayeux58. Nie ma natomiast wątpliwości, że znał propozycje byłego premiera59.
Referendum konsultacyjne według Tardieu to propozycja, która z pewnością inspirowała
referendum ustawodawcze urzeczywistnione w konstytucji V Republiki60.
Autor Reformy państwa wyobrażał sobie referendum konsultacyjne jako poprzedzające
decyzje ustawodawcze i wiążące legislatywę. Proponował, by zarządzał je prezydent na wniosek
premiera, w czym także widoczny jest prekursorki charakter jego koncepcji61. W argumentacji
Tardieu nie ma entuzjazmu właściwego zwolennikom demokracji bezpośredniej,
charakterystycznego dla artykułów René Capitanta. W myśli André Tardieu referendum
„głosowania na idee” miało wywierać pozytywne skutki ustrojowe w postaci równowagi między
władzami, wzmocnienia egzekutywy, zniesienia przewagi parlamentu i zakwestionowania
hegemonii partii politycznych i grup nacisku. Wszystkie te motywy służące silnemu państwu
znajdziemy w wypowiedziach de Gaulle’a począwszy od wystąpienia w Bayeux. Wspólne było
również przekonanie, że bezpośredni dialog między władzą wykonawczą a narodem umacnia
państwo kosztem oligarchii partyjnych. Demokratyzacja systemu miała sprzyjać wzmocnieniu
egzekutywy jako czynnika odpowiedzialnego za państwo jako całość.
Teksty prawników i polityków młodszej generacji, którzy w latach trzydziestych
rozpoczynali dopiero karierę publiczną – René Capitanta i Michela Debré – wskazują na obecność
zracjonalizowanego parlamentaryzmu i republikańskiego demokratyzmu jako dwóch koncepcji
inspirujących V Republikę. Gdy wiosną 1946 roku de Gaulle pracował nad własną wizją
ustrojową, mógł wykorzystać dorobek obu tendencji. W miarę dojrzewania koncepcji
ustrojowych, pojawiły się istotne różnice między Michelem Debré i René Capitantem. Debré
będzie postrzegany jako współczesny legista skoncentrowany na rekonstrukcji silnego państwa62,
zaś René Capitant jako krytyk republiki parlamentarnej z pozycji demokratycznych i
antykapitalistycznych. Wypada jednak wskazać na to, co wspólne w ich biografii i poglądach.
Obaj byli gorąco i jednoznacznie przywiązani do wartości republikańskich, dojrzewali w latach
trzydziestych ze świadomością słabości ustrojowej III Republiki i konieczności reform. Znali
dorobek refleksji reformistycznej z tego okresu i byli przekonani, że Francja potrzebuje głębokiej
zmiany ustrojowej, a nie jedynie niewielkich korekt dotychczasowego porządku instytucjonalnego
i prawnego. Obaj należeli do elity prawniczej i byli zdecydowanymi zwolennikami umocnienia
Conseil d’État. W ich pracach widoczna jest niechęć do nadmiernego znaczenia partii
politycznych. Michel Debré znał krytyczne wobec rządów parlamentarnych prace Josefa
Barthélemy’ego63 i dzięki René Capitantowi poznał dorobek Raymonda Carré de Malberga64.
René Capitant pozostawał pod wpływem teorii strasburskiego profesora i zainspirowany nią
będzie po wojnie najbardziej konsekwentnym rzecznikiem wprowadzenia referendum i
demokracji bezpośredniej.
Nietrudno znaleźć brytyjskie ślady w myśli Capitanta i Debré. Byli oni przekonani o
potrzebie wzmocnienia państwa w ramach demokracji, co więcej uważali, że brak działań
reformatorskich otwiera drogę do rozwiązań dyktatorskich. W szkicu Reforma parlamentaryzmu
widoczne jest żywe zainteresowanie kryzysem Republiki Weimarskiej i ostra krytyka dyktatury
nazistowskiej. Doświadczenie kryzysu parlamentarnego w Niemczech miało dodatkowo
A. Peyrefitte, C’était de Gaulle, volume I, Éditions de Fallois-Fayard, 1994, s. 35.
Eric Roussel cytuje korespondencję de Gaulle’a z jego ojcem, w której odnosił się z entuzjazmem do
polityki Tardieu. E. Roussel, De Gaulle, Perrin, 2002, vol. I, s. 72.
60
S. Pinon, Les réformistes constitutionnels des années trente. Aux origines de la Ve République, L.G.D.J,
2003, s. 88-101.
61
Art. 11 Konstytucji z 1958 roku przewiduje procedurę poddania projektu ustawy pod referendum przez
prezydenta działającego na wniosek premiera lub na wniosek obu izb, gdy ma to miejsce poza okresem sesji
parlamentu.
62
N. Wahl, Aux Origines de la Nouvelle Constitution, R.F.S.P. 1959, nr 1, s. 30-66.
63
S. Armotorio, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, dz. cyt., s. 31-33.
64
Tamże, s. 28-31 i 45-46.
58
59
przemawiać za wewnętrznym umocnieniem Republiki. Z tego punktu widzenia zachowująca
stabilność i efektywność demokracja angielska musiała budzić podziw młodych prawników.
Teksty opublikowane w antologii pozwalają na prześledzenie procesu dojrzewania myśli
ustrojowej i ukształtowania się oryginalnej koncepcji zracjonalizowanego parlamentaryzmu.
Wspomniany wyżej szkic Reforma parlamentaryzmu zasługuje na uwagę jako jedna z pierwszych
publikacji przedstawiających plan gruntownej zmiany ustrojowej65. Punktem wyjścia propozycji
René Capitanta było zakwestionowanie aktualności Monteskiuszowskiej teorii podziału władzy
jako opisującej mechanizm należący już do przeszłości monarchii parlamentarnej. W jego opinii
nowoczesny parlamentaryzm oznaczał zintegrowanie władzy wykonawczej i ustawodawczej w
ramach supremacji parlamentu, a więc faktyczny zanik podziału władz. Autor uznawał zatem
parlamentaryzację systemu za zjawisko pozytywne i wbrew poglądom nurtu reformistycznego z
lat trzydziestych nie formułował idei powrotu do pierwotnej treści ustaw konstytucyjnych z 1875
roku i przywrócenia prawa prezydenta do rozwiązania parlamentu.
Projekt reform ustrojowych René Capitanta obejmował przyznanie premierowi jako liderowi
większości parlamentarnej prawa do rozwiązania izby i ustanowienie większościowego prawa
wyborczego z okręgami jednomandatowymi i wyborami w dwóch turach. Tylko współistnienie
obu instytucji miało dawać pożądany efekt, ordynacja proporcjonalna rozpraszała bowiem
parlament, dezintegrowała państwo i nie pozwalała na uformowanie się stabilnej większości.
Istotne znaczenie dla efektywności rządów i jakości prawodawstwa miało mieć wprowadzenie
prawa rządu do wydawania dekretów jako ustrojowego standardu. W opinii René Capitanta
rzecznicy reform ustrojowych nie mogą nie zauważać kluczowej roli rządu w projektowaniu i
uchwalaniu ustaw: „Rządzenie dzisiaj to kierowanie procesem legislacyjnym, jednym słowem
rządzenie to stanowienie prawa” [René Capitant, Reforma parlamentaryzmu – w antologii, s.
163].
Centralną instytucją nowego ustroju miał być zatem premier silnego rządu parlamentarnego z
władzą „równą dyktatorskiej dzierżący w swoim ręku i pod swoją władzą wszystkie prerogatywy
i całą machinę rządową” (R. Capitant, Reforma parlamentaryzmu – w antologii, s. 163]. W
tekście René Capitanta znajdziemy propozycję powołania urzędu premiera. Wypada
przypomnieć, że prezydent rady ministrów był we Francji instytucją praktyki ustrojowej,
niezakotwiczoną w konstytucji i przez długi okres nie posiadał własnego instrumentarium
rządzenia. Dopiero w połowie lat 30-tych utworzono urząd prezydenta rady ministrów i określono
jego status. Obok utworzenia Rady ekonomiczno-społecznej była to jedyna pozytywna korekta
ustrojowa wprowadzona wówczas we Francji66. Wysuwane przez René Capitanta idee
samoistnego prawodawstwa rządowego i wyborów większościowych w dwóch turach znalazły
swoje miejsce w porządku ustrojowym V Republiki – pierwsza w konstytucji, druga w prawie
wyborczym określonym w ustawie organicznej z 14 października 1958 roku.
Jego przedwojenny tekst możemy uznać jednak jedynie za dokument rozpoczynający proces
tworzenia się francuskiego modelu zracjonalizowanego parlamentaryzmu. Prawdziwie dojrzałą i
oryginalną treść nadał mu Michel Debré, który był bez wątpienia drugim po de Gaulle’u
architektem V Republiki. Wystąpienie Michela Debré przed Radą Stanu w sierpniu 1958 roku jest
obok przemówienia de Gaulle’a w Bayeux traktowane jako dokument założycielski V Republiki.
Umieszczony w antologii artykuł zatytułowany Konstytucyjny problem Francji ukazał się wiosną
1944 roku i wskazuje na to, że poglądy ustrojowe Debré ukształtowały się znacznie wcześniej, bo
już w okresie prac Comité Général d’Etudes powołanego pod auspicjami Résistance. Porównanie
obecnych w antologii tekstów Michela Debré z 1944 i 1958 roku wskazuje na ciągłość jego myśli
konstytucyjnej.
65
Olivier Duhamel i Nicholas Wahl widzą w nim jeden z prekursorskich dokumentów leżących u podstaw
V Republiki (O. Duhamel, Droit constitutionnel, Editions du Seuil, 1993, s. 15; N. Wahl, Aux Origines de la
Nouvelle Constitution, dz. cyt., s. 30-66).
66
Ch. Bigaut, Le réformisme constitutionnel en France (1789-2000), La Documentation française, 2000,
s. 51-57.
W opinii Jeana Louisa Debré, Comité Général d’ Etudes odegrał „szczególną rolę w
ukształtowaniu doktryny V Republiki”67. Powstał z końcem 1941 roku z inicjatywy Jeana
Moulina z zamysłem przestudiowania potencjalnych reform po wyzwoleniu Francji. Michel
Debré odegrał zasadniczą rolę w opracowaniu propozycji konstytucyjnych Komitetu i przedstawił
swoje poglądy właśnie w tekście opublikowanym na łamach „Cahiers politiques”. Pośród
prekursorów V Republiki Michel Debré był w największym stopniu instytucjonalistą
przedstawiającym konkretny plan reform ustrojowych. Jego zdaniem wola polityczna i dobry
obyczaj bez dobrych instytucji nie są w stanie odbudować siły i znaczenia Francji.
Michel Debré odnosił się z rezerwą do ustroju prezydenckiego w klasycznej amerykańskiej
wersji i bardzo surowo – wbrew opiniom dominującym w Résistance – oceniał model rządów
zgromadzenia uformowany w III Republice. Najbardziej interesujące jest to, że oryginalny model
zracjonalizowanego parlamentaryzmu odnajdujemy w tekście opublikowanym przez Debré przed
wyzwoleniem Francji. Zawarł w nim całą gamę propozycji nowych instytucji, które znalazły się
później w konstytucji V Republiki. Debré proponował wybór prezydenta przez odrębne kolegium,
które „obok członków parlamentu, gromadzi przedstawicieli rad generalnych i miejskich, być
może przedstawicieli szkół wyższych, sądownictwa, związków zawodowych” [Michel Debré,
Konstytucyjny problem Francji – w antologii, s. 149]. Prezydent wybierany na długą 12-letnią
kadencję bez prawa reelekcji (ostatecznie w projekcie CGE przyjęto kadencję 7-letnią) pomyślany
był jako rzeczywisty szef egzekutywy z prawem powoływania premiera i ministrów. Niezależny
od parlamentu prezydent miał być „zwornikiem systemu” (clef de voûte) odnowionego ustroju
parlamentarnego. W myśl propozycji Michela Debré, prezydentowi przysługiwałoby prawo do
rozwiązania izby na wniosek premiera. Warto zauważyć, że to on po raz pierwszy użył formuły
określającej prezydenta jako monarchę republikańskiego, obecnej później w pracach Raymonda
Arona i Maurice’a Duvergera. Określenie prezydenta jako „clef de voûte ustroju
parlamentarnego”, powtórzone w historycznym wystąpieniu przed Radą Stanu, również weszło na
stałe do języka analiz konstytucyjnych.
W konstytucji V Republiki odnajdziemy także inne propozycje reform ustrojowych zawarte
w artykule z 1944 roku: sesyjność parlamentu, zmniejszenie liczby komisji stałych,
konstytucjonalizację procedury uchwalania budżetu, ograniczenie domeny ustawowej do kwestii
o fundamentalnym znaczeniu i wprowadzenie prawodawstwa rządowego. W latach
40-tych i 50-tych Michel Debré poświęcił wiele uwagi zagadnieniom ustrojowym, wydał wtedy
kolejne prace poświęcone tej tematyce [pełny wykaz w bibliografii]. Obok René Capitanta, miał
największy wpływ na kształtowanie poglądów konstytucyjnych Zgromadzenia Ludu
Francuskiego (RPF). Jego model zracjonalizowanego parlamentaryzmu wzbogacił się o
doświadczenie praktyki politycznej i ustrojowej IV Republiki z lat 40-tych i 50-tych68 – w tym
kontekście można odczytywać przedstawione w słynnym przemówieniu przed Radą Stanu w
sierpniu 1958 roku propozycje nowego określenia instytucji wotum nieufności, powiązania
kwestii odpowiedzialności rządu ze stosunkiem parlamentu do rządowego projektu ustawy
(możliwość przyjęcia ustawy bez głosowania) i powołania Rady Konstytucyjnej. Trzeba też
zwrócić uwagę na szczególne przywiązanie Michela Debré do wzmocnienia pozycji ustrojowej
Conseil d’État. Jako współtwórca Państwowej Szkoły Administracji pozostawał w szczególnie
bliskich relacjach z tą instytucją i przyczynił się do przyznania jej przez V Republikę statusu
konstytucyjnego.
Jeśli w myśli Michela Debré widzimy przede wszystkim instytucjonalizm i potrzebę
wzmocnienia państwa, to powojenne, dojrzałe teksty René Capitanta wniosły do gaullistowskiej
doktryny ustrojowej republikański demokratyzm i perspektywę dokonania zmiany ustrojowej
poprzez demokratyzację republiki. Capitant był gorącym rzecznikiem demokracji bezpośredniej i
instytucji referendum. Otwarcie nawiązywał do tradycji myślenia zapoczątkowanej przez
67
J. L. Debré, Les idées constitutionnelles du général de Gaulle, dz. cyt., s. 38.
Doświadczenie praktyki ustrojowej IV Republiki i jej znaczenie dla reformy konstytucyjnej jest
przedmiotem wnikliwej analizy zawartej w artykule Pierre’a Avrila i Jeana Gicquela, La IVe entre deux
Républiques, „Pouvoirs” 1996, nr 76.
68
Rousseau, przeciwstawiając suwerenność narodu suwerenności parlamentu. Jego zdaniem
podstawowa kontrowersja konstytucyjna zachodziła między ustrojem parlamentarnym opartym na
fikcji suwerenności zgromadzenia deputowanych a reakcją demokratyczną, czy inaczej
„demokratycznym antyparlamentaryzmem”. Dla tej drugiej tradycji dwie daty mają najistotniejsze
znaczenie: 1793 i 1940. Pierwsza wyraża przywiązanie René Capitanta do radykalnie
demokratycznej republiki jakobińskiej i myśli Rousseau. W jego argumentacji rok 1940 miał
podwójne znaczenie. Przekazanie pełni władzy Marszałkowi Pétainowi miało być „skrajnym
zastosowaniem zasady” supremacji parlamentu. Wolna Francja zaś – ze swym sprzeciwem wobec
tej decyzji i zobowiązaniem do oddania głosu narodowi po wyzwoleniu – manifestowała reakcje
demokratyczne na nadużycia parlamentu ustępującego w obliczu wroga i dyktatury.
Prezentowany w antologii artykuł Konstytucja demokratyczna. Konstytucja republikańska
ukazał się po odrzuceniu w referendum konstytucji uchwalonej przez pierwszą Konstytuantę w
maju 1946 roku. W tym czasie, jak wspominałem, René Capitant był jednym z rozmówców de
Gaulle’a w sprawie reformy konstytucji69. Polityk gaullistowski wyraźnie nawiązywał do
rozważań Raymonda Carré de Malberga i bronił demokratycznej interpretacji suwerenności
narodowej. To właśnie za sprawą Capitanta po raz pierwszy w doktrynie gaullistowskiej
wyrażona została idea referendum ustawodawczego. Miał być to krok poszerzający obszar
demokracji. Capitant uważał, że wymóg zatwierdzenia konstytucji w referendum sprawdził się
„jako dobre narzędzie demokracji” i proponował referendum ustawodawcze jako zasadę, w myśl
której naród w każdej sytuacji może weryfikować proces stanowienia prawa. Pisał o narodzie jako
„suwerennym arbitrze legislacji”, co znalazło swoje echo w myśli samego de Gaulle’a,
wielokrotnie definiującego misję prezydenta jako „arbitraż ponad podziałami”.
Myśl kilkakrotnie przywoływanego już Raymonda Carré de Malberga zasługuje na odrębną
uwagę: jej znaczenia nie można sprowadzić do faktu, że stanowiła inspirację dla propozycji
ustrojowych René Capitanta. Należący do klasyki europejskiej refleksji prawnej artykuł
Teoretyczne rozważania w kwestii związku referendum i parlamentaryzmu miał bowiem istotny
wpływ na ukształtowanie poglądów francuskiej elity prawniczej. Jeśli André Tardieu był
pierwszym politykiem III Republiki, który przedstawił propozycję wprowadzenia instytucji
referendum ustawodawczego, to pierwszeństwo wśród teoretyków prawa należy do Carré de
Malberga.
Artykuł Carré de Malberga jest znakomitym teoretycznym uzasadnieniem rozszerzenia
głosowania powszechnego w oparciu o wartości i pojęcia prawne Rewolucji Francuskiej. Wielkim
walorem jego wystąpienia było przedstawienie legitymacji innowacji, złożonej z argumentów
odwołujących się do tych samych racji, na podstawie których rozwinął się system zwierzchności
parlamentu. Zdaniem strasburskiego profesora idea suwerenności narodu, pojęcie ustawy jako
wyrazu woli ogółu, na których wznosił się gmach republiki parlamentarnej, w jeszcze większym
stopniu przemawiają za bezpośrednim udziałem narodu w sprawowaniu władzy. W opinii
Raymonda Carré de Malberga rewolucyjna i republikańska tradycja prawna uzasadniała
„zwiększenie uprawnień narodu” i bezpośrednie formy sprawowania władzy. To supremacja
parlamentu ukształtowała się wskutek nadużycia i zawłaszczenia przez parlament prawa narodu
do ekspresji woli ogółu. W tekście mamy odwołanie się do Rousseau i konstytucji z 1793 roku
jako wiernego urzeczywistnienia zasad wyrażonych w Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela z
1789 roku.
Raymond Carré de Malberg przeciął zatem związek między republikańską tradycją prawną a
zasadą zwierzchności parlamentu i powiązał ją z ideą rozszerzenia głosowania powszechnego.
Przeprowadzając chłodną analizę prawną właściwą szkole pozytywistycznej, dostarczył wielu
argumentów teoretyczno-prawnych przemawiających za demokratyzacją republiki. Co więcej
wskazał na to, że taka droga w największym stopniu odpowiada zasadom i republikańskim
pojęciom prawnym Rewolucji Francuskiej. W kraju o tak wysokiej kulturze prawnej miało to
kolosalne znaczenie. Dodatkowo tekst Carré de Malberga wskazywał na to, że wprowadzenie
referendum jest warunkiem urzeczywistnienia innych postulatów reformatorskich: równoważenia
69
A. Hall, Naród i państwo w myśli politycznej Charlesa de Gaulle’a, dz. cyt., s. 263.
władz i umocnienia władzy wykonawczej, wytworzenia przewagi konstytucji nad ustawą, kontroli
konstytucyjności ustaw oraz zakwestionowania wszechwładzy partii politycznych. Jeśli
odczytamy ten tekst w kontekście innych prac Carré de Malberga, w których proponował wybór
władzy wykonawczej w głosowaniu powszechnym, to trzeba uznać go za prekursora
powszechnych wyborów prezydenckich70.
De Gaulle pracował nad własną koncepcją ustrojową wiosną 1946 roku
i jak odnotowują historycy, konsultował ją z René Capitantem, Michelem Prelotem i Leonem
Noëlem71. Przemówienie wygłoszone w Bayeux, choć inspirowane myślą Capitanta, Debré i
Tardieu, tworzyło oryginalną i całościową wizję ustrojową. Uznawane jest słusznie za
najważniejszy akt wyrażający idee założycielskie V Republiki. Wystąpienie w Épinal wygłoszone
cztery miesiące później należy traktować jako rozwinięcie tez wygłoszonych w Normandii, z
mocniejszym akcentem położonym na wartości republikańskie i bardziej precyzyjnym ujęciem
zagadnienia podziału władz. W centrum refleksji de Gaulle’a znajdowało się prawowite, silne i
suwerenne państwo. Twórca V Republiki przedstawił w Bayeux wizję silnej prezydentury jako
instytucji sprawującej przywództwo państwowe i strategię odnowienia legitymacji państwa.
Widoczny jest wpływ erudycji historycznej i doświadczenia politycznego generała na kształt jego
wizji ustrojowej. To różni wystąpienie z Bayeux od obecnych w antologii tekstów napisanych
przez konstytucjonalistów – Raymonda Carré de Malberga, René Capitanta i Michela Debré. W
przemówieniu nie znajdziemy republikańskich pojęć prawnych i terminów właściwych prawu
konstytucyjnemu, pojawiają się natomiast liczne odwołania historyczne.
Projekt de Gaulle’a budowy silnej, suwerennej i odnowionej Republiki stanowił
instytucjonalną reakcję na obecną w historii Francji tendencję do podziałów i konfliktów. W
Bayeux wyraził przekonanie, że totalna walka partii politycznych, „podważająca zawsze
wszystko”, była drastycznym wyrazem „galijskiej skłonności do podziałów i kłótni”. Silne
państwo miało być zatem skuteczną alternatywą dla chaosu prowadzącego do dyktatury. De
Gaulle zwracał również uwagę na to, że odbudowa siły Republiki jest koniecznością ze względu
na wymogi międzynarodowej rywalizacji, w której rozstrzyga się miejsce i pozycja Francji w
Europie i świecie.
De Gaulle był świadom, że podstawą legitymacji państwa jest „zgodność władzy z
najwyższym interesem narodu, który opiera się na zaufaniu obywateli”. Architekt V Republiki nie
wypowiadał tej myśli w języku dogmatu demokratycznego, nie znajdziemy w tekście odwołania
do idei Rousseau czy dorobku I Republiki. Ale propozycja z Bayeux oznaczała budowę silnego
państwa połączoną z demokratyzacją Republiki. Kluczową myślą był bowiem dialog między
prezydentem a narodem-arbitrem rozstrzygającym kryzysy polityczne. Tu znajduje się źródło
wprowadzonego w konstytucji z 1958 roku prawa prezydenta do rozwiązania parlamentu.
Umożliwienie narodowi wydania poprzez wybór nowego parlamentu werdyktu w sytuacji ostrego
kryzysu politycznego rozszerzało zakres i znaczenie głosowania powszechnego i zwiększało pole
demokratycznych rozstrzygnięć, czyniąc Francuzów faktycznymi arbitrami w kluczowych
sporach politycznych.
Podobnie jak Tardieu i Carré de Malberg, de Gaulle widział związek między „arbitrażem
narodu” a upodmiotowieniem władzy wykonawczej i stabilnością polityki państwowej. Stąd dwie
idee wiodące wystąpienia w Bayeux: silna prezydentura pomyślana jako czynnik stały i
nadrzędny w państwie oraz idea arbitrażu sprawowanego wspólnie przez prezydenta
i naród. Misja ustrojowa prezydenta została określona jako „arbitraż ponad podziałami
politycznymi” i funkcja gwaranta niezawisłości narodowej. Oba pojęcia znalazły swoje miejsce w
konstytucji z 1958 roku w kluczowym dla określenia misji ustrojowej prezydenta art. 5. Wydaje
się, że tworzy on podstawę dla prerogatyw prezydenta V Republiki decydujących o jego silnej
pozycji ustrojowej. De Gaulle odwołując się do Monteskiuszowskiej idei podziału władzy
domagał się „uwolnienia” władzy wykonawczej z zależności od parlamentu i wysuwał propozycję
70
W ten właśnie sposób interpretuje wpływ Carré de Malberga Pierre Avril, jeden z najbardziej cenionych
badaczy V Republiki, P. Avril, Le régime politique de la Ve République, L.G.D.J., 1964, s. 30-32.
71
A. Hall, Naród i państwo w myśli politycznej Charlesa de Gaulle’a, dz. cyt., s. 263.
ścisłego związania rządu z głową państwa. Dokładną analizę tez wygłoszonych w Bayeux
zamieszczam w komentarzu, wypada w tym miejscu natomiast zwrócić uwagę na bogactwo
propozycji przedstawionych w przemówieniu: racjonalizację dwuizbowości parlamentu, obecność
idei korporacyjnych w koncepcji Senatu i myśl o nowej elastycznej formule Unii Francuskiej.
Choć tekst z Bayeux jest najistotniejszym źródłem ideowym V Republiki, to nie wyraża
wszystkich nowatorskich rozwiązań wcielonych w życie w 1958 roku. W przemówieniu
wygłoszonym w drugą rocznicę wyzwolenia Normandii nie pojawiły się idee powszechnych
wyborów prezydenckich, kontroli konstytucyjności ustaw, większościowego prawa wyborczego i
instytucji budujących zracjonalizowany parlamentaryzm. Jeśli w sprawie powszechnych wyborów
prezydenckich możemy zakładać brak gotowości generała do podniesienia postulatu, który budził
negatywne skojarzenia z systemem bonapartystowskim, to w przypadku pozostałych idei musimy
odwołać się do opublikowanych w antologii tekstów Michela Debré i René Capitanta, które
inspirowały i uzupełniały koncepcję ustrojową de Gaulle’a.
1958 – rok przełomu: opracowanie Konstytucji
Nazajutrz po przemówieniu de Gaulle’a w Bayeux Raymond Aron pisał
w „Le Figaro”, że: „…dla systemu, z którego nikt nie jest zadowolony, nawet ci, którzy są przy
władzy, jest przynajmniej jedna alternatywa. Ustrój mieszany, pośredni między
parlamentaryzmem brytyjskim a systemem prezydenckim, nakreślony przez de Gaulle’a,
prawdopodobnie nie sprawdzi się w spokojnych czasach, [ale] przynajmniej pozwala dostrzec
próbę, na którą partie nie zgodzą się z własnej woli, ale której część z nich, być może z
konieczności, podda się pewnego dnia”72. Prognoza autora Opium dla intelektualistów sprawdziła
się po 12 latach.
Bilans IV Republiki nie jest jednoznacznie negatywny. Philippe Ardant we wprowadzeniu do
specjalnego numeru „Pouvoirs” poświęconego IV Republice73 wskazywał na wysiłek
ekonomiczny, politykę społeczną, budowę podstaw integracji europejskiej, dekolonizację jako
najistotniejsze elementy jej dorobku. Walter Laqueur w swej historii powojennej Europy
stwierdzał, że „wbrew powszechnym opiniom postęp gospodarczy w trudnych latach 1946-1958
był o wiele większy niż w czasach gaullizmu”74. Raymond Aron, którego ze względu na sympatie
do de Gaulle’a i udział w pracach Zgromadzenia Ludu Francuskiego nie można podejrzewać o
przychylność dla IV Republiki, przyznawał, że budowa integracji europejskiej i pojednanie
francusko-niemieckie nastąpiły wbrew woli generała75. Również elita polityczna IV Republiki nie
zasługuje na negatywną ocenę. Był to okres silnych wpływów wybitnych jednostek, z których
wiele miało wspaniałą kartę udziału w ruchu oporu. Wypada wymienić polityków tej klasy co
Georges Bidault, Pierre Mendès France czy Robert Schuman.
Nie brakowało oczywiście również surowych krytyk porządków IV Republiki. Jedną z nich
w Bloc-notes sformułował François Mauriac: „IV Republika skazana była przecież na śmierć.
Armia nie musiała nawet uderzać w trąby tego Jerycha. Wszystko przeżarte było już od środka,
konstrukcje zewnętrzne osłaniały nerwową krzątaninę termitów, kończących swoje dzieło.
Slogany i hasła polityczne pokrywały jedynie kłębowisko ścierających się interesów”76. Wydaje
się wszakże, że bliższy prawdy był Raymond Aron. Jego zdaniem instytucjonalnie słaba IV
Republika mogłaby dalej istnieć „w spokojnych czasach”, nie sprostała jednak kryzysowi
72
R. Aron, Wspomnienia, Sprawy polityczne, 2007, s. 205.
P. Ardant, La IV République - Introduction, „Pouvoirs”, nr 77, 1994.
74
W. Laqueur, Historia Europy 1945-1992, Puls 1993, s. 234.
75
„Wątpię jednak by za jego rządów Jean Monnet miał szansę przekonać ministrów i za ich pośrednictwem
wylansować projekt Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz uzyskać poparcie Zgromadzenia dla Traktatu
Rzymskiego. Współcześni Francuzi zapomnieli, że Jean Monnet i Robert Schuman utorowali drogę do
francusko-niemieckiego pojednania dzięki instytucjom, które generał i gaulliści zwalczali”. R. Aron,
Wspomnienia, dz. cyt., s. 219-220.
76
F. Mauriac, Bloc-notes, PAX, 1979, s. 130.
73
algierskiemu. Bunt armii przeciwko rządowi niezdolnemu do panowania nad sytuacją
w Algierii otwierał możliwość zmiany politycznej.
De Gaulle powrócił do władzy z planem przeprowadzenia głębokiej reformy ustrojowej. W
momencie przejęcia władzy dysponował oryginalną wizją ustrojową, dorobkiem bliskich
współpracowników, którzy stworzyli uzupełniające jego myśl nurty demokratycznego
republikanizmu i zracjonalizowanego parlamentaryzmu. Szczególnie dorobek Michela Debré i
umiejętność wykorzystania potencjału młodej elity prawniczej z Rady Stanu okazały się
niezwykle przydatne w pracach nad projektem konstytucji. Charles de Gaulle, René Capitant i
Michel Debré byli rzecznikami wzmocnienia pozycji ustrojowej Rady Stanu. W tym czasie
kierował nią profesor René Cassin, wybitny prawnik i – jak wspominałem – twórca doktryny
prawno-państwowej Wolnej Francji i współautor Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela ONZ z
1948 roku. Zespół ekspertów pod kierownictwem Michela Debré, który przygotował projekt
wstępny (avant projet), niemal w całości składał się z młodych prawników pracujących w Radzie
Stanu77. Niektórzy z nich – jak Raymond Janot, François Luchaire, Jérôme Solal-Céligny –
odegrali w tym procesie rolę kreatywną, przyczyniając się do powstania nowych instytucji.
Raymond Janot miał zasadniczy wpływ na opracowanie ustawy konstytucyjnej z 3 czerwca i na
ukształtowanie się prerogatyw prezydenta78. W końcowej fazie procedury rewizji konstytucji
Rada Stanu opiniowała projekt konstytucji, korygując jego treść. Trzeba też zauważyć, że w
efekcie zmiany ustrojowej uzyskała status konstytucyjny w procesie obligatoryjnego opiniowania
projektów dekretów, ustaw i ordonansów wydawanych przez Radę Ministrów (art. 37, 38, 39
Konstytucji z 4 października 1958)79.
W opisach prac nad projektem konstytucji od czerwca do sierpnia 1958 roku eksponowano
różnice zdań między de Gaullem a Guyem Molletem i Pierrem Pfimlinem, ministrami stanu
przywiązanymi do idei rządów parlamentarnych, w sprawie zakresu władzy prezydenta,
referendum i kwestii niepołączalności stanowiska ministra z członkiem parlamentu80. Tymczasem
na szczególną uwagę zasługuje ustawa konstytucyjna z 3 czerwca 1958 roku, która dawała
rządowi de Gaulle’a władzę konstytucyjną i ustanawiała ramy merytoryczne reformy.
Pełnomocnictwa rządu de Gaulle’a związane były wskazaniami merytorycznymi. Wydaje się, że
miały one podwójny charakter. Z jednej strony spełniały funkcję gwarancyjną w sferach:
respektowania demokratycznego mandatu władzy (art. 1), podziału władz (art. 2),
odpowiedzialności parlamentarnej rządu (art. 3), niezawisłości władzy sądowniczej jako
podstawy przestrzegania podstawowych wolności (art. 4). Z drugiej strony wskazania spełniały
funkcję reformatorską, otwierając możliwość zmian ustrojowych. Nowatorskie znaczenie miały
art. 1 i 2 ustawy. Art. 1 przesądzał o możliwości istnienia niezależnego od parlamentu
demokratycznego mandatu władzy wykonawczej. W ten sposób władza prezydenta wybieranego
przez kolegium elektorskie pochodzące z głosowania powszechnego uzyskiwała własną
legitymację. W konsekwencji legitymowane było także powołanie rządu przez prezydenta.
Ustawa konstytucyjna z 3 czerwca odpowiadała zatem idei wyrażonej przez de Gaulle’a
w Bayeux, gdzie postulował, by władza wykonawcza pochodziła od głowy państwa, nie zaś od
77
W skład grupy ekspertów kierowanych przez Michela Debré wchodzili Raymond Janot, Michel
Aurillac, Louis Bertrand, Roger Belin, Jacques Boitreaud, André Chandernagor, François Dulery, George
Galichon, Alain Gerbod, Ives Guéna, Ervin Guldner, Michel Guillaume, André Jacomet, Lucien Paoli, Alain
Plantey, Jean Mamert, Maximilian Querrien, Jérôme Solal-Céligny, Jean Foyer, François Luchaire i Jean Port.
78
Raymond Janot był autorem przepisów określających prerogatywy prezydenckie (R. Janot, Du discours
de Bayeux à la Constitution de la Ve République, „Espoir” 1996, nr 108). Potwierdzają to dokumenty
przedstawiające prace nad projektem wstępnym. Nota Raymonda Janota dla generała de Gaulle’a z 16 czerwca
1958 roku w: Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Volume
I: Des origines de la loi constitutionnelle du 3 juin 1958 à l’avant-projet du 29 juillet 1958, La Documentation
Française, 1987, s. 257, 258.
79
Warto wskazać na artykuł poświęcony roli konstytucyjnej Rady Stanu po II wojnie światowej autorstwa
jej obecnego wiceprzewodniczącego J. M. Sauvé, Le conseil d’etat et la constitution, R.F.D.C. 2009, nr 77.
Przewodniczącym Rady zwyczajowo jest prezydent Republiki.
80
G. Burdeau, F. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 419-422.
parlamentu. Tu znajdowała się także podstawa urzeczywistnionego w V Republice zakazu
łączenia funkcji rządowych i parlamentarnych. W opinii Pierre’a Avrila ustawa konstytucyjna z 3
czerwca wyraźnie przedstawiała władzę wykonawczą jako władzę tej samej rangi, co władza
ustawodawcza, tworząc dualizm demokratyczny jako cechę specyficzną V Republiki81.
Niezwykle istotny jest związek ustawy konstytucyjnej z 3 czerwca z art. 3 Konstytucji V
Republiki, na mocy którego prezydent „stawał się jako przedstawiciel narodu wykonawcą
suwerenności narodowej”. Artykuł ten, likwidując monopol Zgromadzenia Narodowego na
ekspresję suwerenności narodowej, stanowił prawdziwą rewolucję w hierarchii instytucjonalnej
Republiki82. W 1958 roku de Gaulle nie rozważał wprowadzenia powszechnych wyborów
prezydenckich. Zbyt silne były obawy przed rządami osobistymi i systemem plebiscytarnym. Na
przeszkodzie powszechnych wyborów prezydenckich stał także projekt wzmocnienia Wspólnoty
Francuskiej i obawa przed silnymi wpływami Francuskiej Partii Komunistycznej. Do
wprowadzenia powszechnych wyborów prezydenckich doszło w 1962 roku. Impuls do zmiany dał
zamach na de Gaulle’a zorganizowany z inicjatywy OAS w Petit Clamart. Wtedy ustąpiły
również negatywne przesłanki: wpływy Francuskiej Partii Komunistycznej uległy osłabieniu, a
Wspólnota Francuska przestała istnieć wskutek zaawansowania procesu dekolonizacji.
Powszechne wybory prezydenta wieńczyły zatem dzieło budowy V Republiki z kluczową
rolą głowy państwa posiadającej odtąd silną i niekwestionowaną legitymację demokratyczną. Nie
można oprzeć się wrażeniu, że prekursorem „dualizmu demokratycznego” i rewolucji
legitymacyjnej był Raymond Carré de Malberg83.
Silne państwo zdemokratyzowanej Republiki
Interpretacje V Republiki koncentrowały się na określeniu nowych relacji między prezydentem,
rządem i parlamentem. W tej logice formułowano jej różne definicje. Maurice Duverger ujmował
V Republikę jako system półprezydencki z dwiema zasadniczymi cechami: prezydentem
wybieranym w wyborach powszechnych i mającym własne kompetencje oraz rządem
odpowiedzialnym przed deputowanymi84. Przeciwko temu ujęciu wysuwano zarzut, że obejmuje
ono odmienne systemy ustrojowe i wskazywano na to, że w przeciwieństwie do V Republiki
istnieją ustroje półprezydenckie ze słabą pozycją prezydenta (Austria, Finlandia, Irlandia,
Islandia, Portugalia)85. Z kolei Jean Gicquel definiował V Republikę jako system prezydencjalny,
w którym władza skoncentrowana jest w rękach szefa państwa z racji wyboru w wyborach
powszechnych i dysponowania większością parlamentarną86. Identycznego określenia w
odniesieniu do V Republiki używał Jerzy Stembrowicz w bardzo ciekawej pracy
komparatystycznej poświęconej rządowi w systemie parlamentarnym87. Olivier Duhamel
wskazywał na niedogodność definicji Gicquela polegającą na powiązaniu elementów
konstytucyjnych z politycznymi i koniunkturalnymi. Prezydencjalizm odpowiada sytuacji, w
której prezydent dysponuje większością parlamentarną, nie opisuje natomiast natury francuskiego
systemu politycznego w okresie kohabitacji88. Duhamel proponował wyróżnienie dwóch różnych
pojęć: systemu konstytucyjnego i systemu politycznego. Ten pierwszy definiowany byłby jako
półprezydencki, drugi wskazywałby na prezydencjalizm jako najbardziej typowe zastosowanie
P. Avril, Le régime politique de la Ve République, dz. cyt., s. 31.
G. Carcassonne, La Constitution, Éditions du Seuil, 2007, s. 47.
83
W
ten
właśnie
sposób
interpretuje
wpływ
Carré
de
Malberga
Pierre
Avril
w pracy Le régime politique de la Ve République, dz. cyt., s. 30-32.
84
M. Duverger, Les régimes semi-présidentiels, Presses Universitaires de France, 1986.
85
O. Duhamel, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 70.
86
J. Gicquel, Droit constitutionnel et institutions politiques, Montchrestien, 17e édition, 2001.
87
J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, PWN, 1982, s. 168. Stembrowicz podobną definicję
zawarł wcześniej w pracy poświęconej systemom politycznym państw Europy Zachodniej: J. Stembrowicz,
Systemy polityczne wybranych państw kapitalistycznych. Francja, Warszawa 1977, s. 75.
88
O. Duhamel, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 69.
81
82
reguł konstytucyjnych89. W innym miejscu Duhamel nazywał V Republikę systemem ultraprezydenckim, ze względu na to, że jego typowe zastosowanie oznacza, iż prezydent kumuluje w
swoich rękach prerogatywy prezydenta USA oraz te, które posiada premier Wielkiej Brytanii jako
przywódca większości parlamentarnej90.
Przytoczone interpelacje zawierają cząstki prawdy o V Republice, nie odnoszą się jednak do
całości materii ustrojowej, przede wszystkim pomijają znaczenie zwrotu ku demokracji
bezpośredniej. Wydaje się, że specyfika V Republiki polega na związaniu patriotyzmu
państwowego, manifestującego się w woli budowy silnego i suwerennego państwa, z
odnowieniem i zdemokratyzowaniem Republiki. Konstytucja z 1958 roku dokonała zmiany
instytucjonalnej w ramach tradycji republikańskiej, zbudowała silną prezydenturę i umocniła
władzę wykonawczą kosztem parlamentu, przy zachowaniu parlamentarnej odpowiedzialności
rządu i otwarciu na demokrację bezpośrednią. Reforma z 1958 roku dała Francji narzędzia
aktywnej polityki państwowej i zachowania silnej pozycji w Europie. Twierdzenie Michela Debré
z wystąpienia przed Radą Stanu, że „chodzi o przebudowę władzy, bez której nie ma ani państwa,
ani demokracji, a więc jeśli chodzi o nas ani Francji ani Republiki”, dobrze wyrażało intencje
reformatorskie. [Michel Debré, Przemówienie przed Radą Stanu 27 sierpnia 1958 roku – w
antologii, s. 225].
Budowla V Republiki wzniesiona została na trzech filarach: nowym ośrodku przywództwa
państwowego w postaci silnej prezydentury, umocnienieniu dwugłowej egzekutywy kosztem
parlamentu i demokratyzacji Republiki. Pierwszorzędne znaczenie miało ukształtowanie
prezydentury jako czynnika stałego i nadrzędnego w państwie zgodnie z wizją przedstawioną w
Bayeux. Prezydent posiadający silną legitymację, powiększoną jeszcze w momencie
wprowadzenia wyborów powszechnych w 1962 roku, był strażnikiem konstytucji i wedle
określenia Michela Debré „ostatecznym sędzią interesu narodowego”. Formuła Debré zawiera w
sobie „aktywny arbitraż”, będący podstawą zarówno kluczowych prerogatyw prezydenta:
powołania premiera, rozwiązania Zgromadzenia Narodowego, wszczęcia kontroli
konstytucyjności ustaw – jak i uprawnień nadzwyczajnych z art. 16. Jednocześnie władza
wykonawcza miała pochodzić od prezydenta, prezydent był „stałym” czynnikiem egzekutywy i
jednocześnie miał możliwość powoływania rządu będącego „mobilnym” czynnikiem władzy
wykonawczej. Praktyka ustrojowa w sferze relacji między prezydentem a premierem odbiegać
będzie od literalnego brzmienia regulacji konstytucyjnych, na co wskazuje lektura niemal
wszystkich dokumentów zawartych w IV części antologii.
Idea silnego i spójnego państwa – istotna dla zrozumienia konstytucji – znalazła zatem swoje
urzeczywistnienie w postaci nie tylko nowego modelu prezydentury, ale również trwałego
umocnienia egzekutywy kosztem zniesienia supremacji parlamentu. Philippe Ardant wskazywał
na dwie cechy specyficzne V Republiki: dwugłową wzmocnioną egzekutywę i osłabienie
parlamentu91. Umocnienie rządu wyraża się w radykalnym odejściu od formuły rządów
zgromadzenia, obecnej w regulacjach konstytucyjnych III i IV Republiki. W art. 20 Konstytucji
Rząd uzyskał odrębny status ustrojowy jako instytucja odpowiedzialna za „określenie i
prowadzenie polityki Narodu”. Projekt z Bayeux został spełniony w zakresie tworzenia i
odpowiedzialności parlamentarnej rządu. Konstytucja zakładała, że rząd nie jest wyłaniany przez
parlament i przyjmowała, że powołany przez prezydenta, działa na podstawie domniemania
poparcia ze strony parlamentu. Ardant świadom tego, że realna pozycja ustrojowa prezydenta
przekracza ramy zakreślone przez przepisy konstytucyjne, pisał jednak o diarchii, zwracając
uwagę na silną rolę premiera „odpowiedzialnego za działania rządu pod jego kierownictwem”92.
89
Tamże, s. 72-73.
O. Duhamel, Ve République, [w:] O. Duhamel, Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, dz. cyt., s. 138-139.
91
P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, L.G.D.J., 12e éd., 2000, s. 450-454.
92
P. Ardant, Institutions politiques et droit constitutionnel, dz. cyt., s. 451. Pogląd o dwudzielności władzy wykonawczej i
odrębnej pozycji premiera przedstawia w pracy poświęconej pozycji ustrojowej prezydenta i premiera Jean Massot (Chef d’etat et chef
du gouvernement: la dyarchie hierarchisee, La Documentation Française, 2008).
90
Kluczowe znaczenie dla stabilności i efektywności władzy wykonawczej miało jednakże
połączenie reformy prawa wyborczego z oryginalnym modelem zracjonalizowanego
parlamentaryzmu. Postulowane przez René Capitanta w Reformie parlamentaryzmu wybory
większościowe w dwóch turach sprzyjały konsolidacji systemu partyjnego, budowały jego
dwudzielność i powstrzymały wpływy Francuskiej Partii Komunistycznej. W kraju
o silnej tendencji do podziałów politycznych i multiplikacji grup politycznych nie przyniosłyby
jednak pożądanego efektu, gdyby nie model zracjonalizowanego parlamentaryzmu stworzony
przez Michela Debré.
Pojęcie zracjonalizowanego parlamentaryzmu nie ma jednoznacznej treści. Po raz pierwszy
użył go francuski konstytucjonalista rosyjskiego pochodzenia Borys Mirkine-Guetzévitch w
książce Les nouvelles tendances du droit constitutionnel93. Interpretował on zracjonalizowany
parlamentaryzm jako zjurydyzowanę formę przewagi parlamentu i przeciwstawiał go
klasycznemu parlamentaryzmowi z czasów monarchii konstytucyjnej, w którym zachowana była
niezależność władzy wykonawczej. W innym ujęciu zracjonalizowany parlamentaryzm
identyfikowany był z zespołem reguł, które umacniają władzę wykonawczą w sytuacji absencji
lub niepewności co do istnienia stabilnej większości parlamentarnej94. Jedną z cech oryginalnych
konstytucji V Republiki stanowiło jednoczesne użycie kilku instytucji wzmacniających stabilność
i efektywność rządzenia. Obok instytucji wytworzonych przez brytyjski parlamentaryzm
znajdziemy w nim nowatorskie rozwiązania. Inspirację brytyjską widać we władztwie premiera
nad porządkiem obrad i we wprowadzeniu ścisłego reżimu prac legislacyjnych
i budżetowych. Bliski wzorcom angielskim był także zakaz zgłaszania bez zgody rządu poprawek
zwiększających wydatki i zmniejszających dochody, jak również ustalenie limitu stałych komisji
sejmowych. René Capitant i Michel Debré przenieśli te rozwiązania na grunt francuskiej refleksji
konstytucyjnej. Natomiast oryginalny charakter miało ograniczenie zakresu przedmiotowego
ustaw i prawodawstwo rządowe, zarówno w postaci prawa do wydawania dekretów, jak i
upoważnienia do wydawania ordonansów. W intencji twórców reformy powołanie Rady
Konstytucyjnej i prewencyjny model kontroli konstytucyjności ustaw jako blokady przeciw
nadużyciom parlamentu uzupełniało pakiet instrumentów umożliwiających efektywne rządzenie.
Bez wątpienia można mówić również o nowatorstwie instytucji pozwalającej premierowi na
związanie odpowiedzialności rządu ze stosunkiem do projektu ustawy (art. 49, ust. 3), co
umożliwiało jej przyjęcie w przypadku nieuchwalenia wniosku o wotum nieufności większością
bezwzględną członków Zgromadzenia. Innowację stanowiła „utrudniona” procedura wotum
nieufności oraz zasada niepołączalności funkcji ministra i członka parlamentu stosowana dotąd w
systemach opartych na rygorystycznym podziale władz. Ten ostatni postulat odpowiadał tezie de
Gaulle’a o uniezależnieniu ministrów od presji partii politycznych oraz przekonaniu, że powinni
być oni rzeczywistymi szefami resortów, nie zaś reprezentantami parlamentu wobec biurokracji –
na co z kolei zwracał uwagę René Capitant w tekście Konstytucja demokratyczna. Konstytucja
republikańska.
Trzeci filar V Republiki stanowi poszerzenie zakresu powszechnego głosowania i wyraźne
otwarcie na demokrację bezpośrednią. W pierwszej fazie prac nad opracowaniem projektu
konstytucji profesor François Luchaire zwrócił uwagę na to, że w świetle prawa prezydenta do
rozwiązania parlamentu i zarządzenia przedterminowych wyborów, wypada mówić
o ustanowieniu „arbitrażu narodu”, nie zaś arbitrażu prezydenta95. Wprowadzone w 1962 roku
powszechne wybory prezydenckie dały niezwykle silną legitymację nie tylko instytucji
prezydenta, ale również całemu państwu, które od kilkudziesięciu lat cierpiało na kryzys
legitymacyjny. Wreszcie, Francja była w momencie ustanowienia V Republiki pierwszym dużym
93
B. Mirkine-Guetzévitch, Les nouvelles tendances du droit constitutionnel, Marcel Giard, 1931.
J. Gicquel, Le parlamentarisme rationalisé, [w:] O. Duhamel, Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel,
dz. cyt., s. 696.
95
Sprawozdanie z prac zespołu roboczego pod przewodnictwem Michela Debré z 19 czerwca 1958 roku
[w:] Documents pour servir à l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, La
Documentation française, vol. I, 1987, s. 271.
94
państwem europejskim, który wprowadził instytucje demokracji bezpośredniej z zamysłem
podejmowania w tej formie decyzji istotnych dla wspólnoty państwowej. W tym kontekście
trzeba zauważyć nowatorstwo obecnego w konstytucji z 1958 roku referendum ustawodawczego,
oznaczające uchwalenie wprost ustawy w drodze referendum (art. 11). Wybitny francuski
historyk i politolog René Rémond dowodził, że V Republika urzeczywistniła autentyczną
orientację demokratyczną: „Wybierając w roku 1945 wariant poddania pod osąd całego narodu
określonych propozycji przyszłych instytucji ustrojowych – oczyszcza praktykę referendum z
zalatującego siarką zapachu, jaki unosił się wokół niej od czasów autokratycznego cesarstwa,
wykazując różnicę między referendum demokratycznym a plebiscytem na usługach osoby
panującej: w 2004 roku lewicowi demokraci podniosą jako pierwsi żądanie, by w kwestii
konstytucji europejskiej wypowiedział się w drodze referendum sam naród. W 1962 roku de
Gaulle podjął inicjatywę zmiany, która od wąskiego grona kolegiów elektorskich – przekazała
całemu ludowi prawo wyboru głowy państwa: de Gaulle jest bardziej demokratą niż liberałem.
Wreszcie konsekwencja, jaką – ustępując w roku 1969 – sam wyciągnął wobec siebie z nieufności
okazanej mu przez wyborców (którzy odrzucili projekt, jaki im przedstawił), rozwiała resztki
wątpliwości co do jego zaangażowania się w demokrację”96.
V
Republika
nie
ukształtowała
się
jako
monarchia
republikańska
ani
w sensie aksjologicznym, ani instytucjonalnym. W wymiarze aksjologicznym istotne było
umocnienie tradycji republikańskiej w preambule do Konstytucji i fundamentalnym dla
tożsamości państwa artykule pierwszym definiującym Francję jako republikę niepodzielną, laicką,
demokratyczną i socjalną. Formuła monarchii republikańskiej mogłaby opisywać przekształcenia
instytucjonalne dokonane z inicjatywy de Gaulle’a, gdyby V Republika przywracała zasady
ustrojowe monarchii lipcowej lub III Republiki z pierwszej fazy jej istnienia, gdy wedle
określenia przypomnianego przez Jerzego Stembrowicza była „nieobecnością księcia”97 i miała
możliwość przekształcenia się w monarchię konstytucyjną i zachowania względnej niezależności
władzy wykonawczej. Tymczasem V Republika ukształtowała całkiem nowe instytucje, dała
władzy wykonawczej znacznie silniejsze instrumenty i ustanowiła instytucje demokracji
bezpośredniej. Wydaje się, że była syntezą idei silnego i suwerennego państwa i tradycji
republikańskiej w wersji demokratycznej. Jednocześnie de Gaulle miał świadomość, że dobry
ustrój potrzebuje instytucji elitarnych, działających dla państwa jako całości i wolnych od
doraźnej presji opinii publicznej. Można sądzić, że z tych właśnie powodów zbudował Państwową
Szkołę Administracji, wzmocnił Radę Stanu i konsekwentnie przeciwstawiał się osłabieniu
drugiej izby w systemie ustrojowym.
Lektura Konstytucji wraz z tekstami zawierającymi idee ustrojowe odkrywa sens zmian,
które dotąd nie znajdowały się w centrum refleksji naukowej. Wspominałem już o postulacie
dowartościowania Rady Stanu wyrażanym przez de Gaulle’a i jego współpracowników, który
zaowocował uzyskaniem przez nią statusu konstytucyjnego98. Rada Stanu została dodatkowo
umocniona w ostatniej nowelizacji konstytucji z lipca 2008 r. Art. 39 ust. 5 rozszerzył katalog jej
kompetencji, stanowiąc o możliwości opiniowania przez nią propozycji ustaw przedłożonych
przez parlamentarzystów. Wypada także zwrócić uwagę na konstytucyjne znaczenie Wspólnoty
Francuskiej, obecne w wypowiedziach de Gaulle’a, René Capitanta i Michela Debré. W
wystąpieniu Debré przed Radą Stanu widoczne są również motywy, które przesądziły o
konstytucjonalizacji partii politycznych. Art. 4 konstytucji podnosząc do rangi konstytucyjnej
zasadę wolności tworzenia i działania partii politycznych, ustanawiał jednocześnie wymóg
„przestrzegania zasad suwerenności narodowej i demokracji”. Ostrze tej regulacji zwrócone było
przeciwko Francuskiej Partii Komunistycznej silnie zależnej od ZSRR.
Nie można zapomnieć o zmieniającym się statusie ustrojowym Najwyższej Rady
Sądownictwa. Jedną z zasad francuskiego modelu wymiaru sprawiedliwości było dokonywanie
96
R. Rémond, Prawica francuska dzisiaj, dz. cyt., s. 227.
J. Stembrowicz, Rząd w systemie parlamentarnym, dz. cyt., s. 61.
98
De Gaulle działał na rzecz umocnienia tej instytucji, choć jej ocena nie była jednoznacznie pozytywna
(Ch. de Gaulle, Pamiętniki nadziei, dz. cyt., s. 336-337).
97
nominacji sędziowskich przez władzę wykonawczą99. Konstytucja IV Republiki ustanowiła
Najwyższą Radę Sądownictwa z prawem parlamentu do powołania połowy jej składu w intencji
wprowadzenia kontroli parlamentarnej w tej sferze. W przemówieniu w Épinal de Gaulle kładł
nacisk na niezależność Rady Sądownictwa od partii politycznych i polemizował z obecnością w
niej reprezentantów parlamentu. V Republika odeszła od tego rozwiązania, podporządkowując
Najwyższą Radę Sądownictwa prezydentowi i współpracującemu z nim ministrowi
sprawiedliwości. Nowelizacja konstytucji z lipca 2008 r. przyniosła kolejną zmianę, nie
wprowadzała jednak podporządkowania tej instytucji przedstawicielom wymiaru sprawiedliwości
[Wystąpienie prezydenta Sarkozy’ego w Épinal s. 364 i list do Balladura s. 371 w antologii].
Nie należy wreszcie zapominać o unikatowej i prekursorskiej we Wspólnotach Europejskich
uprzedniej kontroli zobowiązań międzynarodowych (art. 54). Przypomnieć wypada, że de Gaulle
eksponował wizję państwa suwerennego w kampanii przeciw federalistycznej formule Wspólnot
Europejskich i Europejskiej Wspólnoty Obronnej. W latach pięćdziesiątych Michel Debré podjął
na forum Rady Republiki nieudaną próbę zakwestionowania konstytucyjności EWO i EWG przez
Komitet Konstytucyjny. Doświadczenie to legło u podstaw wprowadzenia nowatorskiego w
państwach Wspólnoty Europejskiej rozwiązania oznaczającego kontrolę konstytucyjności
zobowiązań międzynarodowych przed ratyfikacją100.
Żywotność V Republiki
Czy V Republika zachowała specyfikę po przeszło pół wieku obowiązywania? W pierwszym
rzędzie wypada wskazać na ukształtowanie się powszechnej akceptacji dla prezydentury jako
podstawowego ośrodka przywództwa państwowego, dysponującego silnym mandatem
demokratycznym na podstawie głosowania powszechnego. Powszechne wybory prezydenckie,
wprowadzone w 1962 roku z naruszeniem regulacji konstytucyjnych, były przedmiotem
radykalnej krytyki ze strony większości klasy politycznej. Nowelizacja została krytycznie
oceniona przez Conseil d’État ze względu na obejście przepisów dotyczących rewizji
konstytucji101. De Gaulle’owi zarzucano powrót do praktyk autorytarnych na wzór
bonapartystowskich plebiscytów. O sile oddziaływania tradycji krytycznej wspominał Nicolas
Sarkozy podczas wystąpienia w Épinal w 2007 roku: „Trzeba było zmiany większości i dwóch
siedmioletnich kadencji François Mitterranda, aby instytucje V Republiki przestały być
postrzegane przez część lewicy jako ‘nieustający zamach stanu’. Trzeba było czasu, aby ci
wszyscy, którzy nie potrafili zapomnieć o wydarzeniach z 18 brumaire’a102 i 2 grudnia103
i którzy sądzili, że 13 maja 1958 r. był powtórzeniem tamtych wydarzeń, uznali wreszcie
legalność wyboru Prezydenta Republiki w głosowaniu powszechnym” [Nicolas Sarkozy,
Przemówienie w Épinal, 12 lipca 2007 roku –antologia, s. 361].
99
R. Perrot, Le conseil supérieur de la magistrature. La Justice, Cahiers Français
nr 251, La Documentation française, 1991.
100
Wnikliwie omawia tą kwestię S. Armotario w najnowszej pracy poświęconej myśli politycznej i
konstytucyjnej Debré. S. Armotario, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, dz. cyt., s. 222243. Interesujące uwagi na temat podejmowanych przez Michela Debré prób kontroli konstytucyjności
Traktatów Rzymskich zawarł Andrzej Kubiak w pracy poświęconej francuskiej koncepcji kontroli
konstytucyjności ustaw. A. Kubiak, Francuska koncepcja kontroli konstytucyjności ustaw, Uniwersytet Gdański,
2003, s. 80-81.
101
De Gaulle opisał konflikt z Radą Stanu w sprawie wprowadzenia zmiany konstytucji w drodze
referendum na podstawie art. 11 Konstytucji w Pamiętnikach nadziei, dz. cyt., s. 372.
102
18 brumaire’a roku VIII (9 XI 1799) – zamach stanu gen. Napoleona Bonaparte; obalenie dyrektoriatu i
ustanowienie konsulatu z Bonaparte jako I konsulem.
103
Zamach stanu 2 grudnia 1851 roku – dokonany w rocznicę koronacji Napoleona I i bitwy pod
Austerlitz. Wojsko i policja aresztowała znaczną część deputowanych. Ludwik Napoleon – późniejszy cesarz
Napoleon III – rozwiązał parlament, przywrócił głosowanie powszechne i zorganizował plebiscyt decydujący o
nowym ustroju Francji. Plebiscyt ten miażdżącą większością (92%) poparł proponowane zmiany.
Z czasem instytucja silnej prezydentury stała się przedmiotem szerokiego konsensu.
Najbardziej wymowna jest w tym względzie ewolucja poglądów François Mitterranda, który wraz
z Pierrem Mendèsem France należał do najbardziej konsekwentnych krytyków V Republiki. W
1964 roku opublikował głośną książkę Le Coup d’État permanent, niezwykle krytyczną wobec
modelu silnej prezydentury. Jednocześnie Mitterrand był beneficjantem zmiany ustrojowej.
Powszechne wybory prezydenckie wymusiły współdziałanie lewicy i formowanie się obozów
politycznych wokół przywódców dysponujących popularnością społeczną, co pomogło
Mitterrandowi w zdominowaniu lewicy niekomunistycznej i uzyskaniu przewagi nad
komunistami. Prezydencjalizacja systemu była drugim obok większościowego prawa wyborczego
czynnikiem kształtującym dwudzielność systemu partyjnego104.
W przeciwieństwie do Francuskiej Partii Komunistycznej przywiązanej do republiki
parlamentarnej i hegemonii jednoizbowego zgromadzenia, stanowisko ustrojowe socjalistów nie
było sztywne. Poglądy Mitterranda cechowała elastyczność w dziedzinie konstytucyjnej,
pozwalająca na korygowanie stanowiska105. W drugiej połowie lat siedemdziesiątych przywódca
francuskiej lewicy osłabił krytykę V Republiki. W swoim przesłaniu kładł nacisk na
dowartościowanie parlamentu i zaniechanie stosowania art. 49-3 konstytucji. Eksponował postulat
zwiększenia pozycji przedstawicieli korporacji sędziowskiej w Najwyższej Radzie Sądownictwa.
Nie kwestionował jednak ani modelu prezydentury, ani zasadniczych elementów konstrukcji V
Republiki. Po zwycięstwie Mitterranda w wyborach prezydenckich w 1980 roku i uzyskaniu
przez socjalistów większości w wyborach do Zgromadzenia Narodowego, nowy prezydent
kontynuował model silnej prezydentury, który wcześniej przez kilkanaście lat gorąco krytykował.
Nawet jeśli stanowisko Mitterranda będziemy interpretować w kategoriach wyboru politycznego,
nie zaś ustrojowego, to warto zwrócić uwagę na fakt, że od lat siedemdziesiątych nie podjęto ani
jednej próby powrotu do modelu republiki parlamentarnej i zniesienia powszechnych wyborów
prezydenckich. Dodajmy, że raport powołanego w 1992 roku Komitetu ds. rewizji konstytucji pod
przewodnictwem profesora Georgesa Vedela „nie kwestionował fundamentalnych myśli V
Republiki” i skoncentrował się na korektach wzmacniających kontrolę parlamentarną,
rozszerzających demokrację bezpośrednią i zmieniających status konstytucyjny Najwyższej Rady
Sądownictwa. W uzasadnieniu projektu nowelizacji konstytucji z listopada 1992 roku Mitterrand
postawił kropkę nad i, stwierdzając dobitnie: „Nie zrezygnujemy z wyboru Prezydenta w
wyborach powszechnych. Stały się one częścią naszej tradycji i wszystko wskazuje na to, że
naród francuski, który zdecydował o tym w referendum, jest do nich przywiązany bardziej niż
kiedykolwiek”106.
Wnikliwi analitycy V Republiki wskazują na odejście od gaullistowskiego modelu
prezydentury wyłożonego przez de Gaulle’a podczas słynnej konferencji prasowej w styczniu
1964 roku. Ówczesna interpretacja generała podkreślała zasadniczą rolę prezydenta w systemie
ustrojowym. Twórca V Republiki nazywał prezydenta „jedynym dysponentem władzy
państwowej i jedyną osobą władną ją delegować”. W jego opinii władza prezydenta dysponująca
mandatem z wyborów powszechnych miała charakter niepodzielny, każda inna władza rządowa,
cywilna, wojskowa i sądownicza wynikała z decyzji prezydenta o jej „nadaniu i utrzymaniu107. De
Gaulle ignorował zarówno odrębny status konstytucyjny rządu określony w art. 20, jak
i odrębny status władzy sądowniczej. Koncepcja de Gaulle’a odpowiadała praktyce ustrojowej
„prezydencjalizmu absolutnego” w okresie 1959-1974, a więc w latach, gdy prezydenci de Gaulle
104
Proces ten opisał O. Duhamel w książce poświęconej stosunkowi lewicy do V Republiki. O. Duhamel,
La gauche et la Ve République, PUF, 1993.
105
Paradoksalnie to Guy Mollet, który był ministrem stanu w rządzie de Gaulle’a powołanym w czerwcu
1958 roku, zachował jednoznacznie krytyczny stosunek do prezydencjalizacji ustroju.
106
107
D. Maus, Les grands textes de la pratique institutionnelle de la Ve République, La Documentation française, 1998, s. 11.
W interpretacji praktyki ustrojowej de Gaulle’a Georges Vedel twierdził, że prezydent dzieli obszar
kompetencji na „sferę zachowaną” i „sferę delegowaną”. Nie może być wątpliwości, że tak szeroki zakres
władzy prezydenta nie miał podstaw w normach konstytucyjnych. G. Vedel, Vers le Régime Présidentiel?,
R.F.S.P. 1964, nr 1.
i Pompidou dysponowali poparciem większości parlamentarnej108. W opinii Oliviera Duhamela, o
modelu „prezydencjalizmu absolutnego” można mówić również w przypadkach tych okresów
prezydentury Mitterranada i Chiraca, gdy dysponowali stabilną większością parlamentarną.
Po śmierci Pompidou praktyka ustrojowa Francji wielokrotnie odbiegała od interpretacji
twórcy V Republiki. Nowa konstytucja musiała zmierzyć się z doświadczeniem prezydentury
Giscarda d’Estaing, funkcjonującej bez poparcia aktywnej większości, później zaś z wyzwaniem
kohabitacji. W przeciwieństwie do swoich poprzedników, Giscard d’Estaing nie dysponował
silnym poparciem większości parlamentarnej. Olivier Duhamel wskazuje na to, że prezydent
znajdował się „w mniejszości w większości prezydenckiej” i dlatego określał praktykę ustrojową
w tym czasie jako model „prezydentury zracjonalizowanej”109. W podobnej sytuacji znalazł się
Mitterrand w latach 1988-1993 i Chirac w okresie 1993-1995. W latach siedemdziesiątych
jednoznacznie popierający prezydenta Giscarda d’Estaing liberalni centryści byli słabszym od
gaullistów komponentem obozu prezydenckiego. Realna pozycja prezydenta uległa dodatkowemu
osłabieniu po rezygnacji w 1976 roku Chiraca ze stanowiska premiera i założeniu Zgromadzenia
na rzecz Republiki [RPR], które stało się nowoczesnym i zdyscyplinowanym narzędziem polityki
gaullistowskiej. Wypada podkreślić, że w czasie prezydentury Giscarda d’Estaing wzrosło
znaczenie instytucji składających się na zracjonalizowany parlamentaryzm. Rząd Raymonda
Barre kilkakrotnie posłużył się unikatowym w skali europejskiej przepisem z art. 49-3,
pozwalającym na przyjęcie ustawy bez głosowania. W ten sposób przyjęto w czerwcu 1977 roku
ustawę o bezpośrednich i powszechnych wyborach do Parlamentu Europejskiego, kwestionowaną
przez istotną część starych gaullistów z Michelem Debré na czele110.
Kluczowym sprawdzianem żywotności V Republiki było wyzwanie kohabitacji, czyli kolizji
dwóch większości – prezydenckiej i parlamentarnej. Jeszcze w czasie prac nad konstytucją V
Republiki Raymond Aron zidentyfikował możliwość występowania sprzeczności między polityką
prezydenta a opinią większości parlamentarnej jako największe niebezpieczeństwo projektowanej
konstytucji111. Aleksander Hall podkreśla, że współrządzenie było w oczach de Gaulle’a
sprzeczne z duchem konstytucji V Republiki i że w obliczu perspektywy zwycięstwa opozycji w
1967 roku nie zamierzał powierzyć jej przedstawicielowi misji tworzenia rządu112. Jednakże
wyjątkowe doświadczenie kohabitacji potwierdziło żywotność V Republiki, jej wewnętrzną
elastyczność i odporność na polityczną zmianę. Wydaje się, że decydujące znaczenie miały: fakt,
iż prezydent nie dysponuje władzą negatywną (nieobecność instytucji weta), a nade wszystko
działanie mechanizmów składających się na zracjonalizowany parlamentaryzm zaprojektowany
przez Michela Debré. Francuski model zracjonalizowanego parlamentaryzmu pozwolił na stabilne
i efektywne funkcjonowanie rządu parlamentarnego niemającego wsparcia ze strony prezydenta.
Takie instytucje, jak prawodawstwo rządowe, prawo rządu (premiera) do kształtowania porządku
obrad parlamentu, preferencje dla rządu w procesie legislacyjnym i budżetowym, wspomniany
wcześniej Art. 49-3 – składały się na efektywne instrumentarium w rękach rządu. Art. 20
konstytucji, stanowiący o tym, że „rząd określa i prowadzi politykę narodu”, osłaniał odrębny
status rządu. Lektura tekstów Michela Debré potwierdza przekonanie, że instytucje
zracjonalizowanego parlamentaryzmu zostały zaprojektowane jeszcze w okresie Résistance i
stanowią odrębny segment w konstytucji, dający instrumenty rządzenia premierowi
nieposiadającemu poparcia ze strony prezydenta. W okresie kohabitacji Michel Debré dał wyraz
przekonaniu, że konstytucja była przygotowana na to doświadczenie113.
108
O. Duhamel, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 38-39.
O. Duhamel, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 39.
110
M. Mopin, Les grands débats parlementaires de 1875 à nos jours, La Documentation française, 1988, s.
191-201.
111
R. Aron, Propos d’un conservateur, „Le Monde”, 19 sierpnia 1958, [w:] Documents pour servir à
l’histoire de l’élaboration de la Constitution du 4 octobre 1958, Volume IV, Commentaires sur La Constitution,
La Documentation française, 2001, s. 384-386.
112
A. Hall, Naród i państwo w myśli politycznej Charlesa de Gaulle’a, dz. cyt., s. 377.
113
S. Armotorio, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, dz. cyt., s. 567-569.
109
Ewa Popławska słusznie zauważa, że praktyka ustrojowa V Republiki odbiega często od
literalnej interpretacji konstytucji. W książce Instytucja prezydenta w systemie politycznym V
Republiki Francuskiej stwierdza, że „praktyka francuska wskazuje zwłaszcza w sferze określania i
prowadzenia polityki Narodu (zgodnie z ustawą zasadniczą należącą do rządu), że pozbawiona
podstaw prawnych dominacja prezydenta przy jednoczesnym zachowaniu wymaganych procedur
w zakresie formalnego udziału premiera w podejmowaniu decyzji, deformuje model instytucji
wynikający z dyspozycji konstytucji”114. Podobną ocenę prezentuje przytaczany w antologii
Raport Balladura. Wydaje się jednak, że bogactwo i wewnętrzna elastyczność były walorami
wkomponowanymi w konstytucję ze świadomością konsekwencji ustrojowych. V Republika
może egzystować zarówno w okresie fali „prezydencjalistycznej”, jak i „parlamentarnej”, bez
szkody dla stabilności i efektywności rządzenia.
W Eseju o wolnościach Raymond Aron stwierdzał, że: „Konstytucja w myśl jej autorów
zmierza do tego, by do władzy, jaką szef egzekutywy posiada zgodnie z prawem w Wielkiej
Brytanii, dodać władzę, jaką Prezydentowi Stanów Zjednoczonych dają wybory lub quasi wybory
w powszechnym głosowaniu bezpośrednim”115. Wskazując na ten sam argument Olivier Duhamel
określał V Republikę jako system ultra prezydencki116. Jeśli jednak interpretujemy konstytucję ze
świadomością znaczenia koncepcji, które istniały u jej podstaw, to dostrzeżemy w niej osobną
warstwę w postaci zracjonalizowanego parlamentaryzmu, a więc model Debré. W pierwszych
latach istnienia V Republiki wykluczano kohabitację, jednak już wtedy regulacje ustrojowe
pozwalały na uformowanie silnego rządu parlamentarnego. Jednocześnie V Republika ostro
zarysowała warunki brzegowe zmienności systemu. W przypadku aktywnych rządów
prezydenckich była nim parlamentarna odpowiedzialność rządu, w przypadku kohabitacji
niemożliwość powrotu do słabej prezydentury na wzór III i IV Republiki i rządów zgromadzenia.
Istotne jest zatem to, że V Republika zachowała swoją podstawową tożsamość i nie ewoluowała
ani w stronę ustroju prezydenckiego, ani w stronę rządów zgromadzenia, czego tak mocno
obawiał się de Gaulle w latach sześćdziesiątych117.
Nie bez racji Serge Berstein uznaje usunięcie ryzyka recydywy rządów zgromadzenia za
dowód trwałości dzieła ustrojowego generała de Gaulle’a118. To dlatego teza o ukształtowaniu się
VI Republiki nie znajduje oparcia w regulacjach prawnych i praktyce ustrojowej119. Osobna
uwaga należy się wszakże skróceniu kadencji prezydenta do pięciu lat, wprowadzonemu w 2000
roku ze skutkiem od roku 2002. Było ono z pewnością sprzeczne z intencją de Gaulle’a. Wydaje
się jednak, że cinquennat nie wywołało rewolucji instytucjonalnej. Wskutek niego doszło
natomiast do ujednolicenia władzy wykonawczej, „zatarcia” różnicy między prezydentem a
premierem i zachwiania równowagi instytucjonalnej na korzyść władzy wykonawczej, co dobitnie
identyfikuje wspomniany raport Balladura. Gaullistowska koncepcja prezydentury polegała na
możliwości sprawowania przez prezydenta przywództwa państwowego i rządzenia poprzez rząd,
który podejmuje zadanie prowadzenia polityki bieżącej. Prezydent wybrany na dłuższą kadencję
niż parlament był „czynnikiem stałym”, wznoszącym się ponad podziałami i partiami
politycznymi. Rząd jako „mobilny czynnik egzekutywy” chronił prezydenta przed absorbcją
przez bieżące obowiązki polityczne. Temu problemowi poświęcone są najciekawsze fragmenty
książki Węzeł gordyjski Georgesa Pompidou, które publikujemy w antologii.
114
E. Popławska, Instytucja prezydenta w systemie politycznym V Republiki Francuskiej, Wydawnictwo
Sejmowe, 1995, s. 269.
115
R. Aron, Esej o wolnościach, dz. cyt., s. 146.
116
O. Duhamel, Ve République, [w:] O. Duhamel, Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, dz. cyt., s. 138-139.
117
„Zawdzięcza to V Republika zmieniającym się, elastycznym odczytaniom. Półprezydencki system V
Republiki zdolny jest obsługiwać poprawnie bardzo różne układy sił politycznych w bardzo szybko
zmieniającym się kraju”. J. Baszkiewicz, Francja w świecie XX wieku, „Dzieje Najnowsze” 1997, nr 3, s. 5-7.
118
S. Berstein, Une monarchie républicaine, [w:] J. F. Sirinelli, S. Guillaume, J. Garrigues, Comprendre la
e
V République, PUF, 2010.
119
Interesujące uwagi o oryginalności i żywotności zawarł H. Roussilon w tekście poświęconym mitowi
VI Republiki. H. Roussilon, Le mythe de la VIe République, „Revue Française de Droit Constitutionnel” 2002, nr
52.
W powszechnej opinii skrócenie kadencji prezydenta do 5 lat i praktyczna równoczesność
kadencji Zgromadzenia Narodowego wprowadzona w nowelizacji z 2000 roku, pozostaje w
sprzeczności z interpretacją de Gaulle’a. Przeciw skróceniu kadencji prezydenta wystąpili
historyczni gaulliści, w tym Michel Debré. Po reformie władza wykonawcza znajduje się
w rękach prezydenta, który przyjmując odpowiedzialność za politykę bieżącą, staje się
„mobilnym czynnikiem egzekutywy”. Wydaje się, że niezwykle aktywna prezydentura Nicolasa
Sarkozy’ego zniosła „autonomiczną” pozycję premiera. Jednakże wbrew niektórym
interpretacjom cinquennat nie narusza tożsamości V Republiki. W istocie francuski system
polityczny zachowuje nadal oryginalność. Prezydent Republiki Francuskiej w warunkach
posiadania poparcia większości parlamentarnej dysponuje władzą większą niż prezydent USA. Z
drugiej strony po prezydenturze Nicolasa Sarkozy’ego możliwe jest zastosowanie praktyki
pozwalającej na większą autonomię premiera, przypominającej choćby relacje między
prezydentem Mitterrandem a premierem Rocardem w latach 1988-1991. Dodajmy także, że
cinquennat nie likwiduje możliwości kohabitacji, na co wskazuje również Raport Balladura.
W refleksji o żywotności V Republiki nie może zabraknąć miejsca dla instytucji referendum.
Republika jako silne i suwerenne Państwo Narodu odpowiedziała na potrzebę przełamania
słabości ustrojowej, dając jednocześnie państwu nową demokratyczną legitymację. Ten ostatni
wzgląd nie znalazł uznania w polskiej refleksji naukowej, która zachowywała dużą rezerwę
wobec rozszerzenia zakresu głosowania powszechnego i traktowała instytucję referendum
ustawodawczego jako instrument panowania politycznego de Gaulle’a. Z tych samych powodów
równie krytycznie odnoszono się do powszechnych wyborów prezydenckich. Tymczasem
instytucja referendum dała Francuzom możliwość decydowania w sposób bezpośredni o
najważniejszych kwestiach wspólnoty politycznej. W roku 1969 de Gaulle podając się do dymisji
po przegranym referendum w sprawie regionalizacji i nowej formuły Senatu, dał dowód
demokratycznych intencji. W latach osiemdziesiątych referendum po okresie niestosowania
ponownie odzyskało znaczenie ustrojowe: referenda w sprawie statusu Nowej Kaledonii (1988),
w sprawie traktatu z Maastricht (1992), ustanowienia pięcioletniej kadencji prezydenta (2000),
wreszcie dotyczące ratyfikacji traktatu z Lizbony, ugruntowały znaczenie tej instytucji w praktyce
ustrojowej.
Z czasem krytycy referendum – prezydenci Giscard d’Estaing i Mitterrand, stali się jego
rzecznikami. Giscard d’Estaing w książce Deux Français sur Trois (1984) uznał wartość
demokracji bezpośredniej, choć nie brakowało głosów, że jego prezydentura odmieniła V
Republikę poprzez praktyczną rezygnację ze stosowania demokracji bezpośredniej120.
Prezydent François Mitterrand, w latach sześćdziesiątych gorący krytyk referendum ze
względu na „antydemokratyczny ładunek” tej instytucji, w czasie sprawowania prezydentury
uznał jej wartość. W 1984 roku podjął próbę rozszerzenia zakresu referendum na kwestie
dotyczące „gwarancji fundamentalnych wolności politycznych”. Osiem lat później powołany
przez niego Komitet Konsultacyjny do spraw rewizji Konstytucji zaproponował rozszerzenie
zakresu referendum o sprawy dotyczące „reform w zakresie polityki gospodarczej i
społecznej”121. Projekty Mitterranda nie zostały wcielone w życie ze względu na brak poparcia
politycznego w parlamencie, stały się jednak częścią wspólnego dorobku reformatorskiego.
Powszechna zgoda na umocnienie demokracji bezpośredniej jest dobrym świadectwem
żywotności V Republiki. Propozycje Komitetu Georgesa Vedela zostały wykorzystane w
nowelizacji konstytucji dokonanej przez prezydenta Jacquesa Chiraca jesienią 1995 roku,
rozszerzającej zakres przedmiotowy referendum i później w szerokiej nowelizacji z lipca 2008
roku, wprowadzającej referendum z inicjatywy opozycji z elementami inicjatywy ludowej122.
Trzeba także pamiętać, że wraz z ratyfikacją traktatu z Lizbony przyjęto zasadę, w myśl której
120
Georges Burdeau pisał o desuetudo referendum w czasie prezydentury Giscarda d’Estaing i zaniku
demokracji bezpośredniej. G. Burdeau, Fr. Hamon, M. Troper, Droit constitutionnel, dz. cyt., s. 438.
121
D. Maus, Les grands textes de la pratique institutionnelle de la Ve République, dz. cyt., s. 16.
122
Wcielenie w życie tej instytucji wymaga uchwalenia ustawy organicznej, co nie nastąpiło do chwili
wydania niniejszej antologii.
referendum jest konieczną formą wyrażenia zgody na przyjęcie do Unii Europejskiej kolejnego
państwa (art. 88-5). Wprawdzie polityczny sens tego rozwiązania sprowadza się do
demokratycznej kontroli nad wywołującym obawy Francuzów potencjalnym akcesem Turcji do
UE, ale jest ono jeszcze jednym przykładem „orientacji na demokrację bezpośrednią” V
Republiki.
Wypada poświęcić osobną uwagę procesowi decentralizacji, który miał też swój wymiar
konstytucyjny w orzeczeniach Rady Konstytucyjnej z 1982 roku123 i nowelizacji z 2003 roku.
Orzeczenia Rady Konstytucyjnej z lat osiemdziesiątych wyznaczyły ścisłe ramy decentralizacji.
Trudno uznać ten proces za naruszający tożsamość V Republiki, nie zakwestionował on bowiem
fundamentalnych zasad niepodzielności Republiki i unitarnego modelu państwa. Nowelizacja art.
1 Konstytucji, stanowiąca o zdecentralizowanej organizacji Republiki, uchylała ostrą
kontrowersję między decentralizacją a zasadą niepodzielności Republiki i otwierała możliwość
poszerzenia decentralizacji i nadania regionom statusu konstytucyjnego. Skala francuskiego
centralizmu najlepiej widoczna jest, gdy porówna się ją z innymi państwami unitarnymi.
Niemożność pogodzenia zasady niepodzielności Republiki z federacyjnymi czy konfederacyjnymi
rozwiązaniami ustrojowymi jest dość oczywista. Sztywność centralizmu francuskiego modelu
ustrojowego widać jaskrawo w zestawieniu z Włochami i Hiszpanią. Zbadanie zakresu
decentralizacji Francji wymaga współudziału nauk politycznych, prawa administracyjnego i
finansów publicznych. Wypada zgodzić się z André Roux, który uważa, że „zmiana konstytucji z
2003 roku nie podważyła podstawowych cech charakterystycznych dla państwa francuskiego…
Francja jednak nie stała się ani państwem zregionalizowanym, ani tym bardziej państwem na
drodze ku federalizacji”124.
Trzeba także przypomnieć, że decentralizacja była jednym z postulatów de Gaulle’a,
świadomego kryzysu partycypacji obywateli w życiu publicznym. Twórca V Republiki opowiadał
się za zachowaniem Senatu jako izby opartej na przedstawicielstwie lokalnym i chciał jej otwarcia
na świat „organizacji gospodarczych, zawodowych i społecznych”. W referendum
z 1969 roku przedstawił projekt samorządu na szczeblu regionalnym. Wydaje się, że
decentralizacja, podobnie jak referendum, stała się przedmiotem szerokiego konsensu.
Zapoczątkował ją za rządów prezydenta Mitterranda minister Gaston Defferre, zakończył zaś rząd
J. P. Raffarina, który wniósł do gaullistowskiej UMP prosamorządową wrażliwość125.
Wydaje się, że zmiany konstytucji nie naruszyły również prewencyjnego modelu kontroli
konstytucyjności ustaw respektującego przede wszystkim zasadę pewności prawa. Dzięki
przedwojennej pracy Macieja Starzewskiego mogliśmy poznać trudne narodziny idei kontroli
konstytucyjności ustaw we Francji126. W ramach III i IV Republiki parlament posiadał monopol
na ekspresję suwerenności narodu. Ustawy parlamentu jako wyraz volonté générale z chwilą
promulgacji uznawane były za konstytucyjne. Dodatkowym czynnikiem była niechęć francuskiej
tradycji prawnej do „rządu sędziów”, datująca się jeszcze na czasy sprzed Rewolucji Francuskiej.
Porewolucyjna tradycja republikańska również odnosiła się z nieufnością do sędziów i silnej
pozycji sądownictwa. Jednym z jej przejawów było utrzymanie specjalnego sądownictwa
administracyjnego i brak zgody na kontrolę decyzji administracyjnych przez sądy powszechne.
Echa tej nieufności znajdziemy w prezentowanym w antologii wystąpieniu prezydenta Nicolasa
Sarkozy’ego w Épinal w 2007 roku, gdzie przestrzegał przed wkraczaniem sędziów na pole
tworzenia prawa. Wypada zauważyć, że sądownictwo nie jest traktowane jako instytucja
wykonująca suwerenność narodu czy jako władza będąca organem narodu127. Przeciwny
aktywizmowi Rady Konstytucyjnej profesor Georges Vedel przypominał, że Rada Konstytucyjna
123
L. Favoreu, L. Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, Dalloz, 2007, s. 440-446.
A. Roux, Konstytucja V Republiki a decentralizacja, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6, s. 136.
125
Interesujące uwagi o konsesualizacji decentralizacji zawarte są w książce René Rémonda o prawicy
francuskiej, Prawica francuska dzisiaj, dz. cyt., s. 92-96.
126
M. Starzewski, Środki zabezpieczenia prawnego konstytucyjności ustaw, Krakowska Spółdzielnia
Wydawnicza, 1928.
127
G. Carcasonne, La Constitution, Éditions du Seuil, 2007.
124
nie ma mandatu demokratycznego i z tego powodu może być jedynie kontrolerem konstytucji, nie
zaś jej swobodnym interpretatorem128. Właściwa francuskiej tradycji ustrojowej rezerwa wobec
sądownictwa była przyczyną odrzucenia kontroli konstytucyjności ustaw sprawowanej przez
instytucję sądową, o czym mówił Michel Debré w historycznym przemówieniu na forum Rady
Stanu w sierpniu 1958 roku.
Rada Konstytucyjna powstała zatem jako instytucja pozasądowa, nadzorująca parlament w
trybie kontroli prewencyjnej i abstrakcyjnej, z intencją blokowania „nadużyć” parlamentu. W
pierwszym okresie swojego istnienia Rada Konstytucyjna skoncentrowana była na kontroli
regulaminu izb parlamentu i kontroli kompetencyjnej na podstawie art. 37 ust. 2 Konstytucji
„ochraniającej” szerokie pole prawodawstwa rządowego. To prawda, że pozycja Rady
Konstytucyjnej uległa zasadniczej zmianie na początku lat siedemdziesiątych. W roku 1971
doszło do wydania słynnego orzeczenia definiującego blok konstytucyjny obejmujący Deklarację
Praw Człowieka i Obywatela, preambułę do konstytucji IV Republiki i zasady republiki jako
podstawę kontroli konstytucyjności ustaw. François Luchaire i Gerard Conac nazwali ją relatywną
nowelizacją konstytucji129. Trzy lata później miała miejsce nowelizacja przyznająca opozycji
parlamentarnej (grupie 60 deputowanych lub grupie 60 senatorów) prawo zaskarżania ustawy, co
otworzyło pole dla kontroli ustaw uchwalonych z inicjatywy większości rządowej. Orzeczenie
Rady Konstytucyjnej dało początek bogatemu orzecznictwu w dziedzinie praw i wolności
jednostki, wolności politycznych, nacjonalizacji, zagadnień ekonomiczno-socjalnych i
decentralizacji130.
Ale czy proces ten całkowicie zaprzeczał zasadom konstytucji V Republiki? To przecież ona
dowartościowała materialną bazę orzeczeń, odwołując się do Deklaracji Praw Człowieka i
Obywatela z 1789 i preambuły do Konstytucji z 1946 roku przyznającej szczególne znaczenie
„podstawowym zasadom uznawanym przez ustawy Republiki”. Było to następstwo świadomej
strategii de Gaulle’a, który w latach 1940-1944 ugruntował tradycję republikańską, przyczyniając
się do konstytucjonalizacji zasad republikańskich w konstytucji IV Republiki. Inspiratorzy V
Republiki torowali drogę nadrzędności wartości konstytucyjnych w stosunku do ustawy. Wypada
przywołać obecny w antologii tekst René Capitanta Konstytucja demokratyczna. Konstytucja
republikańska, w którym bronił praw człowieka przed „arbitralną wolą ustawodawcy”.
Prekursorskie w tym względzie były również podejmowane w latach pięćdziesiątych przez
Michela Debré działania zmierzające do kontroli konstytucyjności traktatów europejskich ze
wskazaniem podstawy w postaci postanowień preambuły do konstytucji z 1946 roku131.
W tekście Zagadnienie otwartości konstytucji V Republiki Francuskiej Jarosław Szymanek
słusznie wskazuje na otwartość i elastyczność V Republiki132. W tym wypadku mamy do
czynienia również z ciągłością tradycji republikańskiej i otworzeniem drogi do materialnej
kontroli. Warto dodać, że podstawa materialnej bazy kontroli konstytucyjności ustaw, jakimi są
prawa jednostki i obywatela, znajduje się poza zakresem przedmiotowym referendum, co oznacza
ich nadrzędność w stosunku do werdyktu demokratycznego i volonté générale. Wydaje się, że V
Republika ukształtowała się jako specyficzne państwo konstytucyjne z zachowaniem
prewencyjnego modelu kontroli konstytucyjności ustaw.
W wystąpieniu prezydenta Sarkozy’ego w Épinal widoczna była troska o zachowanie tego
modelu: „Ale czy należy zamieniać Radę Konstytucyjną w Sąd Najwyższy? Czy orzecznictwo
powinno dominować nad ustawami? Czy trzeba zwiększać niepewność prawa? Jestem przeciwny
rozszerzaniu wpływu sądownictwa na społeczeństwo. Jestem przeciwny temu, żeby sędzia stał
128
G. Vedel, Le Conseil constitutionnel, gardien du droit positif ou défenseur de la transcendance des
droits de l’homme, „Revue Pouvoirs” 1988, nr 49.
129
F. Luchaire i G. Conac, La Constitution de la République française, Economica, 2008, s. 32-34.
130
Ewolucję Rady Konstytucyjnej i jej rolę w zakresie ochrony praw jednostki we Francji opisał prof.
Leszek Garlicki w studium poświęconym temu zagadnieniu. L. Garlicki, Rada konstytucyjna a ochrona praw
jednostki we Francji, Wydawnictwo Sejmowe, 1993.
131
S. Armotorio, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, dz. cyt., s. 222-243.
132
J. Szymanek, Zagadnienie otwartości konstytucji V Republiki Francuskiej, „Państwo i Prawo” 2010, nr
10.
przed ustawodawcą. Oznaczałoby to całkowite zerwanie z naszym modelem Republiki”
[Wystąpienie prezydenta Sarkozy’ego w Épinal, s. 370]. Parlament podzielił ten punkt widzenia –
w lipcu 2008 r. nowa forma kontroli konstytucyjności ustaw została wprowadzona w
ograniczonym zakresie. Kontrola na podstawie zarzutu niekonstytucyjności podlega weryfikacji
najwyższych instancji sądowych (Rady Stanu i Sądu Kasacyjnego) i nie jest identyczna z
klasyczną obywatelską skargą konstytucyjną. Reforma z 2008 r. zwiększając kompetencje Rady
Konstytucyjnej nie zakwestionowała dotychczasowego modelu kontroli prewencyjnej sprzyjającej
zasadzie pewności prawa133.
Nowelizacja na półwiecze – lipiec 2008
Warto zwrócić uwagę na opublikowany w antologii Raport Komitetu Balladura, który pokazuje
wysoki standard prac nad reformą ustroju. Dokument cechuje bowiem otwarcie refleksji
konstytucyjnej na realne aspekty funkcjonowania systemu politycznego i agregowanie dorobku
naukowego i doświadczeń z zakresu praktyki ustrojowej. Wydaje się, że wpłynął na to
pluralistyczny skład Komitetu, w pracach którego udział brali zarówno przedstawiciele nauki, jak
i praktyki politycznej. Interesująca jest również wielopłaszczyznowość propozycji Komitetu,
który związał postulaty rewizji konstytucji z propozycjami reform instytucjonalnych,
niewymagających zmian w konstytucji i ustawach. Wypada także zwrócić uwagę na propozycje
powołania w ministerstwach kontrolerów prawa i utworzenie instytucji audytowych w
parlamencie.
Wydaje się, że reforma z lipca 2008 roku nie naruszyła zasadniczych linii konstrukcyjnych
Konstytucji z 1958 roku. W rzeczywistości zgodnie z nazwą Komitetu Balladura nowelizacja
Konstytucji miała charakter modernizacyjny i nie przyniosła skutków w postaci głębokich zmian
ustrojowych. Obok omówionych zmian odnoszących się do pozycji Rady Konstytucyjnej, nowych
form kontroli konstytucyjności ustaw i umocnienia instytucji referendum, należy wskazać na trzy
sfery modernizacji Konstytucji: 1) „osłabienie ostrza prezydencjalizmu” i nowe instytucje kontroli
nad niektórymi sferami działania władzy wykonawczej; 2) wzmocnienie parlamentu i w związku
z tym rozszerzenie praw opozycji; 3) zwiększenie praw obywatelskich i ich gwarancji.
W sferze pierwszej wypada zwrócić uwagę na zakaz sprawowania urzędu prezydenta dłużej
niż dwie kadencje (art. 6), wymóg opiniowania przez Radę Konstytucyjną podjęcia przez
prezydenta środków nadzwyczajnych (art. 16), istotną wobec nowych form militarnego
zaangażowania państw europejskich kontrolę parlamentarną interwencji zbrojnych za granicą
wraz z wymogiem zgody parlamentu na interwencję zbrojną trwającą dłużej niż cztery miesiące
(art. 35), zakaz grupowego stosowania prawa łaski (art. 17) oraz obowiązek zasięgnięcia przez
prezydenta opinii specjalnej komisji złożonej z członków obu izb w przypadku nominacji na
stanowiska państwowe o szczególnym znaczeniu (art. 13). W myśl nowelizacji identyczna
procedura stosowana będzie w przypadku kandydatów na członków Rady Konstytucyjnej.
W sferze dowartościowania parlamentu doszło do odbudowy równowagi instytucjonalnej bez
ryzyka osłabiania regulacji budujących stabilność i efektywność rządzenia. Taki sens ma
uzyskanie przez parlament prawa do kształtowania porządku obrad przy zastrzeżeniu preferencji
dla projektów rządowych, co jest głównym celem przepisów określonych w art. 48 Konstytucji.
Innowacja polega również na przyznaniu opozycji gwarancji samodzielnego wpływu na część
porządku obrad. Z pewnością istotną zmianą jest redukcja zakresu stosowania wspominanego już
wielokrotnie „ostrego” instrumentu z art. 49-3 do ustawy budżetowej i ustaw z zakresu
zabezpieczenia społecznego. Warto również zwrócić uwagę na racjonalizację procedury
legislacyjnej, powstrzymującą przyjmowanie projektów ustaw bez należytej refleksji, zwiększenie
ilości komisji stałych z 6 do 8 (art. 43), a także na wprowadzenie możliwości odbywania debat
133
Precyzyjną
analizę
pozycji
Rady
Konstytucyjnej
po
nowelizacji
konstytucji
z lipca 2008 r. znaleźć można w artykule A. Chmielarz opublikowanym na łamach „Przeglądu Sejmowego”
(Rada Konstytucyjna po zmianach z lipca 2008, „Przegląd Sejmowy” 2010, nr 1).
generalnych bez wniosku o wotum nieufności (art. 50-1). Nowością jest również określenie
w konstytucji zarówno funkcji kontrolnych jak i ewaluacyjnych parlamentu (art. 24) w
odpowiedzi na wyzwania, przed którymi stoją parlamenty wszystkich państw o rozwiniętych
systemach demokratycznych. W tym celu doszło do konstytucyjnego związania z parlamentem
Izby obrachunkowej (art. 47-2). Żadna z tych korekt nie naruszyła systemu przewagi egzekutywy
nad legislatywą, będącego jedną zasadniczych z właściwości V Republiki. Model
zracjonalizowanego parlamentaryzmu Michela Debré został skruszony, nie w takim jednak
stopniu, by można było mówić o zwrocie ustrojowym w kierunku klasycznego systemu
parlamentarnego. Co więcej, warto również wskazać na to, że nowelizacja konstytucji (art. 42) i
będący jej konsekwencją nowy regulamin Zgromadzenia Narodowego doprowadziły do
skoncentrowania prac legislacyjnych w komisjach, co z pewnością jest korzystne dla rządu i
większości parlamentarnej. Prezydentowi przyznano również nieistniejące od 1873 roku prawo
wygłoszenia orędzia w Parlamencie zebranym jako Kongres.
W sferze trzeciej – zwiększenia praw obywatelskich – obok nowej formy kontroli
konstytucyjności przepisów ustawowych i ustanowienia referendum z inicjatywy opozycji z
elementami inicjatywy ludowej, warto zwrócić uwagę na utworzenie instytucji Rzecznika Praw, a
także na prawo zgłaszania petycji do Rady Społeczno-Gospodarczej i Ochrony Środowiska.
Wolno sądzić, że szeroka nowelizacja z lipca 2008 r. nie była aktem gruntownej zmiany
ustrojowej. W niemałym stopniu wykorzystała wcześniej zgromadzony kapitał propozycji
ustrojowych. Opublikowane w antologii wystąpienia prezydentów Mitterranda, Chiraca i
Sarkozy’ego wskazują na okrzepnięcie systemu V Republiki i ciągłość wysiłków reformatorskich.
Francuzi okazali się również zainteresowani korzystaniem z wzorców przyjętych przez wiele
państw europejskich, ustanawiając instytucję Rzecznika Praw. Wzmocnienie kontrolnych i
ewaluacyjnych funkcji parlamentu stanowi odpowiedź na wyzwanie kryzysu zaufania do
parlamentów obecne niemal we wszystkich krajach europejskich.
Warto zwrócić uwagę, że nowe tłumaczenie tekstu Konstytucji pozwala na prześledzenie
zmian przepisów rozdziału VI Konstytucji o traktatach i umowach międzynarodowych i poznanie
treści rozdziału XV Konstytucji poświęconego Unii Europejskiej w kształcie po wejściu w życie
traktatu z Lizbony. Przypomnieć wypada, że unikatowe rozwiązanie oznaczające uprzednią
kontrolę konstytucyjności zobowiązań międzynarodowych (art. 54 Konstytucji) było efektem
sprzeciwu de Gaulle’a wobec modelu ścisłej integracji europejskiej w latach pięćdziesiątych.
Wobec zaawansowania procesu integracji europejskiej art. 54 stracił swoje pierwotne znaczenie,
warto jednak pamiętać, że rozdział europejski Konstytucji wyrósł z orzecznictwa Rady
Konstytucyjnej na podstawie tego artykułu. I choć stanowisko Rady Konstytucyjnej i Rady Stanu
w tej dziedzinie uległo zmianie ze skutkiem złagodzenia kolizji z prawem wspólnotowym, to w
orzecznictwie obu instytucji podkreśla się prymat zasad określających „tożsamość konstytucyjną
Francji”134. Analiza rozdziału europejskiego Konstytucji wraz z orzecznictwem Rady
Konstytucyjnej i Rady Stanu może okazać się przydatna w pracach nad nowelizacją Konstytucji
RP w tej sferze, tym bardziej, że wspomniany rozdział nadaje konkretną formę wzmocnionej roli
parlamentu narodowego.
Polskie odniesienia
W przypadku Polski zainteresowanie V Republiką dodatkowo wzmacniają związki między polską
i francuską tradycją konstytucyjną. Po odzyskaniu niepodległego bytu państwowego w 1918 roku,
Polska zbudowała republikę parlamentarną na wzór III Republiki. Stanisław Estreicher uważał
134
Wnikliwą analizę procesu europeizacji Konstytucji V Republiki znajdziemy w artykule Krzysztofa
Wojtyczka, w którym wskazuje on na specyfikę francuskiej doktryny prawa konstytucyjnego i orzecznictwa,
akcentującego nadrzędność konstytucji krajowej nad prawem międzynarodowym oraz prawem Unii
Europejskiej, K. Wojtyczek, Europeizacja konstytucji V Republiki Francuskiej, „Przegląd Sejmowy” 2008, nr 6.
kopiowanie francuskich wzorców za zasadniczą wadę konstytucji marcowej135. Podobne
stanowisko wyrażało wielu uczestników Ankiety konstytucyjnej zainicjowanej przez profesora
Władysława Leopolda Jaworskiego136. Jednocześnie w latach dwudziestych podejmowano próby
budowy Rady Stanu na wzór francuski: postulat taki uchwalił Zjazd prawników i ekonomistów
w Poznaniu w 1922 roku137. Po zdobyciu władzy Piłsudczycy zakwestionowali model supremacji
parlamentu, doprowadzając do przyjęcia konstytucji kwietniowej, którą porównywano z
konstytucją V Republiki ze względu na podobieństwo rozwiązań: silną pozycję prezydenta przy
jednoczesnym zachowaniu parlamentarnej odpowiedzialności rządu138. I choć teza o wyraźnym
podobieństwie obu konstytucji nie jest prawdziwa, przede wszystkim ze względu na autorytaryzm
systemu pomajowego w Polsce i nieufność polskiej myśli konstytucyjnej do demokracji
bezpośredniej139, to istnieje zbieżność między polską i francuską krytyką rządów
parlamentarnych.
Związki między obiema tradycjami konstytucyjnymi odnowiły się w czasach współczesnych.
W latach osiemdziesiątych Ruch Młodej Polski widząc potrzebę projektowania ustroju
niepodległej Polski jako syntezy siły państwa i wolności, odwoływał się do gaullistowskich
koncepcji ustrojowych. W dokumencie programowym ruchu z 1984 roku Między Polską naszych
pragnień a Polską naszych możliwości znalazły się francuskie motywy: potrzeba przywództwa
państwowego, nadrzędna i harmonizująca rola prezydenta wybieranego w wyborach
powszechnych i, rzecz jasna, zakwestionowanie dogmatu supremacji parlamentu, który był
wyznawany przez niemal całą opozycję demokratyczną140. Po odzyskaniu niepodległości
w 1989 roku doświadczenie ustrojowe V Republiki stawało się interesujące ze względu na
przywrócenie instytucji prezydenta, zaś analogie stały się jeszcze bardziej uzasadnione po
ustanowieniu powszechnych wyborów prezydenckich w 1990 roku. Warto zauważyć, że
francuskie inspiracje były widoczne w procesie tworzenia Krajowej Rady Sądownictwa i budowy
niezależności władzy sądowniczej141. Tak więc francuskie doświadczenie ustrojowe może okazać
się inspirujące nie tylko ze względu na przykład stabilnego i efektywnego modelu
konstytucyjnego, ale również z powodu bogactwa instytucjonalnego V Republiki. Przemyślenie
francuskiego modelu zracjonalizowanego parlamentaryzmu, regulacji europejskich w konstytucji
z 1958 roku, pozycji i dorobku Rady Stanu, statusu Naczelnej Rady Sądownictwa, powinno być
ważnym elementem polskiej refleksji konstytucyjnej i prac ustrojowych.
135
S. Estreicher, Przewodnia idea konstytucji, [w:] Stanisław Estreicher o Konstytucji i polityce Drugiej
Rzeczpospolitej (wstęp, wybór, opracowanie A. Wołek), Wydawnictwo Sejmowe, 2001, s. 33-54.
136
Ankieta o Konstytucji z 17 marca 1921 roku, Krakowska Spółka Wydawnicza, 1924.
137
A. Peretiatkowicz, Reforma konstytucji polskiej, Dom książki polskiej, 1929, s. 38.
138
D. Górecki, Pozycja ustrojowa Prezydenta i rządu w ustawie zasadniczej z 23 kwietnia 1935 roku, Łódź
1992, s. 281. Pogląd o związkach merytorycznych między Konstytucją Kwietniową a modelem ustrojowym V
Republiki Francuskiej wyrażali również Stanisław Cat-Mackiewicz i niemiecki historyk H. Roos. Stanisław CatMackiewicz, Profesor Władysław L. Jaworski, Stanisław Car i de Gaulle, „Kultura” 1961, nr 9. H. Roos, Józef
Piłsudski i Charles de Gaulle, „Kultura” 1960, nr 5.
139
Wolno mówić o nieufności również w sferze doktryny prawa konstytucyjnego. Tekst Raymonda Carré
de Malberga był przedmiotem refleksji polskich konstytucjonalistów. Adam Piasecki odniósł się do niego z
rezerwą, widząc w nim „uproszczoną ideę wszechwładztwa ludowego”. A. Piasecki, Zwrot ku referendum,
„Przegląd Współczesny”, listopad 1931.
140
Zespół „Polityki Polskiej”, Między Polską naszych pragnień a Polską naszych możliwości, „Polityka
Polska” 1984, nr 4.
141
Potwierdza to lektura sprawozdań z posiedzeń podzespołu do spraw reformy prawa i sądów Zespołu do
spraw reform politycznych działającego w czasie prac Okrągłego Stołu. Sprawozdanie z posiedzeń podzespołu
do spraw reformy prawa i sądów (pełne sprawozdania z prac podzespołu w zbiorach Biblioteki Sejmowej)