Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady

Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady

KOMISJA EUROPEJSKA
Bruksela, dnia 20.9.2012 r.
COM(2012) 528 final
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wykonania rozporządzenia (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty
z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
PL
PL
SPRAWOZDANIE KOMISJI DLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY
dotyczące wykonania rozporządzenia (WE) nr 862/2007 w sprawie statystyk Wspólnoty
z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
1.
WPROWADZENIE
Głównym celem rozporządzenia (WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
11 lipca 2007 r. w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony
międzynarodowej1 (dalej zwanego także „rozporządzeniem”) jest gromadzenie i zestawianie
europejskich statystyk z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej.
Niniejsze sprawozdanie jest pierwszym ze sprawozdań, jakie Komisja jest zobowiązana
przedkładać Parlamentowi Europejskiemu i Radzie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr
862/2007.
W szczególności jego art. 12 stanowi, że „do dnia 20 sierpnia 2012 r. i następnie co trzy lata
Komisja przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie dotyczące statystyk
zestawionych na mocy niniejszego rozporządzenia oraz ich jakości.”
W niniejszym sprawozdaniu przedstawiono postępy osiągnięte przez państwa członkowskie
razem z Komisją (Eurostatem) w zakresie wykonywania wyżej wymienionego
rozporządzenia.
2.
DANE STATYSTYCZNE OBJĘTE ROZPORZĄDZENIEM
Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 dotyczy zestawiania europejskich statystyk w zakresie
migracji i ochrony międzynarodowej (azylu). Najważniejsze obszary statystyk uregulowane w
rozporządzeniu obejmują:
•
międzynarodowe przepływy migracyjne zdezagregowane według grup
obywatelstwa, grup kraju urodzenia, grup kraju poprzedniego lub kolejnego miejsca
zamieszkania oraz według wieku i płci; badania dotyczące liczby ludności
zdezagregowane według grup obywatelstwa i grup kraju urodzenia oraz według
wieku i płci, nabycia obywatelstwa według kraju poprzedniego obywatelstwa (art.
3);
•
wnioski o ochronę międzynarodową, decyzje podjęte w pierwszej instancji i w
ramach procedury odwoławczej o nadaniu lub cofnięciu statusu różnych form
ochrony międzynarodowej, wnioski o ochronę międzynarodową składane przez
osoby małoletnie pozbawione opieki – statystyki zdezagregowane według
obywatelstwa; a także statystyki dotyczące funkcjonowania ustaleń wynikających z
rozporządzenia Dublin II dotyczących przekazywania osób ubiegających się o
ochronę międzynarodową między państwami członkowskimi (art. 4);
•
obywateli państw trzecich, którym odmówiono wjazdu do państwa członkowskiego
na granicy zewnętrznej, obywateli państw trzecich, co do których stwierdzono fakt
1
PL
Dz.U. L 199 z 31.7.2007, s. 23.
2
PL
nielegalnego przebywania zgodnie z przepisami krajowymi dotyczącymi imigracji –
statystyki zdezagregowane według obywatelstwa (art. 5);
•
Zezwolenia na pobyt wydawane obywatelom państw trzecich – statystyki
zdezagregowane według obywatelstwa, okresu ważności zezwolenia oraz przyczyny
(kategorii imigracji) wydania zezwolenia (art. 6);
•
obywateli państw trzecich, w stosunku do których wydano nakaz opuszczenia
terytorium państwa członkowskiego na podstawie przepisów dotyczących imigracji,
oraz obywateli państw trzecich zarejestrowanych jako opuszczający terytorium w
wyniku wydania takiego nakazu – statystyki zdezagregowane według obywatelstwa
(art. 7).
W ramach procesu wykonywania rozporządzenia Komisja rozwija i utrzymuje ścisłą
współpracę z różnymi organami krajowymi uczestniczącymi w tworzeniu i dostarczaniu
danych zgodnie z rozporządzeniem. Dane statystyczne na temat przepływów migracyjnych
oraz ludności są zazwyczaj dostarczane Komisji (Eurostatowi) przez krajowe urzędy
statystyczne (NSI). Statystyki dotyczące zezwoleń na pobyt i azylu są zazwyczaj dostarczane
bezpośrednio przez ministerstwa spraw wewnętrznych lub służby imigracyjne. Statystyki w
zakresie kontroli granicznych oraz usuwania nielegalnych migrantów mogą być również
dostarczane przez ministerstwo spraw wewnętrznych lub służby imigracyjne, albo przez
organy policji.
Główne cechy charakterystyczne tych statystyk przedstawiono w tabeli 1 poniżej.
PL
3
PL
Tabela 1: Główne cechy charakterystyczne wspomnianych danych statystycznych
Zasięg
geograficzny
Pierwszy
rok
gromadzenia
danych
Częstotliwość
Termin
przesyłania
danych
Artykuł 3
Artykuł 4
Artykuły 5 i 7
Artykuł 6
Przepływy migracyjne, liczba
ludności, nabywanie obywatelstwa
Azyl
Egzekwowanie przepisów
dotyczących imigracji
Zezwolenia na pobyt
35 państw (31 państw UE/EFTA + ME
+ HR + MK + TR)
31 państw UE/EFTA
31 państw UE/EFTA
31 państw UE/EFTA
2008
2008
2008
2008
Rocznie
Miesięcznie/kwartalnie/ro
cznie
Rocznie
Rocznie
12 miesięcy po zakończeniu roku
referencyjnego.
2 miesiące po
zakończeniu okresu
referencyjnego dla danych
miesięcznych/kwartalnych
3 miesiące po zakończeniu
roku referencyjnego.
6 miesięcy po zakończeniu
roku referencyjnego.
Ministerstwa spraw
wewnętrznych, organy
imigracyjne lub straż
graniczna
Ministerstwa spraw
wewnętrznych (lub
powiązane organy
imigracyjne)
3 miesiące po okresie
referencyjnym w
przypadku danych
rocznych
Dostawcy
danych
PL
Krajowe urzędy statystyczne
Ministerstwa spraw
wewnętrznych (lub
powiązane organy
imigracyjne)
4
PL
3.
PRZEPISY WYKONAWCZE
Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 ustanawia wspólne ramy zestawiania statystyk z zakresu
migracji i ochrony międzynarodowej. Jednakże w celu opracowania porównywalnych danych
zharmonizowanych pomiędzy państwami członkowskimi konieczne było uzupełnienie
rozporządzenia dwoma związanymi z nim środkami wykonawczymi, które przyjęła Komisja:
•
rozporządzenie Komisji (UE) nr 216/20102 określa kategorie przyczyn wydania
zezwolenia na pobyt na potrzeby statystyk dostarczonych zgodnie z art. 6
rozporządzenia. Przyczyny wydania zezwolenia odnoszą się do kategorii i podkategorii
imigracji, zgodnie z którymi obywatele państwa trzeciego otrzymują zezwolenie na
pobyt (np. osoby, które otrzymały zezwolenie na pobyt w związku z zatrudnieniem, w
podkategorii pozwoleń udzielonych w ramach programów dla pracowników wysoko
wykwalifikowanych);
•
rozporządzenie Komisji (UE) nr 351/20103 określa grupy kraju urodzenia, grupy kraju
poprzedniego miejsca zamieszkania, grupy kraju kolejnego miejsca zamieszkania oraz
grupy obywatelstwa na potrzeby statystyk dotyczących przepływów migracyjnych i
liczby ludności dostarczanych zgodnie z art. 3 rozporządzenia.
4.
TŁO HISTORYCZNE
Wiele danych statystycznych objętych rozporządzeniem było gromadzonych na zasadzie
dobrowolności już kilka lat przed wejściem rozporządzenia w życie. Wraz z przyjęciem
rozporządzenia wprowadzono znaczne zmiany w treści i definicjach tych danych statystycznych,
aby zagwarantować, że będą one w większym stopniu spełniać zmieniające się potrzeby
użytkowników.
Przed wykonaniem rozporządzenia europejskie statystyki z zakresu migracji cechowała słaba
dostępność danych i niski stopień harmonizacji. W wielu przypadkach niemożliwe było rzetelne
opracowanie podstawowych agregatów na poziomie UE, ponieważ wchodzące w ich skład dane
krajowe albo nie były dostępne dla niektórych państw członkowskich, albo opracowano je,
wykorzystując bardzo zróżnicowane definicje statystyczne. Brak harmonizacji oznaczał, że
analizy i porównania danych odnoszących się do różnych państw członkowskich nie były
wiarygodne i mogły wprowadzać w błąd. Oznaczało to, że w istotnym obszarze europejskiej
polityki publicznej brakowało odpowiednich danych statystycznych na potrzeby podejmowania
decyzji opartych na faktach.
Konieczność lepszego gromadzenia i analizy danych statystycznych dotyczących migracji i azylu
została odnotowana w konkluzjach szczytu Rady Europejskiej w Salonikach w 2003 r. W tym
2
3
PL
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 216/2010 z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wykonania rozporządzenia
(WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i
ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do definicji kategorii przyczyn wydania zezwoleń na pobyt
(Dz.U. L 66 z 16.3.2010, s. 1).
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 351/2010 z dnia 23 kwietnia 2010 r. w sprawie wykonania rozporządzenia
(WE) nr 862/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i
ochrony międzynarodowej w odniesieniu do definicji kategorii grup kraju urodzenia, grup kraju
poprzedniego miejsca zamieszkania, grup kraju kolejnego miejsca zamieszkania oraz grup obywatelstwa
(Dz.U. L 104 z 24.4.2010, s. 37).
5
PL
samym roku Parlament Europejski stwierdził potrzebę wprowadzenia szczegółowych przepisów
europejskich w zakresie statystyki, aby zapewnić tworzenie kompleksowych statystyk
koniecznych do kształtowania sprawiedliwej i skutecznej polityki europejskiej w dziedzinie
migracji. Sytuacja ta doprowadziła do przygotowania wniosku ustawodawczego Komisji w
sprawie wspomnianego rozporządzenia.
5.
JAKOŚĆ TWORZONYCH STATYSTYK
5.1.
Znaczenie dla użytkowników
W Komisji głównym użytkownikiem statystyk dotyczących migracji i azylu jest DG do Spraw
Wewnętrznych. Jednak statystyki te są również często wykorzystywane przez inne dyrekcje
generalne, w szczególności przez DG ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia
Społecznego i DG ds. Sprawiedliwości.
Do ważnych sposobów wykorzystania statystyk należy korzystanie z nich podczas rocznego
przydziału środków budżetowych dla każdego państwa członkowskiego na rzecz funduszy w
ramach programu „Solidarność i zarządzanie przepływami migracyjnymi”. Zgodnie z
ustawodawstwem ustanawiającym fundusze coroczna procedura przydziału środków
budżetowych opiera się przede wszystkim na gromadzonych przez Eurostat danych
statystycznych dotyczących migracji i azylu. Dane statystyczne konieczne do celów funduszy są
obecnie prawie całkowicie objęte rozporządzeniem. Szczególną zaletą tego jest zwiększona
dostępność kompleksowych metadanych dla tych statystyk, co pozwala Komisji łatwiej zapewnić
zgodność statystyk stosowanych do celów przydziału środków z pojęciami i wymogami
określonymi w przepisach dotyczących funduszy.
Dane statystyczne są wykorzystywane w publikacjach Komisji, a także do przygotowywania
regularnych sprawozdań, wniosków w sprawie polityki i analiz. Na przykład w sprawozdaniu
rocznym na temat imigracji i azylu4 Komisja wykorzystuje te statystyki do oceny postępów
poczynionych w zakresie realizacji Europejskiego paktu o imigracji i azylu z 2008 r. oraz
przedstawienia zaleceń dotyczących dalszych działań. Komunikat Komisji w sprawie migracji z
2011 r.5, w którym nacisk kładziony jest w szczególności na kwestie imigracji, opiera się w dużej
mierze na tych statystykach, zarówno w tekście głównym, jak i w odrębnych załącznikach
statystycznych. Podobnie w dziedzinie azylu komunikat Komisji w sprawie zwiększenia
solidarności wewnątrz UE6 przedstawia szczegółowe dane statystyczne dotyczące azylu i innych
form ochrony międzynarodowej dostarczane Eurostatowi i publikowane przez Eurostat.
Statystyki Eurostatu w zakresie migracji są również ważne dla takich publikacji, jak Raport
4
5
6
PL
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Sprawozdanie roczne na temat imigracji i azylu
(COM(2011) 291 final)
http://ec.europa.eu/home-affairs/news/intro/docs/110524/291/1_EN_ACT_part1_v8.pdf
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów: Komunikat w sprawie migracji (COM(2011) 248 final)
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0248:FIN:PL:PDF
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu EkonomicznoSpołecznego i Komitetu Regionów: Komunikat w sprawie zwiększenia solidarności wewnątrz UE w
dziedzinie azylu (COM(2011) 835 final)
http://ec.europa.eu/homeaffairs/news/intro/docs/201112/1_EN_ACT_part1_v6.pdf
6
PL
demograficzny Komisji Europejskiej7 i sprawozdania na temat sytuacji społeczno-ekonomicznej
migrantów w Europie8.
Statystyki dotyczące migracji i azylu są również wykorzystywane przez Europejską Sieć
Migracyjną (ESM)9 jako podstawa rocznych sprawozdań statystycznych i analitycznych na
poziomie UE i krajowym. Statystyki te są również źródłem danych wykorzystywanych w
opracowaniach i sprawozdaniach ESM, w których omawiane są szczegółowe kwestie istotne z
perspektywy bieżącej polityki.
Dalsze wykorzystanie tych statystyk na poziomie europejskim ma na celu wspieranie prac
agencji Unii Europejskiej zajmujących się tematyką migracji, takich jak Europejska Agencja
Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii
Europejskiej (FRONTEX), a ostatnio również Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu
(EASO).
Dane statystyczne gromadzone na podstawie omawianego rozporządzenia są powszechnie
stosowane w publikacjach urzędowych i przez wielu różnych użytkowników. Oprócz publikacji
na stronie internetowej Eurostatu i bazy danych on-line, ukazują się też regularne kwartalne i
roczne publikacje Eurostatu, w których publikowane są aktualne statystyki i komentarze
statystyczne. Statystyki tworzone na podstawie rozporządzenia są regularnie wykorzystywane
przez administracje krajowe, badaczy i grupy społeczeństwa obywatelskiego zajmujących się
wieloma kwestiami, w tym integracją imigrantów, rozwojem i monitorowaniem krajowych
procedur azylowych i imigracyjnych oraz prognozowaniem przyszłej liczby ludności i siły
roboczej.
Niektóre potrzeby statystyczne związane z migracją i azylem, których nie spełniają w pełni
statystyki gromadzone na podstawie rozporządzenia, są przedmiotem obowiązujących
nieformalnych porozumień z krajowymi podmiotami dostarczającymi dane. Na przykład
porozumienie takie ma zastosowanie do statystyk dotyczących nowych wniosków o azyl (w
przeciwieństwie do łącznej liczby wniosków).
Praktyka ta może być nadal stosowana w przyszłości w celu sprostania nowym potrzebom w
zakresie statystyk, które mogą pojawić się w związku z nowymi przepisami, oraz do chwili
wejścia takich przepisów w życie, na przykład w odniesieniu do osób ubiegających się o azyl i
osób korzystających z ochrony międzynarodowej, pracowników sezonowych, pracowników
przenoszonych wewnątrz przedsiębiorstwa, studentów i badaczy, jak również w przypadku
kategorii danych nieobjętych unijnymi przepisami, które są niezbędne do kształtowania polityki
migracyjnej UE.
Kwestie niedociągnięć w zakresie ograniczonych danych statystycznych dotyczących
małoletnich pozbawionych opieki zostały poruszone w kontekście zmiany wytycznych w sprawie
7
8
9
PL
Dokument roboczy służb Komisji: Demography Report 2010 - Older, more numerous and diverse
Europeans
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KE-ET-10001
Migrants in Europe: a statistical portrait of the first and second generation
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-31-10539
Decyzja Rady 2008/381/WE z dnia 14 maja 2008 r. w sprawie ustanowienia Europejskiej Sieci Migracyjnej
(Dz.U. L 131 z 21.5.2008, s. 7).
7
PL
gromadzenia danych na podstawie art. 6 rozporządzenia dotyczącego statystyk z zakresu
migracji. Zmienione wytyczne, sfinalizowane w dniu 11 stycznia 2011 r., umożliwiają
Eurostatowi gromadzenie danych na temat małoletnich pozbawionych opieki, innych niż osoby
ubiegające się o azyl.
Wskaźnikiem znaczenia danych dotyczących migracji dla użytkowników danych Eurostatu jest
liczba danych lub publikacji pobranych ze strony internetowej Eurostatu do 2011 r.
Z danych liczbowych przedstawionych w tabeli 2 wynika, że zbiory danych dotyczących migracji
(a po nich dane dotyczące azylu) są najczęściej odwiedzane na stronie internetowej. Z tabeli
wynika również, że w latach 2010–2011 wzrosła liczba użytkowników korzystających z danych.
Tabela 2: Liczba publikacji i zbiorów danych Eurostatu konsultowanych za pośrednictwem
strony internetowej Eurostatu, 2010 r. i 2011 r.
Artykuł 3
Artykuł 4
Artykuły 5 i 7
Artykuł 6
Migracja,
liczba
ludności,
nabywanie
obywatelstwa
Azyl
Egzekwowanie
przepisów
dotyczących imigracji
Zezwolenia na
pobyt
OGÓŁ
EM
2010
26753
12452
3518
4709
47432
2011
(od
stycznia do
październik
a)
48917
10862
3881
3862
67522
Zbiory
danych
5.2.
Dokładność danych przekazywanych do Eurostatu
Bezpośredni pomiar dokładności i wiarygodności danych statystycznych gromadzonych na
podstawie rozporządzenia nie jest łatwy. Niektóre wskaźniki wiarygodności danych w
odniesieniu do zgodności z definicjami mogą być oparte na porównywalności i spójności danych
według pkt 5.5 poniżej.
Dokładność danych gromadzonych na podstawie art. 4–7 rozporządzenia (a w wielu państwach
członkowskich też na podstawie art. 3) zależy od dokładności i skuteczności podstawowych
systemów administracyjnych. Powszechna modernizacja systemów administracyjnych
związanych z azylem i kontrolą imigracyjną, jak również systemów ewidencji ludności, miała
znaczący pozytywny wpływ na dokładność danych statystycznych. Wiele państw członkowskich
wprowadziło bardziej zintegrowane i kompleksowe systemy administracyjne, które korzystają z
nowoczesnych technologii informatycznych i komunikacyjnych. Na przykład czynności kontroli
granicznych są, ze względu na swój charakter, rozprzestrzenione pod względem geograficznym i
często podejmowane przez kilka różnych organów. Integracja systemu administracyjnego
zmniejszyła ryzyko, że czynności (takie jak decyzja o odmowie wjazdu na odległym przejściu
granicznym) nie są poprawnie liczone i nie są uwzględniane w ogólnych danych krajowych.
Bardziej zaawansowane systemy ograniczyły również ryzyko wielokrotnego liczenia, np. poprzez
PL
8
PL
ułatwienie stwierdzenia, że dana osoba złożyła już wniosek o ochronę międzynarodową (a więc
nie należy ponownie uwzględniać jej w grupie osób ubiegających się o ochronę międzynarodową
po raz pierwszy). Podobnie modernizacja systemów ewidencji ludności pomogła w zapewnieniu
prawidłowego i szybkiego uwzględniania informacji na temat osób (które często udzielają
informacji na szczeblu lokalnym lub regionalnym) na poziomie krajowym. Połączenie rejestrów
na poziomie systemów lokalnych w niektórych przypadkach umożliwiło również lepsze liczenie
emigracji.
Państwa członkowskie na bieżąco informują Eurostat o zmianach systemów administracyjnych i
poszukują porady oraz potwierdzenia, że dane spełniają wymogi rozporządzenia.
W dalszym ciągu występują problemy związane z brakującymi i niekompletnymi danymi.
Problemy te mogą się wahać od niedostarczenia żadnych danych objętych artykułem
rozporządzenia w najgorszych przypadkach, po niedostępność poszczególnych tabel lub
podziałów. Braki podziału często wynikają z nierejestrowania niektórych informacji w systemach
administracyjnych, które są często wykorzystywane jako źródła danych. Miało to miejsce
przykładowo w odniesieniu do braku (lub ograniczonej dostępności) w niektórych państwach
członkowskich informacji o wieku i płci w danych pochodzących z rejestrów administracyjnych
odnoszących się do imigracji i azylu. Wiele organów krajowych wprowadziło ulepszone
procedury, aby zapewnić gromadzenie niezbędnych informacji w ramach imigracyjnych procedur
administracyjnych oraz poprawę systemów informatycznych, aby informacje te były łatwo
dostępne w celu uwzględnienia ich w danych statystycznych.
W odpowiedzi na najpoważniejsze przypadki braku lub niekompletnych danych – gdy, na
przykład, żadne dane nie zostały dostarczone przez dany kraj w ramach gromadzenia danych,
Komisja wszczęła działania następcze w związku z nieprzestrzeganiem przepisów.
Podjęte działania wykazały, że znaczna większość państw członkowskich dokłada intensywnych
starań, aby spełniać wymogi. Ponadto w kilku przypadkach rozwiązanie trudności udało się
znaleźć dzięki wzajemnej współpracy między władzami krajowymi i służbami Komisji.
Tabela 3 ukazuje, że problem kompletności danych dotyczy głównie informacji odnoszących się
do zezwoleń na pobyt.
PL
9
PL
Tabela 3: Przegląd kompletności danych dla każdej dziedziny (dane z 2011 r.)
Artykuł 3
Artykuł 4
Artykuły 5 i 7
Artykuł 6
Migracja, liczba
ludności, nabywanie
obywatelstwa
Azyl
Egzekwowanie
przepisów
dotyczących
imigracji
Zezwolenia na
pobyt
- Kompletne dane w - Kompletne dane w - Kompletne dane w - Kompletne dane w
przypadku 26 państw przypadku 24 państw przypadku 26 państw przypadku 22 państw
- Niekompletne dane - Niekompletne dane - Niekompletne dane - Niekompletne dane
w
przypadku
3 w
przypadku
6 w
przypadku
4 w
przypadku
5
państw
państw
państw
państw
- Brak danych w - Brak danych w - Brak danych w - Brak danych w
przypadku 2 państw
przypadku 1 państwa przypadku 1 państwa przypadku 4 państw
5.3.
Terminowość
W zależności od rodzaju danych statystycznych dane objęte rozporządzeniem należy dostarczać
w terminie od 2 do 12 miesięcy po zakończeniu okresu referencyjnego.
Szczególnie w pierwszych latach referencyjnych rozporządzenia kilka państw członkowskich
miało poważne trudności z dotrzymaniem terminów przekazywania danych. Problemy te zostały
w dużej mierze rozwiązane, dzięki wprowadzeniu nowych metod i procedur statystycznych na
poziomie krajowym. Niektóre utrzymujące się problemy to odosobnione, niepowtarzające się
przypadki; na przykład związane ze zmianami personalnymi lub zakłóceniami spowodowanymi
przez zmianę systemów komputerowych. W niektórych państwach członkowskich utrzymują się
pewne bardziej systematyczne problemy z terminowością, przede wszystkim w odniesieniu do
zbiorów danych dotyczących egzekwowania przepisów dotyczących imigracji i zezwoleń na
pobyt, ale trwają prace nad ich rozwiązaniem.
PL
10
PL
Tabela 4: Zestawienie liczby państw nie dostarczających danych w terminie dla każdej dziedziny
Artykuł 3
Migracja,
liczba
ludności,
nabywanie
obywatelst
wa
1 na 29
Artykuł 4
Azyl
Artykuły 5 i 7
Egzekwowanie przepisów
dotyczących imigracji
Artykuł 5
2 na 30
Artykuł 6
Zezwolenia na pobyt
Artykuł 7
16 na 30
15 na 31
9 na 27
(opóźnienia od 1 (opóźnienia od 1 do (opóźnienia od 1 do
do 365 dni)
29 dni)
35 dni)
(brak
(brak
danych z 2 danych z 1 (brak danych z 1 (brak danych z 2 (brak danych z 4
państw)
państwa)
państwa)
państw)
państw)
5.4.
Dostępność opublikowanych danych
Dane (i metadane) dotyczące migracji dla wszystkich czterech dziedzin są udostępniane
nieodpłatnie na stronie internetowej Eurostatu w dziale: „Population and social conditions” (pol.:
ludność i warunki socjalne). Dane są uwzględniane w publikacjach zbiorczych, takich jak
Rocznik statystyczny Eurostatu10, jak również w szczegółowych publikacjach skoncentrowanych
na konkretnych tematach związanych z migracją11. Artykuł zatytułowany „Migration and migrant
population statistics”12 zamieszczony na stronie internetowej Eurostatu w dziale „Statistics
Explained” (pol. objaśnienia statystyk) od dawna należy do dziesięciu najczęściej czytanych
artykułów.
Terminowe i coraz bardziej kompletne dostarczanie danych na podstawie rozporządzenia
przyczyniło się z kolei do poprawy terminowości przetwarzania i rozpowszechniania danych
przez Eurostat. Opóźnienie między terminem otrzymania danych przez Eurostat i
opublikowaniem zweryfikowanych danych w publicznej bazie danych Eurostatu znacznie się
zmniejszyło w związku z wdrożeniem rozporządzenia. Na przykład miesięczne dane dotyczące
wniosków azylowych są obecnie publikowane zwykle w ciągu 4 dni lub szybciej.
Statystyki są również publikowane na poziomie krajowym.
10
11
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-CD-11-001
Zob. na przykład publikacje Eurostatu z serii „Statistics in Focus”, takie jak „Asylum applicants and first
instance decisions on asylum applications: second quarter 2011” – wydanie nr 11/2012
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-SF-12-011
12
lub „Immigration to EU Member States down by 6 % and emigration up by 13 % in 2008” - wydanie nr
1/2011
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained/index.php/Migration_and_migrant_population_statistic
s
PL
11
PL
5.5.
Porównywalność oraz spójność
5.5.1.
Definicje
W celu zapewnienia porównywalności tworzonych statystyk w rozporządzeniu ustanowiono
zharmonizowane definicje, które należy stosować w odniesieniu do danych dostarczanych
Komisji (Eurostatowi). Definicje tam zawarte opierają się na zaleceniach statystycznych
Narodów Zjednoczonych oraz na obowiązujących przepisach europejskich w zakresie azylu,
zezwoleń na pobyt i kontroli granic zewnętrznych.
W rozporządzeniu dopuszczono stosowanie przez organy krajowe obowiązujących krajowych
definicji w odniesieniu do danych przekazanych za pierwszy rok obowiązywania rozporządzenia
(dane dotyczące 2008 r.). Miało to zapewnić organom krajowym dodatkowy czas na
wprowadzenie niezbędnych zmian do procedur w celu dostosowania ich do zharmonizowanych
definicji.
W czasie wprowadzania zmian w definicjach statystycznych przez organy krajowe nastąpiła
krótkoterminowa utrata porównywalności między danymi z różnych lat, co spowodowało
przerwy w ciągłości statystycznych szeregów czasowych. Jednak w perspektywie średnio- i
długoterminowej porównywalność zostanie znacząco zwiększona poprzez stosowanie ustalonych
zharmonizowanych definicji.
Stosowanie zharmonizowanych definicji oraz dostosowanie danych ze źródeł krajowych do tych
definicji może być niełatwe. Często krajowe definicje odpowiadają praktykom i przepisom
administracyjnym.
Problemy dotyczące definicji najtrudniej pokonać w odniesieniu do statystyk dotyczących
przepływów migracyjnych i liczby ludności objętych zakresem art. 3 rozporządzenia. To właśnie
w odniesieniu do tych danych występują największe różnice między systemami krajowymi pod
względem wykorzystywanych źródeł danych. W przypadku kilku państw trudno było nawet
zidentyfikować odpowiednie źródła tych danych. Siedem państw członkowskich nie było w
stanie zastosować 12-miesięcznego kryterium czasowego do zdefiniowania przepływów
imigracyjnych i emigracyjnych, np. ze względu na fakt, że krajowa definicja statystyczna
migracji (w przeciwieństwie do wizyty) opierała się na kryterium trzymiesięcznym (wymóg
uzyskania przez migranta zezwolenia na pobyt w przypadku pobytu przekraczającego trzy
miesiące).
Jeżeli chodzi o art. 5 i 7 dotyczące egzekwowania przepisów dotyczących imigracji, 11 państw
potencjalnie odbiegło od standardowej definicji, ponieważ nie były one w stanie potwierdzić, że
statystyki uwzględniały osoby, a nie decyzje administracyjne lub że w tej samej kategorii osoby
były liczone tylko raz w danym roku referencyjnym.
5.5.2.
Źródła danych
Porównywalność między krajami jest utrudniona ze względu na fakt, że państwa członkowskie
różnią się znacznie między sobą pod względem źródeł danych wykorzystywanych do tworzenia
statystyk dotyczących migracji i pobytu obywateli UE i obywateli państw trzecich.
Rozporządzenie pozwala państwom członkowskim na oparcie dostarczanych danych
statystycznych na dowolnym odpowiednim źródle danych w zależności od jego dostępności i
praktyki krajowej. Statystyki zestawiane na podstawie rozporządzenia są oparte na danych
pochodzących z badań prowadzonych na granicach i w gospodarstwach domowych, ewidencji
PL
12
PL
ludności i danych administracyjnych odnoszących się do kontroli granicznych, procedur
azylowych oraz przyznawania zezwoleń na pobyt na terytoriach państw członkowskich.
W praktyce te różnice w źródłach danych mają wpływ tylko na roczne dane statystyczne na temat
przepływów migracyjnych oraz liczby ludności dostarczane zgodnie z art. 3 rozporządzenia. Jak
można zauważyć w tabeli 5 poniżej, wszystkie dane statystyczne przekazywane na podstawie
innych artykułów rozporządzenia są oparte na administracyjnych źródłach danych. Zwiększenie
stopnia harmonizacji w zakresie zarządzania systemami imigracyjno-azylowymi w UE (np.
poprzez wdrażanie wspólnego europejskiego systemu azylowego) przyczynił się do
zagwarantowania wysokiego stopnia porównywalności tych źródeł administracyjnych oraz
uzyskiwanych z nich danych statystycznych.
Artykuł 9 ust. 1 rozporządzenia zezwala również na stosowanie „naukowo udowodnionych i
dobrze udokumentowanych metod szacunku statystycznego” jako elementu procesu tworzenia
statystyk. Takich szacunków można dokonać, jeżeli bezpośrednio zaobserwowane dane nie są
dostępne lub, przykładowo, jeżeli dane z dostępnych źródeł krajowych muszą zostać
dostosowane, aby były zgodne z wymaganymi definicjami. Szacunki statystyczne są od dawna
stosowane w wielu krajach jako część procesu tworzenia oficjalnych statystyk na temat migracji,
w szczególności jeżeli wykorzystuje się w głównej mierze dane pochodzące z badań. Celem tego
przepisu jest zagwarantowanie, aby w przypadku dalszego korzystania z takich szacunków przez
organy krajowe procedury stosowane w szacunkach były przejrzyste i dobrze udokumentowane.
Szacunki są zwykle używane wyłącznie do przygotowywania statystyk gromadzonych na
podstawie art. 3 rozporządzenia.
Tabela 5: Przegląd źródeł danych
Artykuł 3
Artykuł 4
Artykuły 5 i 7
Artykuł 6
Migracja
Azyl
Egzekwowanie
przepisów
dotyczących
imigracji
Zezwolenia na
pobyt
Ewidencja ludności; rejestr/baza
danych cudzoziemców; rejestr
zezwoleń na pobyt/baza danych;
rejestr zezwoleń na pracę/baza
danych; badanie reprezentacyjne na
granicach; spis powszechny;
badanie reprezentacyjne
gospodarstw domowych; metoda
szacowania; inne
Źródła
administracyjne
Źródła
administracyjne
Źródła
administracyjne
5.5.3.
Spójność
Tam, gdzie porównania są możliwe, wyniki wskazują na wysoki stopień spójności z danymi
gromadzonymi i publikowanymi w ramach innych czynności i przez inne organy. Wszelkie
różnice między danymi dostarczanymi do Eurostatu i danymi statystycznymi publikowanymi
przez organy krajowe można wytłumaczyć różnicami w definicji, jeżeli, na przykład, państwa
PL
13
PL
członkowskie postanowiły zachować obowiązujące definicje w danych statystycznych
publikowanych w kraju. Statystyki dotyczące liczby ludności zgromadzone na podstawie art. 3
rozporządzenia są spójne z danymi dotyczącymi liczby ludności, które zostały zebrane odrębnie
przez Eurostat w ramach statystyk demograficznych. W przypadku statystyk dotyczących azylu
(art. 4), biorąc pod uwagę konkretne różnice w definicjach, dane są bardzo zbieżne z
porównywalnymi danymi publikowanymi przez wydział statystyczny Wysokiego Komisarza
Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców.
5.6.
Dalsze kroki na rzecz poprawy jakości
Oprócz danych wymaganych na mocy rozporządzenia państwa członkowskie muszą dostarczać
szczegółowe metadane, objaśniające między innymi źródła danych i procedury, wszelkie procesy
szacowania lub modelowania stosowane w odniesieniu do danych, a także ich możliwy wpływ na
stopień zgodności z definicjami rozporządzenia. Państwa członkowskie dobrze wypełniły wymóg
dostarczania szczegółowych metadanych.
Art. 10 ust. 2 rozporządzenia przewiduje wprowadzenie rozporządzenia wykonawczego Komisji
mającego na celu „określenie reguł dotyczących dokładności i standardów jakości”. Jednakże ze
względu na to, że metody stosowane przez państwa członkowskie w tworzeniu statystyk objętych
rozporządzeniem znajdują się nadal w fazie rozwoju, a poziom jakości i dokładności w dalszym
ciągu się poprawia, na obecnym etapie przedwczesne byłoby formułowanie przez Komisję
wniosku w sprawie takiego rozporządzenia wykonawczego. W związku z tym Komisja zamierza
postępować na zasadzie niepisanej umowy, stosując w latach 2013–2015 konkretne uzgodnione
normy i testy służące ocenie, czy jakość danych jest wystarczająca do publikacji. Podejście to ma
na celu zagwarantowanie, że przyszłe rozporządzenie wykonawcze będzie zarazem realistyczne i
możliwe do wykonania, a także, że stosowane w nim będą możliwie najwyższe normy jakości.
Zalecenia dotyczące treści i zakresu rozporządzenia wykonawczego w sprawie norm jakości i
dokładności będą stanowić element kolejnego sprawozdania dla Parlamentu Europejskiego i
Rady z funkcjonowania rozporządzenia (termin sprawozdania to sierpień 2015 r.). Sprawozdania
państw członkowskich na temat jakości dostarczonych danych (wymagane zgodnie z art. 12 ust.
3 rozporządzenia w sprawie statystyki europejskiej (rozporządzenie (WE) nr 223/2009) dostarczą
dalszych informacji do celów przygotowania rozporządzenia wykonawczego.
Komisja ustanowiła grupę zadaniową złożoną z ekspertów w dziedzinie statystyk z zakresu
migracji z sześciu krajowych urzędów statystycznych; zadaniem tej grupy jest wspomaganie
Komisji w przygotowywaniu szczególnych norm jakości, które mają być stosowane w
odniesieniu do danych z różnych zbiorów danych objętych rozporządzeniem.
6.
KOSZTY I OBCIĄŻENIA ZWIĄZANE ZE STATYSTYKAMI W DZIEDZINIE MIGRACJI
Statystyki wymagane na podstawie rozporządzenia są także potrzebne do celów krajowych,
takich jak zarządzanie krajowym systemem przetwarzania wniosków azylowych lub
monitorowanie polityki w zakresie kontroli granicznych. W niemal wszystkich przypadkach dane
wykorzystywane do tworzenia statystyk opierają się na istniejących systemach administracyjnych
i statystycznych. Szczególne obciążenia nakładane przez rozporządzenie na organy krajowe są
więc związane z koniecznością przygotowania konkretnych dezagregacji lub tabel, które w
przeciwnym razie być może nie byłyby tworzone, a także z koniecznością stosowania
zharmonizowanych definicji i pojęć. W przypadku niektórych organów krajowych spowodowało
to jednorazowe koszty związane z niezbędnymi dostosowaniami do metod, procedur i systemów.
PL
14
PL
Zakres dodatkowych obciążeń jest różny w poszczególnych państwach członkowskich w
zależności od stopnia podobieństwa między obowiązującymi krajowymi systemami statystyk z
zakresu migracji a wymogami rozporządzenia. Jednak w większości państw członkowskich oraz
w odniesieniu do większości danych statystycznych objętych rozporządzeniem dodatkowe koszty
i obciążenia zostały uznane za stosunkowo ograniczone i proporcjonalne do uzyskanych zarówno
na szczeblu UE, jak i na szczeblu krajowym, korzyści płynących z bardziej kompletnych i
zharmonizowanych statystyk dotyczących migracji.
7.
MONITOROWANIE ZGODNOŚCI
Wdrożenie rozporządzenia spowodowało wzrost kompletności i stopnia harmonizacji statystyk
europejskich z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej. Pomimo tych osiągnięć konieczne
są jednak dalsze działania usprawniające w odniesieniu do pewnych danych statystycznych oraz
w przypadku niektórych państw członkowskich. Rozporządzenie obejmuje cztery główne zbiory
danych, z których każdy stwarza szczególne trudności metodologiczne. Dyskusje z udziałem
krajowych dostawców danych w trakcie przygotowywania rozporządzenia pokazały, że proces
wdrażania będzie musiał być prowadzony w sposób powtarzalny, a udoskonalenia wprowadzane
na przestrzeni wielu lat. Konieczne są jednak nieustające wysiłki, aby zakończyć wdrażanie i
pokonać utrzymujące się problemy związane z nieprzestrzeganiem rozporządzenia.
8.
PODSUMOWANIE
Rozporządzenie (WE) nr 862/2007 doprowadziło do znacznej poprawy europejskich statystyk z
zakresu migracji i ochrony międzynarodowej. Dane dostarczane Komisji przez organy krajowe są
bardziej kompletne i, w większości przypadków, oparte na porównywalnych definicjach
statystycznych. Odnotowano odpowiadający temu wzrost wykorzystania tych statystyk przez
organy na szczeblu europejskim i krajowym, organizacje pozarządowe oraz obywateli.
Ze względu na szeroki zakres statystyk gromadzonych na podstawie rozporządzenia oraz
problemów metodycznych i koncepcyjnych związanych z zagadnieniami, których dotyczą te
statystyki, należało się spodziewać, że proces wdrażania będzie czasochłonny i będzie się wiązać
z wieloma trudnościami. Wiele problemów zidentyfikowanych na początku wdrażania
rozporządzenia zostało rozwiązanych. Utrzymują się jednak znaczące uchybienia w danych
przekazywanych przez niektóre państwa członkowskie; uchybienia te dotyczą przede wszystkim
niedostępności niektórych istotnych danych statystycznych, terminowego dostarczania danych w
niektórych dziedzinach oraz niewłaściwego stosowania zharmonizowanych definicji
statystycznych.
Dane wymagane na mocy rozporządzenia powinny odzwierciedlać zmieniające się potrzeby
użytkowników, przy uwzględnieniu możliwości dostawców danych. Mogłoby to doprowadzić do
przyszłych zmian rozporządzenia w celu dodania nowych kategorii danych lub określonych
dezagregacji, bądź też usunięcia wymogów w zakresie danych, jeżeli zostaną one uznane za
mniej przydatne.
Konieczne są wznowione i skoordynowane wysiłki na rzecz przezwyciężenia utrzymujących się
problemów z tymi statystykami. Będzie to wymagać ciągłej komunikacji i współpracy między
właściwymi organami krajowymi i Komisją.
PL
15
PL