Realizacja polityki fiskalnej przez kraje strefy euro w latach 2008-2014

UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ
W LUBLINIE
Wydział Ekonomiczny
Studia podyplomowe:
Mechanizmy funkcjonowania strefy euro
Agnieszka Cichoń
nr albumu: 9355041
Realizacja polityki fiskalnej przez kraje strefy
euro w latach 2008-2014
Praca dyplomowa napisana
pod kierunkiem prof. dr hab. Bogumiły Muchy-Leszko
Lublin rok 2015
Spis treści
1. Rola polityki fiskalnej w unii walutowej
1.1.
Zdecentralizowany charakter polityki budżetowej w strefie euro
1.2.
Znaczenie polityki fiskalnej w optymalnym obszarze walutowym
1.3.
Potrzeba dyscyplinowania polityki fiskalnej
2. Zasady prowadzenia polityki fiskalne w strefie euro- Pakt Stabilności i
Wzrostu
3. Kryzys gospodarczy 2008 roku i jego wpływ na politykę budżetową
3.1.
Stymulacyjne pakiety fiskalne
3.2.
Wzrost deficytów budżetowych i zadłużenia publicznego
4. Zmiany w koordynacji polityki budżetowej po 2010 roku
4.1.
Metody konsolidacji finansów publicznych
4.2.
Sytuacja budżetowa w krajach strefy euro po 2010 roku
4.3.
Wzmocnienie konsolidacji finansów publicznych.
5. Wpływ programów naprawczych na stan finansów publicznych w latach
2012- 2014
5.1.
Wielkość deficytu i długu publicznego
5.2.
Skutki wzrostu zadłużenia publicznego
Podsumowanie
Bibliografia
2
Wstęp
Przystąpienie do strefy euro i przyjęcie wspólnej waluty oznaczało dla
państw wstępujących rezygnację z odrębnej polityki pieniężnej i uzależnienie tej
sfery od decyzji Europejskiego Banku Centralnego. W zakresie kształtowania
polityki budżetowej państwa zachowały jednak dużą suwerenność. Dzięki temu
stałą się ona ważnym narzędziem kształtowania polityki makroekonomicznej i
osiągania określonych celów w gospodarce.
Jednakże decyzje podejmowane przez rządy poszczególnych krajów w
zakresie polityki fiskalnej nie pozostają bez wpływu na sytuacje w pozostałych
państwach członkowskich i równowagę makroekonomiczną w całej strefie euro.
Ze względu właśnie na silne powiązania pomiędzy krajami strefy euro,
wspólną
politykę
pieniężną
i
zagrożenie
wysokiej
inflacji
wywołanej
ekspansywną polityką fiskalną wprowadzono ponadnarodową koordynację
polityki fiskalnej oraz narzucono ograniczenia instytucjonalne i prawne, które
miały gwarantować odpowiedzialne kształtowanie polityki budżetowej.
Praca niniejsza ma na celu przybliżenie w jaki sposób realizowana była
polityka fiskalna w krajach strefy euro w latach 2008- 2014. Jak decyzje
podejmowane w ramach polityki budżetowej w poszczególnych krajach wpływały
na gospodarkę i stabilność całej strefy euro. Praca swoim zakresem obejmuje
okres ostatnich sześciu lat,
od globalnego kryzysu ekonomicznego, poprzez
powolne wychodzenie z recesji, aż po bieżące lata.
Praca ma układ chronologiczny. Pierwsze dwa rozdziały mają charakter
teoretyczny, prezentują zagadnienia związane z polityką budżetową i zasadami jej
stosowania.
Trzeci rozdział przedstawia w jaki sposób kryzys gospodarczy wpłynął na
sposób prowadzenia polityki budżetowej w krajach strefy euro i jakie skutki miało
wprowadzenie fiskalnych pakietów stymulacyjnych.
Rozdział czwarty poświęcono zagadnieniu zmian w koordynacji polityki
budżetowej oraz wzmocnieniu konsolidacji finansów publicznych po roku 2010.
3
Ostatni, piąty rozdział prezentuje wpływ zastosowanych programów
naprawczych na stan finansów publicznych w poszczególnych krajach, i całej
strefie euro.
4
1. Rola polityki fiskalnej w unii walutowej
1.1. Zdecentralizowany charakter polityki budżetowej
w strefie euro
Politykę fiskalną możemy określić jako całokształt aktywności państwa
odnoszący się do finansów publicznych i budżetu. To ogół działań państwa w
kształtowaniu dochodów i wydatków, polityki podatkowej, finansów systemu
zabezpieczenia społecznego, instytucji rządowych i samorządowych. Polityka
fiskalna razem z polityką pieniężną wpływają na kształtowanie się równowagi
makroekonomicznej kraju.
Polityka budżetowa w odróżnieniu jednak od polityki pieniężnej w strefie euro
jest zdecentralizowana. Oznacza to, że kraje należące do tego obszaru mają
możliwość samodzielnego jej realizowania. Mogą w miarę dowolnie kształtować
swoje wydatki i dochody publiczne, ich wielkość oraz strukturę.
Wejście do unii europejskiej i przyjęcie wspólnej waluty oznaczało dla
państw rezygnację z odrębnej polityki pieniężnej, która w ramach strefy euro jest
jednolita i kształtowana przez Europejski Bank Centralny. Państwa członkowskie
nie zgodziły się jednak na utratę niezależności w kwestii polityki fiskalnej.
Zadecydowały o tym głównie czynniki o charakterze politycznym. W sytuacji
utraty suwerenności w zakresie polityki pieniężnej możliwość decydowania o
finansach publicznych stała się podstawą realizacji polityki gospodarczej.
Rządy poszczególnych krajów, centralne i lokalne władze mają możliwość
realnego wpływu na tworzeniu i dystrybucje dóbr publicznych takich jak ochrona
zdrowia, edukacja, świadczenia socjalne, bezpieczeństwo. „Swoboda określania i
realizacji polityki budżetowej jest więc postrzegana przez kraje członkowskie jako
główny warunek osiągnięcia ich własnych celów, związanych zarówno z odrębną
strukturą ich gospodarek, jak i bieżącym stanem koniunktury”1.
1
L.Oręziak, Polityka budżetowa w: Europejska Integracja monetarna od A do Z, (w:) W.Pacho
(red.), Narodowy Bank Polski, Warszawa 2009, str. 120
5
1.2. Znaczenie polityki fiskalnej w optymalnym obszarze
walutowym
Polityka budżetowa jest wyjątkowo ważnym instrumentem polityki
makroekonomicznej. Struktura i wysokość wydatków publicznych poprzez
prowzrostowe inwestycje mogą dodatnio ukierunkowywać rozwój gospodarczy.
System podatkowy i system świadczeń społecznych wpływają dodatkowo na
decyzje społeczeństwa
dotyczące podejmowania aktywności
zawodowej,
uczestnictwa w rynku pracy, oszczędzania, inwestowania. Ponadto przyczyniają
się do zapewnienia spójności w społeczeństwie.2
Jej znaczenie wzrasta na terenie unii jako optymalnego obszaru
walutowego. Można go zdefiniować jako grupę krajów, dla których korzyści z
posiadania wspólnej jednostki monetarnej
przewyższają koszty integracji.
Przyjęcie wspólnej waluty przez kraje strefy euro było równoznaczne z utratą
kontroli nad polityką pieniężną. Ma to istotne konsekwencje w przypadku
występowania szoków asymetrycznych, które z różną siłą oddziałują na
poszczególne kraje strefy euro. Możliwość zmiany wartości kursu waluty
narodowej jest bowiem najbardziej rozpowszechnionym sposobem reagowania
gospodarek na negatywne zjawiska. Na jednowalutowym obszarze nie ma
możliwość automatycznej odpowiedzi rynków finansowych na pogorszenie
koniunktury. W warunkach wstrząsów asymetrycznych to polityka fiskalna jest
więc tym instrumentem, które stanowi mechanizm absorpcji szoków i pozwala
skutecznie podejmować działania stabilizujące.3
Owe działania stabilizujące polityka budżetowa może realizować poprzez
automatyczne stabilizatory koniunktury i politykę dyskrecjonalną.
Automatyczne stabilizatory są podstawą pasywnej polityki państwa.
Działają samoczynnie i nie wymagają żadnych działań ze strony rządu. Są to
pewne elementy systemu budżetowego, takie jak progresywność systemu
2
3
Ibidem, str.117
L.Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, w: Mechanizmy funkcjonowania strefy euro,
Warszawa 2014, str. 137
6
podatkowego, struktura podatków, zakres i poziom świadczeń społecznych, które
reagują na zmianę popytu wynikającą z przebiegu cyklu koniunkturalnego
stabilizując w ten sposób gospodarkę. Ich mechanizm polega na tym, że poprzez
zmianę dochodów do dyspozycji (wzrost opodatkowania, spadek wydatków
budżetowych) w okresie wzrostu gospodarczego spowalniają pobyt, a w czasie
recesji (spadek podatków i wzrost wydatków budżetowych) pobudzają go.4
Automatyczne stabilizatory:
- działają bez opóźnień, ponieważ uruchamiają się wraz ze zmianami
dochodów i wydatków,
- ich działanie jest bardziej przewidywalne,
- dają efekty symetryczne w całym przebiegu cyklu koniunkturalnego,
- stopień zmian w wydatkach i dochodach budżetowych jest zawsze
proporcjonalny
-
zmniejszają
do
wahań
potrzebę
częstych
cyklu
zmian
koniunkturalnego,
stawek
podatkowych.
Do ich słabych stron zalicza się to, że:
- ich działanie zależy od wrażliwości budżetu na wahania koniunktury i zmian
poszczególnych
rodzajów
dochodów
i
wydatków
budżetowych
w
poszczególnych fazach cyklu,
- ich działanie zależy od mnożnikowych efektów wpływu zmian dochodów i
wydatków budżetowych na aktywność gospodarczą w danym kraju Unii
Gospodarczej i Walutowej,
- wrażliwość budżetu na wahania koniunktury zmienia się wraz z ogólnymi
warunkami gospodarczymi kraju w zależności od wielkości sektora
publicznego w gospodarce, wahań poziomu produkcji, wpływu na
zatrudnienie, poziom bezrobocia, progresywności systemu podatkowego,
- efekty mnożnikowe automatycznych stabilizatorów zależą także od stopnia
otwartości gospodarki oraz elastyczności cen i płac5.
4
B. Mucha – Leszko, M.Kąkol, Efektywność automatycznych stabilizatorów koniunktury w Unii
Europejskiej, „Annales UMCS”, Sectio H Oeconomia, Vol. 47, nr 2, 2013, str. 124-129.
5
B. Mucha – Leszko, Strefa Euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro.
Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007, str. 223-224.
7
Drugim narzędziem polityki fiskalnej są działania dyskrecjonalne.
Stosowane są okresowo do kreowani popytu i pobudzania aktywności
gospodarczej
w
czasach
recesji.
Aktywna
polityka
wymaga
podjęcia
dodatkowych i zaplanowanych działań, których siła może być ustalana przez
rządzących i które mają na celu wyrównanie wahań produkcji oraz przywrócenie
wzrostu gospodarczego.
Zasadniczą wadą prowadzenia ekspansywnej polityki jest występowanie
po pierwsze problemu z trafną identyfikacją szoku, a następnie szeregu opóźnień
związanych z przygotowaniem projektu działań, procesie legislacyjnym i reakcji
na szoki. Ponadto przy tego typu polityce istnieje problem symetryczności
podejmowanych działań. Łatwiej bowiem rozluźnić politykę fiskalną w czasie
spowolnienia, niż ją później zacieśnić w okresie dobrej koniunktury.
Innym minusem działań dyskrecjonalnych jest zjawisko wypierania, które
polega na tym, ze rząd aby sfinansować wydatki publiczne zadłuża się
(bezpośrednie pożyczki, emisja papierów wartościowych). Powoduje to
zwiększenie popytu na pieniądz sektora publicznego, co z kolei prowadzi do
wzrostu stopy procentowej. Wysoka stopa procentowa zwiększa koszt pozyskania
kapitału i w konsekwencji prowadzi do spadku inwestycji prywatnych.6
Prowadzenie
aktywnej
polityki
poprzez
zwiększanie
wydatków
państwowych wiąże się także z koniecznością przeznaczania części dochodów na
pokrycie obsługi długu. Prowadzi to w konsekwencji do zmniejszenia dobrobytu
w kraju dłużnika lub/i przerzucania długu na następne pokolenia. Nadmierny dług
może ograniczać wydatki prorozwojowe, takie jak na infrastrukturę, innowację,
naukę, gdyż presja społeczna na utrzymanie wydatków socjalnych jest silniejsza.7
W teorii ekonomii zarówno jeden jak i drugi sposób prowadzenia polityki
fiskalnej ma swoich zwolenników i przeciwników.
6
S.Lis, J.Kątnik- Prokop, Wydatki i zadłużenie sektora finansów publicznych a wzrost
gospodarczy krajów Unii Europejskiej w latach 2001- 2011. Analiza empiryczna (w:) Kryzys w
Unii Europejskiej i jego implikacje dla Polski, A. Prusak (red.), Wyższa Szkoła Gospodarki i
Zarządzania w Krakowie, Kraków- Mielec 2013, str. 59.
7
Ibidem, str. 60
8
Ekonomiści klasyczni postulują ograniczanie aktywności gospodarczej
państwa, podkreślając wagę rynku jako mechanizmu równowagi. Wskazują na
negatywny wpływ deficytów i narastającego długu na gospodarkę, które
powodują wzrost inflacji.
Przeciwstawny pogląd przyjmują ci, którzy uważają, że automatyczne
stabilizatory koniunktury nie są wystarczające do przyśpieszenia wzrostu
gospodarczego i tylko zwiększenie wydatków może skutecznie przeciwdziałać
bezrobociu, niwelować luki recesyjne i przywrócić równowagę w gospodarce.
1.3. Potrzeba dyscyplinowania polityki fiskalnej
Państwa członkowskie ze względu na silne powiązania pomiędzy krajami
należącymi do unii nie mogą dowolnie kształtować swojej polityki budżetowej.
Odpowiedni stopień koordynacji jest niezbędny do prowadzenia jednolitej
polityki pieniężnej, stabilności cen, istnienia silnej waluty.
Potrzeba koordynacji na poziomi ponadnarodowym wynika między
innymi z występowania w systemach demokratycznych zjawiska skłonności do
deficytów. Polityka budżetowa jest jednym z ważniejszych narzędzi osiągania
przez rządzące ugrupowania celów politycznych, społecznych i ekonomicznych.
Dążenie do uzyskania lub utrzymania władzy skłania polityków do składania
obietnic wyborczych, których realizacja prowadzi do zwiększenia wydatków
publicznych. Z tego samego powodu unikają oni podnoszenia podatków.
Zmniejszenie wpływów do budżetu przy jednoczesnym zwiększaniu wydatków
skutkuje pogorszeniem salda budżetowego. 8
Utrzymujący się deficyt prowadzi do akumulacji długu publicznego, a co
za tym idzie kosztów jego obsługi. W krajach zadłużonych zwiększa się ryzyko
wysokiej inflacji, która pozwala obniżyć realną wartość długu. Dla utrzymania
8
J.Giżyński, Teoretyczne aspekty dyscyplinowania polityki fiskalnej w państwach należących do
Unii Gospodarczej i Walutowej, str. 41.
9
więc inflacji na niskim poziomie konieczna jest kontrola poziomu długu
publicznego i niedopuszczanie do jego nadmiernego wzrostu.9
Kolejną ważną kwestią narzucającą konieczność współpracy państw w
zakresie polityki fiskalnej jest uniknięcie zjawiska pasażera na gapę. Polega ono
na tym, że skutki niegospodarności fiskalnej jednego kraju ponoszone są także
przez inne państwa należące do Wspólnoty. Chodzi o niekorzystne oddziaływanie
nadmiernych deficytów na wysokość stóp procentowych na jednolitym rynku
finansowym. W sytuacji gdy istnieje swobodny przepływ kapitału nadmierne
zadłużenie może prowadzić do zwiększonego popytu wewnętrznego i wzrostu
zapotrzebowania na środki finansowe. W takiej sytuacji Bank Centralny, by
ograniczyć presję inflacyjną może być zmuszony do utrzymywania stóp
procentowych na wyższym poziomie. Przyczynia się to do zwiększenia kosztów
finansowania wszystkich działających na tym obszarze przedsiębiorstw i
negatywnie wpływa na wzrost gospodarczy.10
Innym powodem ustanowienia traktatowych ograniczeń jest potrzeba
minimalizowania ryzyka nadużyć oraz niewypłacalności któregokolwiek z krajów
członkowskich. Kraje strefy euro nie mają możliwości sfinansowania deficytu
budżetowego kredytami Europejskiego Banku Centralnego ani centralnych
banków krajowych. Instytucje te nie mają prawa przyznawania pożyczek rządom
centralnym, władzom regionalnym, lokalnym lub innym instytucjom bądź
przedsiębiorstwom publicznym. Co do zasady kraje strefy euro nie odpowiadają
za zobowiązania i długi innych krajów na mocy klauzli o nie ratowaniu. Gdyby w
którymś z krajów wystąpił kryzys związany z utratą płynności, to inne państwa
nie są zobowiązane do udzielania mu pomocy. W rzeczywistości jednak pozostałe
kraje z powodu wzajemnego uzależnienia i licznych powiązań w sytuacji
dramatycznego pogorszenia finansów publicznych i ryzyka niewypłacalności
znalazłyby się pod presją by udzielić mu pomocy.11
9
Ibidem, str. 42
10
L.Oręziak, Finanse publiczne w krajach strefy euro. Skuteczność mechanizmów dyscyplinujących
politykę budżetową w: Euro- ekonomia i polityka, p.red. D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej
Szkoły Handu i Prawa im. R.Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 49-50.
11
L.Oręziak, Polityka, op.cit, str. 124-125.
10
Kształtując politykę budżetową kraje Unii powinny brać pod uwagę
własne potrzeby gospodarcze i swoją sytuacje wewnętrzną, ale jednocześnie
uwzględniać cele i zasady wyznaczane przez Unię. Z jednej bowiem strony w
poszczególnych
krajach
jest
ona
mechanizmem
stabilizowania
szoków
asymetrycznych, z drugiej jednak jej zgodność z europejskimi regułami
fiskalnymi stanowi istotny element stabilności i jedności Unii Europejskiej.
11
2. Zasady prowadzenia polityki fiskalnej w strefie
euro- Pakt Stabilności i Wzrostu
Ze względu na silne powiązania pomiędzy krajami strefy euro, wspólną
politykę pieniężną oraz zagrożenia związane z niestabilną polityką fiskalną już od
początku prac nad powstaniem Unii Gospodarczej i Walutowej zwracano uwagę
na potrzebę wprowadzenia pewnych ram instytucjonalnych i prawnych, które
pozwalałyby odpowiedzialnie kształtować politykę budżetową.
W raporcie Delorsa z 1989 r. wskazywano, że dyscyplina w tym zakresie
ma równie duże znaczenie jak wiarygodna polityka pieniężna, dlatego tak ważne
było ustanowienie reguł w zakresie polityki fiskalnej, wprowadzenia zakazu
kredytowania przez banki centralne oraz limitu zaciągania długu.
Zapisy te znalazły się w podpisanym w 1992 roku Traktacie z Maastricht.
Miały one narzucać dyscyplinę fiskalną, mobilizować przyszłych członków strefy
euro do przeprowadzenia niezbędnych reform, wyznaczając jednocześnie kryteria
konwergencji. Zgodnie z Traktatem deficyt sektora finansów publicznych krajów
członkowskich powinien kształtować się na poziomie niższym niż 3 % PKB, a
dług państwa nie powinien przekraczać 60 % PKB.
Uszczegółowieniem Traktatu w zakresie polityki budżetowej (a dokładniej
postanowień art. 99 i 104 TWE) był Pakt Stabilności i Wzrostu. Uchwalony w
1997 roku zaczął obowiązywać dwa lata później z modyfikacją w 2005 roku.
Określono w nim podstawy wspólnych działań w zakresie polityki budżetowej,
tak by w żadnym z krajów członkowskich nie powstawał nadmierny deficyt, a
jeżeli taki już wystąpi powinny być podjęte niezbędne działania korekcyjne.
Państwa członkowskie zobowiązały się także do osiągania średnioterminowej
równowagi budżetowej a jeszcze lepiej nadwyżki. Miało to zapewnić swobodę w
polityce budżetowej i ograniczyć ryzyko nadmiernego deficytu w okresie
pogorszenia koniunktury.12
12
L.Oręziak, Polityka, op. cit, str. 128.
12
Oprócz wyżej wspomnianej deklaracji w skład Paktu wchodzą jeszcze dwa
rozporządzenia. Pierwsze z nich to Rozporządzenie Rady nr 1466/97 z 7 lipca
1997 roku w sprawie wzmocnienia nadzoru nad sytuacja budżetową oraz nadzoru
i koordynacji polityk gospodarczych. Określa się go jako część prewencyjna
Paktu, gdyż jego głównym zadaniem było zapobieganie powstawaniu
nadmiernego deficytu poprzez monitorowanie sytuacji budżetowej. Kraje strefy
euro mają obowiązek corocznego przedkładania Komisji Europejskiej i Radzie
tzw. Programów Stabilizacyjnych. Programy te zawierają dane dotyczące deficytu
budżetowego i długu publicznego oraz plany opracowywane na podstawie
wzrostu gospodarczego na rok bieżący oraz trzy następne lata. W szczególności w
planach
tych
kraje
strefy
euro
powinny
podawać:
a) średnioterminowy cel budżetowy (MTO) w odniesieniu do salda budżetu oraz
oczekiwany dług publiczny w relacji do PKB. Kraje strefy euro powinny ustalać
swoje średnioterminowe cele budżetowe w zależności od stopnia zadłużenia i
prognozowanego tempa wzrostu PKB pomiędzy -1% PKB a równowagą lub
nadwyżką. Po zmianach w 2005 roku odchylenia od ścieżki dostosowawczej
prowadzącej
do
osiągnięcia
średnioterminowego
celu
budżetowego
są
dopuszczalne jeśli wynikają z wprowadzonych przez dane państwo reform
strukturalnych, wpływających w szczególności na system emerytalny. Odchylenia
od MTO muszą mieć jednak charakter przejściowy i musi być zagwarantowany
margines
b)
bezpieczeństwa
podstawowe
założenia
do
3
dotyczące
%
wartości
prognozowanego
referencyjnej;
tempa
wzrostu
gospodarczego i ważniejszych wskaźników ekonomicznych takich jak: inflacja,
zatrudnienie, wydatki publiczne;
c) charakterystykę działań w zakresie polityki budżetowej. Państwa członkowskie
mają obowiązek podjęcia działań zapewniających odpowiednią poprawę salda
budżetowego, przynajmniej o 0,5 % PKB rocznie, a w okresie dobrej koniunktury
nawet więcej;
d) analizę kosztów i korzyści reform niezbędnych do zmniejszenia wydatków
budżetowych w perspektywie długoterminowej.13
13
Ididem, str. 129-131.
13
W przypadku stwierdzenia istotnych rozbieżności pomiędzy rzeczywistą
sytuacją budżetową a celami określonymi w programach Rada UE kieruje do
takiego kraju członkowskiego zalecenia, aby zapobiec narastaniu nadmiernego
deficytu, tzw. wczesne ostrzeganie. Następnie sytuacja budżetowa podlega
monitorowaniu, a potem ponownej ocenie.14
Drugie rozporządzenie to Rozporządzenie Rady nr 1467/97 z 7 lipca 1997
roku w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia stosowania procedury nadmiernego
deficytu oraz Rozporządzenie Rady WE Nr 1056/2005 zmieniające powyższe.
Celem jego jest zmotywowanie krajów, aby nie dopuszczały do nadmiernych
deficytów, a gdy już powstaną skłonieni do odpowiedniej korekty w
wyznaczonym terminie.
Rozporządzenie to ma charakter represyjny, gdyż określa sankcje dla
krajów,
które
uchylają
się
od
zredukowania
nadmiernego
deficytu.
Procedura postępowania w celu identyfikowania i zwalczania nadmiernego
deficytu budżetowego rozpoczyna się, jeśli Komisja stwierdzi, że dany kraj
wykazuje deficyt budżetowy wyższy niż 3 % PKB. Ma wówczas obowiązek
sporządzenia odpowiedniego sprawozdania, w którym analizuje sytuację
makroekonomiczną i budżetową. Określa w nim także czy deficyt przekracza
rządowe wydatki inwestycyjne oraz opisuje inne czynniki mogące istotnie
wpływać
na
sytuacje
budżetową.15
Za
przesłanki
usprawiedliwiające
przekroczenie deficytu uznaje się np. niekorzystna fazę cyklu, potencjalne tempo
wzrostu PKB, wydatki na badani i rozwój, wielkość inwestycji publicznych,
płatności dokonywane przez dany kraj na rzecz solidarności międzynarodowej i
realizacji celów europejskich, w tym zjednoczenia Europy”16
Warto podkreślić, że deficyt wyższy niż 3 % PKB może nie zostać uznany
za nadmierny i nie prowadzić do nałożenia sankcji. Zgodnie z art. 104 ust. 2 TWE
deficyt taki może zostać uznany za wyjątkowy i tymczasowy, jeśli jest bliski
14
Ibidem, str. 131.
15
Ibidem, str. 133.
16
D.Rosati, Dziesięć lat strefy euro. Sukces czy niespełnione nadzieje (w:) Euro- ekonomi i
polityka,
p.red.D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im.
R.Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 44.
14
wartości referencyjnej, podobnie może nie zostać uznany za nadmierny, jeśli w
ostatnim czasie wykazuje tendencje spadkową i osiąga poziom bliski wartości
referencyjnej.17
Po rozpatrzeniu wszystkich czynników Komisja opracowuje raport, który
przedkłada Radzie. Ta ocenia czy w danym kraju występuje nadmierny deficyt. W
takim przypadku w pierwszej kolejności kieruje do kraju zalecenia podjęcia
odpowiednich działań. Są to zarówno działania legislacyjne (ustawy i inne akty
prawne) jak i administracyjne. Rada wyznacza na to dwa terminy: pierwszy
sześciomiesięczny
na
podjecie
działań
naprawczych
koniecznych
do
skorygowania nadmiernego deficytu (o co najmniej 0,5 % PKB rocznie), drugi
dotyczący samego terminu skorygowania tego deficytu. Powinno ono
(skorygowanie) nastąpić w następnym roku po stwierdzeniu przez Radę
występowania nadmiernego deficytu. Okres ten może być przedłużony o rok w
przypadku występowania specjalnych okoliczności18
W przypadku gdy Rada stwierdzi, że dany kraj nie podjął w odpowiednim
czasie skutecznych działań korekcyjnych może wystosować do niego notę
ostrzegawczą. Jeśli dane państwo euro strefy dalej uchyla się od stosowania
zaleceń Rady to w ostateczności może ona zadecydować o nałożeniu na nie
sankcji. Mogą to być:
- podanie do publicznej wiadomości zaleceń Rady skierowanych przez nią do tego
kraju (dyscyplinujący charakter tego posunięcia polega na tym, że upublicznienie
zaleceń Rady nie wpływa korzystnie na politykę budżetową, a przez to i na
wiarygodność tego kraju. Może to skutkować koniecznością zapewnienia
wyższego
oprocentowania
emitowanych
papierów
dłużnych);
- wezwanie Europejskiego Banku Inwestycyjnego do rozważenia jego polityki
pożyczkowej wobec tego kraju;
- zażądanie od tego kraju do złożenia na rzecz Wspólnoty nieoprocentowanego
depozytu w odpowiedniej wysokości do czasu, gdy nadmierny deficyt nie
zostanie skorygowany. Depozyt ten jest równy sumie 0,2 % PKB oraz jednej
dziesiątej różnicy między odsetkiem deficytu w stosunku do PKB w poprzednim
17
Mucha- Leszko B., Strefa, op.cit, str. 182.
18
L.Oręziak, Polityka, op.cit, str. 134.
15
roku w wartością referencyjną 3 %. Pojedynczy depozyt nie może być większy
niż 0,5 % PKB danego kraju;
-
nałożenia
kary
przekształcenie
grzywny.
depozytu
w
Najbardziej
radykalną
karę,
nie
która
formą
podlega
sankcji
zwrotowi
jest
kraju
członkowskiemu.
Rada podejmuje decyzję o występowaniu
nadmiernego
deficytu
kwalifikowaną większością głosów. Dyscyplinowanie polityki budżetowej może
więc być niekiedy trudne. Dzieje się tak, jeśli gdyż duże kraje dzięki posiadanej
liczbie głosów w Radzie mogą spowalniać kroki dyscyplinujące. Ponadto kraje w
których występuje nadmierny deficyt mogą nie poprzeć kolejnych kroków
procedury obawiając się że środki dyscyplinujące mogą być zastosowane także
wobec nich.19
Mechanizmy dyscyplinujące politykę budżetową odegrały na początku
XXI wieku istotną rolę w procesie konsolidacji finansów publicznych krajów unii
europejskiej. Ograniczenia i presja ze strony unijnych instytucji pozwoliła na
zatrzymanie procesu narastania zadłużenia w wielu państwach i wzmocnienie
integracji pomiędzy krajami. Przyczyniła się także do tego dobra sytuacja
gospodarcza. Niestety w okresach spowolnienia, a także w konsekwencji
niedostatecznych reform i nie wypracowania nadwyżek w czasach dobrej
koniunktury skuteczność regulacji w zwalczeniu nadmiernych deficytów i
motywowaniu do równowagi jest ograniczona i silnie uzależniona od
indywidualnego podejścia danego kraju do kwestii stabilności finansów
publicznych. Ze względu na różnice o charakterze politycznym, historycznym
i kulturowym w niektórych krajach znacznie trudniej jest prowadzić rozsądną,
odpowiedzialną politykę budżetową.20
19
Ibidem, str. 135-138.
20
L. Oręziak, Finanse, op.cit, str. 65-66
16
3.
Kryzys gospodarczy 2008 roku i jego wpływ na
politykę budżetową
3.1. Stymulacyjne pakiety fiskalne
Wybuch kryzysu w 2008 roku dotknął także gospodarkę Unii. Recesja
gospodarcza, spadek cen nieruchomości, ograniczenie dostępności kredytów oraz
zła sytuacja na rynku akcji negatywnie wpłynęły na inwestycje oraz spowodowały
znaczny spadek konsumpcji. W reakcji na to rządy wielu krajów podjęły działania
mające na celu złagodzenie polityki fiskalnej i zastosowanie instrumentów
stymulujących popyt.
W Unii Europejskiej podstawę tych działań stanowił przyjęty przez
Komisje Europejską 29 listopada 2008 roku Europejski Plan Odbudowy
Gospodarki.
Jego
celem
było
podjęcie
przez
państwa
członkowskie
skoordynowanych działań antykryzysowych, które miały na celu zwiększenie
efektów gospodarczych poprzez inwestycje, obniżenie podatków, działania
socjalne, społeczne. Ukierunkowany był szczególnie na:21
1) szybkie pobudzenie popytu i zwiększenie zaufania konsumentów,
2) zmniejszenie kosztów społecznych spowolnienia gospodarczego, zwłaszcza
ograniczenie likwidacji miejsc pracy i umożliwienie szybkiego powrotu na rynek
osobom zagrożonym długotrwałym bezrobociem,
3) stworzenie warunków do wzrostu konkurencyjności i podjecie reform
strukturalnych, a w szczególności wspieranie innowacji,
4) przyśpieszenie transformacji gospodarki polegającej na wykorzystywaniu
technologii
niskoemisyjnych
i
zapewnienie
bezpieczeństwa
niskoenergetycznego.
21
M. Kąkol, B. Mucha-Leszko, Od kryzysu finansowego do kryzysu finansów publicznych, czyli
skutki polityki fiskalnej w strefie euro w latach 2008- 2010, (w:) B. Mucha- Leszko (red.)
Gospodarki i polityka makroekonomiczna strefy euro w latach 2008- 2010. Skutki kryzysu i
słabości zarządzania, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2011, str. 231-232.
17
Na te działania korekcyjne mające stymulować popyt przeznaczono
dodatkowe środki budżetowe w wysokości 200 mld euro, z czego 170 mld euro
pochodziło z budżetów krajów członkowskich, a 30 mld euro z budżetu
ogólnego Unii Europejskiej, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz
Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju.22
W ramach pakietu fiskalnego 50% jego środków w krajach strefy euro
przeznaczono na działania stymulujące wzrost popytu konsumpcyjnego. Były to
takie działania, jak obniżki podatków bezpośrednich i VAT, pomoc bezpośrednia
dla
rodzin,
wspieranie
budownictwa
mieszkaniowego,
rozwój
rynku
nieruchomości. Drugą pod względem wielkości pulą środków przeznaczonych na
pobudzanie gospodarki były inwestycje publiczne. W latach 2009- 2010
wpływały one na wzrost popytu inwestycyjnego oraz konsumpcyjnego i
stanowiły 28% środków pakietu fiskalnego. 17% pakietu stymulacyjnego w
strefie euro przeznaczono na instrumenty wspierające aktywność biznesową,
takie jak: obniżki podatków, wcześniejsze zwroty płatności podatków VAT,
obniżanie obciążeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, subsydia. Na działania
stymulując wzrost zatrudnienia w strefie euro przeznaczono 5 % środków
pakietu budżetowego.23
Tabela 1 pokazuje zróżnicowanie instrumentów w ramach pakietu
fiskalnego w latach 2009- 2010. Największe pakiety stymulacyjne w stosunku do
PKB w 2009 roku wprowadziły Luksemburg, Cypr i Hiszpania (powyżej 2 %
PKB) oraz Niemcy, Francja, Finlandia (powyżej 1,5 % PKB). W krajach, gdzie
pakiety stymulacyjne jako % PKB były największe najwięcej wydatkowano na
działania ukierunkowane na pobudzanie popytu gospodarstw domowych (1,6 %
PKB w Luksemburgu, 0,9 % na Cyprze, 1,1 % w Austrii, 1,0 % w Finlandii)
oraz rozwój inwestycji publicznych (1,4% PKB Cypr, 1,1 % Luksemburg).
W 2010 roku najbardziej aktywną politykę fiskalną prowadziły Finlandia, Cypr,
Niemcy,
Luksemburg
(odpowiednio
2,7;
2,4;
2,4;
2,2
%
PKB).
Podobnie jak w 2009 roku najwięcej środków przeznaczono na
pobudzanie popytu konsumpcyjnego i inwestycje publiczne.
22
L.Oręziak, Finanse, op.cit., str.62.
23
M.Kąkol, B.Mucha-Leszko, Od kryzysu, op.cit, str. 232-233.
18
Tab. 1 Pakiety fiskalne w krajach strefy euro w latach 2009- 2010 (% PKB).
0,30
0,50
0,10
0,10
1,10
Niemcy
0,50
0,40
0,50
0,40
1,70
1,10
0,40
0,40
0,40
2,40
Irlandia
0,40
0,10
0,20
0,00
0,70
0,60
0,20
0,20
0,00
1,00
Grecja
0,50
0,10
0,00
0,00
0,60
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
Hiszpania
0,50
0,10
0,80
0,90
2,40
0,20
0,00
0,10
0,50
0,80
Francja
0,30
0,10
0,90
0,30
1,60
0,30
0,00
1,00
0,10
1,40
Włochy
0,20
0,10
0,30
0,20
0,80
0,10
0,20
0,30
0,10
0,80
Cypr
0,90
0,10
0,30
1,40
2,70
0,70
0,10
0,60
1,10
2,40
Luksemburg
1,60
0,30
0,30
1,10
3,40
1,40
0,00
0,50
0,30
2,20
Malta
0,20
0,00
0,20
0,20
0,70
0,60
0,00
0,20
0,30
1,10
Holandia
0,20
0,10
0,30
0,20
0,90
0,20
0,10
0,30
0,40
1,00
Austria
1,10
0,30
0,00
0,10
1,50
1,30
0,30
0,10
0,00
1,80
Portugalia
0,20
0,20
0,30
0,40
1,10
0,20
0,30
0,10
0,00
0,60
Słowenia
0,10
0,10
0,80
0,40
1,50
0,10
0,30
1,00
0,40
1,80
Słowacja
0,20
0,10
0,00
0,10
0,40
0,30
0,10
0,10
0,10
0,50
Finlandia
1,00
0,00
0,20
0,30
1,60
1,70
0,10
0,50
0,40
2,70
ogółem
1,10
inwestycje publiczne
0,20
biznes
0,20
rynek pracy
0,20
ogółem
gospodarstwa domowe
0,50
inwestycje publiczne
Belgia
biznes
Kraj/Cel
rynek pracy
2010
gospodarstwa domowe
2009
Źródło: Public Finance in EMU 2010, European Economy 4/2010, str. 20.
Stymulujące pakiety fiskalne z założenia miały charakter celowy i
czasowy, tzn. ukierunkowane były na określone rodzaje działań i miały być
wygaszane z początkiem 2011 roku.
Biorąc pod uwagę trwałość działania tych instrumentów można je
podzielić na instrumenty tymczasowe i permanentne. W 2009 roku w większości
były to tymczasowe. Miały one pozytywny efekt na redukcje bezrobocia i wzrost
19
aktywności gospodarczej. W 2010 roku ponad połowę działań stymulacyjnych
stanowiły środki o skutkach długookresowych. 24
Tab.2 Podział pakietów fiskalnych na instrumenty tymczasowe i permanentne w
krajach strefy euro w latach 2009- 2010 (% PKB).
2009
Kraj
tymczasowe
2010
permanentne
tymczasowe
permanentne
Belgia
0,40
0,70
0,10
1,00
Niemcy
1,20
0,50
1,00
1,50
Estonia
0,00
0,00
1,20
0,00
Irlandia
0,10
0,60
0,20
0,80
Grecja
0,60
0,00
0,00
0,00
Hiszpania
2,20
0,20
0,50
0,20
Francja
1,30
0,20
0,40
1,00
Włochy
0,60
0,20
0,70
0,10
Cypr
1,80
0,50
1,60
0,40
Łotwa
1,50
-0,10
0,00
0,10
Luksemburg
0,70
2,70
0,30
1,90
Malta
0,30
0,40
0,40
0,70
Holandia
0,50
0,30
0,60
0,40
Austria
0,20
1,20
0,30
1,50
Portugalia
0,80
0,30
0,30
0,30
Słowenia
0,40
1,10
0,60
1,20
Słowacja
0,40
0,00
0,50
0,00
Finlandia
0,50
1,30
0,60
2,30
Źródło: Public Finance in EMU 2010,European Economy 4/2010, str. 21.
24
Public Finance in EMU 2010,European Economy 4/2010, str. 19-20.
20
3.2. Wzrost
deficytów
budżetowych
i
zadłużenia
publicznego
Działania zgodne z polityką Europejskiego Planu Odbudowy Gospodarki
i związana z nią aktywna polityka fiskalna oraz działania automatycznych
stabilizatorów koniunktury doprowadziły jednak do znacznego wzrostu deficytu
budżetowego i zwiększenia zadłużenia publicznego.
Rok 2010 był drugim rokiem z rządu, kiedy deficyt zarówno w państwach
strefy euro jak i całej unii europejskiej przekroczył 6%. W krajach euro strefy
wynosił odpowiednio w 2009 i 2010 roku 6,30 % PKB i 6,20 % PKB. O ile przed
kryzysem w 2008 roku tylko 6 państw nie spełniało kryterium z Maastricht
w zakresie deficytu (Irlandia, Grecja, Hiszpania, Francja, Malta, Portugalia), to
w 2009 roku tych kryteriów nie spełniało już 13 państw, a w 2010 roku 14.
Największe deficyty w relacji do PKB (powyżej 9%) odnotowano w latach
2009- 2010 w Portugali, Hiszpanii, Grecji i Irlandii. Najwyższy zaś wzrost
deficytu w 2010 w stosunku do 2008 roku w: Irlandii (wzrost o 23,2 pkt.
procentowych), Portugalii (6,2 p.p.), Finlandii (7,2 p.p.) i na Cyprze (6,3 p.p.).
Warto zauważyć, że saldo budżetowe Finlandii i Cypru w 2008 roku wykazywało
dodatnie saldo. (W Irlandii ponad 30 % deficyt był w dużej mierze spowodowany
dokapitalizowaniem sektora bankowego). Kryzys uwidocznił także coraz większe
dysproporcje pomiędzy krajami pod względem wielkości deficytu budżetowego.
W tabeli 3 pokazano jak kształtował się poziom salda budżetowego w
odniesieniu do PKB w krajach strefy euro w latach 2008- 2011.
21
Tab. 3 Saldo budżetowe jako % PKB w strefie euro w latach 2008- 2011
Kraj
2008
2009
2010
2011
państwa UE (27)
-2,40
-6,90
-6,50
-4,40
kraje strefy Euro (17)
-2,10
-6,30
-6,20
-4,10
Belgia
-1,10
-5,60
-3,90
-4,00
Niemcy
-0,10
-3,10
-4,20
-0,90
Estonia
-3,00
-1,90
0,20
1,10
Irlandia
-7,40
-13,70
-30,60
-13,10
Grecja
-9,90
-15,70
-11,00
-9,70
Hiszpania
-4,50
-11,10
-9,60
-9,50
Francja
-3,40
-7,50
-7,10
-5,20
Włochy
-2,70
-5,40
-4,40
-3,60
Cypr
1,00
-6,10
-5,30
-6,40
Łotwa
-4,40
-9,10
-8,10
-3,50
3,20
-0,70
-0,70
0,10
-4,60
-3,70
-3,50
-2,80
0,50
-5,60
-5,00
-4,30
Austria
-1,00
-4,10
-4,50
-2,50
Portugalia
-3,70
-10,20
-9,90
-4,30
Słowenia
-1,90
-6,40
-5,90
-6,40
Słowacja
-2,10
-8,10
-7,50
-4,80
Finlandia
4,40
-2,70
-2,80
-1,00
Luksemburg
Malta
Holandia
Źródło: European Commission, Eurostat,
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10dd_edpt1&lang=en
Podjęte działania antykryzysowe spowodowały wysokie obciążenie
finansów
publicznych
i
wzrost
wydatków.
Większość
tych
środków
przeznaczona była na pobudzenie popytu, transfery i świadczenia społeczne.
Wydatki w relacji do PKB w krajach strefy euro wzrosły w 2009 roku w
porównaniu do 2008 roku o 4,1 pkt. procentowego (51,2 % PKB w 2009 i
47,10% PKB w 2008), przychody zaś obniżyły się. W 2010 roku przychód
krajów strefy euro wynosił 44,8 % PKB i był niższy o 0,1 p.p. niż w 2009 roku
oraz o 0,2 p.p w roku 2008.
W tabeli 4 pokazano jak kształtowały się dochody i wydatki w
poszczególnych krajach strefy euro jak i ogółem w państwach unii europejskiej w
latach 2008- 2011.
22
Tab. 4 Dochody i wydatki w krajach strefy euro w latach 2008- 2011 (% PKB).
Kraj
Dochody
Wydatki
2008
2009
2010
2011
2008
2009
2010
2011
państwa UE (27)
44,60
44,10
44,10
44,60
47,00
51,00
50,60
49,00
kraje strefy Euro (17)
Belgia
45,00
44,90
44,80
45,40
47,10
51,20
51,00
49,50
48,70
48,10
48,70
49,60
49,80
53,70
52,60
53,60
Niemcy
44,00
45,20
43,70
44,30
44,10
48,30
47,90
45,20
Estonia
36,70
42,80
40,70
38,70
39,70
44,70
40,50
37,60
Irlandia
35,40
34,50
34,90
34,00
42,80
48,20
65,50
47,10
Grecja
40,70
38,30
40,40
42,20
50,60
54,00
51,40
51,90
Hiszpania
36,90
35,10
36,70
36,20
41,40
46,20
46,30
45,70
Francja
49,90
49,20
49,50
50,70
53,30
56,70
56,60
55,90
Włochy
45,90
46,50
46,10
46,10
48,60
51,90
50,50
49,70
Cypr
43,10
40,10
40,90
39,90
42,10
46,20
46,20
46,30
Łotwa
34,70
34,50
35,30
34,90
39,10
43,60
43,40
38,40
Luksemburg
42,30
44,50
42,80
42,70
39,10
45,20
43,50
42,60
Malta
38,70
38,80
37,70
38,60
43,30
42,50
41,20
41,40
Holandia
46,70
45,80
46,30
45,60
46,20
51,40
51,30
49,90
Austria
48,30
48,50
48,30
48,30
49,30
52,60
52,80
50,80
Portugalia
41,10
39,60
41,60
45,00
44,80
49,80
51,50
49,30
Słowenia
42,20
42,30
43,60
43,50
44,10
48,70
49,50
49,90
Słowacja
32,80
33,50
32,30
34,10
34,90
41,60
39,80
38,90
Finlandia
53,60
53,40
53,00
54,10
49,20
56,10
55,80
55,10
Źródło: European Commission, Eurostat
http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=gov_10a_main&lang=en
Wzrost wydatków, który nie znajduje pokrycia we wzroście dochodów
budżetowych prowadzi do deficytu. Ten z kolei narastając rokrocznie kumuluje
się w postaci długu publicznego. Analizując tabelę długu publicznego w relacji do
PKB w latach 2008- 2011 (tabela 5) widzimy, że we wszystkich krajach strefy
euro poziom zadłużenia wykazuje tendencję wzrostową.
23
Tab. 5 Dług publiczny jako % PKB w strefie euro w latach 2008- 2011
Kraj
2008
2009
2010
2011
kraje strefy Euro (17)
70,00
79,40
85,50
87,90
Belgia
89,60
96,20
96,80
97,00
Niemcy
66,30
73,50
83,20
82,40
Estonia
4,60
7,20
6,60
6,10
Irlandia
44,40
65,60
96,20
112,00
Grecja
110,70
127,10
142,80
157,70
39,80
53,30
60,10
68,10
Hiszpania
Francja
67,70
78,30
81,70
84,70
Włochy
106,30
116,10
119,00
120,30
Cypr
48,30
58,00
60,80
62,30
Luksemburg
13,60
14,60
18,40
17,20
Malta
61,50
67,60
68,00
68,00
Holandia
58,20
60,80
62,70
63,90
Austria
63,80
69,60
72,30
73,80
Portugalia
71,60
83,00
93,00
101,70
Słowenia
21,90
35,20
38,00
42,80
Słowacja
27,80
35,40
41,00
44,80
Finlandia
34,10
43,80
48,40
Źródło: Report on Public finance in EMU 2011, European Economy 3/2011
50,60
W strefie euro dług w 2009 roku wzrósł w porównaniu do poprzedniego
roku o 9,4 pkt. procentowego. Szczególnie widoczne negatywne zwiększenie
nastąpiło w Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Portugalii i Słowenii (wzrost odpowiednio
o 21,2 p.p., 16,4 p.p., 13,5 p.p., 11,4 p.p. i 13,3 p.p.). Na wzrost średniego długu
w 2009 roku w strefie euro duży wpływ miał 7- punktowy wzrost zadłużenia w
Niemczech.
Wzrost zadłużenia nastąpił we wszystkich krajach euro strefy, nie
wszędzie jednak z jednakową siłą. Duże zróżnicowanie pomiędzy krajami w
zakresie poziomu długu i intensywności narastania wynikało z poziomu
wyjściowego tj. przed kryzysem w 2008 roku oraz zastosowanych działań
interwencyjnych w odpowiedzi na niego. Najniższy poziom zadłużenia w relacji
do PKB w 2009 roku miała Estonia- 7,2 %, najwyższy Grecja- 127,10 %
i Włochy- 116,10 %. Zarówno jednak w Grecji, jak i we Włoszech dług
publiczny także i przed kryzysem utrzymywał się na poziomie powyżej 100 %
PKB. W 2009 roku aż 9 krajów ówczesnej strefy euro nie spełniało kryterium
długu publicznego, w 2010 roku tylko w 4 krajach (Finlandia, Słowacja,
Słowenia, Luksemburg) zadłużenie wynosiło poniżej 60 % PKB.
24
4.
Zmiany w koordynacji polityki budżetowej po
2010 roku
4.1. Metody konsolidacji
Przez pojęcie konsolidacja finansów publicznych należy rozumieć
politykę mającą na celu poprawę finansów publicznych poprzez zmniejszenie
deficytu budżetowego. Deficyt ten obejmuje wynik z zestawienia dochodów i
wydatków instytucji rządowych i samorządowych po wyeliminowaniu transferów
wewnątrz tego sektora między jego elementami. W państwach europejskich
generalnie wyróżnia się trzy metody konsolidacji budżetów:
- działania prowadzące przede wszystkim do zwiększenia dochodów poprzez
podwyżki podatków. Metoda ta w ujęciu krótkoterminowym przynosi pozytywny
efekt. W dłuższej perspektywie jest mało skuteczna. Dzieje się tak dlatego, że w
warunkach gospodarki otwartej podniesienie podatków wypycha inwestycję za
granicę. Następuje transfer produkcji i dochodów na rynki, gdzie podatki są
niższe;
- działania prowadzące do ograniczenia wydatków. Uznawane są za skuteczne
zarówno w krótkim, jak i długim okresie. Ograniczenie wydatków powinno
następować poprzez podjęcie niezbędnych działań i przeprowadzenie reform
ograniczających sztywne i nieproduktywne wydatki państwa. Za produktywne
uznaje się wydatki na cele, które w długim okresie wpływają na poprawę
konkurencyjności i mogą przynieść dochody w przyszłości. Zalicza się do nich
wydatki na badania rozwojowe, naukę, ochronę zdrowia czy środowisko;
- metoda mieszana oparta na zwiększeniu dochodów i zmniejszeniu wydatków.
Konsolidacja budżetu aby była skuteczna i trwała powinna być
przeprowadzona w okresie wzrostu gospodarczego i prowadzić do uzyskania
25
nadwyżki, co pozwoli na sfinansowanie działań stymulujących w warunkach
spowolnienia gospodarczego25
Stosowana przed kryzysem 2008 roku polityka konsolidacji przynosiła
różne efekty. Niektóre kraje wprowadzały bowiem tylko działania tymczasowe,
traktując kryterium konwergencji jako cel doraźny umożliwiający wejście do
strefy euro. Ponieważ zastosowane zmiany nie miały charakteru stałego, a w
latach dobrej koniunktury państwa członkowskie nie wypracowały nadwyżek
kryzys tak znacząco i długotrwale wpłynął na stan finansów publicznych.
4.2. Sytuacja budżetowa w krajach strefy euro po
2010 roku
Pakiety fiskalne ukierunkowane na stymulację, zwiększenie popytu oraz
ustabilizowanie gospodarki w czasie kryzysu przyniosły pewne pozytywne efekty.
W 2010 i 2011 roku odnotowano dodatni wzrost PKB po rekordowo dużym
spadku w 2009 roku (-4,3 %)26. Wpływ polityki dyskrecjonalnej był jednak
krótkookresowy a wzrost gospodarczy słabszy niż zakładano. Aktywne działania
rządów przyczyniły się do utrzymującego się wysokiego zadłużenia oraz ujawniły
dysproporcji pomiędzy krajami Unii.
Udało się jednak ogólnie obniżyć deficyt. W 2011 roku deficyt spadł do
4,10 % PKB z 6,2 % PKB w 2010 roku w krajach strefy euro. W 2011 roku
sytuacja budżetowa w zakresie deficytu uległa poprawie w stosunku do 2009 roku
w większości krajów strefy euro, a Estonia była jedynym krajem, która
zanotowała nadwyżkę.
Konsolidacja pomiędzy 2009 a 2011 roku była wynikiem działań po
stronie dochodowej i wydatkowej budżetu. Jak pokazuje tabela 4 wydatki w
25
K. Żukowska, Polityka konsolidacji budżetów państw UE w świetle wymogów Unii
Gospodarczej i Walutowej, w: Euro- ekonomi i polityka, p. red. D. Rosati, Oficyna Wydawnicza
Wyższej Szkoły Handlu i Prawa im. R. Łazarskiego, Warszawa 2009, str. 68- 83.
26
The Commission services' Spring 2011 European Economic Forecast.
26
strefie euro w relacji do PKB zmniejszyły sie w tym okresie o 1,7 pkt.
procentowego (spadek z 51,2 % PKB do 49,5%), dochody wzrosły o 0,5 p.p.
(44,9 % PKB na 45,4%). Poprawa sytuacji budżetowej był więc wynikiem
większej redukcji wydatków (przychody na względnie stałym poziomie) głównie
dzięki niższym nakładom na inwestycje publiczne. 27
Mimo niewielkiej poprawy sytuacji budżetowej deficyt wciąż utrzymywał
się na wysokim poziomie. Powyżej 5% PKB w: Irlandii (13,00%), Grecji
(9,20 %), Hiszpanii (8,5%), Francji (5,2%), Cypr (6,3 %), Słowenii (6,4 %).
Wysoki deficyt koresponduje z wysokim długiem.
W 2011 roku dług w krajach strefy euro wynosił 88 % PKB i wzrósł
przeciętnie o 2,4 pkt. procentowego w stosunku do roku 2010 i 8,9 p.p. w roku
2009. Analizując dane można stwierdzić, że dług znacząco zwiększył się w
Irlandii, Grecji, Hiszpanii, Portugalii, na Cyprze i Słowenii (o ponad 12 p.p. w
ciągu dwóch lat). Aż w czterech państwach (Irlandii, Grecji, Portugalii, Włochy)
zadłużenie przekroczyło 100 % PKB.
Kraje unii europejskiej są zobowiązane do utrzymywania deficytu nie
większego niż 3 % PKB oraz długu publicznego nie przekraczającego 60 % PKB.
Jak pokazują liczby większość państw nie stosowała się do kryteriów
konwergencji i postanowień Paktu Stabilności i Wzrostu. W 2011 roku 21 państw
Unii Europejskiej było objętych procedurą nadmiernego deficytu28
Na rysunkach 1 oraz 2 pokazano jak kształtował się deficyt i dług
publiczny w relacji do PKB w krajach strefy euro w latach 2008- 2011.
27
Report on Public finance in EMU 2012, European Economy 4/2012, str. 20
28
Ibidem, str. 23
27
Rys. 1. Deficyt w krajach strefy euro jako % PKB w latach 2008-2011
Źródło: Na podstawie danych European Commission, European Economic Forecast Spring 2011 i
Spring 2012.
Rys. 2. Dług publiczny w krajach strefy euro jako % PKB w latach 2008-2011
Źródło: Na podstawie danych European Commission, European Economic Forecast Spring 2011 i
Spring 2012.
28
4.3 Wzmocnienie konsolidacji finansów publicznych.
Niewielka poprawa w sytuacji budżetowej, jednakże wciąż wysoki deficyt
i zadłużenie publiczne w latach 2009- 2011 ujawniło słabość dotychczasowych
rozwiązań i konieczność wprowadzenia zmian wzmacniających politykę
budżetową. Dalszej konsolidacji finansów publicznych miał służyć przyjęty w
2011 roku tzw. Sześciopak.
Jest to pakiet pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy, który miał
wzmocnić unijny Pakt Stabilności i Wzrostu w zakresie nadzoru budżetowego.
Dzięki zapisom Unia Europejska będzie mogła objęć procedurą nadmiernego
deficytu państwa, których dług publiczny przekracza 60 %, nawet jeśli deficyt
budżetowy mieści się w granicach 3 %. Wprowadzono także wymóg zmniejszania
długu, który uznaje się za dostateczny, gdy wynosi 1/20 różnicy między
faktycznym zadłużeniem a wartością referencyjną przez okres poprzedzających
trzech lat.
Równie istotną kwestia było wprowadzenie równolegle do nadzoru nad
polityką fiskalną nadzoru nad polityką makroekonomiczną w ramach procedury
nadmiernej nierównowagi ekonomicznej, która ma na celu zapobieganie i
korygowanie potencjalnych zagrożeń.29 Zgodnie z zapisami wydatki budżetowe
mogą być zwiększane tylko w tych krajach, które zanotują wzrost PKB.
Uściśla on pojęcie „istotne odchylenia” od celu średniookresowego. Zgodnie z
nowo przyjętym kryterium „roczna stopa wzrostu wydatków publicznych nie
powinna przekroczyć średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, o ile
ewentualnej nadwyżce wydatków nie towarzyszą równoważące ją działania po
stronie dochodowej. W państwach, które nie osiągnęły swoich średniookresowych
celów budżetowych, wzrost wydatków netto powinien być niższy od
średniookresowego tempa wzrostu potencjalnego PKB, wszelkim ograniczeniom
dowolnych kategorii dochodów publicznych musi towarzyszyć ograniczenie
29
K. Kotliński, Zmiany w koordynacji polityki budżetowej unii europejskiej po 2010 roku.
w: Perspektywy integracji gospodarczej i walutowej w Unii Europejskiej w czasach kryzysu, red.
K. Opolski, J. Górski, Wydz. Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa
2013, str. 146.
29
wydatków lub wzrost innych kategorii dochodów publicznych.”30 Zobowiązuje to
kraje do przeznaczania dochodów budżetowych uzyskanych w wyniku cyklicznej
poprawy koniunktury na redukcje długu. Nie podjęcie działań korygujących w
odzyskaniu stabilności finansowej może skutkować sankcja finansową w postaci
nieoprocentowanego depozytu w wysokości 0,2 % PKB roku poprzedniego.
Sześciopak wzmacnia mechanizm sanacyjny, gdyż sankcje są nakładane
według zasady odwróconej większości kwalifikowanej. Oznacza to, że decyzja o
nałożeniu sankcji zostanie utrzymana w mocy, o ile nie zostanie odrzucona przez
Radę większością kwalifikowaną.
Procedura nadmiernych nierównowag makroekonomicznych składa się z
części prewencyjnej i korekcyjnej. Część prewencyjna obejmuje dwa etapy:
mechanizm alarmowy i szczegółową analizę ekonomiczną krajów o szczególnym
poziomie ryzyka. Analiza wskaźników z określonymi progami bezpieczeństwa
ma być środkiem do identyfikacji krajów o podwyższonym poziomie ryzyka. Jest
ich dziesięć. 31 1)saldo obrotów bieżących (3- letni średnia) powinno wynosić od 4% do 6% PKB, 2) międzynarodowa pozycja inwestycyjna netto- nie mniej niż 35 % PKB, 3) realny efektywny kurs walutowy (zmiana 3-letnia, deflowany
HICP, 35 partnerów handlowych)- zmiana powinna mieścić się w przedziale
+/- 5 % dla krajów strefy euro, +/- 11% dla członków UE poza strefą euro, 4)
udział w rynkach eksportowych (zmiana 5-letnia)- powyżej -6%, 5) nominalne
jednostkowe koszty pracy (zmiana 3- letnia)- nie więcej niż wzrost o 9% dla
krajów strefy euro, nie więcej niż wzrost o 12% dla krajów UE spoza strefy euro,
6) realne ceny nieruchomości (zmiana r/r)- wzrost nie więcej niż o 6%,
7) dynamika kredytów dla sektora prywatnego- nie większa niż +15 % PKB
8) dług sektora prywatnego- poniżej 160 % PKB, 9) dług sektora instytucji
rządowych i samorządowych- poniżej 60 % PKB, 10)stopa bezrobocia (3- letnia
średnia)- poniżej 10 %.
Po stwierdzeniu nadmiernej nierównowagi ekonomicznej wdrożona
zostaje część korekcyjna, w ramach której państwo zobowiązane zostaje do
30
St.Lis, J.Katnik- Prokop, Wydatki, op. cit, str. 148.
31
K. Kotliński, Zmiany, op.cit, str. 146-147.
30
dostarczenie planu naprawczego. Jego wdrażanie podlega ocenie i kontroli
Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej.
Wzmocnieniem koordynacji polityk budżetowych jest także dyrektywa
Rady 2011/85/UE z 8 listopada 2011 r. która wprowadza unormowany prawnie
zbiór procedur, reguł i instytucji dla prowadzenia polityki budżetowej. W ramach
tych ram budżetowych państwa zobowiązane zostały m.in. do wprowadzenie
kompleksowego i spójnego systemu rachunkowości i sprawozdawczości, systemu
terminowego i regularnego udostępniania danych budżetowych, publikacji
kwartalnych danych dotyczących deficytu budżetowego i długu publicznego,
opracowywania wielowariantowych krajowych prognoz i ich koordynacji z
prognozami Komisji Europejskiej, przestrzegania średniookresowego celu
budżetowego, wprowadzenie niezależnego od władz budżetowych monitoringu
procesu budżetowego32
Nadzór nad polityka budżetową jest także realizowany poprzez połączenie
procesu koordynacji polityki budżetowej i polityk strukturalnych prowadzonych
w ramach strategii wzrostu Unii Europejskiej. Proces ten nazywany jest
semestrem europejskim. Na początku roku Komisja Europejska i Rada formułują
ogólne wytyczne w zakresie celów fiskalnych i reform strukturalnych. W
kwietniu państwa członkowskie przedstawiają plan zarządzania finansami
publicznymi oraz krajowy program reform. Następnie Komisja Europejska ocenia
je, ewentualnie wydaje zalecenia, które powinny być uwzględnione podczas
opracowywanie budżetu przez poszczególne kraje na rok następny. Mimo, że
polityka budżetowa jest niezależna i pozostaje w kwestii władz krajowych to
stopień ingerencji w procedurę ustalanie budżetu i koordynacji pomiędzy krajami
jest bardzo wysoki.33
32
B. Baran, Proces wzmacniania zarządzania gospodarczego w UE a niezależność krajowej
polityki budżetowej, w: Perspektywy integracji gospodarczej i walutowej w unii europejskiej w
czasach kryzysu, red. K. Opolski, J.Górski, Wydział Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2013, str. 157-158.
33
K. Kotliński, Zmiany, op.cit, str. 148.
31
Kolejnym instrumentem, który miał na celu wzmocnienie konsolidacji
finansów publicznych był Pakt fiskalny (oficjalnie Traktat o stabilności,
koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej). Dokument ten
nawiązuje do wcześniejszych traktatów, a jego zapisy są częściowo powtórzeniem
Paktu Stabilności i Wzrostu i Sześciopaku. Podtrzymuje reguły budżetowe
(deficyt budżetowy – poniżej 3 proc. PKB oraz dług publiczny – poniżej 60 proc.
PKB) i jednocześnie zobowiązuje kraje których dług przekraczał te wartość do
rocznej redukcji zadłużenia w wysokości jednej dwudziestej różnicy między
faktycznym zadłużeniem a wartością referencyjną przez okres poprzedzających
trzech lat. (Zasada odwróconej większości kwalifikowanej obowiązuje na każdym
etapie procedury nadmiernego deficytu).
Pakt fiskalny podpisany 2 marca 2012 roku przez 25 krajów
członkowskich (bez Wielkiej Brytanii i Czech) nie jest traktatem unijnym lecz ma
charakter porozumienia międzyrządowego. To stwarza wiele wątpliwości natury
prawnej oraz wprowadza podział w kwestiach gospodarczych i walutowych
pomiędzy strefą euro a pozostałymi krajami Unii Europejskiej (tylko państwa
strefy euro mają prawo głosu w sprawach decyzyjnych).
Nowe rozwiązania zapoczątkowane w 2011 roku miały pogłębić zakres
koordynacji polityki budżetowej, wzmocnić proces zarządzania gospodarczego i
przyczynić się do poprawy stanu finansów publicznych. Polityka fiskalna nadal
pozostaje narodowa, ale wprowadzone reguły, jak np. przygotowywanie
budżetów zgodnie z wytycznymi instytucji europejskich, znacznie ograniczają
niezależność państw w tym zakresie. Ponadto szereg zapisów dotyczy tylko strefy
euro, co powoduje większa integrację w jej obrębie niż pozostałych krajów UE i
naraża na ryzyko wprowadzenia w życie modelu Europy dwóch prędkości.34
34
Ibidem, str. 143
32
5. Wpływ programów naprawczych na stan finansów
publicznych w latach 2012- 2014
5.1. Wielkość deficytu i długu publicznego
Działania podejmowane przez kraje strefy euro w celu konsolidacji
finansów publicznych w ostatnich latach przyniosły pożądane efekty. Deficyt w
krajach strefy euro w 2013 roku po raz pierwszy od 2008 roku obniżył się do
poziomu poniżej 3% PKB. W porównaniu do roku 2011, gdzie wynosił on -4,1 %
jest to spadek o 1,2 pkt. procentowego. Przewiduje się, że sytuacja w zakresie
deficytu budżetowego w krajach strefy euro pozostanie bez większych zmian w
następnych latach (2014- 2015), tj. będzie utrzymywać sie na poziomie poniżej
3 % PKB. 35
Większości krajów ze strefy euro udało się obniżyć deficyt w porównaniu
do poprzednich dwóch lat. Wśród krajów strefy euro w 2013 roku tylko siedem z
nich miało deficyt powyżej 3 % PKB. Były to: Irlandia, Grecja, Hiszpania,
Francja, Cypr, Portugalia, Słowenia. Według prognoz w 2015 roku kryterium z
Maastricht w zakresie deficytu nie uda się zachować tylko Hiszpanii, Francji i
Portugalii.
W tabeli 6 przedstawiono dokładne dane na temat wysokości deficytu w
relacji do PKB w krajach strefy euro w latach 2011- 2015.
35
Report on Public finance in EMU 2014, European Economy 9/2014, str. 9.
33
Tab.6 Deficyt państw strefy euro w latach 2011- 2015 (% PKB)
Kraj
2011
2012
2013
2014
2015
Belgia
-3,90
-4,10
-2,90
-3,00
-2,80
Niemcy
-0,90
0,10
0,10
0,20
0,00
Estonia
1,00
-0,30
-0,50
-0,40
-0,60
Irlandia
-12,60
-8,00
-5,70
-3,70
-2,90
Grecja
-10,10
-8,60
-12,20
-1,60
-0,10
Hiszpania
-9,40
-10,30
-6,80
-5,60
-4,60
Francja
-5,10
-4,90
-4,10
-4,40
-4,50
Włochy
-3,50
-3,00
-2,80
-3,00
-2,70
Cypr
-5,80
-5,80
-4,90
-3,00
-3,00
Luksemburg
0,30
0,10
0,60
0,20
-0,40
Malta
-2,60
-3,70
-2,70
-2,50
-2,60
Holandia
-4,30
-4,00
-2,30
-2,50
-2,10
Austria
-2,60
-2,30
-1,50
-2,90
-1,80
Portugalia
-7,40
-5,50
-4,90
-4,90
-3,30
Finlandia
-1,00
-2,10
-2,40
-2,90
-2,60
Słowenia
-6,20
-3,70
-14,60
-4,40
-2,90
Słowacja
-4,10
-4,20
-2,60
-3,00
-2,60
Łotwa
-3,40
-0,80
-0,90
-1,10
-1,20
kraje strefy Euro (18)
-4,1
-3,6
-2,9
-2,6
-2,4
Źródło: Report on Public finance in EMU 2014, European Economy 9/2014.
Konsolidacja polityki fiskalnej w latach 2011- 2014 była oparta z jednej
strony na wzroście dochodów, a z drugiej na obniżaniu wydatków. Jak pokazuje
tabela 7 w krajach strefy euro w latach 2011- 2014 wydatki jako % PKB spadły o
0,4 pkt. procentowego, podczas gdy przychody wzrosły o 1,8 p.p.
34
Rys. 3. Przychody i wydatki w relacji do PKB w krajach strefy euro w latach
2010- 2015.
Źródło: na podstawie danych Report on Public finance in EMU 2014, European Economy 9/2014.
Mimo to, wzrost PKB w 2014 roku jest niższy o niż zakładano w
prognozach w 2013 roku.36 W ostatnich latach wciąż utrzymujące sie wysokie
bezrobocie w strefie euro powyżej 11 % obniża konsumpcje i negatywnie wpływa
na wzrost gospodarczy i jakość finansów publicznych.
W tabeli 7 przedstawiono jak kształtowało się zadłużenie publiczne w
relacji do PKB w krajach strefy euro w latach 2011- 2015.
36
Ibidem, str. 5
35
Tab. 7 Dług publiczny w krajach strefy euro jako % PKB w latach 2011- 2015
Kraj
2011
2012
2013
2014
2015
Belgia
102,1
104,0
104,5
105,8
107,3
Niemcy
77,6
79,0
76,9
74,5
72,4
Estonia
6,0
9,7
10,1
9,9
9,6
Irlandia
111,1
121,7
123,3
110,5
109,4
Grecja
171,3
156,9
174,9
175,5
168,8
Hiszpania
69,2
84,4
92,1
98,1
101,2
Francja
85,0
89,2
92,2
95,5
98,1
Włochy
116,4
122,2
127,9
132,2
133,8
Cypr
66,0
79,5
102,2
107,5
115,2
Luksemburg
18,5
21,4
23,6
23,0
24,3
Malta
69,8
67,9
69,8
71,0
71,0
Holandia
61,3
66,5
68,6
69,7
70,3
Austria
82,1
81,7
81,2
87,0
86,1
Portugalia
111,1
124,8
128,0
127,7
125,1
Finlandia
48,5
53,0
56,0
59,8
61,7
Słowenia
46,2
53,4
70,4
82,2
82,9
Słowacja
43,5
52,1
54,6
54,1
54,9
Łotwa
42,7
40,9
38,2
40,3
36,3
kraje strefy Euro (18)
86,5
91,0
93,3
94,7
95,0
Źródło: Report on Public finance in EMU 2014, European Economy 9/2014, str. 12
Analizująca dane dotyczące zadłużenia publicznego widzimy, że dług
publiczny w relacji do PKB w latach 2011- 2014 rośnie. W 2011 roku wynosił
86,5 % PKB, w 2012- 91,1 % PKB, w 2013- 93,3 % PKB i w 2014- 94,7 % PKB.
Sytuacja wśród krajów euro strefy jest jednak zróżnicowana. Dług
publiczny w tym okresie najbardziej zwiększył się na Cyprze ( w relacji do PKB
wzrósł z 66,0 % do 107,5 %), Słowenii (wzrost z 46,2% do 82,2%), Hiszpanii
(wzrost z 69,2% do 98,1%). Wzrost powyżej 10 pkt. procentowych odnotowały
także Francja, Włochy, Portugalia, Finlandia, Słowacja.
W trzech krajach odnotowano spadek długu publicznego w relacji do
PKB. Są to Łotwa (42,7 do 40,3), Niemcy (77,6 do 74,5) i Irlandia (111,1 do
110,5). Irlandia mimo, że w 2014 roku zmniejszyła swój dług w porównaniu do
2011 roku, to wciąż znajduje się w grupie państw najbardziej zadłużonych
36
powyżej 100 % PKB. Oprócz niej w tej grupie są jeszcze:
Belgia, Grecja,
Włochy, Cypr, Portugalia (dług odpowiednio: 105,8 %, 175,5 %, 132,2 %,
107,5 %, 127,7 % PKB).
Przewiduje się, że w 2015 roku dług publiczny państw należących do
strefy euro wyniesie około 95 % PKB. W siedmiu państwach w 2015 roku dług
publiczny według prognoz ma przekroczyć 100 % PKB. Będą to: Belgia, Irlandia,
Grecja, Estonia, Włochy, Cypr, Portugalia, a tylko czterem państwom (Estonia,
Luksemburg, Słowacja i Łotwa) uda się zachować w tym zakresie kryteria z
Maastricht.
Wciąż rosnący dług publiczny jako % PKB jest odzwierciedleniem
wysokiego deficytu, ujemnego lub bardzo słabego wzrostu gospodarczego i
wysokich odsetek.
5.2 Skutki wzrostu zadłużenia publicznego
Wzrost zadłużenia niesie ze sobą wiele konsekwencji. Po pierwsze wzrost
kosztów obsługi długów. W miarę wzrostu zadłużenia, inflacji i stopy
procentowej zwiększają się koszty obsługi, które znacząco wpływają na wydatki
budżetowe.
Kolejnym problemem jest konieczność wprowadzenia pewnych restrykcji w
polityce fiskalnej, co ogranicza tempo wzrostu gospodarczego. Istnieją badania, z
których wynika, że jeśli poziom długu przekracza 90 % PKB, to tempo wzrostu
PKB jest niższe o około1% (C.M. Reinhart, K.S. Rogoff). Według innych analiz
(M.Caner, T.Grennes, F.Koehler- Geib) pułap nietolerancji długu jest niższy i
wynosi 77 % PKB, a każdy kolejny punkt procentowy wzrostu długu powoduje
obniżenie rocznego realnego wzrostu PKB o 0,017 pkt. Procentowych.
Po trzecie ze wzrostem zadłużenia publicznego wiąże się spadek zaufania rynków
finansowych. W krajach o dużym zadłużeniu rośnie rentowność obligacji
emitowanych w celu sfinansowania długu i kraje te są uznawane za państwa o
wyższym ryzyku niewypłacalności. Prowadzi to również do zauważalnego
37
podziału na mniej lub bardziej wiarygodnych emitentów papierów skarbowych,
co wpływa na wiarygodność całego obszaru wspólnej waluty.
Wysoki dług publiczny ogranicza możliwości prowadzenia aktywnej polityki
fiskalnej i obniżenie jej prowzrostowych efektów. Społeczeństwo pesymistycznie
oceniając przyszłość gospodarki i swoje własne dochody ogranicza konsumpcje i
inwestycje.
Kolejnym problemem związanym ze wzrostem zadłużenia publicznego jest
aktualny w dzisiejszych czasach problem starzenia się społeczeństwa. Jak
wykazują badania wzrost wydatków związanych ze świadczeniami społecznymi i
różnymi formami opieki zdrowotnej i socjalnej będzie w przyszłości dodatkowym
obciążeniem dla budżetu37
W tabeli 8 pokazano jak według prognoz zwiększą się wydatki będące
następstwem bezpośrednich kosztów starzenia się społeczeństw, takie jak
emerytury, opieka zdrowotna, wydatki na długoterminową opiekę, bezrobocie.
37
M.Kakol, Mucha- Leszko B., Od kryzysu, op.cit, str. 244- 248.
38
Tab. 8 Poziom i prognozowany wzrost wydatków związanych ze starzeniem się
razem
bezrobocie
opieka
długoterm.
zdrowotna
opieka
Kraj
emerytury
społeczeństwa w krajach strefy euro w 2010 i 2060 roku
2010
2060
2010
2060
2010
2060
2010
2060
2010
2060
Belgia
10,3
14,8
7,7
8,8
1,5
2,8
7,3
7,0
26,8
33,4
Niemcy
10,2
12,7
7,6
9,2
1,0
2,4
4,6
4,2
23,3
28,4
Estonia
6,4
4,8
5,1
6,2
0,1
0,2
3,2
3,5
14,8
14,7
Irlandia
5,5
11,4
5,9
7,6
0,9
2,2
5,3
5,1
17,5
26,2
Grecja
11,6
24,1
5,1
6,4
1,5
3,6
3,8
3,9
21,9
37,9
8,9
15,1
5,6
7,2
0,7
1,4
4,8
4,6
20,0
28,3
Francja
13,5
14,1
8,2
9,3
1,5
2,2
5,8
5,6
29,0
31,2
Włochy
14,0
13,6
5,9
6,9
1,7
2,9
4,3
4,1
26,0
27,6
Cypr
6,9
17,7
2,8
3,4
0,0
0,0
5,8
5,2
15,5
26,2
Luksemburg
8,6
23,9
5,9
7,0
1,4
3,4
4,0
3,7
19,9
38,1
Malta
8,3
13,4
4,9
8,0
1,0
2,6
5,0
4,3
19,2
28,4
Holandia
6,5
10,5
4,9
5,8
3,5
8,1
5,6
5,4
20,5
29,9
Austria
12,7
13,7
6,6
8,0
1,3
2,5
5,2
5,0
25,7
29,0
Portugalia
11,9
13,4
7,3
9,1
0,1
0,2
5,6
5,2
24,9
27,8
Finlandia
10,7
13,3
5,6
6,4
1,9
4,4
6,4
6,4
24,7
30,6
Słowenia
10,1
18,6
6,8
8,5
1,2
2,9
5,1
5,8
23,1
35,8
Słowacja
6,6
10,2
5,2
7,3
0,2
0,6
2,9
2,3
14,9
20,4
Łotwa
5,1
5,1
3,5
4,0
0,4
0,9
3,3
3,6
12,3
13,6
Hiszpania
Źródło: Report on Public finance in EMU 2010, European Economy 4/2010, str. 68
Przewiduje się, ze wydatki związane ze starzeniem się społeczeństwa
wzrosną w krajach strefy euro do 2060 roku średnio o kilka pkt. procentowych.
Wzrost poniżej 4 pkt. procentowych ma nastąpić we Francji, Włoszech, Austrii,
Portugalii oraz na Łotwie. Pomiędzy 4 a 9 pkt. procentowych w Belgii,
Niemczech, Irlandii, Hiszpanii, Finlandii, Słowacji. Największe obciążenia
budżetowe- powyżej 9 pkt. procentowych są przewidywane w Grecji, Holandii,
Luksemburgu, Słowenii oraz na Cyprze i Malcie.
39
Podsumowanie
Polityka fiskalna w odróżnieniu od pieniężnej jest w Unii Europejskiej
zdecentralizowana. Ponieważ jednak ma wpływ na trwałość i funkcjonowanie
wspólnej waluty państwa członkowskie zobowiązały się do przestrzegania w tym
zakresie określonych reguł na mocy Paktu Stabilności i Wzrostu.
Kryzys finansowy i gospodarczy 2008 roku zachwiał jednakże równowagę
finansów publicznych prawie wszystkich krajów Unii Europejskiej. W celu
przezwyciężenia recesji wprowadzono specjalne pakiety stymulacyjne oraz
odstąpiono od uruchomienia procedury nadmiernego deficytu. Działania
ukierunkowane na stymulacje i pobudzenie gospodarki, wzrost wydatków i
spadek
dochodów
wskutek
działania
automatycznych
stabilizatorów
doprowadziły do pogorszenia sytuacji fiskalnej, wzrost deficytu i długu
publicznego w relacji do PKB.
O ile w 2008 roku saldo budżetowe krajów strefy euro w stosunku do PKB
wynosiło 2,10 % to w 2009 roku wzrosło już do poziomu 6,3 % PKB. Znaczne
pogorszenie sytuacji nastąpiło w Grecji, Hiszpanii, Irlandii i Portugalii, które już
od 2009 roku odnotowały ponad 10 % deficyt w relacji do PKB. Reakcja
pasywnej i aktywnej polityki fiskalnej w poszczególnych krajach była jednak
różna. Państwom, które przed 2008 rokiem osiągały nadwyżkę budżetową lub
utrzymywały deficyt na niewielkim poziomie (Belgia, Niemcy, Holandia,
Finlandia, Austria, Luksemburg) po kilku latach udało się wrócić do poziomu
sprzed kryzysu. Może to być dowodem na wciąż istniejące dysproporcje
pomiędzy krajami strefy euro, a istniejąca nierównowaga ogranicza możliwości
rozwoju.
Spójność gospodarcza jest podstawowym warunkiem funkcjonowania
strefy
euro.
Stąd
na
przestrzeni
lat
wprowadzano
kolejne
zmiany,
uszczegóławiano zapisy mające na celu wzmocnić politykę fiskalną i stworzyć
warunki do zrównoważonego wzrostu. Skuteczność tych regulacji będzie zależała
od ich rzeczywistej funkcjonalności, gdyż wiele decyzji i procedur jest
upolitycznionych, a część zapisów mimo rozbudowania jest uznaniowa i zależna
od politycznych wpływów.
40
Konsolidacja finansów publicznych wymaga nie tylko równowagi
budżetowej ale również obniżenia długu. Niestety z prognoz Komisji Europejskiej
wynika, że z powodu słabszego niż zakładano wzrostu PKB przyrost długu i jego
powiększanie w relacji do PKB będzie powszechne i długoterminowe.
Z przeprowadzonych analiz wynika, że proces obniżania długu
publicznego do poziomu 60 % PKB będzie wymagał co najmniej 20 lat.
Spośród analizowanych państw najgorzej wygląda sytuacja w Grecji i
Hiszpanii, gdzie według przewidywań dług w relacji do PKB nie spadnie poniżej
wartości referencyjnej aż do 2030 roku. W obu tych krajach problemem są także
prognozowane wysokie koszty związane ze starzenie się społeczeństwa, co
dodatkowo prowadzi do akumulacji długu. Realnym rozwiązaniem w odniesieniu
do tych państw wydaje się być restrukturyzacja długu, która mogłaby zapobiec
bankructwu i odcięciu tych krajów od zewnętrznych źródeł kapitału.38
Starzenie sie społeczeństwa i tego ekonomiczne efekty są ważnym
impulsem do podjęcia bardziej zdecydowanych i ukierunkowanych działań.
Podstawą wzrostu będzie jeszcze w większym stopniu wzrost wydajności pracy
wspomagany inwestycjami.
Poprawę ma przynieść Plan Inwestycyjny dla Europy, który poprzez
pobudzenie inwestycji i stworzenie warunków sprzyjających jej rozwojowi ma
pomóc w uleczeniu gospodarki i przynieść nowe miejsca pracy bez generowania
nowego długu i obciążania tym krajowych finansów publicznych. 39
Także prognozowana poprawa sytuacji w sektorze bankowym ma w
konsekwencji przynieść pozytywne efekty, spadek bezrobocia i wzrost inwestycji.
Nadmierne zadłużenie niesie ze sobą wiele problemów z wypłacalnością oraz
ogranicza tempo potencjalnego wzrostu gospodarczego. Dlatego zredukowanie
długu w krajach unii europejskiej będzie wymagało silnych dostosowań
fiskalnych oraz efektywnych działań rządów, reform strukturalnych i kontroli
wydatków.
38
P. Gajewski, Nierównowaga finansów publicznych w krajach Unii Europejskiej, „Gospodarka
Narodowa” 10/2011, str. 37
39
Report on Public finance in EMU 2014, op.cit, str. 8
41
Bibliografia:
1. Baran B., Proces wzmacniania zarządzania gospodarczego w UE a
niezależność krajowej polityki budżetowej, w: Perspektywy integracji
gospodarczej i walutowej w unii europejskiej w czasach kryzysu, red. K.
Opolski, J. Górski, Wydz. Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu
Warszawskiego, Warszawa 2013
2. Bednarczyk J.L., Przybylska-Kapuścińska W. (red.), Od kryzysu do
ożywienia : dylematy współczesnej polityki finansowej, Wydawnictwa
Fachowe CeDeWu.pl, Warszawa 2011
3. Gajewski P., Nierównowaga finansów publicznych w krajach Unii
Europejskiej, „Gospodarka Narodowa” 10/2011
4. Gawlikowska- Hueckel K., Zielińska- Głębocka A., Integracja europejska.
Od jednolitego ryknu do unii walutowej, C.H Beck, Warszawa 2004
5. Giżyński J., Teoretyczne aspekty dyscyplinowania polityki fiskalnej w
państwach należących do Unii Gospodarczej i Walutowej,
http://zif.wzr.pl/pim/?htm=2012_2_1.htm
6. Kąkol M., Mucha-Leszko B., Od kryzysu finansowego do kryzysu
finansów publicznych, czyli skutki polityki fiskalnej w strefie euro w latach
2008- 2010, w: Gospodarki i polityka makroekonomiczna strefy euro w
latach 2008- 2010. Skutki kryzysu i słabości zarządzania, pod. red. B.
Muchy- Leszko, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2011
7. Klamut M. (red), Konkurencyjność i spójność w polityce rozwoju Unii
Europejskiej,
Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław
2011
8. Kotliński K., Zmiany w koordynacji polityki budżetowej unii europejskiej
po 2010 roku, w : Perspektywy integracji gospodarczej i walutowej w Unii
Europejskiej w czasach kryzysu, red. Krzysztof Opolski, Jarosław Górski,
Wydz. Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa
2013
9. Lis St., Kątnik- Prokop J., Wydatki i zadłużenie sektora finansów
publicznych a wzrost gospodarczy krajów Unii Europejskiej w latach
2001- 2011. Analiza empiryczna. w: Kryzys w Unii Europejskiej i jego
implikacje dla Polski, red. A.Prusak, Wyższa Szkoła Gospodarki i
Zarządzania w Krakowie, Kraków- Mielec, 2013
10. Mucha- Leszko B., Strefa Euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie,
międzynarodowa rola euro., Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007
11. Mucha- Leszko B., Kąkol M., Efektywność automatycznych stabilizatorów
koniunktury w Unii Europejskiej, „Annales UMCS”, Sectio H Oeconomia,
Vol. 47, nr 2, 2013
12. Oręziak L., Finanse publiczne w krajach strefy euro. Skuteczność
mechanizmów dyscyplinujących politykę budżetową w: Euro- ekonomia i
polityka, p.red. D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handu i
Prawa im. R.Łazarskiego, Warszawa 2009
13. Pacho W. (red), Europejska integracja monterna od A do Z, Narodowy
Bank Polski, Warszawa 2009
42
14. Report on Public finance in EMU 2010, European Economy 4/2010,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/201
0/pdf/ee-2010-4_en.pdf
15. Report on Public finance in EMU 2011, European Economy 3/2011,
16. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/201
1/pdf/ee-2011-3_en.pdf
17. Report on Public finance in EMU 2012, European Economy 4/2012,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/201
2/pdf/ee-2012-4.pdf
18. Report on Public finance in EMU 2014, European Economy 9/2014,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/201
4/pdf/ee9_en.pdf
19. Rosati D., Dziesięć lat strefy euro. Sukces czy niespełnione nadzieje, w:
Euro- Ekonomia i polityka, p.red. D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej
Szkoły Handlu
i Prawa im. R.Łazarskiego, Warszawa 2009
20. Skiba L., Polityka fiskalna w unii walutowej, w: Mechanizmy
funkcjonowania strefy euro, Warszawa 2014
21. Wahrig L., Gancedo Vallina I., The effect of the economic and financial
crisis on government revenue and expenditure, Eurostat. Statistics in focus
45/2011, http://ec.europa.eu/eurostat/documents/3433488/5579448/KS-SF
-11-045-EN.PDF/f4beb67c-5a96-4a12-86e2-deb50c1e286a
22. Żukowska K., Polityka konsolidacji budżetów państw UE w świetle
wymogów Unii Gospodarczej i Walutowej, w: Euro- ekonomi i polityka,
p.red. D.Rosati, Oficyna Wydawnicza Wyższej Szkoły Handu i Prawa im.
R.Łazarskiego, Warszwa 2009
43