analiza - ThinkTank

analiza
EUROPEJSKA
„DYREKTYWA TYTONIOWA”
JEŚLI JĄ ZMIENIAĆ, TO ROZWAŻNIE
2012/2013
G ŁÓ W N A M Y Ś L
¬ Zmiany w „dyrektywie tytoniowej” mogą zagrażać polskiej
oraz europejskiej gospodarce i jednocześnie wcale nie doprowadzić
do poprawy zdrowia obywateli.
¬ Stanowisko rządu w tej sprawie powinno być rozważne.
Warto zanalizować potencjalny wpływ i skutki wdrożenia proponowanych regulacji
oraz przedyskutować stanowisko ze wszystkimi interesariuszami, których one dotkną.
PA Ń S T W O
Rekomendujemy,
aby podstawą polskiego
stanowiska wobec
unijnej „dyrektywy
tytoniowej” była przeprowadzona
z udziałem
interesariuszy rzetelna
analiza skutków
dyrektywy dla sytuacji
społeczno-gospodarczej
oraz twarda obrona
interesów polskiego
rolnictwa, przemysłu
i handlu.
Proponowane przez Komisję Europejską
Przygotowując projekt zmian,
zmiany w „dyrektywie tytoniowej”
Komisja Europejska kierowała się
mogą mieć skrajnie niekorzystne skutki
interesem zdrowotnym obywateli Unii.
dla polskiego przemysłu tytoniowego.
Jego analiza każe jednak wątpić,
Korzyści dla zdrowia obywateli
że wdrożenie nowych regulacji
wydają się zaś mocno niepewne.
przyniesie oczekiwane rezultaty.
Komisja Europejska opublikowała propozycję
Wyniki badań nie potwierdzają,
nowelizacji „dyrektywy tytoniowej” z 2001 r.
że odstraszanie od palenia zmniejsza
Główne zmiany dotyczą całkowitego
chęć korzystania z tytoniu. Przeciwnie
wyeliminowania z rynku papierosów
– są dowody na to, że restrykcje
smakowych, np. mentolowych i typu slim.
zachęcają do sięgania po papierosy,
Ponadto opakowania papierosów i produktów
zwłaszcza młode pokolenie.
tytoniowych będą w 75 proc. pokryte wizualnymi
Nie ma więc żadnej pewności,
i słownymi ostrzeżeniami zdrowotnymi,
że zaproponowane rozwiązania
a na oznaczenia towarowe ich producentów
będą bardziej skuteczne
ma pozostać jedynie 15 proc. powierzchni.
od obecnie stosowanych.
W praktyce oznacza to, że trzy czwarte paczki
Pewne są za to ich skutki
papierosów zajmować będą szokujące zdjęcia,
dla kilkunastu państw krajów UE,
np. chorych organów czy zniszczonych rakiem
w których uprawa i produkcja tytoniu
tkanek, oraz komunikaty typu „palenie zabija”.
jest istotną częścią gospodarki.
Przepisy mogą wejść w życie w 2015 lub 2016 r.,
Zmiany w dyrektywie będą miały
jeśli przyjmą je kraje członkowskie UE
bowiem dużo szerszy zakres
i Parlament Europejski.
oddziaływania, niż się wydaje.
ok.60tys.
Tyle osób w Polsce
jest zatrudnionych
na plantacjach
i przy produkcji
wyrobów
tytoniowych.
Nie chodzi tylko o estetykę czy wygląd paczek.
Zaostrzenie przepisów rodzi też pytanie
Eliminacja popularnych papierosów
o to, jakie powinny być granice
mentolowych i slim dotknie sektorów gospodarki
ingerencji regulacyjnej państwa
związanych z uprawą, przetwórstwem i sprzedażą
i jaka jest jej logika. Kwestia zdrowia
tytoniu. Będzie miała też poważne konsekwencje
publicznego jest ważnym interesem
dla przychodów budżetów tych państw, które
publicznym. Ale przyczyną schorzeń
– tak jak Polska i dziesięć innych krajów UE
zwiększających koszty ochrony nie jest
– są ważnymi producentami i eksporterami
tylko nikotyna. Dlaczego równie ostro
wyrobów tytoniowych.
nie są traktowane inne szkodliwe
Z tego względu proponowane zmiany
dla zdrowia produkty, np. alkohol?
w dyrektywie wymagają wnikliwej analizy.
Gdzie powinna przebiegać granica
Zwłaszcza w Polsce, która należy do krajów,
dopuszczalności różnych używek?
w których tytoń i obrót nim ma duże
Dlatego warto zadać pytanie,
znaczenie dla gospodarki. W Polsce przychody
czy przyjęta przez Komisję
z akcyzy i podatków to ok. 10 proc.
Europejską taktyka odstraszania
przychodów budżetu państwa.
jest uzasadniona merytorycznie
i doprowadzi do zmniejszenia
Wątpliwe korzyści dla zdrowia
konsumpcji tytoniu. A może założenia
Pozytywny skutek proponowanych rozwiązań dla
unijnej biurokracji bazują na fałszywych
zdrowia obywateli UE jest co najmniej dyskusyjny.
przesłankach? Psychologowie dowodzą
Opierają się one bowiem na założeniu,
np., że w walce z uzależnieniami lepiej
że restrykcje będą odstraszać od palenia.
niż zakazy działają „atraktory zmiany”
Wiele analiz wskazuje jednak, że jest to
(pozytywne argumenty, które mogą
myślenie błędne. Badania dowodzą, że
sprzyjać porzuceniu pewnych nawyków
ograniczenia i zakazy nie są najlepszym
i zastąpieniu ich innymi). Nie sposób też
motywatorem do zmian. W Europie, jak
zlekceważyć zastrzeżeń, że zbyt szybkie
i w Polsce, pali ok. 30 proc. obywateli.
wprowadzanie restrykcji w zakresie
W Polsce – obecnie więcej osób niż na początku
produkcji, handlu i konsumpcji
lat 90. XX w., gdy zakazy nie obowiązywały.
papierosów może w krótszej
Mimo restrykcji po papierosy sięga coraz więcej
perspektywie przynieść odwrotne
młodych ludzi. Wskazuje to, że kampanie
skutki od oczekiwanych – i zwiększyć
posługujące się językiem strachu wcale nie są
zagrożenia dla obywateli, zwłaszcza
tak skuteczne, jak zakłada unijny komisarz
nieletnich. Ewidentne ryzyka, na które
ds. zdrowia i ochrony konsumentów.
zwraca się uwagę, to wzrost przemytu
Zdumiewa zwłaszcza argument, że papierosów
i nielegalnego handlu wyrobami
mentolowych trzeba się pozbyć, bo zawierają
tytoniowymi oraz zwiększenie
mentol, który „zwiększa atrakcyjność wyrobów
konsumpcji tytoniu niewiadomego
tytoniowych”, a papierosów slim należy zakazać,
pochodzenia i papierosów np. domowej
bo „są bardziej atrakcyjne i tworzą wrażenie mniej
roboty, których zawartość nie jest
szkodliwych”. Założenie, że użytkownicy
kontrolowana. Skutki ich spożycia
papierosów mentolowych i slim nagle porzucą
dla zdrowia będą z pewnością gorsze
palenie, jest mylne – prędzej sięgną po
niż produktów z legalnego obiegu.
papierosy innego typu lub po te ulubione,
Nie da się więc jednoznacznie
ale pochodzące z przemytu.
stwierdzić, że proponowane przez
Komisję Europejską zmiany opierają się
– tak jak ma to miejsce m.in. we
na naukowych przesłankach i że proponowane
Włoszech, Grecji czy w Polsce.
metody ograniczania palenia rzeczywiście będą
Ten aspekt zmian trzeba ocenić
działać. Tak daleko idące ingerencje w prawo
szczególnie w kontekście kryzysu
powinny być wprowadzane na podstawie
w Europie oraz konkurencyjności
dowodów (evidence based policy),
europejskiego przemysłu. Nic nie
a nie na bazie przekonań i nadziei.
wskazuje bowiem na to, aby podobne
restrykcje wprowadzili inni producenci
Pewne straty dla gospodarki
tytoniu na świecie, których towary będą
Wprowadzenie zmian w dyrektywie istotnie
mogły legalnymi lub nielegalnymi
wpłynie na przemysł, handel, rolnictwo,
kanałami napływać do Europy.
zatrudnienie i finanse publiczne, a także
85tys.
Tyle opinii napłynęło
do Komisji Europejskiej
w trakcie konsultacji
zmian w „dyrektywie
tytoniowej”
(najwięcej
z Polski i Włoch).
na bezpieczeństwo wewnętrzne krajów UE.
Polska – szczególna sytuacja
Te skutki implementacji dyrektywy są dużo
Zmiany w dyrektywie tytoniowej mogą
mniej jasne dla opinii publicznej.
mieć duże konsekwencje dla Polski.
Tymczasem będą one niebagatelne.
Polska jest jednym z kilku liczących
• Po pierwsze, wprowadzenie zmian grozi
się europejskich graczy w uprawie,
zmniejszeniem dotychczasowych upraw tytoniu.
produkcji, eksporcie i konsumpcji
Uderzy to w interesy rolnictwa, które i tak
tytoniu. Jest też wschodnią granicą
potrzebuje stałej interwencji państwa i jest
UE, przez którą – w razie
bardzo kosztochłonne. W ten sposób cała
zaostrzonych przepisów
jego gałąź, która do tej pory relatywnie dobrze
– zwiększy się przemyt tytoniu.
sobie radziła, zostanie skazana na wegetację.
Kilka faktów: Polska to największy
• Po drugie, oznacza zmniejszenie produkcji,
w Europie przetwórca tytoniu
poprzez zakaz wytwarzania papierosów typu slim
i producent wyrobów gotowych
czy mentolowych. Uderzy to w producentów.
oraz drugi w Unii (po Włoszech)
• Po trzecie, ograniczenia wpłyną też na handel
producent surowca. Na 31 europejskich
– zmniejszą obroty sklepów, a także narażą rynek
fabryk w Polsce ulokowanych jest sześć,
na zwiększenie szarej strefy i papierosów
w Niemczech i Francji po cztery.
z przemytu. Ten ostatni wątek jest szczególnie
Produkcja kilkunastu wiodących
istotny, dotychczasowe doświadczenia pokazują
producentów stale rośnie – z 102,3 mld
bowiem, że zwiększona reglamentacja zwiększa
sztuk w 2005 r. do 142,8 mld sztuk
przemyt. Rynek nie znosi próżni.
w 2010 r. Polskie zakłady są nastawione
• Po czwarte wreszcie, mniejsza legalna
na przetwórstwo tytoniu
sprzedaż produktów tytoniowych znacząco
produkowanego w kraju i surowca
zmniejszy przychody podatkowe państw.
uzupełniającego z importu oraz
Ocena skutków wdrożenia proponowanych
sprzedaż gotowych wyrobów, głównie
zmian powinna więc uwzględniać finansowe
papierosów, za granicę. Papierosy
i gospodarcze konsekwencje zmniejszenia
są pierwszym polskim towarem
uprawy tytoniu i produkcji papierosów
eksportowym w kategorii
w krajach, w których sektor tytoniowy stanowi
produktów spożywczych.
ważną gałąź przemysłu, a przychody
W 2011 r. produkcja tytoniu w Polsce
z tego typu działalności, w tym z podatków
wyniosła ok. 30 tys. ton. Tytoń wytwarza
pośrednich, istotnie zasilają kasę publiczną
ok. 14 tys. gospodarstw, z czego
większość to małe plantacje o powierzchni
• Po pierwsze, warto, by rząd dokładnie
od 1 do 5 hektarów. Leżą one głównie w sześciu
przeanalizował i przedyskutował
województwach: lubelskim, podkarpackim,
z interesariuszami wszystkie potencjalne
świętokrzyskim, w Małopolsce, na Warmii
konsekwencje wdrożenia
i Mazurach oraz w kujawsko-pomorskim.
proponowanych zmian. Analizy
Ok. 70 proc. dochodu takich gospodarstw
powinny dotyczyć kompleksowych
pochodzi wyłącznie z uprawy tytoniu.
skutków zmian, a nie tylko tych
Gospodarstwom tym będzie trudno
związanych z polityką zdrowotną.
przekwalifikować się na inny rodzaj produkcji.
Główne obszary wymagające debaty to:
Tytoń ma także duże znaczenie dla handlu, który
generuje ok. 16 proc. PKB i daje pracę blisko
Mniej więcej na tyle
szacuje się roczne
straty budżetu państwa
z tytułu nielegalnego
handlu wyrobami
tytoniowymi, który
dziś sięga ok. 8–9 mld
sztuk papierosów.
Czy zaostrzone rozwiązania
16 proc. ogółu zatrudnionych w Polsce. Jak wynika
rzeczywiście będą sprzyjać zmniejszaniu
z danych Polskiej Izby Handlu, wyroby tytoniowe
spożycia tytoniu, zwłaszcza
są dostępne w ok. 120 tys. punktów handlowych
we wrażliwych grupach społecznych
w całym kraju, dając niektórym z nich nawet
(dzieci i młodzież).
40 proc. obrotu. Oblicza się, że w sklepach tych
4 mld zł
¬
¬
W jakim stopniu zaostrzenie
pracuje ok. 500 tys. osób. Małe kioski są głównym
dyrektywy może wpłynąć na
miejscem zakupu papierosów (67 proc. palących).
zwiększenie napływu do Polski i Europy
Dochody z obrotu tytoniem są także sporym
wyrobów tytoniowych niewiadomego
źródłem dochodów budżetowych. Podatek
pochodzenia, w tym z przemytu do
akcyzowy i VAT od wyrobów tytoniowych
Polski oraz przez kraje „wschodniej
przynoszą budżetowi państwa rocznie
flanki Unii” do Europy, i jakie będą
ok. 10 proc. wpływów: ok. 23,5 mld zł.
koszty i skuteczność zwalczania
Dla porównania: wydatki na administracje
tego zjawiska.
publiczną to 12,1 mld zł, a na naukę
¬
W jaki sposób nowe przepisy
– 4,5 mld zł; przychody z tytoniu wynoszą
uderzą w polski przemysł oraz jak
tyle, ile koszty obrony narodowej.
dotkną regionów nastawionych na
Polska produkuje ok. 40 proc. papierosów
uprawę i produkcję tytoniu oraz
mentolowych produkowanych w Europie.
zatrudnionych w tym sektorze osób.
Zakaz ich używania to natychmiastowe straty
¬
W jakim stopniu zaostrzona
dla przemysłu i budżetu. Propozycja Komisji
dyrektywa uderzy w handel detaliczny,
Europejskiej w pewnym stopniu dotknie
narażając go na zmniejszenie
również zbiory tytoniu. Jak łatwo wyliczyć,
przychodów i konkurencję szarej strefy.
proponowane przez UE przepisy to potężne
¬
Jak nowe regulacje wpłyną na
uderzenie w polskie uprawy i produkcję
finanse publiczne: o ile zmniejszą się
tytoniu, z olbrzymimi (i wymagającymi
przychody z akcyzy i VAT od produktów
oszacowania) kosztami gospodarczymi,
tytoniowych i jakie będzie miało to
budżetowymi i społecznymi.
konsekwencje dla budżetu państwa,
szczególnie w warunkach kryzysowych.
Co zrobić z propozycjami?
Polska odpowiedź w sprawie nowelizacji
• Po drugie, warto, aby stanowisko
„dyrektywy tytoniowej” musi być
Polski w sprawie dyrektywy zostało
rozważna, kompleksowa i systemowa,
opracowane nie w wąskim, lecz
a jednocześnie stanowcza i szybka.
w możliwie szerokim gronie
interesariuszy. Można np. skorzystać
przemysłu i handlu, których
z dialogu społecznego, który pozwoli włączyć
zaostrzone przepisy dotkną
w dyskusję grono ekspertów i praktyków,
w większym stopniu niż tych samych
z ich doświadczeniami i oceną konsekwencji
sektorów w innych państwach UE.
wprowadzenia zmian.
Polska powinna zadbać również
• Po trzecie, skutki zmian prawnych trzeba
o wymianę doświadczeń i stworzenie
zanalizować nie sektorowo (osobno dla zdrowia
koalicji z krajami, które najmocniej
publicznego, osobno dla rolnictwa, przemysłu,
odczują konsekwencje zmian w unijnej
handlu i eksportu), ale łącznie, systemowo
dyrektywie. Będzie ona potrzebna, by
i przekrojowo, ponadto w dwóch
przeciwstawić się propozycjom,
perspektywach czasowych: krótko-
domagać się szczegółowych analiz
i długoterminowej. W kwestii tytoniu oraz
konsekwencji wprowadzanych regulacji
zapobiegania uzależnieniu od tytoniu Polska
dla zdrowia społecznego, nawyków
powinna mieć jedną spójna politykę, gdzie oba te
obywateli oraz gospodarek państw UE,
wymiary będą jak awers i rewers jednej monety.
poziomu przestępczości itp.
Jeśli bowiem zmieniać dyrektywę
Potrzebne realistyczne spojrzenie
tytoniową, to rozważnie – czyli tak,
Założenie, że uda się całkowicie wyeliminować
by rzeczywiście sprzyjało to
palenie z życia Europejczyków lub też z dnia na
zmniejszeniu spożycia tytoniu
dzień drastycznie go ograniczyć dzięki zakazom
w Europie i zarazem nie stworzyło
jest nierealistyczne. Byłoby niedobrze, gdyby
zagrożeń dla gospodarek państw
odpowiedź polskiego rządu na unijne
członkowskich UE. Obecne propozycje
propozycje zdominowało poprawne
Komisji Europejskiej trzeba uznać za
politycznie, antynikotynowe i jednostronne
rozczarowujące. Wyglądają raczej
spojrzenie. Trzeba jednoznacznie stwierdzić,
na biurokratyczną i populistyczną
że propozycje Komisji Europejskiej są dla polskich
iluzję dobrze zaplanowanych
interesów groźne. Uderzają one w gospodarkę
rozwiązań, opracowaną – nie pierwszy
i przemysł, a niekoniecznie oferują w zamian
raz – w instytucjach Unii Europejskiej
sprawdzone narzędzia zmniejszenia spożycia
bez uwzględnienia opinii kręgu
tytoniu (co ma być przecież ich celem).
interesariuszy i z lekceważeniem
Rekomendujemy więc, by podstawą polskiego
zasad dialogu społecznego.
stanowiska wobec unijnej „dyrektywy
tytoniowej” była – z jednej strony –
przeprowadzona z udziałem interesariuszy
rzetelna analiza skutków dyrektywy dla sytuacji
społeczno-gospodarczej, a z drugiej – twarda
obrona interesów polskiego rolnictwa,
Raport THINKTANK Tytoń: jaka przyszłość
analizujący skutki wdrożenia zmian
zaproponowanych przez Komisję
Europejską w „dyrektywie tytoniowej”,
opracowany we współpracy
z PKPP Lewiatan i BUSINESSEUROPE,
ukaże się na początku 2013 r.
REKOMENDACJE
¬
Polska odpowiedź na propozycje zmian w dyrektywie powinna być
rozważna, kompleksowa i systemowa, a jednocześnie stanowcza i szybka. Warto je
również skonsultować z możliwie szerokim kręgiem interesariuszy.
¬ Istotna jest zwłaszcza rzetelna ocena skutków wdrożenia zmian
w „dyrektywie tytoniowej” dla przemysłu, handlu, rolnictwa, finansów,
bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego i polityki społecznej.