Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego

PIOTR LISOWSKI
Uniwersytet Wrocławski
Samorząd terytorialny
a jednostka samorządu terytorialnego
– rozważania semantyczne
Rak jest to taka postać decentralizacji, która przeszła w autonomię*.
1. Wybór powyższego motta można uzasadniać wieloma powodami. W tym
miejscu poprzestać wystarczy na wskazaniu kilku z nich. Przede wszystkim cytowana wypowiedź jest wielce charakterystyczna – wręcz reprezentatywna – dla łatwości, z jaką Jubilat efektywnie i efektownie identyfikuje często niełatwe konstrukcje
z zakresu nauki prawa administracyjnego. Poza tym, to stwierdzenie wyraźnie preferuje (i słusznie) funkcjonalny status decentralizacji (czyniąc to z jednoczesnym
wskazaniem różnorodności jej typów). Jak wykażą jednak poniższe ustalenia, takie
ujęcie (szczególnie w odniesieniu do decentralizacji samorządowej) nie jest takie
oczywiste zarówno dla poglądów z zakresu nauki prawa administracyjnego, jak
i dorobku rodzimej praktyki normatywnej. Po trzecie, wreszcie, przywołanie tego
motta motywowane jest też zamiarem przypomnienia o niemałym poruszeniu, jakie swego czasu to zdanie wywoływało w szczególności wśród studentów korzystających z wrocławskiego podręcznika do nauki prawa administracyjnego.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że zarówno forma, jak i treść tej wypowiedzi
stanowią dobry punkt wyjścia do docelowo w tym wypadku zamierzonej analizy.
2. Samorząd terytorialny (w ujęciu prawnym) jest pojęciem prawnym i prawniczym. Waloru terminu, w aktualnym stanie źródeł powszechnie obowiązującego
prawa Rzeczypospolitej Polskiej1, nie zyskuje już jednak poprzez definicję legalną.
Co do zasady, prawodawca nie definiuje bowiem tego pojęcia2. Z odwrotną sytu* J. Boć, Decentralizacja, [w:] idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1996/1997, s. 202.
1 Zob. art. 87 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.).
2 Wyjątek stanowi art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 207, poz. 124 z późn. zm.).
BOC.indb 439
2009-09-11 11:53:56
440
PIOTR LISOWSKI
acją mamy natomiast do czynienia po stronie doktrynalnej. W tej płaszczyźnie
wskazanego definiendum stanowi przedmiot często podejmowanych analiz, które
przeważnie podejmują wyzwanie celem wskazania – w tym zakresie – definiens.
W tej materii zastanawia jednak silnie ujawniająca się tendencja do synonimicznego traktowania dwóch terminów, tj. samorządu terytorialnego i jednostki
samorządu terytorialnego. Co warte podkreślenia, daje się ją zauważyć zarówno w języku prawnym, jak i w języku prawniczym. Warto się zatem zastanowić,
czy rzeczywiście mamy w tym przypadku do czynienia z synonimami, czy też
są to terminy pokrewne, różniące się jednak „zawartością”.
W ramach tak ukierunkowanych rozważań analiza najpierw dotyczyć będzie
dorobku doktryny z zakresu nauki prawa administracyjnego. Tam samorząd terytorialny poddawany jest bowiem głównej konceptualizacji. Potem przyjdzie czas
na kontestowanie dorobku normatywnego.
3. Administrację publiczną można, w szczególności, ujmować przedmiotowo i podmiotowo. Nie ulega przy tym wątpliwości, że docelowo system administracji publicznej zorientowany jest na zaspokajanie potrzeb administrowanych3.
Systemowo sankcjonowana nadrzędność administrowania nie umniejsza jednak
rangi problematyki administracji publicznej jako organizacji. Bezspornie przecież
jakość zorganizowania administrujących istotnie determinuje jakość ich administrowania.
Administracja publiczna w ujęciu podmiotowym stanowi całość, wewnętrznie jednak zróżnicowaną. Chociażby dlatego że wielość i różnorodność zadań wyznaczających aktywność administrujących implikuje nie tylko ich znaczną liczbę,
ale i zróżnicowanie, zarówno w płaszczyźnie podmiotowej, jak i więzi (relacji) zachodzących między poszczególnymi elementami systemu administracji publicznej. Wystarczy wspomnieć o podziałach na podmioty administracji i podmioty
administrujące, aparat administracyjny i system administracji publicznej, centralizację i decentralizację.
Bezspornie samorząd terytorialny (jak i jego jednostki) stanowią elementy
organizacji administracji publicznej. Faktem notoryjnym jest przy tym, że mogą
one znaleźć zastosowanie jedynie w warunkach ustrojowych określanych mianem
decentralizacji, w dodatku zakładającej kreowanie sytuacji ustrojowej administrujących z założeniem, że ich samodzielność wynikać będzie nie tylko z rezygnacji
z wyznaczania więzi organizacyjnych na zasadach właściwych dla hierarchicznego
postępowania. Nie ulega przy tym wątpliwości, że samorząd terytorialny jest szczególnym typem decentralizacji. Poza sporem jest zaś to, że decentralizacja jest sposobem kształtowania relacji między administrującymi. Świadczą o tym już tytuły
analiz zajmujących się tego rodzaju problematyką. I tak, np., J. Boć w rozdziale IV
3
Zob. np. J. Boć, Pojęcie administracji, [w:] idem (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2007,
s. 15.
BOC.indb 440
2009-09-11 11:53:56
Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego
441
monografii pt. Administracja publiczna4 wyróżnił pkt 4 Stosunki między organami,
w ramach którego jest mowa o Centralizacji układu administracji publicznej oraz
o Decentralizacji5. Podobnie J. Zimmermann – tego rodzaju problematyką zajmuje
się w rozdziale pt. Struktura administracji publicznej i związki między jej podmiotami. Wyróżnił w nim część dotyczącą związków między podmiotami administrującymi, w ramach której jest mowa o centralizacji i decentralizacji6.
W tej sytuacji nie dziwi zatem sposób identyfikowania samorządu terytorialnego jako układu relacji między administrującymi, wyróżniającego się upodmiotowieniem grupy społecznej na potrzeby administrowania. Tytułem przykładu
można przytoczyć następujące wypowiedzi przedstawicieli nauki prawa administracyjnego:
– „Samorząd jest decentralizacją administracji publicznej, której samodzielnemi podmiotami są korporacje, powołane do tego przez ustawę”7;
– „Samorząd można [...] określić jako zdecentralizowaną administrację państwową wykonywaną przez zrzeszenie albo przez osoby powołane przez to zrzeszenie”8;
– „Samorząd terytorialny jest formą decentralizowania procesów administrowania sprawami publicznymi w państwie”9;
– „Podstawową formą decentralizacji jest samorząd. Jego istotą jest powierzenie zarządu sprawami publicznymi samym zainteresowanym, czyli zrzeszeniom
obywateli, zorganizowanych z mocy ustawy w korporacjach prawa publicznego
[...] samorząd jest forma ustrojową wykonywania zarządu sprawami danej korporacji publicznoprawnej przez jej członków”10;
– „Samorząd w znaczeniu prawnym (korporacyjnym) – rozumiany jako wykonywanie zadań administracji publicznej w sposób zdecentralizowany i na własną odpowiedzialność przez odrębne od państwa podmioty [...]”11.
Warto jednak zauważyć, że sytuowaniu głównej płaszczyzny identyfikacyjnej
samorządu terytorialnego (w istocie każdego samorządu – a więc, szeroko rzecz
ujmując, decentralizacji samorządowej) w sferze relacji między administrującymi towarzyszy silna tendencja do akcentowania ustaleń nawiązujących do sytuacji
ustrojowej podmiotu zdecentralizowanego już samorządowo. W istocie nieuchronne to skojarzenie, skoro warunkiem sine qua non decentralizowania na zasadach
właściwych dla samorządu jest stworzenie warunków do samoadministrowania.
4
A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003.
Ibidem, s. 177–188.
6 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2006, s. 134–136.
7 T. Bigo, Związki publicznoprawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Warszawa 1928, s. 152.
8 J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne w zarysie, Warszawa 1959, s. 40.
9 Z. Janku, Nadzór nad samorządem powiatowym, [w:] J. Boć (red.), Powiat, z teorii. Kompetencje. Komentarz, Wrocław 2001, s. 182.
10 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004,
s. 136–137.
11 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Kraków 2006, s. 17.
5
BOC.indb 441
2009-09-11 11:53:56
442
PIOTR LISOWSKI
To zaś wymaga stworzenia możliwości funkcjonowania podmiotów administracji
o korporacyjnym statusie.
Problem jednak w tym, że ów silny akcent na kwestie podmiotowe sprawia,
że często w języku prawniczym podmiot administracji funkcjonujący na zasadach
właściwych samorządowi terytorialnemu jest określany mianem samorządu terytorialnego. Co przy tym charakterystyczne, dochodzi do tego w okolicznościach
wskazujących na to, że dany autor w istocie traktuje termin „samorząd terytorialny” jako synonim „jednostki samorządu terytorialnego”.
I tak np. H. Izdebski w monografii traktującej o problematyce samorządu terytorialnego12 – w spisie treści – jako pierwotny podmiot administracji publicznej
wymienia w tym zakresie jednostki samorządu terytorialnego (np. Podział terytorialny państwa i jednostki samorządu terytorialnego, Organy jednostek samorządu
terytorialnego, Aparat jednostek samorządu terytorialnego, Nadzór nad działalnością
jednostek samorządu terytorialnego). Jednocześnie pojawiają się następujące sformułowania – m.in. – Zasada pomocniczości i zadania samorządu terytorialnego,
Normotwórstwo samorządu terytorialnego – prawo miejscowe, Obywatelskie prawo
zaskarżania uchwał organów samorządu). Kolejny przykład podmiotowego traktowania samorządu terytorialnego – tytuły podrozdziałów w monografii dotyczącej
prawnych determinant samodzielności gminy: Zasada udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy publicznej, Teoretyczne założenia nadzoru nad samorządem gminnym13. I jeszcze jeden przykład znajdujący umocowanie w analizie
poprzestającej na przeglądaniu systematyki publikacji: Ustrój samorządu terytorialnego, Terytorialna struktura samorządu terytorialnego, Zadania samorządu terytorialnego, Organizacja samorządu terytorialnego, Nadzór nad samorządem terytorialnym14.
Podobny dualizm daje się też zauważyć bezpośrednio już w treści prowadzonych analiz. Oto kilka przykładów:
– „Samorząd terytorialny jest powoływany do wykonywania istotnej części
zadań publicznych, we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność [...] jako
podmiot władzy wykonawczej w państwie samorząd odróżnia od państwa działanie w imieniu wyodrębnionych terytorialnie wspólnot lokalnych i w ich interesie
oraz wykonywanie zadań , którymi właśnie te wspólnoty są najbardziej zainteresowane”15;
12
H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2008.
A. Wiktorowska, Prawne determinanty samodzielności gminy. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2002 (zob. pkt 2.6, rozdz. I).
14 Z. Niewiadomski, Ustrój samorządu terytorialnego, [w:] M. Kallas, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, G. Szpor, Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 123–194.
15 M. Stahl, E. Olejniczak-Szałowska, Samorząd terytorialny. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1994, s. 25, 27.
13
BOC.indb 442
2009-09-11 11:53:57
Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego
443
– „Podstawową kategorią korporacji jest samorząd, któremu państwo przekazuje znaczną część swojej funkcji administracyjnej, a jednocześnie wyposaża
go w osobowość prawną w dziedzinie prawa publicznego”16;
– „O pozycji prawnej samorządu terytorialnego, o rozmiarach jego samorządności kryjącej się za tym terminem, a więc i o autentyczności samorządu terytorialnego decydują przede wszystkim [...] regulacje prawne kształtujące: zakres właściwości tego samorządu, wielkość jego dochodów własnych, a wreszcie rozmiaru
nadzoru państwowego nad jego działalnością”17;
– „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym
i na własną odpowiedzialność. Jednostka samorządu terytorialnego jako element
administracji publicznej nie działa w imieniu całej administracji [...] lecz jako autonomiczny podmiot praw i obowiązków związanych z realizacją przypisanych
jej zadań publicznych [...] Nie ulega wątpliwości, że decentralizacja składników
ekonomicznych [...] umacnia samorząd jako jednostkę administracji zdecentralizowanej”18.
4. Doktrynalna praktyka terminologiczna znajduje potwierdzenie w języku
prawnym. Reprezentatywnym (z racji swojej rangi) przykładem są postanowienia konstytucji. W tym kontekście warto przywołać następujący pogląd doktryny:
„W państwie prawnym fundamentem rozważań o organizacyjnej i funkcjonalnej
sytuacji struktur publicznych jest odniesienie do postanowień konstytucji. Bez
odniesienia do konstytucyjnych treści nie jest możliwa pełna analiza określonych
regulacji i określonych problemów. Konstytucja musi dawać podstawy prawne
i podstawy rozumowania, musi określać nie tylko struktury, ale też pojęcia wartości pełniące funkcje w relacyjnym układzie zachowań. Wreszcie konstytucja ma
być nie tylko źródłem, ale i probierzem”19.
I tak, w art. 16 ust. 2 stwierdza się, że „Samorząd terytorialny uczestniczy
w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną
część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”. Tak samo, a więc podmiotowo, samorząd terytorialny traktowany jest także w art. 163 Konstytucji („Samorząd terytorialny wykonuje zadania
publiczne nie zastrzeżone przez konstytucję lub ustawy dla organów innych władz
publicznych”)20. Podobne konotacje, aczkolwiek już nie tak wyraźnie, daje się zauważyć w jeszcze kilku przepisach, w których używa się sformułowania „organ
samorządu terytorialnego”21. Prawodawca konstytucyjny częściej jednak używa
16
J. Zimmermann, op. cit., s. 109.
Z. Janku, op. cit., s. 182.
18 E. Knosala, Organizacja administracji publicznej. Studium z nauki administracji i prawa administracyjnego, Sosnowiec 2005, s. 97.
19 J. Boć, Powiat a reszta państwa, [w:] idem (red.), Powiat, z teorii..., s. 21.
20 Zob. jeszcze: art. 164 ust. 3 Konstytucji.
21 Zob. art. 166 ust. 3, art. 170 zd. 1 in fine, art. 171 ust. 1, art. 171 ust. 3, art. 184, art. 203
ust. 2 Konstytucji.
17
BOC.indb 443
2009-09-11 11:53:57
444
PIOTR LISOWSKI
w analizowanym kontekście sformułowania „jednostka samorządu terytorialnego”22. Dobrym (bo wyrazistym) przykładem takiego podejścia normatywnego
są przepisy art. 165 Konstytucji. Otóż przesądzono w nim o tym, że „Jednostki
samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe” (ust. 1), zastrzegając zarazem, że „Samodzielność
jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej” (ust. 2). Bezspornie zatem w takich przypadkach podmiotem administracji nie jest samorząd terytorialny, lecz jednostka samorządu terytorialnego.
Podejście synonimiczne szczególnie daje znać o sobie w tych przepisach konstytucji, w których te sformułowania znajdują równoległe zastosowanie w ramach
jednej jednostki redakcyjnej tego aktu normatywnego. Z taką sytuacją mamy
do czynienia w art. 171 Konstytucji. Otóż w art. 171 ust. 1 wskazuje się na to,
że „Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia
legalności”, by „za chwilę” – tj. w art. 171 ust. 2 – wyliczać organy nadzoru „nad
działalnością samorządu terytorialnego”.
5. Podejście synonimiczne w analizowanej materii daje też o sobie znać na poziomie ustaw. Wyrazistym tego przykładem jest treść art. 1 ust. 2 ustawy z dnia
5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa23: „Ilekroć w ustawie jest mowa
o województwie lub samorządzie województwa, należy przez to rozumieć regionalną wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium”. W tej sytuacji
nie dziwi używanie w tej ustawie sformułowań typu: „organy samorządu województw”, „zakres działania samorządu województwa”, „władze samorządu województwa”, „organy samorządu województwa”, „mienie samorządu województwa”,
„finanse samorządu województwa”, „nadzór nad działalnością samorządu województwa”, „akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd województwa”24.
Synonimiczne walory regulacji zamieszczonej w art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie
województwa pozwalają też znaleźć w tym akcie normatywnym i inne sformułowania – np. – „zakres działania województwa”, „działalność organów województwa”, „mienie województwa”25.
Przy tej okazji warto zauważyć, że skutki tej regulacji dają o sobie znać w innych
ustawach. Dobrym tego przykładem są postanowienia ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi26, w której zadania kierowane są do samorządu województwa (art. 4 ust. 1). W tej samej
22 Art. 164 ust. 1 i 2, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1–4, art. 168, art. 169
ust. 1, 3 i 4, art. 171 ust. 2, art. 172 ust. 1–3 Konstytucji.
23 Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.
24 Ibidem, odpowiednio, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 2; art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1; tytuł rozdz. 3, art. 15
oraz tytułu rozdz.: 4, 5, 7 i 8.
25 Ibidem, odpowiednio, art. 14 ust. 2; art. 15a ust. 1 i 2; art. 41 ust. 2 pkt 2.
26 Dz.U. z 2007 r., Nr 70, poz. 473 z późn. zm. Zob. jeszcze np. art. 17 ustawy z dnia
10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2006 r., Nr 89, poz. 625 z późn. zm.).
BOC.indb 444
2009-09-11 11:53:57
Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego
445
ustawie, wobec innego podejścia ustrojodawcy w odniesieniu do oznaczenia podmiotów administracji publicznej na poziomie lokalnego samorządu terytorialnego
(szczegóły niżej), zadanie kierowane są już jednak np. do gmin (art. 41 ust. 1).
Z tego rodzaju praktyką terminologiczną nie mamy już natomiast do czynienia w dwóch ustawach ustrojowych dotyczących lokalnych struktur samorządowych, tj. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym27 oraz
w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym28. W tych bowiem
przepisach ustawodawca podmiotem administracji publicznej czyni – odpowiednio – gminę oraz powiat. Co warte podkreślenia, w obydwu przypadkach prawo
pozytywne wskazuje, iż podmioty te tworzą odpowiednie wspólnoty samorządowe
(składające się z mieszkańców gminy/powiatu) oraz odpowiednie terytoria (gminy/powiatu)29. W konsekwencji w ustawach dotyczących lokalnego samorządu
terytorialnego jest mowa o, np., zakresie działania gminy (powiatu), władzach
gminy (powiatu), aktach prawa stanowionych przez gminę (powiat)30. Nota
bene – regulacje dotyczące lokalnych struktur samorządu terytorialnego nie zawsze, w analizowanym zakresie, podobne kwestie traktują jednolicie. W ustawie
o samorządzie gminnym jest bowiem mowa o gminnej gospodarce finansowej
czy też o nadzorze nad działalnością gminną, podczas gdy w ustawie o samorządzie powiatowym – odpowiednio – wskazuje się na mienie powiatu oraz na nadzór nad działalnością powiatu31.
6. Dobry to moment na dokonanie jeszcze jednego ustalenia o proweniencji
prawnoporównawczej. Otóż przepisy samorządowych ustaw ustrojowych dotyczących lokalnych struktur samorządu terytorialnego nie nazywają wprost gminy
i powiatu jednostkami samorządu terytorialnego. Tego terminu używają „jedynie”
do oznaczenia stron niektórych porozumień zawieranych przez gminę (powiat)32.
W ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o samorządzie powiatowym
ustawodawca zatem tylko pośrednio zalicza gminę (powiat) do tej kategorii
podmiotów administracji publicznej. Tego rodzaju zahamowania nie występują
już w ustawie o samorządzie województwa, w której zamieszczono następującą
regulację: „Ustrój województwa jako jednostki samorządu terytorialnego określa statut województwa uchwalony po uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów”
(art. 7 ust. 1)33.
27
Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.
Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.
29 Zob. art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym; art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie
powiatowym.
30 Ibidem, odpowiednio, tytuły rozdz. 2–4.
31 Ibidem, odpowiednio, tytuły rozdz. 6 i 10 oraz 6 i 8.
32 Zob. art. 8 ust. 2a i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 i art. 7a
ustawy o samorządzie powiatowym.
33 Ustawodawca w tym przypadku pośrednio też zalicza województwo do grupy jednostek samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 2, art. 8a).
28
BOC.indb 445
2009-09-11 11:53:57
446
PIOTR LISOWSKI
Trudno znaleźć racjonalne wytłumaczenie powyższej praktyki normatywnej,
tj. braku – w dwóch wymienionych samorządowych ustawach ustrojowych – przepisów expressis verbis oznaczających gminę (powiat) mianem jednostek samorządu terytorialnego. Co ciekawe, ustawodawca zdobył się na tego rodzaju kwalifikację w ustawie o samorządzie województwa, w której za to synonimiczne traktuje
– jako podmiot administracji publicznej – i województwo, i samorząd województwa. To dość zaskakująca praktyka normatywna, zważywszy, że wskazane zaniechania dotyczą pojęcia znajdującego zastosowanie w konstytucji34, tym bardziej
że w szczególności przepisy art. 164 ust. 1 i 2 nie pozostawiają żadnej wątpliwości,
że gmina i inne podmioty samorządu terytorialnego (lokalnego, regionalnego)
są jednostkami samorządu terytorialnego. Poza tym, przepisy samorządowych
ustaw ustrojowych trzeba uznać za najbardziej predysponowane do dokonywania
tego rodzaju kwalifikacji.
Co warte jeszcze podkreślenia, w innych źródłach prawa – mimo wskazanych
niekonsekwencji i zaniechań w regulacjach trzech samorządowych ustaw ustrojowych – prawodawca dość konsekwentnie używa terminu „jednostka samorządu
terytorialnego”. Na przykład w art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 października o regionalnych izbach obrachunkowych35 jest mowa o nadzorze (kontroli) nad
działalnością jednostek samorządu terytorialnego, (podmiotem jest więc w tym
przypadku jednostka samorządu terytorialnego, a nie samorząd terytorialny). Takie same preferencje terminologiczne wykazuje przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia
12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych36, art. 12
i art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji
rządowej w województwie37 czy też w art. 5 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia
7 września 1991 r. o systemie oświaty38.
7. Nasza praktyka normatywna, jak wykazano, w zakresie regulacji dotyczących tytułowej problematyki nie jest przesadnie zunifikowana. Nie wchodząc w rozważania nasuwające się w kontekście postanowień § 11 Zasad techniki prawodawczej39, warto się zastanowić, czy z punktu widzenia właściwości konstrukcyjnych
samorządu terytorialnego i jednostek samorządu terytorialnego dopuszczalnym
jest uznawanie za podmiot administracji publicznej samorządu terytorialnego.
Nawiązanie do klasycznych ustaleń w tej materii zdaje się wykluczać możliwość akceptowania zarówno praktyki doktrynalnej, jak i normatywnej, w ramach
34 Zob. art. 163, art. 164 ust. 1 i 2, art. 165 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1 i 2, art. 167 ust. 1–4, art. 168,
art. 169 ust. 1, 3 i 4, art. 171 ust. 2, art. 172 ust. 1–3.
35 Dz.U. z 2001 r., Nr 577 z późn. zm.
36 Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.
37 Dz.U. Nr 31, poz. 206.
38 Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.
39 Zob. załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908).
BOC.indb 446
2009-09-11 11:53:57
Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego
447
której za administrującego w tym przypadku uznaje się np. samorząd województwa.
T. Bigo nie bez przyczyny twierdził przecież, że „samorząd jest decentralizacją,
a więc oznaczeniem strukturalnej formy administracji, a nie – podmiotu, ani –
przedmiotu administracji”40. Nie może więc dziwić stwierdzenie wskazujące na to,
że „Samorząd jest oznaczeniem formy administracji, wyraża stosunek osób administrujących do państwa, określa tylko jedną relację podmiotu administracji”41.
Co jednak warte odnotowania, powyższym ustaleniom towarzyszyły następujące
spostrzeżenia: „podmiotem administracji samorządowej nie jest państwo, ale odrębne podmioty, odrębne osoby prawne”42; „Szczególne ukształtowanie stosunku
do państwa pochodzi stąd, że podmiotem samorządu są związki, a więc odrębne
od państwa osoby prawne”43; „Związek publiczno-prawny jest oznaczeniem samego podmiotu administracji”44. Warto w tym momencie przywołać też następujący
pogląd S. Fundowicza, wskazujący na to, że termin „samorząd terytorialny” odnosi się do szczególnej pozycji ustrojowej, natomiast „jednostka samorządu terytorialnego” – „oznacza samodzielny podmiot administracji publicznej”45.
Ustalenie zdaje się więc oczywiste: podmiotem administracji publicznej
jest w analizowanym przypadku jednostka samorządu terytorialnego (termin
wynikający z aktualnego stanu prawnego). Na taką kwalifikację nie zasługuje
już natomiast samorząd terytorialny. W tym bowiem zakresie termin nie służy
do oznaczania podmiotu administracji, a „jedynie” jego sposobu „wpięcia” w system administracji publicznej. Z tego punktu widzenia na pozytywną ocenę zasługuje sposób sformułowania tytułu w aktualnie obowiązującej ustawie warszawskiej – ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy46
(oraz poprzedzającej ją ustawy z dnia 25 marca 1994 r.47). Wcześniej wskazywano
bowiem na to, że tego rodzaju regulacja dotyczy ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy48.
Wskazane wydaje się jednak suplementowanie powyższej konkluzji. Ma
to związek z sygnalizowanymi już silnymi antecedencjami podmiotowymi, ujawniającymi się także przy identyfikowaniu samorządu terytorialnego jako specyficznej relacji między administrującymi. W istocie, bliskość takiego kontekstu jest nieuchronna, zważywszy, że decentralizacja samorządowa, opierając się na atrybutach
korporacyjności, czyni z osób fizycznych nie tylko współadministrujących (in concreto grupując ich do tego celu według kryterium miejsca zamieszkania odpowied40
T. Bigo, op. cit., s. 152.
Ibidem, s. 154.
42 Ibidem, s. 140–141.
43 Ibidem, s. 189.
44 Ibidem, s. 154.
45 S. Fundowicz, Decentralizacja administracji publicznej w Polsce, Lublin 2005, s. 95.
46 Dz.U. Nr 41, poz. 127 z późn. zm.
47 Dz.U. Nr 48, poz. 195 z późn. zm.
48 Zob. np. ustawa z dnia 18 maja 1990 r. o ustroju samorządu miasta stołecznego Warszawy
(Dz.U. Nr 34, poz. 200 z późn. zm.).
41
BOC.indb 447
2009-09-11 11:53:58
448
PIOTR LISOWSKI
niego terytorium), ale i zasadniczy element konstrukcyjny podmiotu administracji
publicznej (na jednostkę samorządu terytorialnego składają się przecież członkowie odpowiedniej wspólnoty samorządowej oraz odpowiednie terytorium49).
Zatem nie dość, że warunkiem sine qua non organizowania części administracji
publicznej na zasadach właściwych samorządowi terytorialnemu jest kreowanie
nowego podmiotu administracji publicznej (nota bene legitymującego się nie tylko podmiotowością w sferze prawa publicznego, lecz także osobowością cywilnoprawną), to jeszcze towarzyszy temu wymóg upodmiotowienia grupy społecznej
na potrzeby administrowania50. Co prawda, sama grupa społeczna nie wyczerpuje
w tym przypadku elementów składających się na podmiot administracji publicznej (potrzebne jest bowiem jeszcze terytorium), to jednak nie ulega wątpliwości,
że to właśnie płaszczyzna wspólnotowa, a nie aspekt terytorialny, dostarcza głównych znamion samorządności.
Zatem jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem konstruowanym
na bazie osobowej (mieszkańcy) i przedmiotowej (odpowiednie terytorium), funkcjonującym w warunkach zwiększonej samodzielności (zarówno w administrowaniu, jak i organizowaniu się do administrowania), chronionej sądowo. Co jednak
szczególnie istotne, jest to administrujący w randze Verwaltungsträger wchodzący
w skład administracji publicznej na zasadach determinowanych uwarunkowaniami (wskazanymi już wyżej) o ewidentnie podmiotowej proweniencji. Przebieg
ustrojowych relacji zachodzących między jednostką samorządu terytorialnego
(a także reprezentującymi ją podmiotami administrującymi) a innymi podmiotami administracji publicznej (zwłaszcza państwem) i ich podmiotami administrującymi, w istocie nieustająco o tym przypomina.
Tym należy więc tłumaczyć zdarzające się w języku prawnym i prawniczym
przypadki nadawania terminowi „samorząd terytorialny” (czy też ogólnie samorządowi) statusu podmiotu. „Jednostka samorządu terytorialnego” jest bowiem
podmiotem administracji publicznej, a samorząd terytorialny – określa zarówno
relacje miedzy tym podmiotem a państwem, jak i służy oznaczeniu korporacyjnych właściwości konstrukcyjnych tego administrującego. W uzupełnieniu wcześniejszych tego typu przykładów warto jeszcze przywołać następujące stwierdzenie: „Istotą samorządu terytorialnego jest jednak jego strona podmiotowa, czyli
to, że administrację publiczną wykonują właśnie zainteresowani obywatele, grupy
ludzi, związki ludności, działające na zasadzie równouprawnienia swoich członków, wyposażone przez państwo w określone kompetencje i w zagwarantowaną
możliwość korzystania z władztwa administracyjnego [...] W szerszym znaczeniu,
49
Co warte podkreślenia, tego rodzaju ustalenie zyskuje wyraźne wsparcie normatywne w odniesieniu do lokalnych jednostek samorządu terytorialnego (zob. art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie
gminnym i art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), brakuje go już jednak w odniesieniu
do województwa samorządowego.
50 Ta ostatnia cecha odróżnia w szczególności decentralizację samorządową od decentralizacji
zakładowej.
BOC.indb 448
2009-09-11 11:53:58
Samorząd terytorialny a jednostka samorządu terytorialnego
449
za samorząd można uważać również zrzeszenia dobrowolne, skupiające osoby wykonujące określoną działalność [...] Samorząd ma obowiązek wykonywania przekazanych mu zadań i jednocześnie wyłączność realizacji tego obowiązku”51.
Mając jednak na uwadze dokonane tutaj ustalenia, opowiedzieć się należy
za praktyką terminologiczną unikającą nadawania terminowi „samorząd” znaczenia podmiotowego. Wydaje się, że wspomniane antecedencje podmiotowe, charakterystyczne dla decentralizacji samorządowej, znajdują już należyte potwierdzenie w sformułowaniu „jednostka samorządu terytorialnego”, a mogą znaleźć
dodatkowe podkreślenie przy identyfikowaniu istoty podmiotowości tej grupy
podmiotów administracji publicznej – do tego celu wskazane wydaje się używanie
sformułowania wspólnota samorządowa i akcentowanie właściwości i znaczenia
tej grupy społecznej.
8. Warto ponadto rozważyć dokonanie zmiany w tytułach samorządowych
ustaw ustrojowych. Aktualnie, poniekąd paradoksalnie52, relatywnie najmniej
wątpliwości wywołuje tytuł ustawy o samorządzie województwa. Użycie rzeczownika odpowiada bowiem podmiotowym atrybutom samorządowego administrowania. Z tego punktu widzenia zmiany wymagają tytuły ustaw dotyczących lokalnego samorządu terytorialnego. Zamiast ustawy o samorządzie gminnym oraz
ustawy o samorządzie powiatowym powinny być: ustawa o samorządzie gminy
i ustawa o samorządzie powiatu53. Forma przymiotnikowa może natomiast zastać
zachowana dla różnicowania lokalizacji zastosowania samorządu terytorialnego
w systemie terytorialnym państwa (chodzi o podział na samorząd lokalny i samorząd regionalny – aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że powyższe kwalifikatora
pochodzą od jednostek samorządu terytorialnego).
51
J. Zimmermann, op. cit., s. 109.
Jeżeli wziąć wskazane zaniechania identyfikacji części składowych tej jednostki samorządu
terytorialnego oraz synonimiczność stanowiącą w zakresie stanowiącym punkt wyjścia dla niniejszych rozważań.
53 Możliwe są jeszcze inne warianty (respektujące powyższe ustalenia): np. ustawa o samorządzie terytorialnym gminy albo ustawa o samorządzie terytorialnym w powiecie.
52
BOC.indb 449
2009-09-11 11:53:58