Nowe podejście EUROSTAT do klasyfikacji zobowiązań z umów

V. ABC ppp
V. ABC ppp
Marcin Wawrzyniak
Redaktor naczelny
„Biuletynu partnerstwa
publiczno-prywatnego”
5.1. Nowe podejście
EUROSTAT do klasyfikacji
zobowiązań z umów typu
ppp do deficytu i długu
publicznego
W marca br. Europejski Urząd Statystyczny (EUROSTAT) wydał nową edycję „Podręcznika deficytu i długu sektora instytucji rządowych i samorządowych”1, dalej „Podręcznik”. Podręcznik stanowi implementację Rozporządzenia Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 roku w sprawie Europejskiego Systemu Rachunków
Narodowych i Regionalnych we Wspólnocie (ESA’95). ESA’95 jest międzynarodowym standardem metodologicznym i rachunkowym dla szczegółowego opisu gospodarki państw członkowskich UE. Celem wydanego
przez EUROSTAT Podręcznika jest harmonizacja pojęć i klasyfikacji stosowanej w statystykach społecznych
i gospodarczych państw UE. Założeniem autorów Podręcznika jest przedstawienie praktycznego wykorzystania metodologii ESA’95 w procesie opracowywania statystyk sektora publicznego, ze szczególnym uwzględnieniem notyfikacji fiskalnej deficytu i długu publicznego. Dzięki temu Podręcznik może
być podstawą odniesienia dla statystyki społecznej i gospodarczej Unii Europejskiej i państw członkowskich.
Instytut PPP
Nowy
podręcznik
EUROSTAT
Część VI.5 Podręcznika dotyczy zasad kwalifikacji zobowiązań z tytułu umów typu partnerstwa publiczno-prywatnego2 do deficytu i długu sektora ogólnorządowego (general government). Z punktu widzenia zaliczania
tego typu zobowiązań do deficytu i długu publicznego kluczową kwestią statystyczną jest klasyfikacja aktywów, o których mowa w umowie ppp – jako aktywów sektora instytucji rządowych i samorządowych (mająca
tym samym natychmiastowy wpływ na deficyt/nadwyżkę i dług sektora) lub jako aktywów partnera prywatnego (co powoduje rozłożenie wpływu na deficyt sektora na czas obowiązywania umowy). W świetle przyjętego
przez EUROSTAT założenia metodologicznego, aktywa wykorzystywane w ramach ppp mogą być uznane
w rachunkach narodowych za aktywa pozostające poza sektorem instytucji rządowych i samorządowych jedynie w przypadku istnienia mocnych dowodów na to, że partner prywatny ponosi większość
kategorii ryzyka związanych z aktywem (bezpośrednio i w związku z jego użytkowaniem) wynikających
z danego partnerstwa. W ocenie EUROSTAT’u kluczowe będą trzy kategorie ryzyka: ryzyko konstrukcyjne,
1
2
EUROSTAT, Manual on Government Deficit ad Debt, 2012 eition, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA-12-003/EN/
KS-RA-12-003-EN.PDF
W kontekście niniejszego rozdziału, termin „ppp” jest używany w celu opisania szczególnego rodzaju umów długoterminowych (zwyczajowo minimum 3 lata), w przypadku których sektor instytucji rządowych i samorządowych ponosi na rzecz partnera prywatnego
całość lub większość płatności wynikających z umowy, pokrywając w ten sposób większość ogólnych kosztów usługi (włącznie z amortyzacją aktywów). W rachunkach narodowych aspekt ten odróżnia ppp od koncesji (patrz rozdział VI.4 Podręcznika), w przypadku których
sektor instytucji rządowych i samorządowych nie ponosi żadnych stałych płatności na rzecz partnera prywatnego lub płatności te nie
stanowią większości opłat otrzymywanych przez partnera prywatnego. W kontraktach ppp będących przedmiotem niniejszego rozdziału, końcowi użytkownicy nie płacą bezpośrednio (tzn. proporcjonalnie do użytkowania i w sposób wyraźnie zidentyfikowany tylko
dla tego użytkowania) lub płacą bardzo drobną część za użytkowanie aktywów, w momencie dostarczenia usługi. Z punktu widzenia
EUROSTAT’u kontrakt ppp może odnosić się do nowego aktywa lub do znaczącego ulepszenia (przebudowa, rozbudowa, rekonstrukcja
lub modernizacja) istniejących aktywów, w tym aktywów, które znajdują się już w posiadaniu sektora instytucji rządowych i samorządowych i są przez niego zarządzane, ale w tym przypadku wydatki na ulepszenie, muszą stanowić główną (większą) część wartości danego
aktywa po renowacji. Jeżeli część ta jest mniejsza niż 50%, kontrakt nie powinien być postrzegany jako kontrakt ppp zdefiniowany w tym
rozdziale (za istotne nakłady brutto na środki trwałe powinien ponosić odpowiedzialność partner), a zatem kontrakt byłby podzielony
na kontrakt dotyczący dostarczenia aktywów i kontrakt dotyczący usług, co oznacza, że aktywa powinny być rejestrowane w bilansie
jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych.
97
V. ABC ppp
ryzyko dostępności i ryzyko popytu3. Ugruntowana przez EUROSTAT zasada stanowi, że aktywa związane
z ppp należy ujmować w bilansie partnera prywatnego, a tym samym poza bilansem sektora instytucji
rządowych i samorządowych, jedynie w przypadku, gdy partner prywatny ponosi ryzyko konstrukcyjne, oraz przynajmniej jedno z następujących rodzajów ryzyka: ryzyko dostępności lub ryzyko popytu.
EUROSTAT podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, że analiza kategorii ryzyka ponoszonych przez każdą ze
stron musi uwzględniać ocenę, która ze stron ponosi główną część ryzyka w ramach każdej kategorii wspomnianej powyżej, a także brać pod uwagę inne cechy kontraktu opisane poniżej.
Analiza ryzyk
w umowie ppp
W nowej edycji Podręcznika w zakresie części VI.5 EUROSTAT wyraźnie zaostrzył swoje stanowisko dotyczące
badania podziału ryzyk w umowie o ppp wskazując wyraźnie, że koniecznym elementem analizy w tym zakresie jest również analiza sposobu finansowania projektu ppp, gwarancji udzielanych przez podmiot
publiczny, jak również skutków wcześniejszego rozwiązania umowy o ppp. Dopiero analiza wszystkich tych elementów łącznie pozwala na konkluzję, czy zobowiązania z umowy o ppp będą neutralne dla deficytu i długu publicznego. Dlatego zapisy kontraktowe, w których podmiot publiczny na etapie
konstrukcyjnym finansuje całość bądź większą część nakładów inwestycyjnych, albo gwarantuje dług zaciągnięty przez partnera prywatnego na sfinansowanie nakładów inwestycyjnych bądź choćby tylko większą
część tego długu, spowodować mogą, że aktywa rejestrowane będą w bilansie sektora instytucji rządowych
i samorządowych. Dotychczas EUROSTAT wskazywał, że analiza gwarancji udzielanych przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu powinna być brana pod uwagę tylko, gdy analiza podziału kluczowych ryzyk nie
prowadzi do jednoznacznych konkluzji. Obecnie EUROSTAT wyraźnie podkreśla, że kwestie finansowania inwestycji i udzielane gwarancje są koniecznym elementem każdorazowej analizy ryzyk.
EUROSTAT w obecnej edycji Podręcznika wskazuje ponadto szczegółowo na skutki zwrotnego
przejęcia przez podmiot publiczny aktywów
w sytuacji przedterminowego rozwiązania umowy o ppp. W sytuacji, gdy rozwiązanie umowy jest
spowodowane przez zaniedbanie partnera prywatnego, na przykład wskazujące na powtarzające się
złe działanie (funkcjonowanie) lub gdy partner prywatny nie jest w stanie dostarczać usługi na warunkach uzgodnionych w umowie, aktywa powinny
zostać przetransferowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych w momencie rozwiązania
umowy o ppp, za wyjątkiem sytuacji, gdy następuje
natychmiastowy transfer aktywów do nowego partnera prywatnego (przejmującego kontrakt). Każdy
nowy kontrakt daje podstawę do ponownej analizy.
W sytuacji przedwczesnego rozwiązania kontraktu
ppp kluczową sprawą dla podmiotów finansujących
projekt będzie przejęcie części bądź całości zadłużenia przez podmiot publiczny, z kolei dla partnera
prywatnego uzyskanie stosownej rekompensaty za
3
98
Podręcznik definiuje te ryzyka w sposób następujący:
– „ryzyko konstrukcyjne”: obejmuje zdarzenia związane ze statusem przedmiotowego aktywa/przedmiotowych aktywów w momencie
rozpoczęcia świadczenia usług. W praktyce dotyczy ono zdarzeń związanych z opóźnioną dostawą, nieprzestrzeganiem określonych
standardów, znaczącymi kosztami dodatkowymi, kwestiami prawnymi i związanymi ze środowiskiem naturalnym, wadami technicznymi oraz negatywnymi skutkami zewnętrznymi (w tym ryzykiem związanym ze środowiskiem naturalnym) skutkującymi wypłatą
rekompensaty na rzecz osób trzecich,
– „ryzyko dostępności”: obejmuje przypadki, w których w trakcie użytkowania aktywa partner został wezwany do poniesienia odpowiedzialności w związku z nienależytym zarządzaniem („złe działanie”), skutkującym niższym wolumenem usług w porównaniu z uzgodnionym w umowie lub niespełnieniem określonych w umowie standardów jakości świadczonych usług,
– „ryzyko popytu”: obejmuje zmienność popytu (popyt większy lub mniejszy niż przewidywano w momencie zawierania umowy), niezależnie od działań partnera prywatnego. Inaczej ujmując, zmiana popytu nie może być łączona bezpośrednio z niewystarczającą
jakością usług świadczonych przez partnera prywatnego. Powinna ona wynikać z innych czynników, takich jak cykl koniunkturalny,
nowe tendencje rynkowe, zmiana preferencji użytkowników końcowych lub starzenie się danych technologii. Stanowi to część zwykłego „ryzyka ekonomicznego” ponoszonego przez podmioty prywatne w warunkach gospodarki rynkowej.
V. ABC ppp
poniesione nakłady. W takich sytuacjach, w ocenie EUROSTAT’u, jeżeli zakończenie umowy spowodowane
jest zaniedbaniem partnera prywatnego w trakcie fazy konstrukcyjnej, kontrakt generalnie wymaga tylko
refundacji przez sektor instytucji rządowych i samorządowych w oparciu o koszty majątkowe/kapitałowe (lub
operacyjne). Dodatkowo EUROSTAT uważa, iż w przypadku braku kar za negatywne konsekwencje zaniedbania (opóźnienia, zwiększone koszty) ryzyko konstrukcyjne będzie postrzegane jako ponoszone
przez sektor instytucji rządowych i samorządowych. Natomiast, jeżeli zdarzenie będące zaniedbaniem
ma miejsce w fazie eksploatacji, to rekompensata dla partnera prywatnego, jeśli wystąpi, powinna być oparta
na aktualnej wartości rynkowej aktywów (możliwie uwzględniającej koszty przywrócenia aktywów do odpowiedniego stanu jakościowego) określonej przez niezależny podmiot4. We wszystkich pozostałych przypadkach, np. rekompensaty opartej na bieżącej wartości przyszłych przepływów, przewidzianych w kontrakcie
(nawet z pewnymi potrąceniami) lecz bez wyraźnego odniesienia do wartości rzeczywistej wspomnianej
powyżej, uważać się będzie, że większość ryzyka ponoszona jest przez sektor instytucji rządowych i samorządowych. W przypadku, gdy aktywa będą reklasyfikowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych, nakłady brutto na środki trwałe podmiotu publicznego są w tym momencie równe dokładnej wartości
aktywów. Zazwyczaj sektor przejmuje ekwiwalentną kwotę długu, ale może się zdarzyć, że podmiot publiczny przejmuje kwotę długu większą niż wartość aktywów (gdy amortyzacja długu nie odzwierciedla redukcji
wartości aktywów). Każda nadwyżka ponad wartość aktywów musi być traktowana jako transfer kapitałowy
zazwyczaj z wpływem na deficyty sektora instytucji rządowych i samorządowych.
EUROSTAT odniósł się szczegółowo także do przypadków zmian umów o ppp w trakcie ich trwania, polegających na udzielaniu partnerowi prywatnemu rekompensat w celu zachowania rentowności partnera prywatnego. W ocenie statystyków, gdy rewizja umowy wynika ze zmiany otoczenia kontraktu pozostającej wyraźnie poza odpowiedzialnością partnera prywatnego, może być ona przyjęta5. Tym niemniej rekompensata dla
partnera prywatnego powinna pozostawać ściśle w proporcji do wpływu na jego przychody. Dodatkowo
może wystąpić zmiana w istocie kontraktu ppp, szczególnie w płatnościach związanych z usługami świadczonymi na bazie aktywów.
W zaktualizowanym kształcie Podręcznik wyraźnie rozstrzyga bardzo problematyczne zagadnienie dotyczące
wpływu finansowania zewnętrznego dla projektu ppp (np. środkami z budżetu Unii Europejskiej) na deficyt
i dług sektora instytucji rządowych i samorządowych. W przypadku projektów współfinansowanych m.in.
z funduszy UE na etapie konstrukcyjnym środki z dotacji nie powinny być traktowane na potrzeby statystyczne, jako środki podmiotu publicznego, w związku z czym dotacja obejmująca nawet większą część
nakładów inwestycyjnych nie wpłynie na alokację aktywów w bilansie sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Przypadek
dofinansowania
środkami UE
Ostatnią, najdalej idącą zmianą w stanowisku EUROSTAT jest zaliczenie do aktywów sektora instytucji rządowych i samorządowych zobowiązań z tych umów o ppp, w których końcowi użytkownicy będą płacić
bezpośrednio za użytkowanie aktywów (w formie opłat) podmiotowi publicznemu. Jak wskazuje EUROSTAT,
nawet, jeżeli te kontrakty są na poziomie krajowym nadal uważane za kontrakty ppp, to jeżeli finalni użytkownicy są głównymi, płacącymi za użytkowanie aktywów, kontrakty nie powinny być już więcej
uważane za ppp definiowane zgodnie z metodologią określoną w części VI.5 Podręcznika. Według stanowiska statystyków, w kontraktach ppp będących przedmiotem niniejszego rozdziału, końcowi użytkownicy
nie płacą bezpośrednio (tzn. proporcjonalnie do użytkowania i w sposób wyraźnie zidentyfikowany tylko
dla tego użytkowania) lub płacą bardzo drobną część za użytkowanie aktywów, w momencie dostarczenia
usługi. Dlatego kontrakty ppp z opłatą za dostępność na rzecz partnera prywatnego w sytuacji, gdy
jednocześnie partner prywatny jest uprawniony do pobierania opłat od użytkowników infrastruktury podlegać będą dodatkowej weryfikacji. Według nowej reguły reklasyfikowanie aktywów jako aktywów sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie konieczne wtedy, gdy płatności (rejestrowane na
bazie brutto, zawierające możliwe opłaty za inkaso zatrzymywane przez partnera prywatnego) ponoszone
przez użytkowników końcowych są wyższe niż 50% całkowitych kosztów związanych z aktywami
Aktywa
publiczne czy
prywatne?
4
5
Sektor może skłaniać się do ogłoszenia powtórnego przetargu, lecz byłoby to niezależne od wypłaty rekompensaty dla partnera prywatnego na warunkach wspomnianych powyżej. Tak więc, w niektórych przypadkach, ta dokładna wartość może być ustalona na podstawie
ceny ( z wyłączeniem kosztów renowacji) oferowanej w powtórnym przetargu (ofercie)
Zmiana w otoczeniu ekonomicznym lub techniczne starzenie się powinny być rozpatrywane jako część „normalnego” ryzyka ponoszonego przez partnera prywatnego, podobnie jak w każdej działalności produkcyjnej i nie powinny być powodem do rekompensaty
99
V. ABC ppp
(amortyzacja środków trwałych, utrzymanie i remonty itd.) pokrywanych przez sektor instytucji rządowych i samorządowych na rzecz partnera prywatnego w formie opłaty za dostępność. W bilansie sektora
instytucji rządowych i samorządowych rejestrowane będą aktywa w sytuacji, gdy kontrakt jest skonstruowany
na tych zasadach od początku lub gdy nabierze takiej konstrukcji w wyniku dokonanej zmiany. W przypadku,
gdy korygowana umowa o ppp przewiduje, że proporcja 50% powinna zostać osiągnięta w krótkim okresie
(mniej niż 2 lata) transfer aktywów musi mieć miejsce w momencie, gdy nowy kontrakt wchodzi w życie. Jeżeli
korygowany kontrakt przewiduje stopniową zmianę w odnośnej kwocie płatności pomiędzy finalnymi użytkownikami a sektorem (np. obejmując kolejne odcinki infrastruktury transportowej), transfer powinien mieć
miejsce w momencie osiągnięcia progu 50%. Powyższe stanowisko EUROSTAT ugruntowuje wnioskiem, że
w przypadku analizy podziału w kontrakcie ryzyk popytu i dostępności, gdy w kontrakcie występują
płatności związane z dostępnością aktywów i regularne płatności związane z użytkowaniem aktywów, a żaden z rodzajów płatności nie jest większy niż 60%, zarówno ryzyko dostępności, jak i ryzyko
popytu muszą być ocenione oddzielnie w trakcie analizy i obie kategorie ryzyka muszą być łącznie
ponoszone przez partnera (wraz z ryzykiem konstrukcyjnym) w celu klasyfikacji aktywów poza bilansem sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Stanowisko
EUROSTAT
ws. autostrady
A1 (Tuszyn–
–Pyrzowice)
Jasne wytyczne
EUROSTAT
Należy wskazać, że powyższe stanowisko EUROSTAT
wypracował analizując m.in. projekt przedsięwzięcia polegającego na budowie i eksploatacji odcinka
autostrady A1 Tuszyn–Pyrzowice (ok. 141 km długości). Z zapytaniem do EUROSTAT’u ws. potencjalnego
wpływu przedsięwzięcia na dług publiczny wystąpiło Ministerstwo Infrastruktury w porozumieniu z GUS.
W ramach planowanego projektu partner prywatny
miał wziąć na siebie ryzyko konstrukcyjne oraz ryzyko dostępności (wynagrodzenie partnera prywatnego pochodziłoby z budżetu państwa). Jednocześnie
Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad,
w ramach zamkniętego systemu poboru opłat, miała
pobierać od kierowców korzystających z autostrady
opłaty za przejazd. Wysokość planowych opłat od
kierowców pokrywałaby ponad 50% opłaty za
dostępność uiszczanej na rzecz partnera prywatnego. W odpowiedzi na zapytanie EUROSTAT
wskazał, że taki rozkład płatności w umowie skutkować będzie zaliczeniem zobowiązań z umowy do
deficytu i długu sektora rządowego i samorządowego6. Nadmienić należy, że EUROSTAT już wcześniej
zajmował podobne stanowisko, m.in. ws. Portugalii7.
Nowe stanowisko EUROSTAT ws. wpływu zobowiązań z umów o ppp na długu sektora rządowego i samorządowego należy ocenić pozytywnie. Wyjaśnione zostały dotychczasowe wątpliwości dotyczące wpływu
finansowania projektu oraz gwarancji na sposób rejestracji aktywa. Wskazano także na skutki przedwczesnego
rozwiązania kontraktu. Docenić należy jednoznaczne przesądzenie, że dotacje z budżetu UE dla projektów
hybrydowych nie będą negatywnie wpływać na alokowanie zobowiązań z dotowanej umowy o ppp do długu publicznego. Jednocześnie za dyscyplinującą finanse publiczne państw członkowskich uznać należy zmianę dotyczącą projektów, w których występują opłaty użytkowników końcowych. Skutkiem tej zmiany jest
konieczność weryfikacji szeregu zawartych i planowanych kontraktów ppp szczególnie w obszarze
infrastruktury drogowej, w tym polskiego programu budowy autostrad płatnych.
6
7
100
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/B6E54B70FFFD2F9AE0440003BA9321FE
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/government_finance_statistics/documents/Final_Findings_EDP_dialogue_visitPortugal-17-18_Jan.201.pdf