W marcu br. Europejski Urząd Statystyczny (EUROSTAT) wydał

W marcu br. Europejski Urząd Statystyczny (EUROSTAT) wydał nową edycję „Podręcznika deficytu i długu
sektora instytucji rządowych i samorządowych”1, dalej „Podręcznik”. Podręcznik stanowi implementację Rozporządzenia
Rady (WE) nr 2223/96 z dnia 25 czerwca 1996 roku w sprawie Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i
Regionalnych we Wspólnocie (ESA’95). Celem wydanego przez EUROSTAT Podręcznika jest harmonizacja pojęć i
klasyfikacji stosowanej w statystykach społecznych i gospodarczych państw UE.
Część VI.5 Podręcznika dotyczy zasad kwalifikacji zobowiązań z tytułu umów typu partnerstwa publicznoprywatnego do deficytu i długu sektora ogólno-rządowego (general government). Z punktu widzenia zaliczania tego typu
zobowiązań do deficytu i długu publicznego kluczową kwestią statystyczną jest klasyfikacja aktywów, o których mowa w
umowie PPP – jako aktywów sektora instytucji rządowych i samorządowych (mająca tym samym natychmiastowy wpływ
na deficyt/nadwyżkę i dług sektora) lub jako aktywów partnera prywatnego (co powoduje rozłożenie wpływu na deficyt
sektora na czas obowiązywania umowy). W ocenie EUROSTATU kluczowe będą trzy kategorie ryzyka: ryzyko
konstrukcyjne, ryzyko dostępności i ryzyko popytu. Ugruntowana przez EUROSTAT zasada stanowi, że aktywa
związane z PPP należy ujmować w bilansie partnera prywatnego, a tym samym poza bilansem sektora instytucji
rządowych i samorządowych, jedynie w przypadku, gdy partner prywatny ponosi ryzyko konstrukcyjne, oraz
przynajmniej jedno z następujących rodzajów ryzyka: ryzyko dostępności lub ryzyko popytu.
W nowej edycji Podręcznika w zakresie części VI.5 EUROSTAT wyraźnie zaostrzył swoje stanowisko dotyczące
badania podziału ryzyk w umowie o PPP wskazując, że koniecznym elementem analizy w tym zakresie jest również
analiza sposobu finansowania projektu PPP, gwarancji udzielanych przez podmiot publiczny, a także skutków
wcześniejszego rozwiązania umowy o PPP. Dopiero analiza wszystkich tych elementów łącznie pozwala na konkluzję,
czy zobowiązania z umowy o PPP będą neutralne dla deficytu i długu publicznego.
EUROSTAT w obecnej edycji Podręcznika wskazuje ponadto szczegółowo na skutki zwrotnego przejęcia przez
podmiot publiczny aktywów w sytuacji przedterminowego rozwiązania umowy o PPP. W sytuacji, gdy rozwiązanie
umowy jest spowodowane przez zaniedbanie partnera prywatnego, na przykład wskazujące na powtarzające się złe
działanie (funkcjonowanie) lub gdy partner prywatny nie jest w stanie dostarczać usługi na warunkach uzgodnionych w
umowie, aktywa powinny zostać przetransferowane do sektora instytucji rządowych i samorządowych w momencie
rozwiązania umowy o PPP, za wyjątkiem sytuacji, gdy następuje natychmiastowy transfer aktywów do nowego partnera
prywatnego (przejmującego kontrakt).
W zaktualizowanym kształcie Podręcznik wyraźnie rozstrzyga bardzo problematyczne zagadnienie dotyczące
wpływu finansowania zewnętrznego dla projektu PPP (np. środkami z budżetu Unii Europejskiej) na deficyt i dług
sektora instytucji rządowych i samorządowych. W przypadku projektów współfinansowanych m.in. z funduszy UE na
etapie konstrukcyjnym środki z dotacji nie powinny być traktowane na potrzeby statystyczne, jako środki podmiotu
publicznego w związku z czym dotacja obejmująca nawet większą część nakładów inwestycyjnych nie wpływa na
alokację aktywów w bilansie sektora instytucji rządowych i samorządowych.
Ostatnią, najdalej idącą zmianą w stanowisku EUROSTAT jest zaliczenie do aktywów sektora instytucji
rządowych i samorządowych zobowiązań z tych umów o PPP, w których końcowi użytkownicy będą płacić
bezpośrednio za użytkowanie aktywów (w formie opłat) podmiotowi publicznemu. Jak wskazuje EUROSTAT, jeżeli
1
EUROSTAT, Manual on Government Deficit ad Debt, 2012 edition, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA12-003/EN/KS-RA-12-003-EN.PDF
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
finalni użytkownicy są głównymi, płacącymi za użytkowanie aktywów, kontrakty nie powinny być już więcej uważane za
PPP definiowane zgodnie z metodologią określoną w części VI.5 Podręcznika.
Nowe stanowisko EUROSTAT ws. wpływu zobowiązań z umów o PPP na długu sektora rządowego i
samorządowego należy ocenić pozytywnie. Wyjaśnione zostały dotychczasowe wątpliwości dotyczące wpływu
finansowania projektu oraz gwarancji na sposób rejestracji aktywów. Wskazano także na skutki przedwczesnego
rozwiązania kontraktu. Docenić należy jednoznaczne przesądzenie, że dotacje z budżetu UE dla projektów
hybrydowych nie będą negatywnie wpływać na alokowanie zobowiązań z dotowanej umowy o PPP do długu
publicznego. Jednocześnie za dyscyplinującą finanse publiczne państw członkowskich uznać należy zmianę dotyczącą
projektów, w których występują opłaty użytkowników końcowych. Skutkiem tej zmiany jest konieczność weryfikacji
szeregu zawartych i planowanych kontraktów PPP szczególnie w obszarze infrastruktury drogowej, w tym polskiego
programu budowy autostrad płatnych.
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego