W załączniku Kodeks konsultacji.

I. Kodeks konsultacji,
czyli 7 zasad prawidłowego prowadzenia konsultacji
(źródło: Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji – „Siedem Zasad Konsultacji”)
Celem konsultacji społecznych jest poprawa jakości decyzji i legislacji. Wysłuchanie racji różnych stron
pozwala odpowiednio wcześnie wychwycić błędy i stworzyć bardziej wyważone rozwiązania. Warto
podkreślić, że konsultacje służą wyrażeniu i wymianie poglądów, a nie prowadzeniu sporów. Udział
mieszkańców w procesie nadawania kształtu politykom publicznym i rozstrzygnięciom prawnym
przyczynia się do realizowania dobra wspólnego, widzianego w kategoriach jakości życia całej
społeczności. Aby konsultacje mogły spełniać te funkcje, trzeba postępować według 7 wytycznych,
które podpowiadają, jak prawidłowo postępować. Wspomniane wytyczne to:
1. dobra wiara
2. powszechność
3. przejrzystość
4. responsywność
5. koordynacja
6. przewidywalność
7. poszanowanie dobra ogólnego i interesu publicznego
DOBRA WIARA
– w myśl tej zasady konsultacje powinny przebiegać w duchu dialogu
obywatelskiego. Każda ze stron ma obowiązek wysłuchać drugiej, ponadto strony wyrażają wolę
zrozumienia odmiennych poglądów. Bardzo ciężko jest sprawdzić, czy konsultacje prowadzone są z
dobrą wiarą, dlatego też przestrzeganie pewnych kryteriów powinno o tym świadczyć. Przede
wszystkim żadne z propozycji nie mogą być „sztywne”: zarówno uczestnicy, jak i organizator
konsultacji muszą wykazywać gotowość do wniesienia zmian do swoich pomysłów. Ponadto organizator
powinien w przejrzysty sposób przedstawić przedmiot konsultacji, czas trwania i termin prezentacji
odpowiedzi. Uczestnicy powinni mieć zapewniony dostateczny czas na zgromadzenie argumentów i
udzielenie odpowiedzi, a materiały do konsultacji muszą być czytelne i zrozumiałe.
POWSZECHNOŚĆ – mówi o tym, że każdy zainteresowany tematem powinien mieć możliwość
dowiedzenia się o konsultacjach i wyrażenia swojej opinii. Organizator konsultacji musi umieścić o nich
informację w ogólnodostępnym miejscu (strona internetowa Ministerstwa lub BIP), wskazane jest
również, aby umieszczać propozycje tematów to konsultowania na przeznaczonej do tego platformie
internetowej. Organizator musi określić, kogo dana sprawa dotyczy (np. poprzez sporządzenie
publicznej listy interesariuszy, do których konsultowany dokument został przesłany). Dodatkowo,
przedmiot konsultacji powinien być zaprezentowany w przystępny sposób, który umożliwia
zrozumienie go nie tylko grupom ekspertów, ale przede wszystkim zainteresowanym nim obywateli.
PRZEJRZYSTOŚĆ
– informacje o zasadach, założeniach, przebiegu i rezultacie konsultacji
powinny być powszechnie dostępne. Poza tym musi być jasno określone, kto reprezentuje jaki
pogląd. Organizator ma obowiązek poinformować o harmonogramie konsultacji i w miarę szybko
publikować kolejne wersje dokumentu oraz zgłaszane do niego uwagi. Wszelkie uwagi uczestników, jak
i odpowiedzi organizatora, powinny być jawne.
Należy zauważyć, że gdy mamy do czynienia z zamkniętymi spotkaniami eksperckimi, nie możemy już
mówić o konsultacjach społecznych.
RESOPONSYWNOŚĆ –
każdy, kto zgłosi opinię, powinien otrzymać merytoryczną odpowiedź
w odpowiednim czasie. Oprócz tego podsumowanie konsultacji powinno mieć miejsce w terminie,
który został podany na początku całego procesu. Podsumowanie to powinno być udostępnione
publicznie w postaci dokumentu ze zbiorem zgłoszonych opinii i fachowym odwołaniem się do nich.
Odpowiedzi muszą stanowić uzasadnienie podjętych decyzji, w języku przystępnym dla
mieszkańców (wykluczone jest używanie języka specjalistycznego). Organizator konsultacji musi
dopilnować, aby o wynikach dowiedziały się wszystkie osoby, które zgłosiły swoje propozycje.
KOORDYNACJA
– wskazuje, że konsultacje powinny mieć gospodarza za nie
odpowiedzialnego. Ważne jest, aby wskazać go już przy samym rozpoczynaniu konsultacji –
wskazane, aby był to ktoś, pełniący ważne decyzyjne funkcje (np. dyrektor departamentu, naczelnik
itp.). Osoba ta ma obowiązek włączać w proces konsultacji administrację jej podległą. Gospodarz ma
możliwość wyznaczenia koordynatora ww. procesu – musi jednak powiadomić o tym uczestników.
PRZEWIDYWALNOŚĆ – mówi o tym, że proces konsultacyjny musi być prowadzony w sposób
wcześniej zaplanowany, oparty o zrozumiałe dla uczestników zasady. Zbieranie opinii powinno mieć
miejsce w czasie nie krótszym niż 7 dni. Trzeba pamiętać o tym, że nie należy rozpoczynać
konsultacji w momencie konfliktu – dobrze prowadzone konsultacje mają bowiem szansę zapobiec jego
ewentualnemu powstaniu. Proces konsultacyjny jest właściwy, gdy zostaje rozpoczęty na możliwie
wstępnym etapie formowania polityk publicznych – im szybciej się zaczyna, tym więcej daje korzyści.
Jest również właściwy, gdy czas przydzielony na sformułowanie opinii na każdym etapie prac jest nie
krótszy niż 21 dni oraz gdy harmonogram konsultacji zakłada czas na rozpatrywanie opinii oraz
opracowanie odpowiedzi.
POSZANOWANIE DOBRA OGÓLNEGO I INTERESU PUBLICZNEGO
–
założeniem przyświecającym konsultacjom jest obustronne wysłuchanie racji. organizator konsultacji
powinien kierować się interesem publicznym, a nie interesem poszczególnych grup. Jeśli zgłoszony
pogląd nie został wzięty pod uwagę w ostatecznych ustaleniach organizatora, to jego autor ma prawo
dowiedzieć się, dlaczego tak się stało.
II. Metody i techniki prowadzenia konsultacji społecznych
(źródło: Małgorzata Pyka – „Poradnik Dobrych Praktyk Konsultacji Społecznych”)
Aby konsultacje mogły być prawidłowo prowadzone, potrzebne są odpowiednie metody i techniki.
Obecnie istnieje ich bardzo wiele, a do tych najpopularniejszych, powszechnie stosowanych, należą:
• spotkania publiczne;
• wysłuchania publiczne;
• pisemne opiniowanie;
• wykorzystanie grup przedstawicielskich;
• e-konsultacje;
• grupy fokusowe;
• wywiady kwestionariuszowe;
• panele obywatelskie;
• dni otwarte, pokazy uliczne, prezentacje;
• Samorządowy Informator SMS.
Dodatkowo, aktualnie testowane są w Polsce metody techniki zaawansowane, do których należą:
 sondaż deliberatywny;
 planowanie partycypacyjne;
 Future City Game;
 Miejskie Spotkanie XXI Wieku (Century Town Meeting);
 Otwarta Przestrzeń (Open Space);
 komórki planujące;
 Sąd Obywatelski;
 Planning For Real;
 budżet partycypacyjny;
 City Sourced ;
 Word Cafe.
W celu przybliżenia wymienionych metod konsultacji społecznych, należy pokrótce wyjaśnić, na czym
polegają. Rozpocząć należy od tych najpopularniejszych.
1. Spotkania publiczne
to najpopularniejsza metoda konsultacji. Są to spotkania otwarte, w
których mogą brać udział wszyscy, których dotyczy dana sprawa. Uczestnicy zadają pytania, komentują
i mają prawo żądać wyjaśnień. Ta metoda jest bardzo przydatna, gdy chce się poznać opinie
mieszkańców, sprawdzić ich preferencje czy też zidentyfikować niezauważone dotychczas aspekty
konsultowanego problemu. Istotne przy tym jest, aby spotkania odbywały się w czasie i godzinach
dostępnych dla zainteresowanych.
2. Wysłuchania publiczne
mają formę oficjalnych debat. Biorą w nich udział zarówno
przedstawiciele organizatora (administracji), jak i odbiorców konsultacji. Muszą być prowadzone przez
niezależnego moderatora, który pełni w tym przypadku kluczową rolę. Tego typu metoda
wykorzystywana jest często w sytuacjach konfliktowych, ponieważ umożliwia prezentację stanowisk
każdej ze stron.
3. Pisemne opiniowanie jest przydatne w sytuacji, w której odbiorcy konsultacji są nieliczni,
zinstytucjonalizowani i dobrze znają dyskutowany problem. Widocznym minusem tej metody jest fakt, że
wymaga ona czasu, który musi być pozostawiony uczestnikom na wyrażenie opinii w postaci pisma.
4. Wykorzystanie grup przedstawicielskich,
czyli zaproszenie do konsultacji
organizacji pozarządowych i wyspecjalizowanych grup branżowych. Stanowią je środowiska o
charakterze eksperckim, toteż zebrane od nich opinie i uwagi są bardzo wartościowe. Przy stosowaniu
takiej metody trzeba brać pod uwagę fakt, że w wielu przypadkach grupy te oczekują akceptacji i
zastosowania proponowanych przez nich rozwiązań. Przy tym udział ekspertów jest metodą niezwykle
kosztowną.
5. E-konsultacje. W porównaniu do poprzedniej metody, ta jest tania i dość szybka. Wykorzystuje
bowiem internet i pocztę elektroniczną. Polega na tym, że organizator konsultacji zwraca się z prośbą o
wyrażenie opinii za pomocą stron internetowych lub rozsyła ww. prośbę mailem (w postaci
kwestionariusza do wypełnienia). Dobrze sprawdza się jako element dodatkowy, uzupełniający w
przypadku podjęcia wcześniej innych działań (np. spotkania). Trzeba jednak bardzo uważać, gdyż
metoda ta jest bardzo ryzykowna, ze względu na małą liczbę zwrotów wypełnionych ankiet oraz
ewentualność nieprawidłowego zrozumienia bądź niezrozumienia problemu przez odbiorców.
6. Grupy fokusowe
to inaczej dyskusja pomiędzy uczestnikami, prowadzona przez dobrze
przygotowanego moderatora. Stanowi ona rodzaj badania jakościowego. zazwyczaj grupy fokusowe
tworzy 5-8 osób dobranych wg określonych kryteriów.
7. Wywiady kwestionariuszowe to rodzaj badania ilościowego wykorzystywany wtedy, gdy
istnieje potrzeba zebrania opinii od dużej liczby osób. Konsultacje przeprowadzane za pomocą
specjalnie przygotowanego kwestionariusza pytań. Istotne jest, aby konstruując kwestionariusz
pamiętać o prawidłowym sformułowaniu problemu badawczego i dobraniu odpowiednich pytań. Wadą
tej metody jest brak możliwości uzyskania odpowiedzi na problemy, które nie zostały w kwestionariuszu
sformułowane.
8. Panele obywatelskie
to metoda, która polega na wytypowaniu grupy osób, będących
uczestnikami badań opinii. Musi to być grupa reprezentatywna dla całej społeczności. Badania
odbywają się cyklicznie przez kontakt osobisty lub telefoniczny. Panele obywatelskie mają to do siebie,
że grupa uczestników może być bardzo liczna, a jej członkowie mogą brać udział w badaniach nawet
kilka lat.
9. Dni otwarte, pokazy uliczne, prezentacje – mają ona bardzo luźny, happeningowy
charakter. Tego typu akcje nie do końca służą uzyskaniu opinii, stanowią jednak dość skuteczną
podbudowę w kierunku wzbudzenia zainteresowania konsultowanym problemem i przekazaniu
informacji wszystkim zainteresowanym. Przy okazji tych imprez mogą odbywać się specjalistyczne
panele, dyskusje czy prezentacje. Tego typu metoda pozwala dotrzeć z informacją do szerokiego grona
mieszkańców i wzbudzić w nich chęć zaangażowania się w dyskusję, służy też budowaniu pozytywnego
klimatu wokół konsultowanego problemu. Niekwestionowaną wadą jest jednak kosztowność i
czasochłonność tej metody.
10. Samorządowy Informator SMS
to wykorzystywana, ale chyba jedna z najmniej
znanych metod. Samorządy mają możliwość korzystania z systemu informowania mieszkańców za
pomocą wiadomości sms. Jedynym wymogiem jest fakt, że mieszkaniec musi samodzielnie
zarejestrować swój numer telefonu w bazie gminy. Dzięki temu systemowi możliwe jest informowanie w
krótkim czasie o zagrożeniach (np. powódź), jak i wydarzeniach kulturalnych czy obywatelskich.
Obecnie trwają również prace nad rozwojem tego systemu i przystosowaniu go do komunikacji
dwukierunkowej – umożliwienie wykorzystywania sms do zbierania informacji od mieszkańców (np. w
krótkiej ankiecie).
Na uwagę zasługują również aktualnie testowane w Polsce zaawansowane metody prowadzenia
konsultacji społecznych. Niektóre z nich są w fazie mocno eksperymentalnej, jednak część z nich
zaczyna już przynosić oczekiwane rezultaty.
1. Sondaż deliberatywny – to coraz popularniejsza u nas metoda, która jednak nie jest tak
prosta, bowiem składa się z kilku etapów. Podstawowym założeniem jest łączenie spotkania grupowego
oraz sondażu. Najpierw konieczne jest, przy współpracy władz lokalnych i grup zainteresowanych (np.
NGO), przygotowanie materiałów prezentujących możliwie bezstronne dostępne rozwiązania dla
wybranego zagadnienia. Pierwszy sondaż dotyczy opracowanych scenariuszy rozwiązań i
przeprowadzany jest on na próbie reprezentatywnej. Spośród osób uczestniczących w sondażu losuje
się grupę, która później zapraszana jest do publicznej debaty. Uczestnicy spotykają się na 1, 2 dni.
Najpierw biorą udział we wspólnej sesji, na której omawiają metody pracy. Następnie dzieleni są na
mniejsze grupy, kierowane przez profesjonalnych moderatorów. Kolejnym etapem jest ponowne
spotkanie na sesji plenarnej, na której uczestnicy mogą dowiedzieć się o pracy innych grup. Ostatnim
krokiem jest wyrażanie zdania zebranych w tajnym głosowaniu. Co ważne – należy pamiętać, że
podstawą tej metody nie jest wypracowanie rozwiązania konsensusowego, ale tylko pokazanie rozkładu
opinii. Dlatego też wynik ostateczny nie jest dla władz wiążący.
2. Planowanie partycypacyjne – służy do decydowania o kształcie fizycznym i programie
jakiejś przestrzeni (np. plan miejscowy, rewitalizacja danego obszaru, budowa instytucji publicznej –
typu muzeum, jednostka edukacyjna itp.). zazwyczaj składa się z trzech części. Na początku
przeprowadza się badania społeczne (np. w celu określenia potrzeb i oczekiwań różnych grup) oraz
wykonuje się urbanistyczne prace przygotowawcze (zebranie dokumentów, wizja lokalna itp.).
Następnie ma miejsce projektowanie rozwiązań w ścisłej współpracy z uczestnikami procesu
(warsztaty z architektem – wypracowywanie pierwszych rozwiązań przestrzennych przy wykorzystaniu
wiedzy z 1 etapu; na podstawie tych spotkań przygotowywanie różnych wariantów koncepcji do
ostatecznych konsultacji). Finalnym etapem jest dyskusja nad koncepcjami i podjęcie ostatecznej
decyzji, zatwierdzonej przez wszystkie strony.
3. Future City Game – polega na dwudniowym spotkaniu z udziałem przedstawicieli różnych
grup społecznych. Głównym celem jest wypracowanie konkretnych rozwiązań przestrzennych i
funkcjonalnych dla danego miejsca. Całe warsztaty prowadzone są przez tzw. „mistrza gry”, który
moderuje proces. Podczas całej procedury ma miejsce: analiza problemów globalnych i lokalnych oraz
analiza perspektyw miasta, generowanie pomysłów na przyszłość, testowanie pomysłów w terenie z
pomocą specjalistów, mieszkańców, urzędników, obserwatorów itp. oraz prezentacja na forum
ostatecznych koncepcji wypracowanych w grupach. Końcowe rozwiązania oceniane są przez graczy i
obserwatorów, po czym wybierany jest najlepszy projekt. Należy zwrócić uwagę na to, iż Future City
Game nie wymaga wysokich nakładów finansowych, lecz jest bardzo czasochłonna.
4. Miejskie Spotkanie XXI Wieku. W wydarzeniu bierze udział duża liczba mieszkańców
(od 500 aż do 5000), którzy debatują nad sprawami lokalnymi, regionalnymi i krajowymi.
Wykorzystywana przy tym jest najnowsza technologia (m.in. tablety i laptopy). Tego typu spotkanie
łączy zalety rozmów face-to-face w małej skali z zaletami decyzji podejmowanych przez duże grupy.
Uczestnicy biorą udział w dyskusji w 10-12 osobowych grupach, pracując z niezależnym facylitatorem,
który, używając komputera, na bieżąco zbiera pomysły uczestników – każdy z nich może głosować na
bieżąco, rezultaty głosowań są również prezentowane w czasie rzeczywistym. Metoda ta pozwala
dyskutować o sprawach w małym gronie, pozostając jednocześnie w kontakcie z większą grupą.
Jednak, ze względu na użycie nowych technologii, jest dość kosztowna.
5. Otwarta Przestrzeń. Nazwa metody odnosi się do organizacji spotkań i konferencji. Może
dotyczyć grup od kilkunastu do nawet 2 tys. osób. Spotkania organizowane są wokół jakiegoś
wiodącego tematu, a ustalenie reszty tematów zależy od uczestników. Program i podział na grupy
ustalane są przez samych uczestników w trakcie spotkania. Niezwykle istotne jest, aby fizyczna
przestrzeń umożliwiała pracę w mniejszych grupach. Praca w grupach nad danym tematem nie powinna
trwać dłużej niż 1,5 godziny, a całość spotkań Open Space’owch może trwać od kilku godzin do nawet
kilku dni. Konferencja kończy się planowaniem działań na przyszłość, za które uczestnicy biorą
odpowiedzialność. Sprawdza się świetnie, kiedy debata dotyczy m.in. spraw o wysokim stopniu
złożoności.
6. Komórki planujące to metoda bardzo zbliżona do sądów obywatelskich. Polega na tym, że
grupa ok. 25 przypadkowo dobranych osób w wyznaczonym okresie (np. 1 tygodnia) pełni funkcję
konsultantów w obszarze wybranego zagadnienia. Wskazane jest, aby takich „komórek” było więcej i
aby pracowały równolegle. Każdej grupie towarzyszy 2 moderatorów. W wyniku prac każdej komórki
planującej powstaje „obywatelski raport”, który następnie przekazywany jest władzom i samym
uczestnikom. Metoda sprawdza się najlepiej w przypadku palącego problemu, który musi być
rozwiązany w krótkim czasie.
7. Sąd Obywatelski. To metoda wymagająca pracy niewielkiej grupy obywateli nie będącej ani
ekspertami ani osobami bezpośrednio zaangażowanymi w sprawę, którą rozpatrują. Osoby te pracują
niczym ławnicy sądowi – rozpatrują sprawę i wydają „werdykt”. „Sędziowie” otrzymują zatem materiały
opisujące różne sposoby rozwiązania danego zagadnienia. Skład nie musi dążyć do formalnego
konsensusu – może naturalnie dochodzić do ścierania się poglądów. Długość całego procesu to na ogół
2-4 dni. Metoda ta nie polega na przekazaniu władzy w ręce obywateli, ale raczej na wspieraniu decyzji
dokonywanej przez władze.
8. Planning For Real
służy planowaniu rozwoju społeczności lokalnych. Pozwala na
przedstawienie przez mieszkańców danej społeczności swoich potrzeb w niekonfrontacyjny sposób. Co
ciekawe, w czasie spotkań uczestnicy z przygotowanych wcześniej materiałów budują duże,
trójwymiarowe modele przestrzenne danej okolicy. Na gotowym modelu umieszczają oni karty,
przedstawiające różne lokalne kwestie (np. dostępna infrastruktura). Część kart pozostaje pusta i
wypełniana jest przez uczestników rozwiązaniami, których nie uwzględnili organizatorzy. Metoda ta
została opatrzona znakiem ochronnym przez The Neighbourhood Initiatives Foundation (NIF), jej użycie
wymaga zgody NIF, jednak bez ponoszenia jakichkolwiek opłat
9. Budżet partycypacyjny – służy zachęceniu ludzi do współtworzenia budżetu związanego z
obszarem, który dotyczy ich bezpośrednio. Skala może być bardzo różna, poczynając od całego miasta,
na konkretnych grupach kończąc. Proces ten składa się z kilku etapów. Najpierw ma miejsce
zapoznanie się uczestników ze wszystkimi dziedzinami, które obejmuje budżet (w tym czasie mogą
zadawać ekspertom pytania). Następnie, poprzez głosowanie uczestnicy wybierają, którym kategoriom
nadać najwyższy priorytet. Skutkiem takich działań partycypacyjnych jest adekwatne do rzeczywistych
potrzeb rozdzielenie ograniczonych środków finansowych. Stosowanie tej techniki przynosi też
długofalowe skutki, m.in. budowanie zaufania do władz lokalnych czy też uzasadnianie dalszych działań
związanych z wydatkami.
10. City Sourced. To metoda, która umożliwia mieszkańcom bezpośrednie zgłaszanie różnych
nietypowych zdarzeń, awarii czy aktów wandalizmu. Opiera się na wykorzystywaniu najnowszych
technologii, m.in. telefonów typu „smartphone”. Każdy mieszkaniec, który zauważy coś niepokojącego,
może wykonać telefonem zdjęcie i przesłać je do urzędników wraz z informacją o zdarzeniu.
Niewątpliwym utrudnieniem jest fakt, że aby korzystać z tej metody nie wystarczy posiadać
odpowiedniego telefon, potrzeba również pobrać odpowiednią aplikację.
11. World Cafe. Ten rodzaj konsultacji powinien odbywać się w kawiarni lub w miejscu, które
pozwala na stworzenie „kawiarnianej atmosfery” (chodzi głównie o luźną atmosferę dyskusji).
Uczestnicy podzieleni są na kilkuosobowe grupki, które przy stolikach dyskutują na dany temat. Po
krótkim czasie (ok. 20 minut) wszyscy, poza gospodarzem stolika, zamieniają się stolikami i
rozpoczynają dyskusję nad innym tematem. Gospodarz stołu streszcza to, co powiedziały poprzednie
grupy i nakłania do dalszej dyskusji. Na zakończenie wszystkie dyskusje podsumowywane są w części
plenarnej. Warto zwrócić uwagę na fakt, że World Cafe jest metodą służącą do prowadzenia dialogu,
dzielenia się pomysłami, a nie do wypracowywania konkretnych rozwiązań.
III. JAK PRZEKAZAĆ INFORMACJĘ DOTYCZĄCĄ KONSULTACJI
Warunkiem dobrych konsultacji jest dotarcie z informacją do mieszkańców (lub odpowiednich grup
osób) o tym, że konsultacje się odbywają oraz o przedmiocie konsultacji (tj. przystępnym opisie czego
dotyczą te konsultacje). W jaki sposób można to robić?
Proponowane sposoby docierania do mieszkańców Elbląga z informacją:
 zamieszczanie informacji na stronach internetowych (m.in. na stronie internetowej UM);
 rozsyłka zaproszeń bezpośrednio do skrzynek pocztowych;
 zamieszczanie informacji na popularnych portalach internetowych (np. Portel);
 zamieszczanie ogłoszeń w prasie;
 zamieszczanie ogłoszeń w lokalnej rozgłośni radiowej;
 ulotki informacyjne;
 plakaty informacyjne,
 zorganizowanie tzw. dni otwartych, prezentacji, przedstawiających problem i zachęcających do
konsultowania;
 spotkania informacyjne, otwarte dla wszystkich mieszkańców;
 jakie jeszcze?