Podkomisja ds. współpracy rozwojowej

Podkomisja ds. współpracy
rozwojowej
O zasadności instytucjonalnego umocowania
agendy rozwojowej w Sejmie RP
D
la zwiększenia skuteczności polskiej pomocy potrzebne
jest powołanie specjalnej podkomisji w ramach Komisji
Spraw Zagranicznych Sejmu RP, która zajęłaby się problematyką współpracy rozwojowej. Praktyka świadczenia pomocy oraz regulacje międzynarodowe, które Polska zobowiązała się wdrażać, wskazują na konieczność aktywniejszego włączenia
Sejmu w prace nad polską polityką rozwojową.
Kontekst
Po zakończeniu sprawowania przewodnictwa w Radzie UE Polska będzie musiała wzmocnić swoje działania na rzecz zrównoważonego
rozwoju i walki z globalnym ubóstwem. Pod koniec listopada będziemy obecni na światowych szczytach w Busanie1 i Durbanie2, zaś w połowie grudnia organizujemy w Warszawie Europejskie Dni Rozwoju.
W świetle tych wydarzeń, a także z uwagi na stały wzrost znaczenia politycznego i gospodarczego w Unii Europejskiej sprawą pilnej
uwagi powinno być wyniesienie współpracy rozwojowej do jednego z trwałych i ważnych wymiarów aktywności zewnętrznej naszego kraju. Skupiając wysiłki na promocji budowanego właśnie systemu polskiej pomocy oraz odpowiedzialnej edukacji globalnej, łatwiej
będzie nam sprawić, by współpraca rozwojowa na stałe zagościła
w opisujących polską politykę zagraniczną mediach krajowych i za-
granicznych. W tym celu niezbędna jest pozytywna rola nie tylko rządu, społeczeństwa obywatelskiego i organizacji pozarządowych, ale
także polskiego parlamentu.
Zwiększenie poziomu finansowania, skuteczności, przejrzystości
i przewidywalności polskiej pomocy to stojące przed Polską wyzwania przyjęte podczas kluczowych spotkań państw-dawców i państw
partnerskich (biorców pomocy), do jakich doszło w ostatnich latach
(Deklaracja Paryska 2005, Plan działań z Akry 2008). Nie ulega wątpliwości, że dostosowanie jakości i wolumenu polskiej pomocy rozwojowej choćby do średnich europejskich standardów jest palącym
problemem. W oczekiwaniu na wejście w życie ustawy regulującej
polski system, należy już teraz zwiększyć zdolność polskiego parlamentu w tym zakresie. Omawianie kwestii związanych z polskim programem współpracy rozwojowej podczas ogólnych posiedzeń Komisji Spraw Zagranicznych uniemożliwia kompleksową i pogłębioną
debatę. Tym bardziej, że tematyka ta w wielu obszarach wykracza
poza sferę polityki zagranicznej i wymaga od posłów nieco większego
przygotowania merytorycznego. Jeśli Sejm nie zdecyduje się na powołanie podkomisji, trudno będzie poprawić ten stan rzeczy z uwagi
na zwykłe nagromadzenie spraw omawianych podczas obrad KSZ.
Proponujemy Sejmowi VII kadencji powołanie Podkomisji stałej do spraw
współpracy rozwojowej w ramach Komisji Spraw Zagranicznych.
IV Forum wysokiego szczebla w sprawie skuteczności pomocy rozwojowej (IV High Level Forum on Aid Effectivness, HLF4) odbędzie się w Busan w Korei
Południowej w dniach 29 listopada – 1 grudnia.
1
2
Światowa konferencja klimatyczna w Durbanie, RPA. Potrwa od 28 listopada do 9 grudnia.
Analiza | 2
Podkomisja ds. współpracy rozwojowej
Powtarzając apel
– o przypisywanie większego znaczenia polityce rozwojowej w ramach polskiej polityki zagranicznej
– przypominając o standardach jej funkcjonowania obowiązujących w systemie OECD
– wychodząc na przeciw czterem piątym społeczeństwa opowiadającym się za wsparciem najuboższych krajów ze środków budżetowych
– podkreślając znaczenie kontroli parlamentarnej dla skutecznego udzielania międzynarodowej pomocy rozwojowej
– a także mając na uwadze uwarunkowania krajowego kalendarza politycznego pod koniec 2011 roku
– oraz uwzględniając aktualny, faktyczny potencjał w zakresie ulepszania systemu polskiej pomocy
Polska Akcja Humanitarna oraz Grupa Zagranica apelują do Sejmu RP o utworzenie specjalnego ciała parlamentarnego odpowiedzialnego
za współpracę rozwojową Polski.
Uwarunkowania:
1. Parlament a krajowy
system pomocy rozwojowej.
Głosując w Sejmie nad budżetem polskiej pomocy, parlamentarzyści
pełnią w imieniu narodu konstytucyjną funkcję kontroli rządu. Zarazem działają jako przedstawiciele wybrani przez podatników finansujących programy współpracy rozwojowej w ramach ODA. Wśród
członków Komitetu Współpracy Rozwojowej (DAC) OECD parlamenty stanowią jeden z filarów, na którym państwa te opierają swoje
systemy pomocowe.3 Rola legislatywy jest kluczowa dla nadzorowania procesu wdrażania programów rozwojowych. Parlament może
i powinien angażować się w politykę rozwojową na wszystkich jej
etapach: przygotowania, realizacji i oceny. Szczególnie ważne w kontekście najnowszych przeobrażeń polskiego systemu pomocy będzie
aktywne włączenie się posłów i senatorów w tworzenie wieloletniej
strategii oraz rocznych planów. To właśnie na tych ustawowych instrumentach już od przyszłego roku będzie opierał się polski system.
Polska będąc sygnatariuszem Deklaracji paryskiej (2005) oraz Planu
działań z Akry (2008) zobowiązała się do rozszerzenia kompetencji
Sejmu w tym zakresie. Artykuł 48 Deklaracji Paryskiej mówi o „wzmocnieniu roli parlamentu w strategiach i/lub budżetach rozwojowych.”
Z kolei w dokumencie z Akry uznaje się, że na parlamentach państw
partnerskich i dawców spoczywa współodpowiedzialność za skuteczniejszą pomoc oraz, szerzej, za skuteczniejszy rozwój. Dodatkowo Plan
działań z Akry precyzuje, że rola parlamentów jest kluczowa w zakresie krajowej rozliczalności (domestic accountability), co oznacza, że rządy biorców i dawców pomocy powinny prowadzić swoje działania nie
tylko przejrzyście dla wszystkich interesariuszy, ale w ścisłej współpracy z odpowiednimi ciałami izb parlamentarnych w swoich krajach.
Krajowa rozliczalność pomocy po stronie biorców buduje odpowie-
dzialność rządów za wykorzystanie otrzymanych środków (a to z kolei w długim okresie wzmacnia instytucje i cementuje społeczeństwo
obywatelskie), zaś dawcom pozwala prowadzić politykę nie tylko bardziej spójną i świadomą, ale przede wszystkim przejrzystą i zgodną ze
społecznymi oczekiwaniami w kraju. Do konieczności wzmocnienia demokratycznej kontroli odnosi się także Deklaracja parlamentarzystów
państw UE i AKP nt. skuteczności pomocy (Deklaracja z Budapesztu,
2011), która podkreśla wagę kontroli budżetów rozwojowych oraz prowadzenia konsultacji społecznych.
Uwarunkowania:
2. Systemy pomocowe
państw Unii Europejskiej.4
Charakter zaangażowania parlamentów w kwestie rozwojowe różni
się w zależności od kraju. Jak zauważa raport OECD „specjalne komisje parlamentarne, które zajmują się współpracą rozwojową oraz
ustaleniem budżetów pomocy zagranicznej to dwa główne czynniki
określające poziom zaangażowania parlamentarnego we współpracę
na rzecz rozwoju.”5
Niezależne komisje parlamentarne działają obecnie w Hiszpanii, Niemczech i Wielkiej Brytanii, zaś w Irlandii i Czechach istnieją podkomisje ds.
współpracy rozwojowej w ramach komisji spraw zagranicznych izb niższych. W innych państwach UE problematyka współpracy rozwojowej
zwykle jest omawiana bezpośrednio w ramach komisji zagranicznych
jednej lub obu izb parlamentu. Ranga oraz kompetencje tych ciał różnią
się w zależności od kraju. Najwięcej władzy ma brytyjski International
Development Committee, który cyklicznie wzywa do odpowiedzi szefa
brytyjskiej agencji rozwojowej (DFID) de facto równego ministrowi.
Komitet Pomocy Rozwojowej (DAC) jest forum wielostronnym działającym w ramach OECD, które zajmuje się oceną polityk rozwojowych swoich członków. Do DAC należy Komisja Europejska oraz 23 państwa w tym europejskie: Austria, Belgia, Dania, Finlandia, Francja, Niemcy, Grecja, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Hiszpania, Szwecja i Zjednoczone Królestwo. Mimo że Polska nie jest członkiem DAC, jej polityka rozwojowa fakultatywnie
podlega raportowaniu w ramach Komitetu.
3
Tam, gdzie nie zaznaczono inaczej dane na podstawie: Mirjam van Reisen and Joyce Haarbrink, A Comparative Study of Executive Structures of Development Cooperation and their Adequacy for the Realisation of the MDGs, EXPO/B/DEVE/2008/10 PE388.939, Bruksela 2009.
4
Managing Aid. Practices of DAC Member Countries, OECD: 2009, http://www.oecd-ilibrary.org/development/managing-aid_9789264062689-en, s. 19.
5
Podkomisja ds. współpracy rozwojowej 3 | Analiza
Trzeba zauważyć, że w sprawniej działających systemach międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju sprawy te są systematycznie omawiane przez wiele różnych komisji parlamentarnych i zespołów specjalnych. W związku z tym nie istnieje tam uzasadniona
potrzeba powołania oddzielnej instytucji zajmującej się wyłącznie
tą dziedziną kontaktów zewnętrznych państwa. W krajach takich
jak Niemcy, Hiszpania, Wielka Brytania, Szwecja czy Dania panuje
państwowy konsensus dotyczący roli i znaczenia współpracy rozwojowej oraz duża akceptacja społeczna dla działalności rządów na
tym polu. Potencjał tych krajów wynika w dużej mierze z respektowania zasad spójności polityki na rzecz rozwoju i dbałości ich parlamentów o spójny kierunek działania poszczególnych resortów. Na
przykład duński Folketinget kieruje urzędników Ministerstwa Finansów z wizytami studyjnymi do krajów najsłabiej rozwiniętych. Dodać też trzeba, że większość z członków UE utworzyło samodzielne rządowe agencje rozwoju. Do tej coraz większej grupy państw
trzy lata temu dołączyła Republika Czeska. We Francji parlamentarzyści należą do rady nadzorczej agencji – wśród 16 członków francuskiej Conseil d’administration de l’AFD jest dwóch posłów i senator. Osobny przypadek stanowi Republika Federalna Niemiec która,
choć nie posiada agencji wdrażającej, stworzyła oddzielne ministerstwo odpowiedzialne za tę sferę polityki.
oraz jako zastępca Krzysztof Lisek). Do głównych zadań Komisji należy promowanie, realizacja i monitorowanie polityki rozwoju i współpracy UE, a zwłaszcza:
Uwarunkowania:
wnioski
3. Parlament Europejski.
Podkomisja do spraw współpracy rozwojowej: specjalizacja Sejmu
a skuteczność pomocy
O ile poszczególne kraje prezentują bardzo różne podejście do tematu współpracy rozwojowej, o tyle na poziomie wspólnotowym należy ona do priorytetowych dziedzin polityki. UE jest największym
dawcą pomocy rozwojowej na świecie. W 2010 roku Komisja Europejska i państwa członkowskie wydały na ten cel 53,8 miliardów
euro, więcej niż reszta świata razem wzięta. Współpraca na rzecz
rozwoju staje się jedną z najważniejszych aktywności zewnętrznych
Unii. Na ten cel wydawane jest już prawie 10% unijnego budżetu.
W tym samym roku Komisja, sama będąca drugim światowym dawcą ODA, wypłaciła krajom Globalnego Południa około 10 miliardów
euro. Polska składka na pomoc wielostronną (73% procent całości
polskiej pomocy) stanowiła zaledwie kilka procent tej sumy. Wobec
tego stanu rzeczy znaczenie współpracy rozwojowej w Parlamencie
Europejskim sukcesywnie wzrasta. Jedną z 20 stałych komisji stanowi właśnie Komisja ds. Rozwoju (European Parliament’s Committee
on Development, DEVE) posiadająca 30 członków (wśród polskich
przedstawicieli tej kadencji PE są Filip Kaczmarek, Michał Kamiński
a.dialog polityczny z krajami rozwijającymi się (dwustronny, wielostronny i na płaszczyźnie międzyparlamentarnej)
b.pomoc dla krajów rozwijających się i działanie na rzecz porozumień o współpracy z nimi
c.promocja wartości demokratycznych, dobrego zarządzania
i praw człowieka w krajach rozwijających się6
Ponadto parlamentarzyści działający w tych gremiach mogą kontrolować i oceniać roczne raporty realizacji programów rozwojowych,
przygotowywać i opiniować projekty budżetu na pomoc rozwojową,
organizować wizyty studyjne czy też zlecać przygotowanie raportów
na temat rozwoju sytuacji gospodarczej w krajach priorytetowych.
Ważnym elementem aktywności członków komisji, grup i zespołów
parlamentarnych jest współpraca z podobnymi organami w Parlamencie Europejskim i w innych parlamentach krajowych, uczestnictwo w międzynarodowych sieciach monitorujących współpracę rozwojową (na przykład Association of European Parliamentarians with
Africa, AWEPA; Parliamentary Network on the World Bank, PNoWB).
Jedną z podstawowych przyczyn słabości polskiego systemu współpracy rozwojowej jest wciąż niewystarczająca wola polityczna do
dbania o ten element zagranicznej aktywności państwa. Z tego powodu sprawą najwyższej wagi powinno być podniesienie jego politycznego poziomu a jednocześnie stałe podnoszenie świadomości
globalnej w społeczeństwie (ustawa regulująca polską współpracę
rozwojową jest krokiem w dobrą stronę, ale niewystarczającym).
W ostatnich latach parlamentarny wymiar współpracy rozwojowej
zyskał istotne znaczenie. Sejm VII kadencji powinien dowieść naszym
międzynarodowym partnerom, iż Polska zna, docenia i rozumie kierunki ewolucji międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju. Dziś,
niemal w przeddzień szczytu w Busan, powołanie stałej sejmowej
podkomisji będzie istotnym sygnałem polskiej Prezydencji dla reszty Europy, donatorów pozaeuropejskich, a także państw partnerskich
globalnego Południa. Będzie pierwszą i mamy nadzieję, że nie jedyną oznaką gotowości naszego państwa do podjęcia odpowiedzialnej
i przejrzystej polityki rozwojowej. Aktywizacja polskiego parlamentu
W kwestii kontroli (scrutiny) Parlamentu Europejskiego nad unijnym finansowaniem rozwoju, najważniejsza jest kontrola nad programami realizowanymi
w ramach Development Cooperation Instrument (DCI). Komisja Rozwoju w PE pracuje w pięciu grupach roboczych, które monitorują te wydatki. W latach
2007–2013 w ramach DCI zapisano 16,9 miliardów euro. Na sesji plenarnej PE w czerwcu 2011 odbyła się debata nad funkcjonowaniem Instrumentu. Spod
kontroli EP pozostają wyłączone wydatki na rozwój w ramach European Development Fund (EDF, 22,7 mld euro zapisane na lata 2008–2013), ponieważ
nie zalicza się ich do Budżetu ogólnego Wspólnot.
6
Analiza | 4
Podkomisja ds. współpracy rozwojowej
pomoże Polsce lepiej zaprezentować się w trakcie obrad międzynarodowego forum w Busan oraz podczas Europejskich Dni Rozwoju
w grudniu tego roku.
Bieżące uwarunkowania kończącej się Prezydencji nie są jedynym
argumentem do powołania do życia podkomisji. Polska, jak chyba
mało które państwo, powinna zabiegać o maksymalizację skuteczności własnego budżetu pomocowego. Wystarczy sięgnąć do raportów OECD i zawartych tam podstawowych danych liczbowych,
by przekonać się, iż sprawująca przewodnictwo w Radzie UE Polska
jest daleko w tyle pod względem wydatków w ramach ODA. Nasze
państwo aktualnie przeznacza na ten cel 0,08 proc. PNB. Tymczasem w 2005 roku państwa UE wspólnie zobowiązały się osiągnąć
w perspektywie dekady próg 0,7 proc. PNB wydawanych w ramach
ODA przez „starych” członków UE oraz pułap 0,33 proc. PNB dla
„nowych” państw członkowskich. Polska musiałaby zatem zwiększyć wydatki pomocowe ponad czterokrotnie w ciągu najbliższych
trzech lat (!), by wywiązać się z tych ulgowych i minimalistycznych
warunków przewidzianych dla nowych europejskich donatorów.7
Wciąż niewielka część społeczeństwa ma świadomość powyższego stanu rzeczy. Są to głównie ludzie zrzeszeni w organizacjach pozarządowych, niektórzy naukowcy i wykładowcy wyższych uczelni.
Wiedzy o stanie faktycznym i kierunkach koniecznych przeobrażeń
polskiego systemu pomocowego brakuje wielu decydentom politycznym, w tym niestety posłom i senatorom. Kilkuosobowa podkomisja będzie w stanie spełnić ten bardzo podstawowy obowiązek,
jaki w zakresie obywatelskiej edukacji globalnej oraz podnoszenia
świadomości globalnej pośród instytucji władzy w Polsce stoi przed
polskim parlamentem jako instytucją władzy z definicji najbliższą
obywatelom. Powołanie niewielkiej podkomisji nie przyniesie dodatkowych obciążeń dla budżetu i nie będzie trudne do przeprowadzenia w ramach powyborczej reorganizacji Sejmu.
Niezbędna jest specjalizacja naszego parlamentu w kontekście pomocy rozwojowej, gdyż w ramach dzisiejszych struktur Sejm nie
jest w stanie skutecznie kontrolować planowania i realizacji polskiej polityki rozwojowej. Specjalna podkomisja w ramach Komisji Spraw Zagranicznych powinna również aktywnie włączyć się
w prace Rady Programowej Współpracy Rozwojowej, ciała doradczego przy Ministrze Spraw Zagranicznych, które jak najszybciej powinno zostać powołane do życia. Prace Rady nie mogą jednak zastąpić konstytucyjnej kontroli, wykonywanej przez Sejm
na poziomie podkomisji do spraw współpracy międzynarodowej,
w oparciu o coroczny raport rządowy, przedkładany w Sejmie
przez właściwego ministra. Bez parlamentarnych mechanizmów
kontroli rządowy system pomocy nie będzie ani przejrzysty, ani
demokratyczny. Bez tych dwu cech definicyjnych trudno myśleć
o poprawie skuteczności działań.
Podsumowanie
Komisje lub podkomisje ds. współpracy rozwojowej funkcjonują
w 5 parlamentach krajów UE (Hiszpania, Wielka Brytania, Niemcy,
Irlandia i Czechy) oraz w Parlamencie Europejskim. Dziesięciu najsprawniejszych światowych donatorów posiada rządową agencję
rozwoju, a w jednym przypadku ministerstwo. Współpraca rozwojowa stanowi temat horyzontalny, nad którym stale pracuje kilka komisji i zespołów parlamentarnych. OECD zaleca państwom zwiększanie
kompetencji, jakie w krajowych systemach współpracy rozwojowej
przypisane są parlamentom w zakresie bieżącej i następczej kontroli
oraz egzekwowania informacji bieżącej od rządu.
Obecna organizacja
polskiego parlamentu nie gwarantuje sprawnego wykonania
podstawowych funkcji kontrolnych w stosunku do tego
wymiaru polityki państwa. Współpraca rozwojowa w ramach
polityki zagranicznej będzie stawać się coraz istotniejsza,
a także z racji swej natury dążyć do autonomizacji. Sejm musi
zachować konstytucyjną zdolność kontrolną nad tą nową,
wielowymiarową polityką zewnętrzną Polski.
Dzięki powołaniu stałej podkomisji ds. współpracy rozwojowej w ramach Komisji Spraw Zagranicznych tematyka ta stałaby się bardziej
widoczna i zyskałaby większą rangę polityczną. To z kolei ułatwiłoby
wykształcenie odpowiedniej woli politycznej pozwalającej na szybsze
kontynuowanie procesu reform w polskim systemie pomocy rozwojowej. Podkomisja powinna być środkiem do tego, by sejmowa Komisja Spraw Zagranicznych konsekwentnie zajęła się międzynarodową
współpracą na rzecz rozwoju. Polska mogłaby skorzystać z przykładu Norwegii, gdzie Stały Komitet Spraw Zagranicznych i Obrony wlicza współpracę rozwojową do priorytetów swojej działalności.
Powołanie podkomisji ds. współpracy rozwojowej pozwoli przy minimalnych kosztach czasowych i finansowych odnieść istotne korzyści
w zakresie promocji polskiej pomocy. Jednocześnie ruch tego rodzaju zostanie pozytywnie przyjęty w Komisji Europejskiej i wśród priorytetowych państw partnerskich. Specjalizacja Sejmu w zakresie tematyki rozwojowej przyczyni się także do promowania współpracy
rozwojowej w Polsce oraz aktywizacji i edukacji obywatelskiej, dając
szansę na wytworzenie politycznego zaplecza popierającego budowę
nowoczesnego i skutecznego systemu pomocy rozwojowej Polski.
Cel 0,7 proc. po raz pierwszy ogłoszono przeszło 40 lat temu. Rezolucja NZ z 24 października 1970 r. mówiła o wywiązaniu się z tej obietnicy „do 1975
i w żadnym wypadku później niż 1980”. Cel ten nigdy nie został osiągnięty. Obecnie najbliżej pułapu 0,7% ODA/PNB jest Wielka Brytania.
7
Publikacja jest przygotowana w ramach projektu „Pomoc Rozwojowa Grupy Wyszehradzkiej - Zjednoczeni na rzecz Milenijnych Celów Rozwoju”.
Przy realizacji tego projektu Polska Akcja Humanitarna korzysta ze wsparcia Unii Europejskiej. Za przekazywane treści odpowiedzialna jest wyłącznie Polska Akcja Humanitarna i jej Partnerzy, w żadnym wypadku nie mogą one być postrzegane jako odzwierciedlenie stanowiska Unii Europejskiej.