Źródła prawa Konstytucyjne podstawy źródeł prawa Termin „źródła

Źródła prawa Konstytucyjne podstawy źródeł prawa Termin „źródła

Źródła prawa
Konstytucyjne podstawy źródeł prawa
Termin „źródła prawa” ma charakter wieloznaczny. Można go analizować w ujęciu
filozoficznym, historycznym, socjologicznym czy prawniczym (formalnym). Biorąc pod
uwagę pewną różnorodność tego
pojęcia, w dalszej części podręcznika przyjmiemy
perspektywę konstytucyjną i przez źródła prawa będziemy rozumieli tylko akty normatywne,
które zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Generalność aktów
oznacza, że są one adresowane są do podmiotów określonych właśnie w sposób generalny,
czyli poprzez wskazanie określonych cech. Oznacza to, że liczba adresatów aktu nie jest z
góry określona. Natomiast abstrakcyjność aktu oznacza, że sytuacja, która jest w nim
określona ma charakter abstrakcyjny, niejednostkowy. Akt normatywny stosuje się zawsze,
ilekroć zaistnieje sytuacja, którą reguluje.
Ogół tak pojmowanych źródeł prawa jest zespołem aktów normatywnych, tworzących
w państwie system, mający swą strukturę i określone relacje między jego elementami
składowymi; tworzy zatem pewną zinstytucjonalizowaną całość. 1
Jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu konstytucyjna regulacja źródeł
prawa oparta została na następujących założeniach : 2
- Ustanowienie zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa. Oznacza to, że
każdy akt normatywny ma określoną rangę pozostającą w relacji do innych aktów prawnych.
Cecha ta determinuje również podporządkowanie innych źródeł prawa konstytucji i ustawie.
Żaden inny akt normatywny nie może być sprzeczny z Konstytucją i ustawą oraz w zasadzie
powinien służyć w szerszym lub węższym zakresie ich konkretyzacji.
- Przyjęcie dualistycznego charakteru źródeł prawa poprzez wprowadzenie podziału
źródeł prawa na powszechnie obowiązujące (głównie art. 87 Konstytucji) i wewnętrznie
obowiązujące (m.in. art. 93 Konstytucji). Oznacza to, że każdy akt normatywny musi być
kwalifikowany jako powszechnie lub wewnętrznie wiążący. Przyjęcie dychotomicznego
1
Zob. A.Szmyt, Źródłą prawa-System w: A.Szmyt (red.). Leksykon prawa konstytucyjnego, Warszawa 2010,
754.
2
Zob.L.Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego t. 2, red.
R.Hauser, Z. Niewiadomski, A.Wróbel,, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej,
Warszawa 2012, s. 55.
1
charakteru nie oznacza jednak stworzenia dwóch równoległych i równorzędnych systemów.
Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawo wewnętrznie wiążące jest podporządkowane i
zależne od prawa powszechnie wiążącego.3 Potwierdzając przyjęte regulacje Trybunał
Konstytucyjny wykluczył istnienie trzeciej, pośredniej kategorii źródeł prawa.
- Analiza ustawy zasadniczej, szczególnie jej rozdziału III, nie pozostawia także
wątpliwości, że ustrojodawca w sposób w pełni zamierzony i jednoznacznie wyrażony,
przyjął w Konstytucji przedmiotowo i podmiotowo zamknięty system źródeł prawa
powszechnie obowiązującego.4 Zamknięcie w aspekcie przedmiotowym
oznacza, że
Konstytucja w art. 87 oraz 234 wymienia w sposób enumeratywny akty prawne powszechnie
obowiązujące. Natomiast zamknięcie katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w
aspekcie podmiotowym wyraża się w tym, że stanowić je mogą wyłącznie podmioty
wskazane w ustawie zasadniczej (por. art. 87 ust. 2, art. 93 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 142 ust. 1,
art. 146 ust. 4 pkt 2, art. 148 pkt 3, art. 149 ust. 2 i 3, art. 213 ust. 2, art. 234 oraz art. 235
Konstytucji). Ponadto procedura stanowienia aktów powszechnie obowiązujących jest
unormowana Konstytucją lub ustawami. 5
- Określenie obowiązku ogłoszenia krajowych aktów powszechnie wiążących jako
koniecznej przesłanki ich wejścia w życie,
- Ustalenie pozycji prawa międzynarodowego oraz prawa Unii Europejskiej w systemie
prawa wewnętrznego.
Źródła powszechnie obowiązującego prawa.
Jak zaznaczono powyżej akty powszechnie obowiązujące to akty, do stanowienia
których prawodawca musi się legitymować kompetencją udzieloną mu przez Konstytucję
(lub - w wypadku rozporządzeń - przez przepis ustawy spełniający wymagania wskazane w
art. 92 ust. 1 Konstytucji), mające formę przewidzianą w ustawie zasadniczej, ustanowione
w procedurze określonej w Konstytucji lub ustawie. Cechą charakterystyczną tych aktów jest
także to, że ich normy mogą być adresowane do każdego podmiotu: osób fizycznych,
organów władzy publicznej, organizacji publicznych i prywatnych oraz mogą wyznaczać im
prawa i obowiązki.
6
Dla działalności prawotwórczej wynika z tego bezwzględnie wiążący
3
Tamże.
4
Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000r., K 25/99, OTK 2000/5/141.
5
Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011r., P 1/11, Dz.U. 2011/279/1644.
6
Por. L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2007, s. 117 i nast.
2
wniosek: jeżeli prawodawca zamierza unormować sytuację prawną wskazanych wyżej
podmiotów, musi legitymować się kompetencją udzieloną przez Konstytucję i uczynić to w
formie aktu normatywnego wskazanego w Konstytucji (np. w ustawie, rozporządzeniu z
mocą ustawy, rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego), a ponadto - należycie go ogłosić
(por. art. 88 Konstytucji).7
Do źródeł powszechnie obowiązującego prawa ustawa zasadnicza zalicza: Konstytucję,
ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, prawo Unii Europejskiej, rozporządzenia z
mocą ustawy, rozporządzenia oraz akty prawa miejscowego.
Dokonując analizy postanowień art. 87 ust. 1 ustawy Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia
1997r. można określić hierarchię źródeł prawa aktów powszechnie obowiązujących. Biorąc
po uwagę kryterium mocy prawnej przedstawia się ona następująco :
1. Konstytucja,
2. ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, prawo unijne, rozporządzenia z
mocą ustawy wydawane w czasie stanu wojennego,
3. rozporządzenie wykonawcze,
4. akty prawa miejscowego- jako akty powszechnie obowiązujące na obszarze
działania organów, które je ustanowiły.
Uwzględniając zakres regulacji, pragmatykę stanowienia prawa można wyrazić przekonanie,
że podstawowe miejsce w systemie prawa zajmuje ustawa (oczywiście poza Konstytucją).
Regulacja ustawowa w założeniu powinna dotyczyć materii najbardziej istotnych z punktu
widzenia suwerena czy organów władzy ustawodawczej. Natomiast akty wykonawcze
względem ustawy powinny raczej dotyczyć materii o charakterze uzupełniającym,
technicznym, organizacyjnym, które z natury rzeczy mogą podlegać częstym modyfikacjom.
Niemniej jednak te regulacje są niezbędne dla skutecznego działania ustawy. Należy jednak
zaznaczyć, że akt wykonawczy posiada swój samodzielny przedmiot regulacji, który jest
funkcjonalnie związany z ustawą.8
7
Wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011r., P 1/11, Dz.U. 2011/279/1644.
8
Por. S.Wronkowska, Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle konstytucji i
praktyki, w: red. A.Szmyt,Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, s. 77 i nast.
3
1. Konstytucja
Konstytucja zajmuje szczególne miejsce w systemie źródeł prawa. Jest usytuowana na czele
systemu źródeł prawa. W nauce prawa konstytucyjnego termin „konstytucja” jest różnie
definiowany. Niekiedy pod tym pojęciem rozumie się sposób zorganizowania państwa,
określenia jego ustroju9. Sam termin "konstytucja" wywodzi się z łacińskiego constituere
oznaczającego ustanawianie, urządzanie, uporządkowywanie,
Konstytucja jest ustawą szczególną określaną w doktrynie prawa konstytucyjnego
mianem ustawy zasadniczej, która odróżnia się od innych ustaw 1) szczególną treścią, 2)
szczególną formą, 3) szczególną mocą.
Biorąc po uwagę kryterium treści stwierdzić należy, że Konstytucja z reguły określa
suwerena oraz sposoby sprawowania władzy przez niego, podstawowe zasady ustroju
państwa, katalog podstawowych wolności, praw i obowiązków jednostki, katalog źródeł
prawa, system naczelnych organów państwowych, zakres ich kompetencji oraz wzajemnych
relacji. Jest to tzw. tradycyjna materia konstytucyjna. Kwalifikacja poszczególnych
składników tej materii oraz jej szczegółowość zawsze uwarunkowane są politycznie.
Szczególny tryb przyjęcia (i zmiany) oraz charakterystyczna nazwa decydują o
szczególnej formie Konstytucji. Tryb przyjęcia Konstytucji różni się od trybu uchwalania
ustaw zwykłych. Ustawa zasadnicza może być bowiem uchwalona przez specjalnie w tym
celu wyłoniony organ, zgromadzenie parlamentarne bądź przy bezpośrednim udziale
suwerena (referendum konstytucyjne). Może być także przyjęta przez parlament, ale prawie
zawsze w specjalnym, przewidzianym dla tego typu przypadków trybie. Aktualnie
obowiązująca Konstytucja z dnia 2 kwietnia 1997r. została uchwalona przez Zgromadzenie
Narodowe, a następnie poddana pod referendum.
Polska Ustawa zasadnicza jest zaliczana do tzw. konstytucji sztywnych –
wymagających specjalnego trybu zmiany. Zgodnie z art. 235 Konstytucji projekt ustawy o
zmianie Konstytucji może przedłożyć co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, Senat lub
Prezydent Rzeczypospolitej. Zmiana Konstytucji następuje w drodze ustawy uchwalonej w
jednakowym brzmieniu przez Sejm i następnie w terminie nie dłuższym niż 60 dni przez
Senat, z tym zastrzeżeniem, że pierwsze czytanie projektu ustawy o zmianie Konstytucji
może odbyć się nie wcześniej niż trzydziestego dnia od dnia przedłożenia Sejmowi projektu
ustawy.
9
P. Tuleja, Prawo konstytucyjne, Warszawa 1995, s. 15.
4
Ustawę o zmianie Konstytucji uchwala Sejm większością co najmniej 2/3 głosów w
obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz Senat bezwzględną większością
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów. Ustrojodawca
przewidział również możliwość udziału suwerena w procedurze zmiany Konstytucji. Jeżeli
bowiem ustawa o zmianie Konstytucji dotyczy przepisów rozdziału I, II lub XII, podmioty
uprawnione do składania projektu zmian w ustawie zasadniczej mogą zażądać, w terminie 45
dni od dnia uchwalenia ustawy przez Senat, przeprowadzenia referendum zatwierdzającego. Z
wnioskiem w tej sprawie podmioty te zwracają się do Marszałka Sejmu, który zarządza
niezwłocznie przeprowadzenie referendum w ciągu 60 dni od dnia złożenia wniosku. Zmiana
Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za tą zmianą opowiedziała się większość głosujących.
Szczególna moc konstytucji wynika z faktu, że jest to akt normatywny znajdujący się na
szczycie hierarchii źródeł prawa. Jest aktem prawnym o najwyższej mocy prawnej.
Nadrzędna pozycja Konstytucji w systemie źródeł prawa oznacza:
1) Zakaz wydawania aktów prawnych sprzecznych z Konstytucją. Oznacza to, że żaden akt
prawny niższej rangi nie może zawierać norm sprzecznych z normami Konstytucji. Należy to
odnieść zarówno do treści norm niższego szczebla, jak i do trybu ich uchwalenia, który musi
być zgodny z trybem określonym w Konstytucji.
2) Nakaz wydawania aktów prawnych rozwijających postanowienia Konstytucji. Z uwagi
na fakt, że Konstytucja zawiera jedynie normy o podstawowym charakterze stwierdzić
należy, że wymagają one uzupełnienia oraz konkretyzacji w normach niższego rzędu.
Organy prawotwórcze mają zatem obowiązek wydawania aktów prawnych rozwijających
postanowienia Konstytucji. Powinny to czynić nie tylko wtedy, gdy Konstytucja formułuje
taki nakaz expressis verbis, ale zawsze wtedy, gdy jest to konieczne dla realizacji jej
norm. 10
Pewne wątpliwości związane z problematyką nadrzędności Konstytucji zarysowały się w
związku z eksponowaną przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości zasadą pierwszeństwa
prawa unijnego względem krajowego porządku prawnego. Kontrowersje te stały się także
przedmiotem działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 1 maja
2005r. Trybunał potwierdził
nadrzędność Konstytucji w stosunku do całego porządku
prawnego, w obszarze suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej.11 Trybunał podkreślił, że
10
B.Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 8 Konstytucji, C.H.Beck, Warszawa
2009.Legalis.
11
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005r., K 18/04, Dz.U. 05.86.744.
5
nadrzędność Konstytucji znajduje potwierdzenie w konstytucyjnie określonym mechanizmie
kontroli konstytucyjności Traktatu akcesyjnego oraz aktów stanowiących jego integralne
składniki. Mechanizm ten został oparty na tych samych zasadach, na jakich Trybunał
Konstytucyjny orzekać
może o
zgodności
z
Konstytucją
ratyfikowanych
umów
międzynarodowych. Ponadto przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzędnego i
stanowiącego wyraz suwerennej woli narodu nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec
zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi
przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją). W takiej sytuacji suwerenny polski
ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie
rozwiązania tej sprzeczności, w tym również o celowości ewentualnej zmiany samej
Konstytucji. W takim przypadku ustrojodawca ma trzy możliwości : zmiana Konstytucji,
spowodowanie zmian w prawie unijnym ewentualnie hipotetyczna możliwość podjęcia
decyzji o wystąpieniu z Unii Europejskiej.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 Ustawy zasadniczej przepisy Konstytucji stosuje się
bezpośrednio, chyba że sama stanowi inaczej. Kwestią o fundamentalnym znaczeniu dla
możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji ma sposób formułowania jej przepisów.
Bardzo często postanowienia Konstytucji mają bowiem charakter ogólny, przyjmują postać
pewnych postulatów. Z natury rzeczy nie wszystkie postanowienia Konstytucji mają postać
precyzyjną i konkretną. Dlatego też ustalenie w oparciu o Konstytucję konkretnych
uprawnień lub obowiązków może być stosunkowo trudne.
Z tego względu można wyodrębnić następujące formy bezpośredniego stosowania
Konstytucji:
1) stosowanie samoistne – występuje wówczas, gdy norma zawarta w Konstytucji będzie
stanowiła jedyną i wyłączną podstawę wydania aktu normatywnego niższej rangi albo
rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym lub administracyjnym W takim przypadku sąd lub
inny podmiot stosujący prawo opiera swoje rozstrzygnięcie wprost na postanowieniach
Konstytucji i to one są podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia indywidualnego.
2) współstosowanie – występuje w przypadku, gdy norma konstytucyjna będzie stanowiła
źródło uprawnień lub obowiązków wspólnie z innymi normami prawnymi niższej rangi lub
jedną ze wskazówek interpretacyjnych uwzględnianych podczas procesu wykładni tekstu
krajowego lub międzynarodowego aktu normatywnego.
6
2. Ustawy
Ustawa jest aktem normatywnym zajmującym po Konstytucji najwyższe miejsce w
systemie źródeł prawa. Jest aktem prawnym zawierającym normy o charakterze generalnym i
abstrakcyjnym (wyjątek stanowi ustawa budżetowa, która zwiera również normy
indywidualno-konkretne)12. Prawo stanowienia ustaw powierzono jedynie parlamentowi.
Organem uprawnionym do uchwalania ustaw jest Sejm RP (monopol stanowienia aktów
ustawodawczych). W procedurze legislacyjnej biorą również udział Senat RP oraz Prezydent
RP. Konstytucja, poza wyjątkiem przewidzianym w art. 234 (o rozporządzeniach z mocą
ustawy w dalszej części podręcznika), nie przewiduje innych pozaparlamentarnych organów
stanowienia tych aktów prawnych.
Podstawą prawną uchwalania ustaw przez Sejm jest ogólna norma kompetencyjna
wynikająca z postanowień Konstytucji RP. Kompetencja ta ma charakter samoistny, co
oznacza, że Sejm, uchwalając ustawy, nie potrzebuje żadnego upoważnienia szczegółowego
(dodatkowego).
Wyjątkowe znaczenie ustawy w systemie źródeł prawa wynika ponadto z prymatu
ustawy nad innymi aktami prawnymi w porządku krajowym oraz tzw. wyłączności
regulacyjnej ustawy. Prymat ustawy oznacza, że ustawa w systemie prawa krajowego (poza
Konstytucją) zajmuje nadrzędne miejsce w hierarchii źródeł prawa. Nie może być zmieniona
lub uchylona przez normę zawartą w akcie prawnym niższego rzędu, ale wyłącznie przez inną
normę ustawową. Natomiast ustawa może zmieniać bądź uchylać każdą inną normę prawną o
charakterze podkonstytucyjnym. Ponadto każdy akt prawa powszechnie obowiązującego
powinien być wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego w celu
wykonania ustawy. Skutkiem naruszenia prymatu ustawy jest wadliwość aktu prawnego,
która prowadzi do pozbawienia mocy obowiązującej lub odmowy stosowania takiego aktu w
praktyce.13
Wyłączność regulacyjna polega na tym, że niektóre kwestie mogą być regulowane
tylko w drodze ustawowej. Należą one do tzw. materii ustawowej. O tym, jakie kwestie
należą do wspomnianej materii ustawowej w znacznej mierze przesądziła Konstytucja,
12
P. Tuleja, [w:] Prawo konstytucyjne RP, pod red. P. Sarneckiego, Warszawa 2008, s. 56.
13
Zob.L.Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego t. 2,
red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, A.Wróbel,, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej,
Warszawa 2012, s. 59.
7
odsyłając w szeregu przypadkach wprost do ustawy jako tego aktu, który ma konkretyzować
jej postanowienia. Najczęściej są to odesłania przewidujące ustawową regulację wolności,
praw i obowiązków człowieka i obywatela, szczególnie przypadki dotyczące ustawowo
wprowadzanych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw jednostki (zob.
art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Do materii ustawowej należą ponadto kwestie związane z
organizacją i funkcjonowaniem najwyższych organów władzy publicznej. Wyłączność ustawy
jest także pojmowana jako
wymóg, by każda regulacja zaliczana do źródeł prawa
powszechnie obowiązującego znajdowała swoją podstawę i upoważnienie w przepisach
ustawowych.
Należy także podkreślić, że ustawa jest aktem o nieograniczonym zakresie przedmiotowym.
Oznacza to, że ustawa może regulować każdą materię, pod warunkiem, że regulacja ta
zachowuje ogólny i normatywny charakter oraz pozostaje w zgodzie z normami zawartymi w
Konstytucji i umowach międzynarodowych, o których mowa w art. 91 ust. 2 Ustawy
zasadniczej (umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie).
Konstytucja zawiera jedno „ograniczenie” przedmiotu ustawy wymieniając materie
zastrzeżone dla Regulaminu Sejmu i Senatu (art. 112) a także Zgromadzenia Narodowego
(art. 144 ust.2). Takie ujęcie wyklucza bowiem regulację tych materii w formie ustawy.
Konstytucja przyjęła koncepcję ustawy jako aktu jednolitego, bez różnicowania mocy
prawnej poszczególnych ustaw. Niemniej jednak przepisy konstytucyjne pozwalają
wyodrębnić ustawy szczególne z uwagi na tryb uchwalenia czy przedmiot regulacji (np.
ustawa budżetowa).
Szczegółowość regulacji ustawowej tzn. jakie kwestie mają być przedmiotem regulacji, a
jakie można delegować na akty podustawowe, uzależniona jest od normowanej materii
(przede wszystkim dotyczącej sytuacji prawnej jednostki). Nie ulega wątpliwości, że w
pewnych dziedzinach wymagany jest większy stopień konkretyzacji (głębokości) regulacji
ustawowej, w szczególności jeżeli chodzi o konsekwencje w zakresie konstytucyjnie
przyznanych praw i wolności. Jest to wyraźnie widoczne w sferze prawa karnego oraz prawa
podatkowego – z uwagi na ich represyjny charakter.
8
Rozporządzenie z mocą ustawy w czasie stanu wojennego.
Aktualnie jedynym przypadkiem stanowienia aktów prawnych o mocy ustawy
z wyłączeniem Sejmu i Senatu jest rozporządzenia z mocą ustawy wydawane w czasie stanu
wojennego na podstawie art. 234 Konstytucji. Wystąpienie okoliczności uzasadniających
wprowadzenie stanu wojennego może bowiem doprowadzić do zakłócenia normalnego
funkcjonowania władz publicznych, w szczególności Sejmu. Konstytucyjnoprawnymi
przesłankami (niezależnymi) wprowadzenia stanu wojennego są : 1.) zewnętrzne zagrożenie
państwa, w tym spowodowanego działaniami o charakterze terrorystycznym lub działaniami
w cyberprzestrzeni 2.) zbrojna napaść na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz 3.)
zobowiązanie wynikające z umowy międzynarodowej do wspólnej obrony przeciwko
agresji. W przypadkach tych może zatem dojść do paraliżu władzy ustawodawczej
rozumianego także jako niemożność fizycznego zebrania się parlamentarzystów. Sytuacja
taka może także wymagać podjęcia działań bardzo szybkich o charakterze niestandardowym,
ale znajdujących „zakotwiczenie” w regulacjach prawnych, które ustawodawca powinien był
przewidzieć na takie okoliczności.
Dlatego zgodnie z treścią art. 234 ust. 1 Konstytucji „jeżeli w czasie stanu wojennego Sejm
nie może zebrać się na posiedzenie, Prezydent Rzeczypospolitej na wniosek rady Ministrów
wydaje rozporządzenia z mocą ustawy…” Należy jednak zaznaczyć, iż rozporządzenie z
mocą ustawy może być wydane jedynie w przypadku kumulatywnego spełnienia się
następujących przesłanek :
1 mogą być wydane w czasie stanu wojennego, co oznacza, że stan wojenny musi być już
wprowadzony -
nie
mogą
być
one
wydane
równocześnie
z
rozporządzeniem
ustanawiającym lub przed publicznym ogłoszeniem wprowadzenia tego stanu. Prezydent nie
może także wydać rozporządzenia z mocą ustawy w czasie, gdy Sejm podjął uchwałę o
stanie wojny, a pomimo tego nie został wprowadzony stan wojenny;
2 mogą być wydane tylko wtedy, gdy Sejm nie może zebrać się na posiedzenie. Jeżeli w
czasie stanu wojennego, mimo nadzwyczajnej sytuacji, może zbierać się na posiedzenia
Sejm, to wówczas kompetencja do wydawania rozporządzeń nie może być realizowana.
3 mogą być wydane, gdy do Prezydenta skieruje stosowny wniosek Rada Ministrów
w formie uchwały, który jest dla Prezydenta wiążący. Musi więc on wydać rozporządzenie z
mocą ustawy. Wniosek RM nie może być "blankietowy", powinien w zasadzie zawierać
9
projekt przyszłego rozporządzenia, które ma wydać Prezydent. Rozporządzenie podlega
kontrasygnacie premiera.14
Rozporządzenia z mocą ustawy podlegają zatwierdzeniu przez Sejm na pierwszym
posiedzeniu, które odbywa się po ich wydaniu w trybie uchwały.15 Odmowa zatwierdzenia
przez Sejm rozporządzenia z mocą ustawy oznacza utratę jego mocy prawnej, przy czym,
wobec braku regulacji w tym zakresie, to sam Sejm powinien ustalić moment, w którym to
następuje.
Z uwagi na fakt, że rozporządzenia z mocą ustawy mają charakter źródła prawa powszechnie
obowiązującego ustrojodawca określił ich zakres przedmiotowy oraz cel ich wydania (art.
234 ust. 1 w zw. z art. 228 ust. 3-5 Konstytucji). Rozporządzenia muszą zatem odpowiadać
stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego
funkcjonowania państwa. Mogą one regulować : zasady działania organów władzy
publicznej, zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i
obywatela, podstawy zakres i tryb wyrównywania strat majątkowych wynikających z
ograniczenia w czasie stanu wojennego wolności i praw człowieka i obywatela.
Należy także mieć na uwadze, że w czasie trwania stanu nadzwyczajnego obowiązuje
zakaz dokonywania zmian w strukturze organów przedstawicielskich. W czasie stanu
nadzwyczajnego, jak również w ciągu 90 dni po jego zakończeniu, nie może być skrócona
kadencja Sejmu, przeprowadzone referendum ogólnokrajowe, nie mogą być przeprowadzane
wybory do Sejmu, Senatu, organów samorządu terytorialnego oraz wybory Prezydenta
Rzeczypospolitej, a kadencje tych organów ulegają odpowiedniemu przedłużeniu. Natomiast
wybory do organów samorządu terytorialnego są możliwe tylko tam, gdzie nie został
wprowadzony stan nadzwyczajny (zasada ochrony organów przedstawicielskich).
W tym czasie niedopuszczalna jest także zmiana aktów prawnych o fundamentalnym
znaczeniu dla państwa : Konstytucji, ordynacji wyborczych do Sejmu, Senatu i organów
samorządu terytorialnego, ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej oraz ustaw o
stanach nadzwyczajnych (zasada ochrony podstaw systemu prawnego).
14
B.Banaszak Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 234 Konstytucji, C.H.Beck, Warszawa
2009.
15
J.Jaskiernia „Akty normatywne w stanach nadzwyczajnych” (w:) A.Szmyt (red.) Konstytucyjny system źródeł
prawa w praktyce”, Warszawa 2005, s. 145.
10
3. Umowy międzynarodowe
Kolejnymi aktami powszechnie obowiązującego prawa wymienionymi zaraz po
ustawie są ratyfikowane umowy międzynarodowe. Umowy międzynarodowe zalicza się do
podstawowych źródeł prawa międzynarodowego16. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 14.4.2000
r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. Nr 39, poz. 443 ze zm.) umowa międzynarodowa to
porozumienie między RP "a innym podmiotem lub podmiotami prawa międzynarodowego,
regulowane przez prawo międzynarodowe, niezależnie od tego, czy jest ujęte w jednym
dokumencie, czy w większej liczbie dokumentów, bez względu na jego nazwę oraz bez
względu na to, czy jest zawierane w imieniu państwa, rządu czy ministra kierującego działem
administracji rządowej właściwego do spraw, których dotyczy umowa międzynarodowa".
Należy podkreślić, że jedynie ratyfikowane
umowy międzynarodowe Konstytucja
kwalifikuje do źródeł prawa powszechnie obowiązujących. Natomiast umowy, którymi
Polska związała się w inny sposób niż poprzez ratyfikację nie mają one charakteru
powszechnie obowiązującego. Ratyfikacja jest aktem wewnętrznym, i nie wywołuje żadnych
skutków w prawie międzynarodowym. Dopiero po wymianie lub złożeniu dokumentów
ratyfikacyjnych powstają skutki w sferze prawnomiędzynarodwej.
W oparciu o postanowienia Konstytucji RP umowy międzynarodowe możemy
podzielić na ratyfikowane i nieratyfikowane (wspomniana ustawa dzieli umowy na
podlegające ratyfikacji, zatwierdzeniu lub wiążące państwo w inny sposób dopuszczony przez
prawo międzynarodowe (np. w drodze podpisania, wymiany not – art. 12 i 13). Ratyfikuje i
wypowiada umowy międzynarodowe Prezydent RP. Poprzez ratyfikację, czyli zatwierdzenie
umowy przez właściwy organ, państwo zobowiązuje się do przestrzegania i stosowania
umowy. Biorąc pod uwagę tryb ratyfikacji, umowy międzynarodowe można podzielić na: 1)
umowy międzynarodowe ratyfikowane w trybie zwykłym oraz 2) ratyfikowane w trybie
specjalnym.
Ratyfikacja w trybie specjalnym dotyczy dwóch przypadków, po pierwsze, umów
międzynarodowych, których ratyfikacja wymaga uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie.
Przypadek ten odnosi się do umów wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji, a więc umów
dotyczących:
1) pokoju, sojuszy, układów politycznych lub układów wojskowych,
16
W. Góralczyk, S. Sawicki, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2009, s. 66.
11
2) wolności, praw lub obowiązków obywatelskich określonych w Konstytucji,
3) członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w organizacji międzynarodowej,
4) znacznego obciążenia państwa pod względem finansowym,
5) spraw uregulowanych w ustawie lub w których Konstytucja wymaga ustawy.
Po drugie, tryb szczególny dotyczy umów, na podstawie których Polska może przekazać
organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów
władzy państwowej w niektórych sprawach (art. 90 Konstytucji). Zgoda na ratyfikację takiej
umowy może zostać wyrażona w drodze ustawy uchwalonej przez Sejm większością 2/3
głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów oraz przez Senat taką samą
większością w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów albo w drodze
referendum ogólnokrajowego. Uchwałę w sprawie wyboru trybu ratyfikacji takiej umowy
podejmuje Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy
ustawowej liczby posłów
Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP, stanowi
część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie
jest uzależnione od wydania ustawy. Należy zatem przyjąć, że tylko niektóre umowy mogą
być stosowane bezpośrednio, tzn. takie, których stosowanie nie jest uzależnione od wydania
ustawy. Ponadto stosowanie bezpośrednie dotyczy tylko takich umów, które zawierają normy
samowykonalne (self-executing), czyli na tyle precyzyjne, aby bezpośrednio w oparciu o nie
dało się sformułować konkretne uprawnienia lub/i obowiązki. Jednakże postanowienia
większości umów międzynarodowych mają postać ogólnych postulatów, deklaracji, które nie
nadają się do bezpośredniego stosowania. Dlatego stosowanie tego typu postanowień wymaga
wydania ustawy, która w praktyce pozwoli realizować cele umowy.
Wyrażona w art. 9 Konstytucji generalna zasada przychylności prawa polskiego
wobec norm prawa międzynarodowego znajduje zastosowanie przede wszystkim do umów
międzynarodowych. Powstaje tym samym kwestia relacji umowy międzynarodowej do
innych aktów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności względem ustawy jako
aktu pochodzącego od parlamentu.
12
Według art. 91 ust. 2 Konstytucji umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną
w ustawie ma pierwszeństwo przez ustawą, jeżeli umowy tej nie da się pogodzić z umową.
Podkreślić należy także, że pierwszeństwo przed ustawami posiada również prawo
stanowione przez organizację międzynarodową. Zgodnie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, jeżeli
wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację
międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając
pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W praktyce dotyczy to przede wszystkim
źródeł prawa wtórnego UE.
Ustawa zasadnicza nie określa natomiast wyraźnie relacji umów międzynarodowych
ratyfikowanych bez uprzedniej zgody ustawy. Przyjęć jednaj należy, że w przypadku kolizji
normy takiej umowy ustępują mocą prawną ustawie, zachowując pierwszeństwo przed aktami
podustawowymi. Za takim ujęciem przemawia zarówno kolejność aktów normatywnych
wymienionych w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP (ratyfikowane umowy międzynarodowe
zostały wymienione bezpośrednio po ustawach) oraz treść art. 91 ust. 2, w którym explicite
pierwszeństwo przyznano jedynie umowom międzynarodowym ratyfikowanym za uprzednią
zgodą wyrażoną w ustawie.
Wszystkie natomiast umowy międzynarodowe muszą być zgodne z Konstytucją.
Kompetencje do oceny zgodności umowy międzynarodowej z Konstytucją ma Trybunał
Konstytucyjny. Prezydent RP przed ratyfikowaniem umowy międzynarodowej może zwrócić
się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie jej zgodności z Konstytucją (art.
133 Konstytucji RP –kontrola wstępna). W przypadku uznania umowy międzynarodowej za
niezgodną z Konstytucją, Prezydent odmawia jej ratyfikacji. Trybunał Konstytucyjny może
ponadto badać zgodność ustaw i przepisów prawa wydawanych przez centralne organy
administracji państwowej z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi (kontrola
następcza). Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 193 Konstytucji każdy sąd
może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu
normatywnego z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, jeżeli od odpowiedzi na
pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.
Wszystkie ratyfikowane umowy międzynarodowe, niezależnie od tryby ratyfikacji,
ogłasza się w Dzienniku Ustaw, natomiast nieratyfikowane umowy międzynarodowe w
Monitorze Polskim.
13
4. Prawo Unii Europejskiej
Prawo Unii Europejskiej można podzielić na prawo pierwotne (założycielskie) oraz prawo
pochodne (wtórne). Do prawa pierwotnego zaliczamy przede wszystkim umowy
międzynarodowe tworzące UE – traktaty. Do tej kategorii należą także zasady prawne uznane
przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Natomiast do prawa wtórnego
należą przede wszystkim rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, opinie, zalecenia.
Wśród tej kategorii aktów szczególne znaczenie w praktyce stosowania prawa można
przypisać rozporządzeniu. Jest to akt normatywny o charakterze generalno-abstrakcyjnym.
Służy głównie ujednolicaniu prawa w poszczególnych państwach członkowskich.
Rozporządzenie wiąże zarówno państwa członkowskie, jak i obywateli. Jest rzeczą
charakterystyczną, że na przepisy rozporządzenia obywatel może powoływać się zarówno
przeciwko państwu (skutek wertykalny), jak i przeciwko innym obywatelom (skutek
horyzontalny). Cechuje go nadrzędność w stosunku do prawa krajowego, bezpośredni skutek i
bezpośrednia stosowalność. Co istotne nie podlega implementacji. Rozporządzenie może
zatem stanowić samoistną podstawę orzeczeń sądowych oraz administracyjnych.
Porządek prawny Unii Europejskiej oparty jest na następujących zasadach :
- zasada bezpośredniej skuteczności prawa UE w krajowym porządku prawnym,
- zasada pierwszeństwa prawa UE przed prawem krajowym,
- zasada jednolitości stosowania prawa UE.
Należy podkreślić, że zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego w stosunku do prawa
krajowego jest silnie eksponowana przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości. Takie
podejście jest uzasadniane celami integracji europejskiej oraz potrzebami tworzenia wspólnej
europejskiej przestrzeni prawnej. Zasada ta stanowi wyraz podejmowanych dążeń do
zagwarantowania jednolitego stosowania i egzekucji prawa europejskiego. Nie determinuje
jednak ostateczne decyzji podejmowanych przez suwerenne państwa członkowskie w
warunkach hipotetycznej kolizji pomiędzy unijnym porządkiem prawnym a regulacją
konstytucyjną. W polskim systemie prawnym decyzje tego typu winny być podejmowane
zawsze z uwzględnieniem treści art. 8 ust. 1 Ustawy zasadniczej stanowiącym, że
Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej.17
Podejmując problematykę relacji prawa Unii Europejskiej do pozostałych aktów
powszechnie obowiązującego prawa w porządku krajowym podkreślić należy, że Konstytucja
RP z 1997r. nie reguluje odrębnie statusu tego prawa w wewnętrznym porządku prawnym.
17
Por. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2005r., K 18/04, Dz.U. 05.86.744.
14
Jednakże sytuacja, w której obowiązują obok siebie autonomiczne porządki prawne wymaga
precyzyjnego określenia wzajemnych relacji. Dokonując egzegezy postanowień zawartych w
Ustawie zasadniczej stwierdzić należy, że miejsce prawa pierwotnego określa art. 91 ust. 1 i 2
Konstytucji. Natomiast relację norm prawa pochodnego w wewnętrznym porządku prawnym
określa art. 91 ust. 3 Konstytucji. Oznacza to, że przepisy Unii Europejskiej (pierwotne i
wtórne) mają moc prawną równą przepisom ustawowym, z tym zastrzeżeniem, że w
przypadku kolizji mają pierwszeństwo przed ustawami (oraz wszystkimi aktami
podustawowymi). W praktyce stosowania prawa oznacza to, że w przypadku powstania
nieusuwalnej kolizji sąd krajowy nie uchyla normy prawa krajowego, lecz jedynie odmawia
jej zastosowania w takim zakresie.
Traktat po ratyfikacji i po ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw staje się częścią krajowego
porządku prawnego i powinien być bezpośrednio stosowany, chyba, że jego stosowanie jest
uzależnione od wydania ustawy. Natomiast prawo pochodne jest stosowane bezpośrednio, co
w połączeniu z wielością i głębokością unormowań niejednokrotnie prowadzi do
„zastępowania” prawa krajowego.
5. Rozporządzenie
Zarysowane powyżej „domknięcie” systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest
w sposób szczególny widoczne na przykładzie rozporządzeń wykonawczych. Decyzja
ustrojodawcy o zamknięciu systemu tych źródeł prawa, pomimo niewątpliwej stabilizacji
systemu, nie usunęła jednak wszelkich wątpliwości wysuwanych przed wejściem w życie
Konstytucji RP z 1997r. Przyjęte założenia ustrojowe oraz praktyka związana z działalnością
organów władzy publicznej powoduje, że rozporządzenie w dalszym ciągu pozostaje aktem
normatywnym o niejednorodnej naturze. Mając na uwadze rysujące się różnice można
wyróżnić „trzy rodzaje” rozporządzeń : klasyczne (o których mowa w art. 92 ust. 1
Konstytucji RP), inne niż klasyczne (szczególnie rozporządzenia o wprowadzeniu stanu
nadzwyczajnego) oraz rozporządzenia z mocą ustawy (art. 234 Konstytucji RP).18
Rozporządzenie jest aktem normatywnym wykonawczym względem ustawy, a więc
ściśle z nią powiązanym. Rozporządzenie stanowi klasyczną formę udziału organów
18
Odmienności w zakresie kreowanych rozporządzeń podkreśla m.in. S. Wronkowska –por. S.Wronkowska,
Model rozporządzenia …., w: red. A.Szmyt,Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, s. 71 i nast., oraz
A.Bień-Kacała, por. A.Bień-Kacała, Źródła prawa, w: red. Z.Witkowski, Prawo konstytucyjne, Toruń 2011,
s. 39.
15
wykonawczych w stanowieniu prawa.
19
Jest to akt niesamoistny, który może być wydany
dopiero po wejściu w życie ustawy, która go przewiduje. Szczególny związek funkcjonalny
z ustawą wyraża się w tym, że akty te łącznie tworzą całość zaprogramowaną przez
ustawodawcę, który decyduje czy dla realizacji swych zamiarów wymagane będzie wydanie
rozporządzenia (program legislacyjny).20
Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w
Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej
wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i
zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Jak zaznaczono w przypadku rozporządzeń wyraźnie rysuje się podmiotowy aspekt
zamkniętego charakteru źródeł prawa powszechnie obowiązującego.
Rozporządzenia są bowiem wydawane tylko przez organy wskazane w Konstytucji tzn.:
Prezydenta RP (art. 142 ust. 1),
Radę Ministrów (art. 146 ust. 4 pkt 2),
Prezesa Rady Ministrów (art. 148 pkt 3),
ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej (art. 149 ust. 2),
przewodniczących komitetów określonych w ustawach (art. 149 ust. 3),
Krajową Radę Radiofonii i Telewizji (art. 213 ust. 2).
Rozporządzenie jako akt wykonawczy pozostaje z ustawą w stosunku funkcjonalnego (może
być wydane wyłącznie w celu wykonania ustawy) i kompetencyjnego (może być stanowione
tylko na podstawie ustawy) podporządkowania.21
Mając na uwadze ścisły związek z ustawą należy szczególnie zwrócić uwagę na
upoważnienie (delegację ustawową) jako najbardziej istotne w relacji rozporządzenia
z ustawą. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie uznawał za
konstytucyjnie niedopuszczalne sformułowanie upoważnienia ustawowego, które w istocie
upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy, ale pozwala na
samodzielne uregulowanie całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie
ma żadnych bezpośrednich unormowań
22
Nie może to prowadzić do nadania regulacji
ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do pozostawienia organowi upoważnionemu
19
Por. J.Boć (red)., Prawo administracyjne, Wrocław 2007, s.80.
20
S.Wronkowska, Model rozporządzenia …, w: red. A.Szmyt,Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, s.
77.
21
Zob. M.Granat, Prawo konstytucyjne w pytaniach i odpowiedziach, Warszawa 2012, s. 140.
22
Wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28.
16
możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w
tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek. Jak Trybunał
podkreśla możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady : im silniej regulacja
ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych),
tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do
aktów wykonawczych. 23 Każde upoważnienie musi być zawsze wyraźne i szczegółowe, tzn.
że nie można go nigdy domniemywać
24
Upoważnienie ustawodawcy podlega wykładni
ścisłej, nigdy - rozszerzającej i celowościowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie
podkreślał, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, choćby przejawiający się w
nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie kompetencji
prawotwórczej.25
Przepis zawierający upoważnienie powinien zatem określać w sposób nie budzący
wątpliwości:
Organ właściwy do wydania rozporządzenia,
Kompetencja regulacyjna udzielona w przepisie ustawy upoważniającej ma charakter
wyłączny. Oznacza to że jedynie podmiot wskazany w upoważnieniu jest uprawniony czy
zobowiązany do wydania rozporządzenia, które powinno objąć całokształt spraw
określonych w upoważnieniu. 26
Art. 92 ust 2 Konstytucji ustanawia ponadto tzw. zakaz subdelegacji co oznacza, że organ
uprawniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać uzyskanej kompetencji
prawodawczej na rzecz innego organu. Trybunał Konstytucyjny w sposób nie budzący
wątpliwości potwierdził zakaz subdelegacji : "ponieważ rozporządzenie jest - na szczeblu
centralnym - jedyną formą stanowienia podstawowych przepisów prawa powszechnie
obowiązującego, zakaz subdelegacji ma w tym zakresie charakter zupełny. Jedyny wyjątek
tworzy sytuacja, gdy sama ustawa - w przepisie upoważniającym do wydania rozporządzenia
- dopuści regulację kwestii szczegółowych w aktach prawa miejscowego. Zawsze jednak
musi być to decyzja samego ustawodawcy" 27
23
Wyrok TK z dnia 16 stycznia 2007r.,U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3.
24
Orzeczenie TK z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK w 1986 r., poz. 2.
25
Wyrok TK z dnia 31 marca 2009 r., K 28/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28
26
Zob.L.Garlicki, Konstytucyjne źródła prawa administracyjnego, w: System Prawa Administracyjnego t. 2,
red. R.Hauser, Z. Niewiadomski, A.Wróbel,, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej,
Warszawa 2012, s. 67.
27
Wyrok TK z dnia z 15 listopada1999 r., U 8/98, OTK 1999, Nr 7, poz. 157. Pewne niejasności natury
teoretycznoprawnej wysuwa S.Wronkowska. Dotyczy one przypadku, gdy przepis ustawy upoważniającej
17
Zakres spraw przekazanych do uregulowania.
Organ wydający rozporządzenie jest ściśle związany upoważnieniem ustawowym.
Odstępstwa od treści upoważnienia ustawowego nie mogą być usprawiedliwiane
praktycznymi, społecznymi lub ekonomicznymi względami.28
Rozporządzenie musi mieścić się w zakresie określonym w upoważnieniu. By dokonać
oceny konstytucyjności wydanego rozporządzenia należy w pierwszym rzędzie ustalić czy
upoważnienie jest na tyle szczegółowe, że zamiar ustawodawcy jest czytelny.
Rozporządzenie nie może także bez wyraźnego upoważnienia ustawowego wkraczać w
materię regulowaną innymi ustawami. Nie może zawartych tam treści normatywnych
przekształcać, modyfikować, a nawet ich powtarzać. 29
Jak słusznie podkreśla B.Banaszak treść regulacji zawartych w rozporządzeniu musi
dotyczyć tej samej problematyki, zmierzać do realizacji tych samych zadań i służyć tym
samym celom, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Dlatego też rozporządzenie mając
na celu wykonanie ustawy, musi dokładnie i precyzyjnie uwzględniać zawarty w
upoważnieniu zakres spraw przekazanych mu do uregulowania. Wykorzystanie upoważnień
ustawowych do innych celów, niż założone w upoważnieniu, albo wyjście poza jego zakres
stanowi naruszenie legalności działania Rady Ministrów lub ministrów.
Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia.
Konstytucyjna konstrukcja upoważnienia do wydania rozporządzenia zawarta w art. 92
ust. 1 nie pozostawia wątpliwości w przedmiocie jego elementów składowych. Co prawda
przywołany przepis ustawy zasadniczej nie definiuje pojęcia „wytycznych”, ale w bogatym
dorobku doktryny oraz jurysprudencji trybunalskiej wypracowano materialnoprawne
rozumienie tego pojęcia.30 Wymóg zawarcia odpowiednich wytycznych co do treści
rozporządzenia został wyrażony
expressis verbis dopiero wraz z wejściem w życie
przewiduje w sposób wyraźny subdelegację. Mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy sama ustawa
„przewiduje” subdelegowanie – a nie akt woli upoważnionego organu. Dlatego też autorka akceptuje taką
sytuację, pod warunkiem, że „ustawowa subdelegacja” mogłaby następować wyłącznie na rzecz organów
konstytucyjnie uprawnionych do wydawania tych aktów wykonawczych. Zob. S.Wronkowska, Model
rozporządzenia …, w: red. A.Szmyt,Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, s. 75.
28
Wyrok TK z dnia 26 lipca 2004r., U 16/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 70.
29
Wyrok TK z dnia 26 lipca 2004r., U 16/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 70.
30
Por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego : z dnia 26 października 1999 r., sygn. K 12/99; z dnia 31 marca 2009
r., sygn. K 28/08; a także: z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. K 10/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 162; z dnia 29 maja
2002 r., sygn.
P 1/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 36; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. P 23/10, OTK ZU nr
9/A/2010, poz. 107.
18
Konstytucji RP z 1997r. Należy jednak zauważyć, że także na gruncie poprzednich regulacji
konstytucyjnych podkreślano, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego
nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać upoważnionemu organowi
zbyt daleko idącej swobody kształtowania merytorycznych treści aktu.
Wskazówki
dla
prawodawcy
dotyczące
konstruowania
wytycznych
do
wydania
rozporządzenia zawiera także § 66 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”
31
(dalej: z.t.p.).
Zgodnie z przywołanym przepisem wytyczne dotyczące treści rozporządzenia są
wskazówkami wyznaczającymi treść rozporządzenia lub sposób ukształtowania jego treści.
W wytycznych można wskazać w szczególności:
- rozstrzygnięcia, których nie wolno przewidzieć w rozporządzeniu;
- granice, w jakich muszą zmieścić się rozstrzygnięcia rozporządzenia;
- wymagania, jakim mają odpowiadać rozwiązania przyjęte w rozporządzeniu;
- cele, jakie mają zostać osiągnięte przez rozporządzenie;
- okoliczności, jakie należy uwzględnić, tworząc rozporządzenie. 32
Rozporządzenia inne niż klasyczne
Rozporządzenie o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego.
W doktrynie prawa podkreśla się, że szczególnym rodzajem aktu wykonawczego
odbiegającym od klasycznej konstrukcji określonej w art. 92 Konstytucji jest rozporządzenie
o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego. Pod względem formalnym jest to rozporządzenie,
ale jego wyjątkowy charakter przejawia się w ty, że :
1. Jest wydawane jedynie w sytuacji wystąpienia sytuacji szczególnego zagrożenia dla
państwa i społeczeństwa;
2. Może być wydane wyłącznie wówczas, gdy zwykłe środki konstytucyjne (określone w
rozdziałach I-X Konstytucji RP) okażą się niewystarczające dla przywrócenia normalnego
funkcjonowania państwa;
3. Upoważnienie do jego wydania wynika bezpośrednio z Konstytucji RP (a następnie jest
powtórzone w ustawach o stanach nadzwyczajnych), wydaje się także ,że upoważnienie to
31
Dz.U. Nr 100, poz. 908.
32
Por. szerzej M. Babicka-Kłopotek, "Wytyczne" jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, na tle
art. 92 Konstytucji RP, Przegląd Sejmowy z 2006, Nr 3, s. 32-33.
19
nie określa precyzyjnie zakresu spraw przekazanych do uregulowania oraz szczegółowych
wytycznych, tym samym nie spełnia wymagań ustanowionych w art. 92 ust. 1 ustawy
zasadniczej;
4. Konstytucja RP nakłada na Prezydenta RP obowiązek przedłożenia rozporządzenia o
wprowadzeniu stanu wojennego oraz wyjątkowego Sejmowi w ciągu 48 godzin od
podpisania, który może je uchylić bezwzględną większością głosów w obecności co
najmniej połowy ustawowej liczby posłów (art. 231 Konstytucji RP). Decyzję w tym
zakresie podejmuje Sejm w formie uchwały, która podlega niezwłocznemu ogłoszeniu w
Dzienniku Ustaw. Należy jednak podkreślić, że Sejm nie zatwierdza rozporządzenia, ma
jedynie kompetencję w zakresie jego uchylenia. Zapewniona tym samym została kontrola
parlamentu nad działaniami władzy wykonawczej modyfikującymi de facto mechanizm
sprawowania władzy oraz ingerującymi w wolności i prawa człowieka i obywatela. Kwestia
ta warta jest podkreślenia, gdyż uprawnienia te w odniesieniu do tzw. rozporządzeń
klasycznych stanowią domenę władzy sądowniczej;
5. Jest aktem proklamacji stanu nadzwyczajnego rodzącym skutki określone w ustawach o
stanach nadzwyczajnych w zakresie wskazanym w tym rozporządzeniu,
6. Konstrukcja rozporządzenia o wprowadzeniu stanu nadzwyczajnego zbliża ten akt
wykonawczy do aktów stosowania prawa ponieważ aktualizuje ono status prawny
podmiotów władzy publicznej głównie w zakresie kompetencji przyznanych w ustawach o
stanach nadzwyczajnych oraz obywateli w zakresie nałożonych obowiązków.
6. Akty prawa miejscowego
Na ostatnim miejscu w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego art. 87
Konstytucji wymienia akty prawa miejscowego. Konstytucja nie definiuje rodzajów tych
aktów. Określa jedynie w sposób ogólny organy uprawnione do ich wydania, stanowiąc, że:
organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i
w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego
obowiązujące na obszarze działania tych organów (art. 94 Konstytucji RP). Wszystkie akty
prawa miejscowego, niezależnie, czy są stanowione przez organy samorządu terytorialnego,
czy przez organy terenowej administracji rządowej posiadają taką samą moc obowiązującą i
zajmują tę samą pozycję w hierarchii źródeł prawa33.
33
J. Lipski, Akty prawa miejscowego w świetle regulacji prawnych, orzecznictwa i doktryny, Warszawa 2009, s.
27.
20
Akt normatywny by był uznany za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw o
charakterze publicznym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym oraz
abstrakcyjnym – musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie34.
Ponadto w literaturze przedmiotu podnosi się także wymóg spełnienia łącznie dwóch
przesłanek: 1) jest wydany przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na
część terytorium państwa; 2) organ posiada kompetencję do wydawania przepisów
powszechnie obowiązujących35.
Jak można zauważyć akty prawa miejscowego muszą być wydane na podstawie i w
granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucja nie stawia jednak wymogów w
zakresie szczegółowości tego upoważnienia. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie
upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego zawarte w ustawach może przybierać
dwojaki charakter: 1) ustawa sama reguluje treść danej materii, upoważniając organ wydający
przepis prawa miejscowego do uregulowania samego trybu wykonania; 2) ustawa w
określonym przedmiocie i w określonych granicach - upoważnia organ do samodzielnego
uregulowania stosunków w ramach tego upoważnienia.
36
Upoważnienia te można odnaleźć
głównie w ustawie o samorządzie gminnym37, samorządzie powiatowym38, samorządzie
województwa39 oraz w ustawie o wojewodzie i administracji rządowej w województwie40.
Na podstawie przepisów uprawniających terenowe organy administracji publicznej do
stanowienia aktów prawa miejscowego możliwe jest wyróżnienie trzech kategorii tych
przepisów: 1) akty zawierające statuty – kategoria szczególnego znaczenia dla jednostek
samorządu terytorialnego, 2) akty zawierające przepisy wykonawcze, tj. akty wydawane na
podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych, czyli tzw. wykonawcze akty prawa
miejscowego, 3) przepisy porządkowe wydawane na podstawie upoważnień o charakterze
generalnym.41
W literaturze przedmiotu można spotkać także inne klasyfikacje aktów prawa
miejscowego. Podział może być oparty na
rodzaju upoważnienia ustawowego do ich
wydawania. W zależności od charakteru upoważnienia wyróżniamy akty prawa miejscowego
34
Postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OZ 834/11, LEX Nr 1069750.
M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, „Samorząd Terytorialny”
2001, Nr 11, s. 28.
36
Wyrok NSA z dnia 16 maja 2006 r., I OSK 326/06, LEX Nr 236575.
37
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591).
38
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 159).
39
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590)
40
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr
31, poz. 206).
41
E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń, s. 126.
35
21
– przepisy wykonawcze (upoważnienie szczegółowe), lub o akty prawa miejscowego –
przepisy porządkowe (upoważnienie generalne). Natomiast w oparciu o kryterium
podmiotowe można dokonać podziału tychże źródeł prawa na akty prawa miejscowego
stanowione przez: 1) terenowe organy administracji rządowej (wojewodę i organy
administracji niezespolonej) oraz 2) organy jednostek samorządu terytorialnego (radę gminy,
wójta, burmistrza, prezydenta miasta, radę powiatu, zarząd powiatu oraz sejmik
województwa).
Przepisy prawa miejscowego podlegają kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i
władzę sądowniczą. Generalnie w kompetencję kontroli legalności prawa miejscowego
zostały wyposażone sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji). Ponadto każdy sąd w
konkretnej sprawie może odmówić zastosowania przepisu, który w jego ocenie jest niezgodny
z przepisami wyższego rzędu.
Obowiązywanie aktów powszechnie obowiązującego prawa
Problematykę wejścia w życie aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie
obowiązujące, reguluje ustawa z dnia 20.7.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i
niektórych innych aktów prawnych.
42
Zgodnie z jej postanowieniami akty normatywne
ogłasza się niezwłocznie. Dniem ogłoszenia aktu prawnego jest dzień ukazania się organu
publikacyjnego, w którym został on zamieszczony – szczególnie mając na uwadze, że od 1
stycznia 2012r. akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w
formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o
informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.43 Tak więc
dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba, że ustawa stanowi inaczej.
Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający
prowadzi odrębną stronę internetową.
Należy przyjąć, że dotychczasowe orzecznictwo TK w zakresie „skuteczności” ogłoszenia
zachowuje swoją aktualność . Z punktu widzenia bowiem art. 88 Konstytucji nie ma
znaczenia sposób zapoznania się adresatów norm z treścią aktu, a ściślej czy adresaci aktu
normatywnego skorzystali z możliwości zapoznania się z tekstem ogłoszonego we
właściwy sposób aktu normatywnego" 44
42
T.jedn. Dz.U. 2011, nr 197, poz. 1172
43
Dz.U. 2005, nr 64, poz. 565 .
44
Wyrok TK z dnia 20.12.1999 r., K 4/99, OTK 1999, Nr 7, poz. 165.
22
Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w
dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich
ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.45
W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, mogą wchodzić w życie w terminie
krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego
wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją
temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w
dzienniku urzędowym.
Źródła prawa wewnętrznie obowiązującego
Niejako w opozycji do źródeł prawa powszechnie obowiązującego katalog źródeł prawa
wewnętrznego ma charakter otwarty, zarówno jeśli chodzi o podmioty uprawnione do ich
wydawania, jak i ich rodzaj. Dlatego źródła te mogą być stanowione przez różne organy
i mogą nosić różne nazwy. Konstytucja RP explicite wśród źródeł prawa wewnętrznego
wymienia jedynie uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i
ministrów. Z tego względu, biorąc pod uwagę treść ustawy zasadniczej, można źródła prawa
wewnętrznego podzielić na: źródła prawa wymienione w Konstytucji oraz inne, akty
normatywne nie wymienione w ustawie zasadniczej. Podstawową cechą charakterystyczną
źródeł prawa wewnętrznego jest ograniczony krąg ich adresatów. Należy bowiem podkreślić,
że wszystkie akty o charakterze wewnętrznym obowiązują jedynie jednostki podległe
organowi wydającemu. Podległość ta nie musi mieć jednak stricte charakteru hierarchicznego
podporządkowania. Na szerokie rozumienie definicji podległości organizacyjnej wskazuje
Trybunał Konstytucyjny 46, wskazując, że jest to jednostronna zależność osobowa i służbowa
organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu
zwierzchniego oraz podległość wynikającą z określonej w Konstytucji RP więzi ustrojowoprawnej. Dlatego można przyjąć, że akty o charakterze wewnętrznym obowiązują nie tylko
jednostki podległe organizacyjnie organowi, który wydał dany akt, ale w szczególnych
przypadkach podmioty podległe mu funkcjonalnie.47 W dalszej części zostaną przedstawione
tylko konstytucyjne źródła prawa wewnętrznego.
45
art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
Wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141.
47
Tamże.
46
23
Uchwały
Z reguły formę uchwał przyjmują oświadczenia woli organów kolegialnych. Należy
jednak zaznaczyć , że nie wszystkie uchwały mają charakter normatywny, czyli zawierają
normy generalno-abstrakcyjne (uchwał nie spełniających tego kryterium nie możemy zaliczyć
w ogóle do źródeł prawa w znaczeniu formalnym). Jest rzeczą znamienną, że uchwały
normatywne mogą mieć charakter zarówno źródeł powszechnie obowiązującego prawa (akty
prawa miejscowego stanowione przez radę powiatu) albo aktów prawa wewnętrznego (np.
uchwała w sprawie regulaminu pracy Rady Ministrów).
Zgodnie z
art. 93 Konstytucji uchwały Rady Ministrów mogą mieć charakter
samoistny albo mogą być wydawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach
zwykłych (co pozostaje niejako w opozycji do pozostałych aktów prawa wewnętrznego, które
mogą być wydawane tylko na podstawie upoważnień zawartych w ustawach).
Uchwały mogą być adresowane tylko do jednostek organizacyjnych podległych
Radzie Ministrów. Analizując regulacje konstytucyjne (implicite) można dojść do wniosku,
że
uchwały Rady Ministrów nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnych
skierowanych do obywateli oraz innych podmiotów prawa. Uchwały podlegają kontroli co do
ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Ogłaszane są w Dzienniku
Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”. Z wyjątkiem uchwał uchylających
rozporządzenia ministrów, które publikowane są w Dzienniku ustaw oraz uchylających
zarządzenia ministrów, które z kolei ogłaszane są w dziennikach urzędowych wydawanych
przez ministrów.
Zarządzenia
Zarządzenia mogą być wydawane są przez Prezesa Rady Ministrów, ministrów
kierujących działami administracji rządowej (ministrowie wykonujący zadania zlecone przez
Prezesa Rady Ministrów nie mogą wydawać zarządzeń), przewodniczących określonych w
ustawach komitetów, Prezydenta RP oraz inne organy monokratyczne nie wymienione w
Konstytucji: np. Głównego Lekarza Weterynarii. Akty te nie mają one charakteru
samoistnego, mogą być bowiem wydawane tylko na podstawie upoważnień zawartych w
ustawach Zarządzenia są adresowane tylko do jednostek organizacyjnych podległych
organowi wydającemu te akty i powinny dotyczyć jedynie spraw pozostających w zakresie
działania poszczególnych organów. Nie mogą wkraczać w sferę wolności i praw jednostki.
Zarządzenia mogą być adresowane tylko do jednostek organizacyjnych podległych organowi
24
wydającemu te akty i nie mogą stanowić podstawy decyzji ani innych działań skierowanych
do obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. Akty te podlegają kontroli co do ich
zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Ogłaszane są w Dzienniku Urzędowym
Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski” (zarządzenia Prezydenta RP oraz Prezesa Rady
Ministrów) albo w dziennikach urzędowych organów wydających zarządzenia (np. w
przypadku zarządzeń wydawanych przez ministrów).
25