Instytut Wymiaru Sprawiedliwości

ci
ied
liw
o
INSTYTUT WYMIARU SPRAWIEDLIWO CI
raw
prof. dr hab. Eleonora Zieli ska
Implementacja
Sp
do polskiego porz dku prawnego
dyrektyw Unii Europejskiej
Ins
tyt
ut
W
ym
i
aru
wybrane zagadnienia
Warszawa 2012
ci
Departament Wspó pracy Mi dzynarodowej i Prawa Europejskiego zwróci si
do
liw
o
IWS o przedstawienie opinii dotycz cej implementacji dyrektyw. W szczególno ci
chodzi o ustosunkowanie si do nast puj cych kwestii:
1)
Jaki stopie
swobody przys uguje pa stwom cz onkowskim w
wietle
orzecznictwa Trybuna u Sprawiedliwo ci Unii Europejskiej (dalej; ETS lub
zupe
ied
Trybuna ) w przypadku transpozycji dyrektyw zak adaj cych harmonizacj
oraz minimaln ;
2) Czy mo liwe jest wskazanie w jakim zakresie nale y dokonywa
dyrektywy
do
systemu
prawnego
raw
transpozycji
legislacyjne, a w jakim przez praktyk
poprzez
dzia ania
- w odniesieniu do dyrektyw
o charakterze zupe nym i minimalnym tj. zak adaj cych harmonizacj
wzgl dnie minimaln ;
Sp
zupe
3) W jaki sposób kszta tuje si
kwestia swobody pa stw cz onkowskich
w odniesieniu do regulacji materii pozostaj cej poza przedmiotowym
i podmiotowym zakresem dyrektywy o charakterze zupe nym. Je eli
aru
dyrektywa o charakterze zupe nym podejmuje konkretny temat, to czy
pa stwa cz onkowskie maj wy czon mo liwo
podj cia regulacji tego
tematu w jakimkolwiek innym kontek cie.
czno
tematyczn
odpowied
na pytanie 3 zostanie udzielona po
ym
i
Z uwagi na
odpowiedzi na pytanie 1.
1.1.
ut
W
Ad.1.
Zakres swobody implementacyjnej w przypadku dyrektyw opartych na
metodzie harmonizacji zupe nej
Harmonizacja zupe na1 charakteryzuje si
stopniem nat
szerokim zakresem i najwy szym
enia zbli ania norm. Celem dyrektyw opartych na tej metodzie jest
Ins
tyt
ustalenie jednolitego poziomu regulacji w danej dziedzinie we wszystkich pa stwach
cz onkowskich, swoiste ujednolicenie porz dków prawnych w okre lonym zakresie
1
Okre lan równie w doktrynie jako harmonizacja pe na, totalna, ca
Terminów tych b dziemy u ywali wymiennie.
ciowa, maksymalna.
ci
poprzez zbli enie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych pa stw
cz onkowskich2. W literaturze przedmiotu podkre la si ,
liw
o
e harmonizacja zupe na
w praktyce prowadzi do podobnych rezultatów co unifikacja3.
Zastosowanie tej metody oznacza przej cie przez UE kompetencji regulacyjnych
w danym obszarze. Jak to si
okre la w literaturze, prawo wspólnotowe „zajmuje
mo liwo
prowadzenia samodzielnej dzia alno
ied
pole” normalnie zastrze one dla ustawodawstw krajowych wy czaj c tym samym
prawotwórczej w tym obszarze
raw
przez pa stwa cz onkowskie.4
W konsekwencji aktywno
legislacyjna pa stwa cz onkowskiego w regulowanej
dziedzinie nie jest mo liwa, pe ny zakres swobody pa stw cz onkowskich w praktyce
Sp
nie istnieje, a pole manewru organu implementuj cego jest bardzo ograniczone.5
Margines swobody dost pny dla pa stw cz onkowskich przy transpozycji dyrektyw
zupe nych – stwierdza ETS w sprawie C-52/00 Komisja przeciwko Republice
Francuskiej - jest jednoznacznie okre lony przez sam
dyrektyw
i musi by
aru
wywodzony z jej brzmienia, celu i struktury (must be inferred from its wording,
purpose and structure). Z tego wzgl du pa stwa cz onkowskie mog
implementowa
postanowie
dyrektywy przewiduj cych harmonizacj
pe
nie
tylko
e
ym
i
w takim zakresie w jakim zezwala na to sama dyrektywa. Przy czym fakt,
dyrektywa przewiduje pewne odst pstwa lub odwo uje si w niektórych przypadkach
2
ut
W
do prawa krajowego nie oznacza, e w odniesieniu do spraw, które s przedmiotem
Por. A. Kunkiel-Kry ska, Granice swobody implementacyjnej - komentarz do wyroku ETS
z 25.04.2002 w sprawie C-183/00 Gonzales Sanchez przeciwko Medician Asturiana SA, Europejski
Przegl d S dowy, pa dziernik 2008, s. 52 i n.
A. Kunkiel-Kry ska, Implementacja dyrektyw opartych na zasadzie harmonizacji pe nej na przyk adzie
dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych, Monitor Prawniczy 2007 Nr 18, s. 989 i n., B.
Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004 cz. I, rozdzia 2 pkt. 2.3.1.
nb.12 i 13 oraz 2.4. nb. 32 i 33.
Ins
tyt
3
A nawet to poj cie bywa uto samiane z unifikacj . S.Sondergraad Birkmose, Regulatory Competition
and the European Harmonisation Process, European Business Law Review 2006 Nr 17, s. 1085 .
4
E. Cross, Pre-emption of Member State Law in the European Economic Community: A Framework
for Analysis, Common Market Law Review 1992 Nr 3, s, 453.
5
P.Slot, Harmonisation, European Law Review 1996 Nr 21, s. 383.
2
dyrektywy, harmonizacja
nie
jest kompletna.
Innymi
ci
regulacji
s owy takie
liw
o
postanowienia nie odbieraj jej charakteru rodka harmonizacji zupe nej. 6
Zaj cie/przej cie pola przez prawodawc wspólnotowego oznacza, e w przypadku
dyrektyw harmonizuj cych w sposób zupe ny
mo e regulowa
adne z pa stw cz onkowskich nie
samodzielnie materii obj tej zakresem dyrektywy, nawet na
uregulowa
w danym obszarze równie
przyj cie dodatkowych
ied
potrzeby wy cznie krajowe. Niedopuszczalne jest te
w przypadku gdy np. wy sze standardy
raw
mog yby mie korzystny skutek dla jednostek np. konsumentów7.
6
Sp
Por.
paragrafy
16,19
oraz
24.
wyroku
z
15.04
2002
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=62000J0052&l
g=en. Orzeczenie to dotyczy o dyrektywy 85/374 w sprawie zbli enia przepisów ustawowych,
wykonawczych i administracyjnych Pa stw Cz onkowskich dotycz cych odpowiedzialno ci za
produkty wadliwe. Implementacja tej dyrektywy do prawa francuskiego zosta a uznana przez Trybuna
za niepe . Warto doda , e w dniu 14 marca 2006 zapad przeciwko Francji kolejny wyrok (w
sprawie C-177/04) za to, e rz d nie podj dzia
wymaganych na podstawie wyroku C- 52/00.
7
Ins
tyt
ut
W
ym
i
aru
Tak w wyroku z dnia 23 listopada 1989 Kommanditgesellshaft in Firma Eau de Cologne
&Parfumerie-Fabrik,C-150/88, ECR 1989 03891 wydanym na tle dyrektywy 76/768/EEC dotycz cej
zbli enia ustawodawstw Pa stw Cz onkowskich odnosz cych si do produktów kosmetycznych.
W sprawie tej ETS uzna , e przyj ty we W oszech przy implementacji tej Dyrektywy wymóg
oznaczania na opakowaniach jako ci i ilo ci substancji zawartej w produktach kosmetycznych jest
niezgodny z jej przepisami, nawet przy uwzgl dnieniu okoliczno ci, e podyktowany by d eniem do
unikni cia wprowadzania w b d konsumentów. W uzasadnieniu do tego orzeczenia Trybuna ,
odwo uj c si do preambu y Dyrektywy, m.in. podkre li e celem dyrektywy by o stworzenie na
poziomie wspólnotowym jednolitych regulacji dotycz cych sk adowania, etykietowania i pakowania
produktów kosmetycznych, a tym samym wyeliminowanie ró nic w tym zakresie spotykanych
w pa stwach cz onkowskich. Ró nic, które powodowa y utrudnienia w obrocie. Dyrektywa zawiera
list informacji, które powinny znale si na opakowaniach, kontenerach oraz etykietach produktów
kosmetycznych. Lista ta nie uwzgl dnia wymogu podania informacji co do ilo ci i jako ci substancji
znajduj cych si w produktach kosmetycznych. Takie informacje powinny by natomiast zawarte
w ulotkach informacyjnych prezentuj cych dany produkt do sprzeda y. Co wi cej w art. 7(1)
Dyrektywy stwierdza si wprost, e Pa stwo Cz onkowskie nie mo e odmówi , zakaza lub
ograniczy marketingu jakiegokolwiek produktu, który spe nia wymogi dyrektywy, z wyj tkiem sytuacji,
gdy wymagane jest eby pewne szczegó y by y podane w j zyku tego pa stwa. Wynika z tego, e lista
wymogów zawarta w Dyrektywie jest wyczerpuj ca i e w konsekwencji pa stwa cz onkowskie nie
mog wymaga wskazania innych informacji, ni
przewidziane wprost przez dyrektyw . Wymóg
zawarty w prawie w oskim wymusza modyfikacj pakowania produktów kosmetycznych, w zwi zku
z tym jest du e prawdopodobie stwo, e utrudni to obrót. Co wi cej cel dyrektywy, jakim jest ochrona
konsumentów mo e by osi gni ty przez mniej restryktywne dla handlu wspólnotowego rodki.
W niektórych pa stwach cz onkowskich wystarczaj ce okaza o si np. wprowadzenie ogólnego
zakazu umieszczanie informacji, które mog yby wprowadzi konsumenta w b d. Ponadto przepis art.
6(2) Dyrektywy (który wymaga od pa stw cz onkowskich podj cia rodków niezb dnych do tego, by
yte na etykietach czy ulotkach sformu owania, nazwy, znaki handlowe, graficzne itp., nie sugerowa y
ciwo ci, których produkt nie posiada), nie mo e by w adnym razie rozumiany jako pozwalaj cy
Pa stwom Cz onkowskim da umieszczania na opakowaniach lub etykietach innych informacji ni
wymagane explicite w przepisach Dyrektywy( paragrafy 13- 20).
3
dyrektywy stosowa
ci
Co wi cej nie mo na w obszarze obj tym regulacj
ju
liw
o
wcze niej istniej cych rozwi za zapewniaj cych taki wy szy standard8.
Zak ada si , e dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupe nej maj na celu
uregulowanie
danej
materii
w
sposób
wyczerpuj cy
w
zwi zku
z
czym
niedopuszczalne jest wprowadzanie lub utrzymywanie przez pa stwa cz onkowskie
nawet tylko bardziej szczegó owych ni
przewidziane
ied
dodatkowych uregulowa ,
w dyrektywie 9.
W literaturze podkre la si , e pa stwo cz onkowskie pozbawione jest mo liwo ci
raw
regulacji nawet w przypadku wyst pienia okoliczno ci, które nie zosta y unormowane
w dyrektywie, a okazuje si , e wymagaj interwencji prawotwórczej. Takie dzia anie
Sp
mo e by wy cznie podj te przez prawodawc wspólnotowego 10.
8
ym
i
aru
Por. sprawa C-183/00 Gonzales Sanchez przeciwko Medician Asturiana SA, Zb.Orz.I-03901
w której powódka, zara ona przy transfuzji krwi wirusem
taczki typu C twierdzi a, e w jej
przypadku powinny mie zastosowanie przepisy krajowe obowi zuj ce w czasie zdarzenia, które
zapewnia y szersz ochron osobom poszkodowanym ni implementowane pó niej przepisy
dyrektywy 85/374 o odpowiedzialno ci za produkty wadliwe. Trybuna nie podzieli tej opinii
podnosz c, e w/w Dyrektywa jest instrumentem harmonizacji pe nej w zwi zku z tym rodki krajowe
mog ró ni si od jej za
tylko w takim zakresie, w jakim przewiduj to jej postanowienia.
Dyrektywa w szczególno ci nie zawiera postanowie uprawniaj cych pa stwa cz onkowskie do
przyj cia surowszych standardów w celu ochrony konsumenta (takie postanowienia wskazywa yby na
minimalny charakter Dyrektywy). Wprawdzie w Dyrektywie przewidziano pewne derogacje dla Pa stw
Cz onkowskich, jednak mo liwo
ta odnosi si wy cznie do konkretnych (wyszczególnionych)
sytuacji i powinna by w sko interpretowana. Te derogacje nie daj te podstaw do zakwalifikowania
omawianej dyrektywy jako rodka harmonizuj cego opartego na innej metodzie, ni harmonizacja
pe na.
9
Ins
tyt
ut
W
Wynika to m.in. z orzeczenia w sprawie C-148/78 Ratti 1979 Zb.Orz.1629 pkt 27, gdzie Trybuna
stwierdzi , i konsekwencj system wprowadzonego przez Dyrektyw 73/173 jest to, e Pa stwo
Cz onkowskie nie mo e wprowadza do ustawodawstwa krajowego warunków, które s bardziej
restrykcyjne lub szczegó owe od tych, które zosta y przewidziane w w/w dyrektywie, przy czym zakaz
wprowadzania ogranicze ma zastosowanie zarówno w odniesieniu do produktów znajduj cych si na
rynku krajowym jak i do produktów importowanych. Co wi cej po up ywie terminu przewidzianego dla
implementacji Dyrektywy Pa stwo Cz onkowskie nie mo e tak e stosowa niezgodnego z t
Dyrektyw prawa krajowego, nawet gdy jego nieprzestrzeganie zagro one jest sankcj karn .
W sprawie tej chodzi o o to, e przepisy karne obowi zuj ce we W oszech przewidywa y bardziej
szczegó owe wymogi w zakresie oznaczania sk adu rozpuszczalników, ni wymagane przez
Dyrektyw .
Wyczerpuj cy charakter dyrektyw zupe nych zosta potwierdzony tak e w wyroku ETS w z dnia 12
lipca 1988 sprawie 60/86 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu W.B. i Irlandii ECR ( 1988)
03921. Sprawa ta dotyczy a Dyrektywy 76/759 w sprawie zbli enia ustawodawstw pa stw
cz onkowskich odnosz cych si do kierunkowskazów w pojazdach mechanicznych i ich przyczepach,
która w aneksie zawiera a zamkni
list
wiate samochodowych. W. Brytania wprowadza a
dodatkowe wymagania, które wychodzi y poza zakres aneksu, co zosta o przez ETS uznane za
niedopuszczalne.
10
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. I, 2.4. nb. 33.
4
pewien
modyfikowany
liw
o
wzorzec obowi zuj cy pa stwa cz onkowskie, który nie mo e by
ci
Innymi s owy, dyrektywy przewiduj ce ten typ harmonizacji zawieraj
w procesie transpozycji, co zbli a je do rozporz dze wspólnotowych11. W wypadku
zastosowania dyrektyw zupe nych swoboda pa stw cz onkowskich w zakresie
transpozycji jest praktycznie wy czona.
Zakres swobody implementacyjnej w przypadku dyrektyw opartych na
ied
1.2.
metodzie harmonizacji minimalnej
raw
Przeciwie stwo harmonizacji zupe nej stanowi harmonizacja cz
pozostawia pa stwom cz onkowskim, nawet po wej ciu w
mo liwo
ciowa, która
ycie dyrektywy,
wi kszej lub mniejszej aktywno ci w danej dziedzinie.
Sp
Harmonizacja minimalna jest t postaci harmonizacji cz
ciowej 12, która dopuszcza
najwi kszy margines swobody interpretacyjnej pa stw cz onkowskich. Dyrektywa
aru
zak adaj ca ten typ implementacji ujmuje rezultaty w formie wymaga minimalnych,
11
Ins
tyt
ut
W
ym
i
A. Kunkiel-Kry ska, Implementacja dyrektyw opartych na zasadzie harmonizacji pe nej na
przyk adzie dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych, Monitor Prawniczy 2007 Nr 18, s. 989.
Warto doda , e ETS w przypadku rozporz dze dopuszcza pozostawienie pewnego marginesu
swobody regulacyjnej pa stwom cz onkowskim, obwarowuj c to jednak wieloma warunkami.
W wyroku np. z dnia 13 marca 1984 w sprawie 16/83 (Post powanie karne przeciwko Karl Prantl
(1984), Zb.Orz. 01299), która mówi c w du ym uproszczeniu, dotyczy a mo liwo ci zastrze enia
przez pa stwo cz onkowskie pewnego typu butelek tzw. „bockbeutel” wy cznie dla wina
pochodz cego z okre lonego regionu, Trybuna zdecydowa , e skoro ustawodawca wspólnotowy nie
wykorzysta wszelkich mo liwo ci regulacyjnych (odnosz cych si do sposobu prezentacji wina, gdy
w rozporz dzeniu przewidziano mo liwo takiego zastrze enia tylko w stosunku do butelek jednego
typu –„flute d’ Alsase”), to do czasu przyj cia takich zasad wspólnotowych, Pa stwo Cz onkowskie
mo e utrzyma przepisy zastrzegaj ce jeden tradycyjny typ butelki dla wina regionalnego o ile
wynikaj ce st d ograniczenia dla importerów nie pozostaj w sprzeczno ci z art. 30 TWE. W wyroku
z dnia 25 listopada 1986 r. Trybuna podkre la , e aby stwierdzi , czy rozporz dzenie Nr 1035/72
w sprawie wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw pozwala Pa stwom Cz onkowskim na
rozci gni cie zasad ustanowionych przez organizacje producentów na wszystkich producentów
z danego regionu, wymaga zbadania: po pierwsze, czy i w jakim zakresie samo Rozporz dzenie
wyklucza takie rozszerzenie z uwagi na fakt, e regulacja ta jest zastrze ona do wy cznej
kompetencji wspólnej organizacji rynku rolnego, po drugie, czy nie wyst puje sprzeczno
z przepisami prawa wspólnotowego, po trzecie, czy nie wyst puj zagro enia, które takie rozszerzenie
mo e wywo ywa dla prawid owego funkcjonowaniu wspólnej organizacji rynku por. C-218/85 Cerafel
(1986), Zb.Orz. 3513 pkt 13.
12
Przyj to tu podzia zaproponowanych przez B. Kurcza, który w ramach harmonizacji cz ciowej
sensu largo poza harmonizacj minimaln wyodr bnia ponadto harmonizacj opcjonaln , cz ciow
sensu stricto, alternatywn i minimaln . B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich
implementacja, Kraków 2004, cz. II, 2.3.nb.9. W dalszej cz ci rozwa
ograniczymy si do
scharakteryzowania harmonizacji minimalnej.
5
W konsekwencji pa stwa cz onkowskie mog przyj
wprowadzania
13
.
liw
o
bardziej rygorystycznych rozwi za lub dalej id cych postanowie
ci
pozostawiaj c, co do zasady, pa stwom cz onkowskim swobod
lub utrzymywa
rodki krajowe
w wolnej przestrzeni, której dolny pu ap (pod og ) stanowi dyrektywa, a górny pu ap
ied
(sufit) - traktaty i ogólne zasady prawa wspólnotowego14.
Rozmiar tej wolnej przestrzeni pozostawianej pa stwom cz onkowskim przez
poszczególne dyrektywy jest bardzo zró nicowany; standard okre lony w dyrektywie
tak wysoki,
e Pa stwo Cz onkowskie ma niewielki obszar do
zastosowania dodatkowych uregulowa
raw
mo e by
15
. Wynika to z faktu
e harmonizacja
minimalna nie musi oznacza przyj cia przez prawo wspólnotowe minimalistycznych
standardów ochrony 16.
szerszy, niemniej jednak granice swobody pa stwa
Sp
Margines ten mo e by
cz onkowskiego w zakresie implementacji dyrektyw realizuj cych harmonizacj
minimaln , zawsze podlegaj ograniczeniom wynikaj cym z prawa wspólnotowego.
Sprawiedliwo ci
w swoim orzecznictwie wskazywa ,
aru
Europejski Trybuna
e
ograniczenia te mog mie zarówno charakter wewn trzny tj. wynika z samej tre ci
implementowanych dyrektyw, jak i charakter zewn trzny w stosunku do tych
Unii Europejskiej.
ym
i
dyrektyw, czyli wynika z nadrz dnych wobec dyrektywy norm prawa pierwotnego
Warto przy tym zaznaczy , e ograniczenia swobody implementacyjnej, wynikaj ce
z tre ci samych dyrektyw s
zasadami
prawa
Unii
Europejskiej,
ut
W
i efektywno ci17 oraz z zasad
13
tak e
ci le powi zane z ogólnymi traktatowymi
a
w
szczególno ci
zasad
lojalno ci
proporcjonalno ci18. Z zasad tych m.in. wynika, e
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004 , cz. II, 2.3.2.4. nb.
22.
14
15
Por. S. Prechal, Directives in EC LAW, Oxford 2005, s. 4.
Ins
tyt
Por. A. Kunkiel-Kry ska, Granice swobody implementacyjnej - komentarz do wyroku ETS
z 25.04.2002 w sprawie C-183/00 Gonzales Sanchez przeciwko Medician Asturiana SA, Europejski
Przegl d S dowy, pa dziernik 2008, s.54 i 55.
16
Tak trafnie zauwa a: B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków
2004, cz. I, 2.3.2.4. nb. 22
17
W my l art. 4 ust. 3 Traktatu O Unii Europejskiej „Zgodnie z zasad wspó pracy lojalnej Unia
i Pa stwa Cz onkowskie wzajemnie si
szanuj
i udzielaj
sobie wzajemnego wsparcia
6
ci
Pa stwo Cz onkowskie musi, z jednej strony, w sposób mo liwie najpe niejszy,
równocze nie podstawowe
ograniczenie swobody
implementacyjnej Pa stwa
Cz onkowskiego.
wielu
orzeczeniach
ETS
badaj c
zgodno
cz onkowskich z prawem unijnym wskazywa
prawa
krajowego
pa stw
na oba rodzaje ogranicze .
ied
W
liw
o
zrealizowa cel zdefiniowany w dyrektywie. Z drugiej jednak strony cel ten stanowi
Przyk adowo w wyroku z 15 lipca 2004 r. ETS uzna , e art. 2 Dyrektywy 1999/4/WE
dot. ekstraktów kawy i cykorii oceniany z perspektywy zarówno jej celu jak i celu
horyzontalnej
2000/13/WE
dotycz cej
oznaczania,
raw
Dyrektywy
reklamowania
artyku ów spo ywczych powinien by interpretowany w ustawodawstwach krajowych
w sposób dopuszczaj cy stosowanie w marketingu dodatkowych nazw handlowych
obok
nazwy
wymaganej
dla
danego
produktu
przez
Dyrektyw
1999/4.
Sp
Równocze nie ETS w tym samym wyroku stwierdzi , e art. 18 (2 i 2) Dyrektywy
2000/13/WE powinien by interpretowany jako wykluczaj cy mo liwo
stosowania
w ustawodawstwie krajowym bezwzgl dnych zakazów czynienia w oznaczaniu
produktów spo ywczych odniesie
do ich w
ciwo ci odchudzaj cych lub innych
aru
zalece medycznych. W zwi zku z reklam takich produktów podobn tez Trybuna
wywiód na podstawie analizy art. 28 i 30 TWE (obecnie art. 34 i 36 TFUE), z t
ró nic , e wykluczenie mo liwo ci wprowadzania w/w ogranicze Trybuna odniós
ym
i
wy cznie produktów ywno ciowych z importu19.
18
ut
W
w wykonywaniu zada wynikaj cych z Traktatów. Pa stwa Cz onkowskie podejmuj wszelkie rodki
ogólne lub szczególne w ciwe dla zapewnienia wykonania zobowi za wynikaj cych z Traktatów
lub aktów instytucji Unii. Pa stwa Cz onkowskie u atwiaj wype nianie przez Uni jej zada
i powstrzymuj si od podejmowania wszelkich rodków, które mog yby zagra
urzeczywistnieniu
celów Unii”.
Zasada proporcjonalno ci wynika z art. 5 TUE. Zgodnie z t zasad zakres i forma dzia ania Unii nie
wykraczaj poza to co konieczne dla osi gni cia celów Traktatu (art. 5.4).
19
Ins
tyt
Zob. wyrok w sprawie C-239/02 Douve Egberts, Zb. Orz. z 2004 r., s. I-7007. Powy sze kwestie
zosta y poruszone w trakcie sporu dot. marketingu w Belgii produktu wyst puj cego pod nazw
„DynaSvelte Cafe, który w ocenie Douve Egberts NV by niezgodny z przepisami krajowymi dot.
reklamy i etykietowania produktów spo ywczych. W szczególno ci chodzi o o ustalenie, czy u ycie
takiej nazwy handlowej, jak równie podanie na opakowaniu oraz instrukcji dla u ytkownika, e kawa
ta ma w ciwo ci wyszczuplaj ce i jest zalecana medycznie - niedopuszczalne w wietle prawa
belgijskiego - jest zgodne z ww. Dyrektywami. Odno nie do podania w ciwo ci wyszczuplaj cych
omawianej kawy ETS stwierdzi , e w wietle 18 (2) Dyrektywy 2000/13/WE, wszelkie odniesienia do
zdrowia, je li nie wprowadzaj konsumenta w b d s w oznaczeniu produktu ywno ciowego
dopuszczalne (pkt.38). W zwi zku z tym regulacje belgijskie, które ca kowicie zakazuj w oznaczeniu
produktu nawi zania do „efektu chudni cia”, czy rekomendacji medycznych, niezale nie od tego czy
to informacje mog ce wprowadzi
konsumenta w b d, powinny by
uznane za
7
ci
podkre li ,
e
wybór
harmonizacji
minimalnej
wspólnotowego jest cz sto zdeterminowany tre ci
wprost mówi
przez
traktatów, które zdarza si , e
o ustanawianiu minimalnych wymaga
(np. art. 137 ust. 2b TWE,
obecnie art. 153 ust. 2b TFUE).
e dyrektywy wydane na podstawie innych przepisów
ied
Nie oznacza to jednak,
prawodawc
liw
o
Warto
traktatowych, które o takiej harmonizacji nie mówi
wyra nie, nie mog
przewiduj klauzule harmonizacji minimalnej.
Przepisy takie najcz
raw
harmonizowa danej dziedziny minimalnie lub zawiera poszczególne artyku y które
ciej pos uguj si wtedy takimi wyra eniami jak: „ co najmniej”,
„ustanowienie przepisów dalej id cych”, „bardziej rygorystycznych wymaga ”. Te
wykluczaj
ustanowienie
przez
pa stwo
wprowadzenie wy szych standardów.
Sp
okre lenia
Co wi cej pa stwo
mo e
ni
przewidziane
w
cz onkowskie
dyrektywie,
aru
standardów
cz onkowskie
dopuszczaj c
ustanawia
ni szych
równocze nie
bardziej rygorystyczne
ym
i
wymagania równie w sytuacji, gdy w dyrektywie brak jest wyra nego upowa nienia
Ins
tyt
ut
W
niezharmonizowane. Ich zgodno
jednak z prawem wspólnotowym nale y bada oddzielnie
w ka dym konkretnym przypadku a ocena b dzie zale a od przyczyn dla których zosta y te przepisy
wydane i od zachowania zasady proporcjonalno ci. Rozwa aj c stosowanie tych odniesie
w reklamie ETS przypomnia , e swobodny przep yw towarów jest fundamentaln zasad TWE
i znajduje wyraz w zakazie wprowadzania ogranicze ilo ciowych w imporcie mi dzy Pa stwami
Cz onkowskim oraz wprowadzania rodków o skutku równowa nym przewidzianym w art. 28 TWE.
Przywo
równocze nie wcze niejsze orzecznictwo, z którego wynika, e aby unikn
zarzutu
naruszenia zakazu okre lonego w art. 28 TWE, wprowadzane przez pa stwa cz onkowskie zakazy
i restrykcje nie mog by tego rodzaju, eby ogranicza y dost p do rynku towarów z innego pa stwa
cz onkowskiego, a w ka dym razie bardziej ogranicza y ten dost p w przypadku towarów z importu ni
w przypadku produktów krajowych. Chocia nie mo na wykluczy sytuacji, e produkty ywno ciowe
pochodz ce z innego pa stwa cz onkowskiego b
mog y podlega ograniczeniom w dost pie na
rynek belgijski, w tym równie o takim charakterze jak w omawianej sprawie. Niemniej jednak
generalny zakaz stosowania w reklamie takiej charakterystyki produktu mo e ograniczy dost p
produktów z importu na rynek krajowy w wi kszym stopniu ni dost p produktów krajowych, gdy te
ostatnie s lepiej znane konsumentowi krajowemu. Takie ograniczenie mog yby by stosowane ale
wy cznie pod warunkiem, e ka dorazowo znajd uzasadnienie w potrzebie uwzgl dnienia interesu
publicznego, w postaci ochrony zdrowia lub ochrony konsumenta oraz gdy ich wprowadzenie b dzie
ciwe i konieczne dla celu, który chce si osi gn w rozumieniu art. 30 TWE.
8
ci
zawieraj cego si np. w wyra eniu „co najmniej”, lecz tylko jej wyk adnia prowadzi do
liw
o
wniosku, e mamy do czynienia z harmonizacj minimaln .20
Podstaw do takiego twierdzenia daje orzecznictwo ETS, w którym przyjmuje si , e
upowa nienie do wydawania takich norm jest dorozumiane. W ocenie Trybuna u
nale y przyj
bowiem za
enie,
e je li prawodawca wspólnotowy zamierza
ied
zabroni wprowadzania przez pa stwo cz onkowskie bardziej rygorystycznych norm
ni przewidziane w dyrektywie, zapewniaj cych tym samym wy szy poziom ochrony
okre lonego dobra, to czyni to z regu y za pomoc wyra nego zakazu21.
raw
Je li wi c dyrektywa nie wyklucza wprost wprowadzenia przez pa stwo cz onkowskie
Sp
bardziej restryktywnych uregulowa ni w niej przewidziane, jest to zawsze mo liwe.
20
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. II, 2.3.2.4. nb.
25.
21
Ins
tyt
ut
W
ym
i
aru
Por. sprawa C-376/90 Komisja Europejska przeciwko Królestwu Belgii (1992, Zb.Orz.1-16153, pkt
37. Sprawa ta dotyczy a dyrektywy 80/836/Euratom przewiduj cej podstawowe standardy dla ochrony
bezpiecze stwa zdrowia ogó u spo ecze stwa oraz pracowników przed promieniowaniem jonizuj cym,
m.in. poprzez okre lenie dopuszczalnych dawek promieniowania. Implementuj c t dyrektyw Belgia,
w przypadku praktykantów i studentów przewidzia a dopuszczalne dawki ni sze ni okre lone
w dyrektywie (1/10 zamiast 3/1 tego co jest dopuszczalne w odniesieniu do innych pracowników).
Stawki te by y jednak takie same jak przewidziane w dyrektywie dla m odocianych pracowników (tzn.
w wieku od 16 do 18 lat). Komisja, w uzasadnieniu skargi podnosi a, e zakaz wprowadzenia innych
limitów ni przewidziane w dyrektywie (nawet bardziej rygorystycznych) wynika z art. 2b) Traktatu
o Euroatomie powierzaj cego Wspólnocie ustalanie ujednoliconych standardów bezpiecze stwa
(pkt.18). W ocenie Trybuna u argument ten powinien zosta odrzucony. Odwo uj c si tu do wyk adni
historycznej Trybuna stwierdzi , e termin ”dopuszczalne dawki” (dose limits) u yty w art. 10(2)
omawianej dyrektywy powinien by rozumiany jako dawki zapewniaj ce minimalny poziom ochrony.
Natomiast wobec braku wyra nego zakazu, dyrektywa nie mo e by interpretowana jako
uniemo liwiaj ca pa stwom cz onkowskim zapewnienia m odocianym praktykantom i studentom
takiego samego poziomu ochrony jaki przys uguje b
cym w tym samym wieku pracownikom (pkt.
29). Podobne argumenty pad y w opinii Rzecznika Generalnego M. Pojaresa Madury (http://eurex.europa.eu/Notice.do?mode=dbl&lang=pl&ihmlang=pl&lng1=pl,fr&lng2=cs,da,de,el,en,es,et,fi,fr,hu,it
,lt,lv,nl,pl,pt,sk,sl,sv,&val=396820:cs&page). Opinia ta zosta a wydana na tle dyrektyw dotycz cych
zwalczania pryszczycy. Chodzi o m.in. o dokonany ubój zwierz t, który nast pi na polecenie w adz
krajowych pomimo i taki rodek nie zosta przewidziany w dyrektywie. Rzecznik Generalny m.in.
stwierdzi , e wprawdzie dyrektywa 85/511 nie zezwala w sposób wyra ny na swobod pa stw
cz onkowskich w stosowaniu rodków surowszych ni przewidziane tym aktem. Jednak e takie
uprawnienie mo e wynika z jej przepisów w sposób dorozumiany (pkt. 32). W zwi zku z tym chocia
dyrektywa nie przewiduje uboju zwierz t, co do których istnieje podejrzenie zara enia, nie oznacza to
jednak, e sprzeciwia si ona zastosowaniu takich rodków. Maj c to na uwadze trudno uzna , by
szczegó owy charakter dyrektywy 85/511 upowa nia do wyci gni cia wniosku, jakoby a contrario
wykluczone by o zastosowanie rodków o charakterze uzupe niaj cym. Argumenty a contrario s
dopuszczalne tylko wtedy, gdy adna inna interpretacja nie jest w ciwa. I dalej Rzecznik stwierdzi
wyra nie, e gdyby ustawodawca wspólnotowy zamierza zakaza podejmowania takich rodków
zwalczania pryszczycy jak te b
ce przedmiotem sprawy, umie ci by w dyrektywie jednoznaczny
przepis wprowadzaj cy stosowny zakaz (pkt 37).
9
ci
Podkre la si , e jest to dopuszczalne nawet je li w preambule dyrektywy znajduje
explicite odniesienie do wyznaczonego celu, jakim jest osi gni cie jednolito ci
liw
o
si
regu prawnych22 .
Nie b dzie natomiast mo liwe wprowadzenie bardziej restrykcyjnych standardów
w sytuacji gdy dyrektywa zawiera nakaz wzajemnego uznawania lub klauzul
ied
swobodnego przep ywu. W przypadku bowiem istnienia takiego nakazu wszelkie
ograniczenia w stosunku do towarów, us ug czy podmiotów z innych pa stw
cz onkowskich s niedozwolone, chyba e daj si usprawiedliwi wzgl dami „dobra
ogólnego”. Powo anie si za na klauzul dobra ogólnego jest jednak mo liwe tylko
raw
w przypadku tych dyrektyw, w których tre ci jest do tej klauzuli odniesienie 23.
Zwraca si równocze nie uwag , e ustanawianie takich wy szych standardów mo e
stwarza problem „nierównej regulacji”, a tym samym hamowa proces usuwania
harmonizacji
Sp
przeszkód w swobodnym przep ywie towarów czy us ug, co jest jednym z celów
24
. W zwi zku z tym w literaturze przedmiotu, w oparciu o orzecznictwo
ETS, formu uje si
szereg zalece , którymi powinno kierowa
si
pa stwo
cz onkowskie rozwa aj c wprowadzenie takich wy szych wymaga .
aru
B. Kurcz25 wymienia w tym kontek cie nast puj ce zalecenia: 1) bardziej
restrykcyjne normy nie powinny uchybia
zasadzie efektywno ci, to znaczy
uniemo liwia lub czyni wyj tkowo trudnym korzystanie z praw przyznanych przez
ym
i
dyrektyw , 2) je li regu y minimalne przyznaj jednostce prawa wtedy postanowienia
dalej id ce mog i
tylko w tym samym kierunku, to znaczy by bardziej korzystne
dla beneficjenta tych praw, 3) mo na ustanawia regu y bardziej restrykcyjne tylko
w odniesieniu do tej samej polityki, której dotycz
, które mieszcz si w zakresie przedmiotowej regulacji
ut
W
odno nie do innych dzia
regu y minimalne, a nie np.
danej dyrektywy.
22
B .Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. I, 2.3.2.4. nb.
25.
Ins
tyt
23
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. II, 2.3.2.5. nb.27
oraz 2.4. nb. 37.
24
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. I, 2.3.2.4. nb.
24.
25
Tam e.
10
przestrzega
równocze nie
przed
w dyrektywach przewiduj cych harmonizacj
ci
ten
pochopnym
wprowadzaniem
typu minimalnego, postanowie
bardziej restryktywnych ni przewidziane w prawie wspólnotowym.
liw
o
Autor
Przed podj ciem decyzji w tym przedmiocie pa stwo cz onkowskie powinno
surowszych
, po pierwsze, czy cel dyrektywy pozwala na wprowadzenie
wymaga ,
przy
czym
ustalanie
tego
powinno
nast pi
przy
ied
ka dorazowo rozwa
uwzgl dnieniu podstawy prawnej, na której dana dyrektywa zosta a wydana. Po
drugie nale y zbada , czy surowsze wymogi s
a je eli nie s , to czy mog
by
zgodne z prawem pierwotnym,
usprawiedliwione wy czeniami przewidzianymi
raw
w traktacie lub wypracowanymi w orzecznictwie ETS 26.
Takim ograniczeniem wynikaj cym z prawa pierwotnego jest np. wspomniany ju
zakaz wprowadzania ogranicze ilo ciowych, lub innych równowa nych, w przywozie
Sp
towarów mi dzy pa stwami cz onkowskimi (art. 28 TWE), gdy nie zachodz wzgl dy
okre lone w art. 30 TWE27, a tak e zakaz dyskryminacji ze wzgl du na
przynale no
pa stwow (art. 12 TWE).
aru
W kontek cie zakazu dyskryminacji rozró nia si
dwie sytuacje. Po pierwsze tak
w której bardziej rygorystyczne wymagania odnosz
pochodz cych z danego kraju. Po drugie gdy b
si
do produktów lub osób
one obowi zywa , niezale nie
od przynale no ci pa stwowej.
ym
i
W pierwszej sytuacji ETS przyjmuje,
niedyskryminacji) nie maj
e prawo wspólnotowe (w tym zasada
zastosowania do niekorzystnego traktowania przez
pa stwo cz onkowskie w asnych produktów w porównaniu z traktowaniem dóbr
ut
W
importowanych. Pod warunkiem oczywi cie,
e dotyczy to sektora, który nie jest
przedmiotem wy cznej regulacji prawa wspólnotowego lub obszaru, który nie
podlega
26
27
harmonizacji zupe nej. W szczególno ci w orzeczeniu z dnia 25
Tam e
Ins
tyt
W wielu orzeczeniach wydanych na tle art. 28 TWE Trybuna podkre la , e bardziej rygorystyczne
wymagania, je eli ograniczaj lub mog ograniczy handel mi dzy pa stwami cz onkowskimi, musz
by proporcjonalne do wyznaczonych celów. Zwraca jednak przy tym równocze nie uwag na
okoliczno , e ocena, czy np. ca kowity zakaz jest proporcjonalny, a w szczególno ci czy
wyznaczony cel móg by osi gni ty przez cz ciowy zakaz lub inne ograniczenia maj ce mniejsze
oddzia ywanie na wspólny rynek, wymaga analizy okoliczno ci prawnych oraz faktów
charakteryzuj cych sytuacj w danym pa stwie cz onkowskim, do czego bardziej predysponowany
jest
s d
krajowy.
Por.
sprawa
C-405/98
(2001)
pkt.
33.
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61998J0405:EN:HTML (pkt. 33).
11
Trybuna
francuskiego stwierdzi ,
traktowania, gdy
odpowiadaj c
na
pytanie
prejudycjalne
ci
1986
s du
e art. 30 TWE nie zakazuje takiego zró nicowanego
liw
o
pa dziernika
jego celem jest wyeliminowanie przeszkód w obrocie dóbr
importowanych z innych krajów cz onkowskim a nie zapewnienie by dobra krajowe
korzysta y z równego traktowania z dobrami importowanymi
28
.
ied
usznie jednak podkre la si , e przed podj ciem decyzji o zawy eniu standardów
nale y stwierdzi , czy prawo wewn trzne, zw aszcza przepisy rangi konstytucyjnej,
dopuszczaj
np.
dyskryminacj
w asnych
producentów
lub
dystrybutorów,
w stosunku do takich podmiotów z innych pa stw oferuj cych towary czy us ugi na
raw
rynku krajowym29.
Odno nie do drugiej sytuacji, w której bardziej rygorystyczne wymagania dotycz
produktów lub osób, niezale nie od ich przynale no ci pa stwowej, zwraca si
dyskryminacji mo na mówi , gdy
nierówno
Sp
uwag , na ryzyko dyskryminacji po redniej produktów zagranicznych. O takiej
rodek z pozoru neutralny powoduje faktyczn
, np. gdy w praktyce jednak grupa podmiotów ( w tym przypadku
aru
zagranicznych) jest w wi kszym stopniu dotkni ta ograniczeniami30.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika ponadto, e bardziej restrykcyjne rodki krajowe,
musz
z zasad
by
zgodne
z
ogólnymi
zasadami
prawa
wspólnotowego
np.
proporcjonalno ci. Zasada ta wymaga, aby przyj te przez pa stwo
ciwe i konieczne do realizacji uzasadnionych celów, co
ym
i
cz onkowskie rodki by y w
28
29
30
ut
W
W sprawie tej chodzi o o to, e obowi zuj cy w prawie francuskim zakaz odst pstwa od sztywnych
cen hurtowych ksi ek, okre lanych przez wydawc , nie tylko nie obowi zywa w przypadku ksi ek
importowanych (które tym samym stawa y si konkurencyjne cenowo w porównaniu z ksi kami
krajowymi), ale równie ksi ek z tzw. re-importu, tzn. wydanych we Francji i wcze niej
wyeksportowanych (gdy nie udowodniono, e celem eksportu by zamiar omini cia prawa) C-355/85
Driancourt (1986) Zb. Orz. 3231 pkt. 11 i 12.
B.Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. I, 2.3.2.4. nb. 24.
Ins
tyt
Problem ten ETS zasygnalizowa m.in. w kontek cie zakazu bezpo redniej reklamy alkoholu,
wprowadzonego w Szwecji, który ostatecznie zosta uznany za niespe niaj cy kryterium
proporcjonalno ci (patrz przypis 24). W uzasadnieniu do tego wyroku pad te argument nawi zuj cy
do dyskryminacji po redniej. Trybuna podzieli tu opini Komisji, e fakt, e prawo szwedzkie nie
zabrania tzw. reklamy wydawniczej, tzn. przemycania w artyku ach od wydawcy tre ci promuj cych
produkt, którego reklama bezpo rednia jest zabroniona spowoduje, e zakaz bezpo redniej reklamy
w wi kszym stopniu wp ywa b dzie niekorzystnie na marketing produktów z innych krajów
cz onkowskich ni marketing produktów krajowych. Z ró nych bowiem powodów, przede wszystkim
kulturowych, producenci krajowi b
bowiem mieli atwiejszy dost p do tej formy reklamy ni ich
konkurenci z innych krajów. Dlatego te taki zakaz powinien by postrzegany jako przeszkoda
w handlu pomi dzy pa stwami cz onkowskimi w rozumieniu art. 30 TWE. C-405/98 Gourmet (2001)
Zb.Orz. I-1795, pkt. 25 .
12
uciec si
do
rodka o charakterze najmniej uci
ci
e je li istnieje wybór mi dzy kilkoma w
ciwymi
rodkami, to nale y
liwym, a spowodowane tym
liw
o
oznacza,
trudno ci nie mog by niewspó mierne w porównaniu do celów, jakim owe rodki
maj s
.31
Ponadto, pa stwo cz onkowskie nie mo e wprowadza
bardziej rygorystycznych
ied
wymaga , gdy ich oddzia ywanie mia oby przekracza jego granice32.
raw
Ad. 3. Zakres swobody regulacji przez pa stwa cz onkowskie materii,
poruszonej w dyrektywie zupe nej, ale pozostaj cej poza przedmiotowym
i podmiotowym zakresem jej regulacji
uwag ,
e spraw
Sp
W literaturze przedmiotu zwraca si
szczególnie trudn
precyzyjne ustalenie zakresu materii zharmonizowanej przez dyrektyw
Jest to jednak niezwykle wa ne z uwagi na fakt,
jest
zupe
.
e w odniesieniu do obszaru
niezharmonizowanego swoboda regulacyjna pa stw cz onkowskich jest prawie pe na
aru
tzn. ograniczona jest tylko przez ogólne zasady prawa wspólnotowego33.
Generalnie przyjmuje si w lad za orzecznictwem ETS,
e przy wyznaczaniu granic
materii obj tej regulacj
si
systemow , teologiczn , nieraz równie
ym
i
wyk adni
dyrektywy nale y pos ugiwa
w wi kszym stopniu
historyczn
(uwzgl dniaj
proces tworzenia dyrektywy i realia, w których dyrektywa powstawa a), ni wyk adni
31
ut
W
gramatyczn samych przepisów dyrektywy.
Por. Wyrok ETS .C-331/88 w sprawie Fedesa, pkt 1.3.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61988CJ0331:EN:HTML13.
32
Ins
tyt
W tej sprawie Trybuna wypowiedzia si na tle Dyrektywy 79/409 dot. ochrony ptaków. Z orzeczenia
tego wynika, e pa stwo cz onkowskie jest upowa nione do wprowadzenia bardziej rygorystycznych
rodków ochrony w stosunku do gatunków ptaków wymienionych w dyrektywie. W stosunku jednak do
pozosta ych gatunków ptaków mo e przyjmowa bardziej rygorystyczne rodki ochronne jedynie pod
warunkiem, e chodzi o gatunki spotykane na jego terytorium. Por. C-169.89 van den Burg (1990) pkt
12
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61989J0169:EN:HTMLC-169.89
(1990) pkt 12 http://eu lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61989J0169:EN:HTML
33
A. Kunkiel-Kry ska, Implementacja dyrektyw opartych na zasadzie harmonizacji pe nej na
przyk adzie dyrektywy o nieuczciwych praktykach handlowych, Monitor Prawniczy 2007 nr 18, s. 989.
13
rol
ci
Szczególn
przypisuje si
przy tym preambule dyrektywy, z której zazwyczaj
jakiego rodzaju harmonizacja by a
liw
o
wynika nie tylko jaki jest cel regulacji ale te
zak adana34.
B. Kurcz daje przyk ady orzecze , w których Trybuna w sposób wyra ny ustali
ied
w jakim zakresie kompetencja pa stwa cz onkowskiego istniej ca przed wej ciem
w ycie dyrektywy zosta a na jej podstawie ograniczona lub ca kowicie wy czona35.
Z przyk adów tych wynika jednak równocze nie jak dok adna musi by analiza ca ej
zawarto ci normatywnej dyrektywy, aby nie wyci ga zbyt pochopnych wniosków
Z przyk adów tych wynika,
raw
np. z brzmienia jej preambu y36.
e równie w przypadku dyrektyw zupe nych mo e istnie
niezaj te pole odnosz ce si do materii podlegaj cej regulacji dyrektywy, które albo
okre la sama dyrektywa albo które mo e by wydedukowane z jej tre ci .
proces ustalenia swobody regulacji przez pa stwa
cz onkowskie odno nie do materii,
Sp
Jak mo na sobie wyobrazi
poruszonej w dyrektywie zupe nej ale
pozostaj cej poza przedmiotowym i podmiotowym zakresem jej regulacji zilustrujemy
na przyk adzie wspomnianej ju dyrektywy 76/768/EEC z 27 lipca 1976 r. dotycz cej
do produktów
kosmetycznych. Dyrektywa ta, co wynika z jej tre ci, okre la w
ciwo ci sk adu,
którym musz
aru
zbli enia ustawodawstw pa stw cz onkowskich odnosz cych si
odpowiada
produkty kosmetyczne oraz zasady sk adowania,
ym
i
etykietowania i pakowania tych produktów. Jej celem jest ochrona zdrowia
publicznego oraz usuni cie utrudnie
w handlu tymi produktami wynikaj cych
z odmiennych wymogów obowi zuj cych pa stwa cz onkowskie. Te przepisy
dyrektywy okre laj granice zaj tego pola przez prawo wspólnotowe.
odnosz ca si
34
35
wydaje, nale
oby uzna
ka
regulacj
krajow
ut
W
Za dopuszczaln , jak si
do produktów kosmetycznych, która dotyczy innych kwestii ni
Wyrok z dnia 3 marca 1977 r. w sprawie C-80/76 North Kerry Milk Production, Rec. str. 425, pkt 11.
Ins
tyt
Sprawa C-17/93van der Veld (1994) Zb.Orz 1-3537 oraz sprawa C-473/98 Alfa AB (2000)
Zb.Orz.1-4799 pkt.23, sprawa C-355/96 Silhouette (1988) Zb.Orz.1-4799 oraz C-1/96 Compassion in
World Farming (1998) Zb.Orz.1-1251. Por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich
implementacja, Kraków 2004, cz. I, 2.4. pkt. 35.
36
Na przyk ad w sprawie Silhouette pomimo i w preambule dyrektywy 89/104/EWG by o
postanowienie, i na obecnym etapie rozwoju Wspólnoty nie jest konieczne pe ne zbli enie znaków
towarowych pa stw cz onkowskich, to jednak
Trybuna przyj , e dyrektywa 89/104/EWG
przewidywa a pe
harmonizacj przepisów dotycz cych dzia
pa stw cz onkowskich w tej sferze.
Por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004 cz. I., 2.4. pkt 35.
14
ci
wymienione w dyrektywie ( tzn. nie dotyczy sk adu tych produktów, ich sk adowania,
, czy dopuszczalna b dzie regulacja
liw
o
etykietowania i pakowania). Mo na te rozwa
dotycz ca np. etykietowania produktów kosmetycznych, która ma s
celom ni okre lone w dyrektywie.
W pe nym zakresie ponadto dopuszcza si regulacj
innym
przez pa stwo cz onkowskie
tych produktów kosmetycznych, które zosta y wy czone z przedmiotowego zakresu
tej dyrektywy. W ka dym jednak razie nale
ied
dyrektywy, a wi c zawieraj cych jedn z substancji wymienionych w za czniku V do
oby dodatkowo zbada , czy
projektowana regulacja nie b dzie sprzeczna z prawem wspólnotowym, a tak e czy
raw
nie b dzie sta na przeszkodzie osi gni ciu przez w/w dyrektyw jej celów.
Na wst pie warto podkre li ,
przyjmuje si
dzia
Sp
Ad. 2. Implementacja bez transpozycji
e rozumienie poj cia implementacji dyrektywy, jakie
obecnie w literaturze przedmiotu jest szerokie. Pokrywa ono ca
podejmowanych przez pa stwo cz onkowskie dla realizacji celu okre lonego
aru
w dyrektywie. W szczególno ci, implementacja obejmuje zarówno transpozycj
dyrektywy tj. wprowadzenie w
ycie koniecznych dla realizacji celu dyrektywy
regulacji krajowych w terminie wskazanym w dyrektywie, jak tak e stosowanie tych
ym
i
regulacji przez krajowe organy stosuj ce prawo37. W opinii ograniczono si wy cznie
do omówienia kwestii transpozycji dyrektyw rozumianego jako pierwszy etap
implementacji dyrektyw. Poza jej zakresem pozostawiono wymagaj
opracowania z
problematyk
implementacji dyrektyw po ich transpozycji do
ut
W
prawa krajowego.
on
oddzielnego
Niemniej jednak nawet odpowied na pytanie, czy mo liwe jest wskazanie w jakim
zakresie nale y dokonywa transpozycji dyrektywy do systemu prawnego poprzez
dzia ania legislacyjne, a w jakim wystarczaj ce jest odpowiednie wykorzystanie ju
Ins
tyt
obowi zuj cego prawa, nie mo e by jednoznaczna.
37
Por. B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kraków
2004, s. 46-49 oraz wskazana tam literatura.
15
do pierwszego etapu implementacji
ci
Ograniczaj c si
tzn. kwestii zwi zanych
liw
o
z transpozycj , nale y rozró ni dwie sytuacje.
Pierwsza polega na u yciu przez pa stwo cz onkowskie praktyki stosowania prawa
krajowego jako samoistnego
rodka implementacji dyrektywy, który ma zast pi
transpozycj (rzeczywisty brak transpozycji).
obowi zuj ce
ju
na implementacji dyrektywy poprzez wskazanie na
regulacje
krajowe,
bez
podejmowania
legislacyjnych (pozorny brak transpozycji).
nale y,
ETS wynika,
dzia
e wskazany w pierwszej sytuacji sposób jest
nieprawid owy.
Z orzecze
nowych
raw
Od razu podkre li
ied
Druga sytuacja polega za
e istnienie w danym pa stwie jedynie praktyki
administracyjnej odpowiadaj cej rezultatowi okre lonemu w dyrektywie nie jest
Sp
wystarczaj ce38.
Natomiast, je eli chodzi o drug posta zachowania pa stwa cz onkowskiego, taki
sposób implementacji dyrektywy jest co do zasady w pe ni dopuszczalny.
e generalnie rzecz bior c implementacja ka dej dyrektywy
aru
Wynika to z faktu,
wymaga albo stworzenia ram ustawowych (czyli transpozycji) albo „wpisania si
w ju
istniej ce ramy, tak aby by spe niony wymóg implementacji przez akty
ym
i
powszechnie obowi zuj ce”39.
Implementacja bez transpozycji w szczególno ci, dotyczy sytuacji, gdy w danym
38
ut
W
pa stwie cz onkowskim istniej ce ju ramy konstytucyjne lub ustawowe umo liwiaj
Ins
tyt
Trybuna t umaczy to nast puj co: „Praktyki o charakterze administracyjnym, które ze swej natury
mog by zmienione w sposób i w czasie dowolnym dla w adzy i nie s dostatecznie szeroko
publikowane, nie mog by uwa ane za w ciwe wype nienie zobowi za na onych (…) na
pa stwa, do których adresowane s dyrektywy. „Jest rzecz podstawow , e ka de pa stwo
cz onkowskie powinno wykonywa dyrektywy w sposób zgodny z wymogami jasno ci i pewno ci
sytuacji prawnych”. Orzeczenie w sprawie 102/79 Komisja przeciwko Królestwo Belgii pkt.11 Zb.Orz.
180 s.1473 .Dlatego te dla prawid owej transpozycji dyrektywy „nie jest wystarczaj ca jedynie
odpowiadaj ca dyrektywie praktyka administracyjna, wzgl dnie dopasowanie takiej praktyki.
Orzeczenie ETS w sprawie 239/85 Komisja przeciwko Królestwo Belgii pkt 7 Zb.Orz.1986 s. 3645.
39
B. Kurcz, Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja, Kraków 2004, cz. II, 3.3. nb. 67.
16
legislacyjne, skutecznych
ci
zastosowanie innych ni
rodków dla osi gni cia
liw
o
przewidzianego w dyrektywie rezultatu40.
Nale y doda ,
e warunkiem zaniechania transpozycji jest spe nienie przez
obowi zuj ce ju
w chwili implementacji przepisy prawa krajowego tych samych
uchwalanych przepisów.
Podstawowymi
kryteriami
oceny
prawid owo ci
ied
wymogów implementacyjnych, które mia yby zastosowanie w stosunku do nowo
podj tych
rodków
bezwzgl dnie
wi
cego
charakteru
raw
implementacyjnych jest zapewnienie pewno ci prawa (bezpiecze stwa prawnego),
norm41,
ich
kompletno ci,
jasno ci42
i klarowno ci (jednoznaczno ci, precyzyjno ci)43.
40
41
ut
W
ym
i
aru
Sp
W ca ci odpowiedni fragment orzeczenia brzmi nast puj co: „Formalne powtórzenie zalece
dyrektywy w postaci wyra nego, szczególnego przepisu prawnego nie jest zawsze wymagane je eli
do wykonania dyrektywy mo e, stosownie do jej tre ci, wystarczy ogólny kontekst prawny.
W szczególno ci istnienie zasad ogólnych prawa konstytucyjnego lub administracyjnego mo e uczyni
transpozycj w drodze wydania szczególnych przepisów ustawowych lub wykonawczych zb dn , pod
warunkiem jednak, e zasady te rzeczywi cie gwarantuj pe ne stosowanie dyrektywy przez
administracj krajow oraz e w przypadku, gdy sporny przepis dyrektywy nadaje prawa jednostkom,
sytuacja prawna wynikaj ca z tych zasad jest wystarczaj co precyzyjna i jasna by podmioty te by y
w stanie zapozna si z ca ci swych uprawnie , a w razie potrzeby powo
si na nie przed
dami krajowymi”. Por. Wyrok z 30 listopada 2006, C-32.05 Komisja przeciwko Luksemburgowi
(2006) pkt 34 oraz powo ane w nim orzeczenia z dnia 23 maja 1985 w sprawie C-29/84 Komisja
przeciwko Niemcom pkt 31 i 32 oraz wyrok z dnia 26 czerwca 2003 w sprawie Komisja przeciwko
Francji pkt 76. Warto doda , e zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETS – wprawdzie w ramach
post powania o stwierdzenie uchybienia zobowi zaniom pa stwa cz onkowskiego wykazanie
zaistnienia zarzucanego uchybienia nale y co do zasady do Komisji i to ona powinna przedstawi
Trybuna owi dowody niezb dne do ustalenia, e uchybienie zaistnia o. To niew tpliwe jest równie , e
pa stwa cz onkowskie s zobowi zane do u atwiania Komisji wype niania jej zada . Je li chodzi
bowiem o ustalenie, czy przepisy s
ce dokonaniu transpozycji dyrektywy Unii do krajowego
porz dku prawnego mog zapewni skuteczne wprowadzenie tej dyrektywy w ycie, Komisja
w znacznym stopniu musi polega na dowodach dostarczonych przez dane pa stwo cz onkowskie
(zob. w szczególno ci wyroki: z dnia 25 pa dziernika 2007 r. w sprawie C-248/05 Komisja przeciwko
Irlandii, Zb. Orz. s. I-9261, pkt 66, 67, 68; z dnia 22 stycznia 2009 r. w sprawie C-492/07 Komisja
przeciwko Polsce, pkt 17,18, a tak e wyrok z dnia 29 pa dziernika 2009 r. w sprawie C-551/08
Komisja przeciwko Polsce, pkt 15. W zwi zku z tym ETS w wyroku z 17 marca 2011 sprawie C326/09 Komisja przeciwko Polsce, pkt 20 przyj , e „nawet je eli Rzeczpospolita Polska twierdzi, i
istniej ce przepisy krajowe stanowi prawid ow i pe
transpozycj dyrektywy 2004/113, w zwi zku
z czym nie jest konieczne dokonanie przez ni formalnej transpozycji, to jednak pa stwo to nie
przedstawi o wystarczaj co dok adnych wskazówek co do tre ci przepisów krajowych, które jego
zdaniem stanowi transpozycj tej dyrektywy”.
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62009CJ0326:PL:HTML
Ins
tyt
W orzeczeniu C 239/85 Giftmull, Komisja przeciwko Belgii, pkt. 7 Zb.Orz.1986 s. 1661 ETS m.in.
stwierdzi : „Ka de pa stwo cz onkowskie musi realizowa dyrektyw w taki sposób aby odpowiada o
to wymogom bezpiecze stwa prawnego, a w zwi zku z tym transpozycja dyrektywy powinna by
zapewniona w przepisach krajowych maj cych bezwzgl dnie wi
cy charakter. O mocy
bezwzgl dnie wi
cej przepisów implementuj cych jest równie mowa w orzeczeniu ETS w sprawie
C-192/89 Sevince, pkt13 Zb.Orz.1990 s. 1-3461, przy czym zaznacza si tam, e ranga wydawanych
w takim przypadku przepisów krajowych powinna odpowiada randze wymaganej w prawie krajowym
17
ci
dzia
samej dyrektywy decyduje o tym, czy konieczne jest podj cie
legislacyjnych, czy te
pozostawia si
liw
o
Zdarza si , e tre
pa stwom cz onkowskim margines
swobody w tym zakresie.
W szczególno ci, w
wietle orzecznictwa ETS,
zawsze wtedy gdy w dyrektywie wprost
ied
prawnego stanowi cego transpozycj
konieczne jest przyj cie aktu
przewidziano, i przepisy transponuj ce powinny w ka dym wypadku zawiera do
niej odniesienie lub odniesienie takie powinno towarzyszy ich urz dowej publikacji44.
raw
Na przyk ad w wyroku z dnia 17 marca 201145 Trybuna zarzuci Rzeczpospolitej
Polskiej, e nie spe ni a w/w warunków, pomimo i art. 17 ust.1 dyrektywy 2004/113
przewiduje,
e
rodki transpozycji powinny zawiera
do niej odniesienie lub
odniesienie takie powinno towarzyszy ich urz dowej publikacji.
e istniej
Sp
Ponadto, w wyroku Trybuna u z dnia 18 czerwca 2002 r.46, Trybuna m.in. podkre li ,
ró nego typu dyrektywy, które b
przewidzianych w nich rezultatów,
implementacyjnych (pkt.
ym
i
aru
24).
ró nego typu dzia
wymaga y dla osi gni cia
przy regulowaniu praw i obowi zków. Por. te w tej sprawie orzeczenie ETS w sprawie 102/79
Komisja przeciwko Królestwu Belgii pkt 10 i 12 Zb. Orz.1980 s. 1473.
42
43
ut
W
Transpozycja dyrektywy w krajowym porz dku prawnym musi by przeprowadzona za pomoc
przepisów ustanawiaj cych na tyle konkretn jednoznaczn i przejrzyst sytuacj , aby jednostka
mog wiedzie , jakie ma prawa i obowi zki. Por. m.in. orzeczenie ETS w sprawie C-417/99 Komisja
przeciwko Królestwo Hiszpanii, pkt 38 Zb. Orz. 2001 s. 1-06015.
Ka de pa stwo musi. Por. Wyrok z 30 listopada 2006, C-32.05 Komisja przeciwko Luksemburgowi
(2006) pkt 34 oraz powo ane w nim orzeczenia z dnia 23 maja 1985 w sprawie C-29/84 Komisja
przeciwko Niemcom pkt 31 i 32 oraz wyrok z dnia 26 czerwca 2003 w sprawie Komisja przeciwko
Francji pkt 76.,
44
Ins
tyt
Zob. wyroki z dnia 18 grudnia 1997 r.: w sprawie C-360/95 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s.
I-7337, pkt 13; w sprawie C-361/95 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. s. I-7351, pkt 15; a tak e wyrok
z dnia 1 pa dziernika 2009 r. w sprawie C-502/08 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 21 oraz wyrok
z dnia 17 marca 2011 w sprawie C-326/09Komisja przeciwko Polsce pkt 22 EC. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62009CJ0326:PL:HTML.
45
Zob. wyrok z dnia 17 marca 2011 w sprawie C-326/09Komisja przeciwko Polsce, pkt 23. http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62009CJ0326:PL:HTML.
46
C-60/01 Komisja Europejska przeciwko Republice Francji (2002). Zb.Orz.1-5679, pkt. 25-28.
http://eurlex.europa.eu/Result.do?RechType=RECH_celex&lang=pl&ihmlang=pl&code=62001J0060.
18
ci
Do pierwszej grupy nale
dyrektywy, z których tre ci expressis verbis wynika, e
liw
o
wymagane jest podj cie na szczeblu krajowym dzia ania prawotwórczego. Jako
przyk ad takiego unormowania podano w tym orzeczeniu art. 4 dyrektywy
84/450/EEC z 10 wrze nia 1984 r. odnosz cej si
w b d reklamy, w którym wyra nie zaznaczono,
do zwalczania wprowadzaj cej
e w ramach podejmowanych przez
ied
pa stwa cz onkowskie rodków musz by uwzgl dnione przepisy prawne 47.
W innych orzeczeniach ETS zwraca równocze nie uwag , e transpozycja nie musi
kopiowania przepisów dyrektywy i celowe jest aby w jak najwi kszym
stopniu uwzgl dnia a kultur
prawn
pa stwa cz onkowskiego i pasowa a do
raw
oznacza
krajowego porz dku prawnego. Niemniej jednak w przypadku gdy dyrektywa zawiera
definicje okre lonych poj
, albo prawo wspólnotowe lub orzecznictwo ETS nadaje
pewnym poj ciom znaczenie autonomiczne, po
Sp
tre ci Dyrektywy 48.
dane jest dok adne przytoczenie
Do drugiej grupy dyrektyw w wietle orzeczenia ETS z 18 czerwca 2002 zaliczy
pa stwa cz onkowskie tylko ogólnie w odniesieniu do
aru
mo na dyrektywy, które wi
okre lonych celów, pozostawiaj c im tym samym du y margines swobody wyboru
ym
i
sposobu implementacji.
W przypadku tej grupy dyrektyw mo liwa jest sytuacja, w której konkretne dzia ania
legislacyjne nie b
konieczne (pkt. 27).
Jako przyk ad takiego uregulowania podano w omawianym orzeczeniu art. 4
47
ut
W
Dyrektywy 75/442/EEC dotycz cej odpadów 49.
Z artyku u 4 cytowanej dyrektywy wynika, e rodki podejmowane w ramach implementacji tej
dyrektywy przez pa stwa cz onkowskie, musz uwzgl dnia przepisy prawne umo liwiaj ce osobom
lub organizacjom maj cym interes prawny w zakazaniu takich praktyk na podejmowanie dzia
prawnych i wnoszenie skarg na takie reklamy do odpowiednich w adz administracyjnych w celu
rozpatrzenia skargi lub zainicjowania innego post powania prawnego.
Ins
tyt
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31984L0450:EN:HTML
48
Orzeczenie ETS z dnia 15 listopada 2001 r. w sprawie C-49/99 Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko Republice W oskiej, pkt 21 i 22, Zb. Orz. 2001, s. I–08575.
49
Z przepisu art. 4 dyrektywy: 75/442/EEC dotycz cej odpadków wynika, e pa stwa cz onkowskie
maj obowi zek podj cia koniecznych rodków dla zapewnienia, e odpadki nie b
sk adowane
w sposób zagra aj cy zdrowiu ludzkiemu i rodowisku….( Member States shall take the necessary
19
z odpowiedni
reakcj
si
e w sytuacji, gdy podj te
nieskuteczne i nie spotka si
pa stwa cz onkowskiego mo e to by
obowi zek implementacji nie zosta w
to
liw
o
przez pa stwo rodki implementacyjne oka
ci
W orzeczeniu tym ETS50 równocze nie jednak uzna ,
wskazówk ,
e
ciwie wype niony. Na tle wspomnianej
dyrektywy chodzi o o sytuacj , gdy pomimo podj tych przez pa stwo cz onkowskie
rodków w zakresie sk adowania odpadów, nast powa a dalsza degradacja
e wprawdzie z samego faktu,
e sytuacja
ied
rodowiska. Wtedy ETS stwierdzi ,
faktyczna nie pozostaje w zgodzie z celem dyrektywy 75/442/EEC nie mo na
bezpo rednio wnioskowa o niedope nieniu przez pa stwo cz onkowskie obowi zku
raw
przewidzianego w jej art. 4, niemniej jednak je li taki stan rzeczy by si utrzymywa
a kompetentne w adze nie podj yby
wskazówk ,
adnych
rodków zaradczych, mo e to by
e pa stwo cz onkowskie przekroczy o margines swobody przyznany
Sp
przez art. 4 tej dyrektywy.
Trzecia grupa dyrektyw wymienionych w orzeczeniu z 18 czerwca 2002 r. to tzw.
dyrektywy techniczne, które bardzo precyzyjnie zak adaj
osi gni cie
ci le
aru
okre lonych rezultatów w wyznaczonym czasie (pkt. 28). W omawianym orzeczeniu
ETS jako przyk ad takiej dyrektywy podano art. 4 dyrektywy 76/160/EEC dotycz cej
jako ci wody w k pieliskach. Przepis ten przewiduje obowi zek podj cia przez
pa stwa cz onkowskie wszelkich niezb dnych
rodków w celu zapewnienia, aby
ym
i
w ci gu 10 lat od notyfikacji niniejszej dyrektywy (z pewnymi modyfikacjami), jako
wody w k pieliskach by a zgodna z dopuszczalnymi warto ciami okre lonymi
w za czniku do tej dyrektywy51. Równocze nie sama dyrektywa wyczerpuj co
okre la sytuacje, w których mo liwe s
odst pstwa od zachowania tego terminu.
ut
W
W tym stanie ETS stwierdzi , e W. Brytania nie mo e powo ywa si
na inne ni
Ins
tyt
measures to ensure that waste is disposed of without endangering human health and without harming
the environment…).
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31975L0442:EN:HTML
50
Fakt pozostawienia pa stwom cz onkowskich swobody co do wyboru rodków realizacji tego celu
zosta potwierdzony w orzeczeniu ETS C-365/97 Commisssion v. Italy ( San Rocco case (1999
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61997J0365:EN:PDF) pkt 67 (pkt. 68).
51
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31976L0160:PL:HTML
20
ci
wymienione w Dyrektywie powody dla usprawiedliwienia spó nienia w implementacji
Konkluduj c podkre li nale y, e transpozycja w postaci dzia
liw
o
(pkt. 42-44)52.
legislacyjnych jest
konieczna zawsze wtedy gdy taki wyra ny wymóg stawia dyrektywa. Nie jest
uregulowania
pod
warunkiem,
e
ju
spe niaj
wymagane przez dyrektyw
one
wszystkie
ied
niezb dna, je li w chwili implementacji istniej
wymogi
implementacyjnych, które mia yby zastosowanie w stosunku do nowo uchwalanych
przepisów. Wydaje si , e z regu y nie da si
sytuacj ,
transpozycji, w przypadku
cych wyrazem harmonizacji zupe nej. Trudno sobie bowiem wyobrazi
eby ju
istniej ce ustawodawstwo krajowe by o zbie ne z zakresem
raw
dyrektyw b
unikn
Ins
tyt
ut
W
ym
i
aru
Sp
i sposobem regulacji przewidzianym w dyrektywach tego typu.
52
Wyrok z 14 lipca 1993 r., Case C-56/90 Commission v. United Kingdom 1993, pkt. 42-44 .
21