INSTYTUCJONALNE ASPEKTY WALKI Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ

2
INSTYTUCJONALNE ASPEKTY
WALKI Z PRZESTĘPCZOŚCIĄ
MIĘDZYNARODOWĄ
2.1. UKŁAD Z SCHENGEN I SCHENGEŃSKI SYSTEM
INFORMACYJNY
Jednym z najważniejszych aktów prawnych dotyczących bezpośrednio kwestii objętych trzecim filarem jest konwencja z Schengen. Powodem podpisania
układu był narastający problem nielegalnej emigracji do krajów Unii Europejskiej, a także nasilenie się takich problemów, jak terroryzm, handel bronią i narkotykami1. Na tzw. system z Schengen składają się dwa dokumenty: Układ
z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej
Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie
stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach oraz Konwencja wykonawcza.
Za początek układu uznaje się decyzję Rady Europejskiej z 1974 r., w której
szefowie państw członkowskich zalecili Komisji Europejskiej, aby do końca
1976 r. przygotowała propozycje działań niezbędnych do utworzenia tzw. unii
paszportowej, co później miało także skutkować zniesieniem kontroli na grani1
s. 384.
Integracja europejska. Podręcznik akademicki, pod red. A. Marszałka, PWE, Warszawa 2004,
39
cach między państwami EWG2. W efekcie Komisja zaproponowała w 1975 r.
złagodzenie, a potem także zniesienie kontroli granicznej (na granicach wewnętrznych) nie tylko dla obywateli Wspólnoty, ale także dla osób z krajów
trzecich. Wywołało to burzliwą dyskusję, ponieważ Irlandia i Wielka Brytania
uznały, że obywatele państw trzecich nie powinni korzystać z takich samych
udogodnień jak obywatele państw Unii. Pozostałe kraje uważały, że nie jest ani
konieczne, ani możliwe kontrolowanie obywateli państw trzecich przekraczających granice wewnętrzne Wspólnot.
Przez kilka lat panował impas w działaniach zmierzających do wypracowania wspólnego porozumienia. Spowodowało to, że Francja i Niemcy postanowiły poszukać innych rozwiązań. W 1984 r. w Saarbrücken odbyło się spotkanie
prezydenta François Mitterranda i kanclerza Helmuta Kohla, którego efektem
było porozumienie francusko-niemieckie o stopniowym ograniczaniu kontroli na
granicach wewnętrznych między tymi krajami 3. Wskutek tego porozumienia ponownie zaczęto prowadzić rozmowy i podejmować działania w organach UE,
mające przybliżyć realizację idei „Europy obywateli”.
14 czerwca 1985 r. w luksemburskiej miejscowości Schengen podpisano
umowę, która w ciągu 7 lat miała doprowadzić do zniesienia kontroli granicznych w przepływie osób na granicach wewnętrznych państw, sygnatariuszy
umowy, a zaostrzyć kontrole na granicach zewnętrznych tych państw. Ostatecznie jednak umowa weszła w życie dopiero w 1994 r. i zaczęła obowiązywać
16 marca 1995 r. Umowę podpisały: Francja, RFN, Belgia, Holandia i Luksemburg. W listopadzie 1990 r. dołączyły Włochy, w czerwcu 1991 r. – Hiszpania
i Portugalia, w listopadzie 1992 r. – Grecja, w kwietniu 1995 r. – Austria,
a w grudniu 1996 r. – Dania, Finlandia i Szwecja. Konwencję podpisały także
dwa kraje niebędące członkami Unii: Islandia i Norwegia4. 21 grudnia 2007 r. do
strefy Schengen przystąpiło dziewięć państw: Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa,
Malta, Polska, Słowacja, Słowenia i Węgry, a w 2008 r. – Szwajcaria. Obecnie
implementują dorobek Schengen trzy państwa: Bułgaria, Rumunia i Cypr5.
Zgodnie z układem z Schengen jego przepisy odnoszą się nie tylko do
państw sygnatariuszy, ale także do obywateli pozostałych państw członkowskich
UE. Zasadniczo układ zakładał całkowite zlikwidowanie kontroli na granicach
wewnętrznych WE i ich przeniesienie na granice zewnętrzne. Dodatkowo określił warunki niezbędne do realizacji celu, jakim było zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego w sytuacji braku kontroli granicznych. Miała temu służyć
2
P. Wawrzyk, Polityka Unii Europejskiej w obszarze spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości, Wydawnictwa Akademickie i Profesjonalne, Warszawa 2007, s. 40.
3
Ibidem, s. 41.
4
Integracja europejska…, s. 384.
5
Schengen. Podstawowe informacje dla obywateli, http://www.mswia.gov.pl/portal/pl/2/5087/,
data dostępu 12.01.2008.
40
m.in. ściślejsza współpraca między służbami policyjnymi i celnymi państw sygnatariuszy6. Układ składa się z dwóch części: pierwsza zawiera działania krótkoterminowe (które miały być zrealizowane do końca 1985 r.), natomiast druga
– długoterminowe (które miały zostać zakończone w 1989 r.).
Do działań krótkoterminowych zaliczamy7:
1. Działania związane z ruchem osobowym:
– zniesienie obowiązku zatrzymywania się na przejściu granicznym (należy
jedynie zmniejszyć prędkość na przejściach drogowych),
– kontrole graniczne zostały zastąpione kontrolami wyrywkowymi przeprowadzanymi w dowolnym miejscu,
– zrezygnowano z częstego kontrolowania kart przejazdów i zezwoleń transportowych,
– wprowadzono obowiązek umieszczania na przedniej szybie samochodu
zielonej naklejki, która oznacza, że danym samochodem przewożona jest tylko
dozwolona ilość towarów,
– zaczęto prowadzić wspólne kontrole graniczne,
– w ramach ruchu przygranicznego stało się możliwe przekraczanie granic
także poza wyznaczonymi przejściami granicznymi,
– wprowadzono jednolite praktyki dotyczące wiz,
– podjęto zobowiązanie o współpracy służb celnych i policji w celu zwalczania handlu narkotykami, nielegalnego obrotu bronią, przemytu oraz oszustw
podatkowych.
2. Działania dotyczące drogowego transportu towarowego:
– zrezygnowano z kontrolowania rozmiaru i ciężaru pojazdów (możliwa jest
kontrola wyrywkowa), stanu technicznego pojazdów, przestrzegania okresów
dopuszczalności ciężkiego ruchu kołowego, dokumentów przewozowych (zastąpiono je również kontrolami wyrywkowymi),
– postanowiono zastąpić zezwolenia na przejazd zezwoleniami okresowymi.
3. W kwestii transportu kolejowego (zarówno osobowego, jak i towarowego)
postanowiono zmniejszyć do minimum czas postoju na granicy.
4. W żegludze śródlądowej na wspólnych granicach wprowadzono wspólne
kontrole.
Do działań długoterminowych natomiast zaliczamy8:
1. Likwidację kontroli ruchu osobowego na granicach wewnętrznych i przeniesienie ich na granice zewnętrzne strefy Schengen.
2. Zobowiązanie się sygnatariuszy umowy do zharmonizowania swoich
przepisów prawnych dotyczących ograniczeń w ruchu granicznym oraz do pod6
Unia Europejska. Leksykon integracji, pod red. W. Bokajły, K. Dziubki, Wydawnictwo Europa, Wrocław 2003, s. 640.
7
P. Wawrzyk, op. cit., s. 44–45.
8
Ibidem, s. 45.
41
jęcia działań na rzecz zapewnienia bezpieczeństwa i przeciwdziałania nielegalnej imigracji osób spoza WE.
3. Rozwijanie współpracy:
– współpraca policyjna w kwestiach zapobiegania przestępczości, prowadzeniu śledztw,
– neutralizacja czynników, które utrudniają międzynarodową pomoc sądową oraz kwestie ekstradycji,
– dostosowanie przepisów dotyczących prowadzenia pościgu transgranicznego,
– zharmonizowanie przepisów dotyczących narkotyków, broni, materiałów
wybuchowych, zameldowania w hotelach, polityki wizowej oraz pobytu cudzoziemców na terenie UE.
Ponadto układ obejmował działania w ramach współpracy celnej (jak np.
ułatwienia w procedurach celnych czy zwiększenie ilości towarów, które można
przewieźć, nie płacąc cła) 9.
W związku z tym, że tekst układu jest stosunkowo krótki (zawiera 33 artykuły) i ma bardzo ogólny charakter, zaczęły pojawiać się różne interpretacje poszczególnych postanowień. Niektóre państwa obawiały się, że likwidacja granic
spowoduje napływ do krajów strefy tzw. osób niepożądanych. Zdaniem Niemiec
zamiast deklaracji na temat współpracy odpowiednich służb czy zapewnienia
bezpieczeństwa wewnętrznego należałoby wprowadzić minimalne standardy
współpracy między państwami sygnatariuszami10. Ponadto przyjęto Jednolity akt
europejski, który wprowadzał jednolity rynek, czyli obszar bez granic wewnętrznych z wolnym przepływem osób, towarów, usług i kapitałów. Wskutek
tego konieczne stało się dostosowanie układu z Schengen do zmieniających się
realiów.
W efekcie 19 czerwca 1990 r. podpisano Konwencję wykonawczą do układu
z Schengen. Konwencja zawierała tzw. przepisy kompensacyjne, czyli wprowadzała szereg środków do stosowania na granicach zewnętrznych, zabezpieczających kraje strefy Schengen przed wjazdem osób, które mogą stanowić zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i porządku publicznego 11. Wśród najważniejszych
zasad znajdują się regulacje dotyczące m.in. przekraczania granic zewnętrznych
przez obywateli państw trzecich, polityki wizowej (wprowadzono dwa rodzaje
wiz Schengen – turystyczną i tranzytową) oraz polityki azylowej. W kwestii
współpracy policyjnej wprowadzono dwa instrumenty, które nadawały policjantom uprawnienia o charakterze transgranicznym. Pierwszy to obserwacja trans9
Bezpieczeństwo Polski w perspektywie członkostwa w Unii Europejskiej, pod red. K.A. Wojtaszczyka, Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa
2002, s. 45.
10
Ibidem.
11
P. Wawrzyk, op. cit., s. 46.
42
graniczna, która pozwalała policjantowi obserwującemu osobę podejrzaną kontynuować obserwację na terenie innego państwa należącego do strefy (warunkiem jest otrzymanie zgody w ramach pomocy prawnej od danego państwa).
Obserwacja może dotyczyć jedynie osoby podejrzanej o popełnienie przestępstwa z ustalonego katalogu przestępstw. Wśród nich są: morderstwo, zabójstwo,
gwałt, umyślne podpalenie, fałszowanie pieniędzy, kradzież na wielką skalę, paserstwo, rozbój, szantaż, porwanie i przetrzymywanie zakładnika, handel ludźmi, handel narkotykami, bronią i materiałami wybuchowymi, zamachy bombowe, handel materiałami toksycznymi i radioaktywnymi, a ponadto przestępstwa
podlegające ekstradycji12. Drugi instrument to pościg transgraniczny, który podobnie jak w przypadku obserwacji pozwala kontynuować pościg na terenie innego państwa należącego do strefy. Konieczne jest jednak jak najszybsze nawiązanie współpracy z władzami danego państwa, które mogą zażądać zaprzestania
pościgu.
Jako jeden z głównych problemów wskazywano zabezpieczenie strefy Schengen przed osobami, które popełniły przestępstwo w jednym z krajów bądź stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Rozwiązaniem
stał się utworzony na mocy Konwencji wykonawczej System Informacyjny
Schengen (SIS). Jest to system informacyjny składający się z części krajowej
(NSIS) i centralnej technicznej jednostki wspierającej (CSIS), która mieści się
w Strasburgu. Bezpośredni dostęp do systemu mają wszystkie placówki na terenie państw strefy zajmujące się obcokrajowcami13. System służy wyszukiwaniu
osób i rzeczy na potrzeby kontroli granicznych, policyjnych, celnych, azylowych
i pobytowych. Gromadzone są tam dane dotyczące osób (personalia, cechy fizyczne, powód zamieszczenia informacji, wykaz działań, jakie należy wobec
danej osoby podjąć itd.) oraz skradzionych, przywłaszczonych lub zaginionych:
pojazdów mechanicznych, broni, dokumentów in blanco, dokumentów identyfikacyjnych, banknotów14. Znajdują się tam informacje nie tylko o osobach, które
stanowią zagrożenie, ale także o osobach zaginionych, które ze względu na ich
własne bezpieczeństwo należy zatrzymać, informacje o świadkach i osobach,
które mają się stawić w sądzie w charakterze podejrzanego oraz którym należy
dostarczyć wyrok sądowy, o osobach, co do których istnieje podejrzenie, że planują popełnić ciężkie przestępstwo, oraz o osobach bez prawa wjazdu na terytorium Schengen. Jak widać, w praktyce SIS pełni funkcję centralnego rejestru
poszukiwawczego15.
12
Ibidem, s. 49–50.
Unia Europejska. Leksykon…, s. 638.
14
Bezpieczeństwo Polski…, s. 56.
15
Integracja europejska…, s. 386.
13
43
2.2. MIĘDZYNARODOWE INSTYTUCJE WSPÓŁPRACY
POLICYJNEJ
2.2.1. UWAGI WSTĘPNE
Większość działań w ramach zwalczania przestępczości zorganizowanej
przypada na organizacje policyjne, które mają w tym zakresie największe kompetencje, np. Europol, będący główną instytucją trzeciego filaru. Jednak nadal
instytucje te tylko koordynują pewne działania lub stanowią forum współpracy,
a nie mają konkretnych uprawnień operacyjnych i wykonawczych. W dużej mierze wynika to z obawy państw członkowskich przed utratą swojej suwerenności.
Większość krajów sama woli podejmować decyzje w takich kwestiach, jak wolność ich obywateli, czyli w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Stąd trudności w osiągnięciu konsensusu w tych drażliwych kwestiach
i ograniczone kompetencje instytucji międzynarodowych.
2.2.2. MIĘDZYNARODOWA ORGANIZACJA POLICJI KRYMINALNEJ
(INTERPOL)
Od początku XX w. pojawiały się liczne głosy, że z racji wzrostu i przeobrażeń przestępczości, a szczególnie z powodu jej umiędzynarodowienia, należałoby podjąć inicjatywę na rzecz zorganizowania międzynarodowej współpracy
policyjnej. Problem szczególnie się nasilił po I wojnie światowej. Podejmowano
różne rozmowy, jednak rozwiązanie przyniósł dopiero wiedeński kongres policji
z 1923 r. Jednym z najistotniejszych jego rezultatów było powołanie Międzynarodowej Komisji Policji Kryminalnych, której nadrzędnym celem była wymiana
informacji o przestępcach działających na terenie Europy. Podkreślono także, że
Komisja będzie zajmować się tylko przestępczością kryminalną. Komisja działała efektywnie aż do wybuchu II wojny światowej. Podczas wojny nie przestała
istnieć, jednak jej działalność została ograniczona do minimum.
W 1946 r. na konferencji w Brukseli Komisja została reaktywowana, a jej
siedzibę przeniesiono do Paryża. Wówczas też po raz pierwszy użyto określenia
Interpol, pod którym komisja jest bardziej znana (oficjalnie nazwę Interpol przyjęto dziesięć lat później)16. Obecnie Interpol liczy 184 państwa członkowskie
i jest największą oraz najbardziej znaną na świecie międzynarodową organizacją
16
Interpol, http://www.policja.pl/portal/pol/94/2620/INTERPOL.html.
44
policyjną. Ma wielkie zasługi w zwalczaniu przestępczości międzynarodowej.
Jest ważnym forum współpracy policyjnej państw, zwłaszcza tych, które nie należą do Unii Europejskiej.
Artykuł 2 Konstytucji Interpolu formułuje ogólne cele działania organizacji,
którymi są „zapewnienie i promowanie możliwie najszerszej wzajemnej pomocy
wszystkich władz policji kryminalnych zgodnie z przepisami prawnymi obowiązującymi w różnych państwach oraz w duchu Powszechnej Deklaracji Praw
Człowieka. Ustanawianie i rozwijanie instytucji, mogących się przyczynić do
zapobiegania i zwalczania przestępstw kryminalnych” 17. Jednocześnie kolejny
artykuł nakłada na działania Interpolu pewne ograniczenia. Zabrania się podejmowania działań o charakterze politycznym, militarnym, religijnym czy narodowościowym.
Wymienia się pięć zasadniczych obszarów działania Interpolu18:
1. Zwalczanie przestępczości narkotykowej i zorganizowanej – działania organizacji skoncentrowane są głównie na identyfikacji nowych trendów, szlaków
przemytniczych i grup przestępczych zamieszanych w ten proceder. Na podstawie swoich danych oraz danych otrzymanych od krajów członkowskich Interpol
opracowuje raporty dotyczące aktualnej sytuacji. Do innych działań z tego zakresu należą: pomoc w prowadzeniu międzynarodowych śledztw; koordynacja
spraw, w które zaangażowane są przynajmniej dwa państwa członkowskie; organizacja spotkań roboczych, w których biorą udział zainteresowane strony,
w przypadku wykrycia elementów wspólnych w sprawach toczących się w kilku
państwach członkowskich; organizacja konferencji stanowiących forum wymiany najnowszych informacji na temat przestępczości narkotykowej itd.
2. Zwalczanie przestępczości ekonomicznej – zajmuje się głównie zwalczaniem procederu prania pieniędzy, fałszerstw i kradzieży własności intelektualnej.
3. Poszukiwanie zbiegłych przestępców – w tym celu utworzono wydział do
spraw poszukiwania zbiegłych przestępców, który zajmuje się publikacją listów
gończych, rozpowszechnianiem najnowszej wiedzy i specjalistycznych technik
oraz nadzorowaniem śledztw.
4. Zwalczanie terroryzmu i zapewnienie bezpieczeństwa i porządku publicznego – działania polegają na zbieraniu i wymianie informacji na temat osób
i grup podejrzanych o terroryzm.
5. Zwalczanie handlu ludźmi – Interpol stara się przede wszystkim zapobiegać handlowi kobietami i dziećmi w celu wykorzystywania seksualnego, a także
zwalczać przemyt ludzi.
17
I. Gawłowicz, M.A. Wasilewska, Międzynarodowa współpraca w walce z przestępczością
(międzynarodowe trybunały karne, Interpol), Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2004, s. 55.
18
Interpol…
45
Głównym problemem organizacji jest to, że nie posiada ona żadnego aparatu
wykonawczego i w razie konieczności korzysta z policji państw członkowskich.
Jak w przypadku innych tego typu organizacji, sprawny zespół śledczych o ponadnarodowych uprawnieniach byłby bez wątpienia dużo bardziej skuteczny,
jednak mogłoby to zagrażać suwerenności państw członkowskich 19. Obecnie
rola organizacji ogranicza się więc do koordynowania działań krajowych jednostek policji w walce z międzynarodową przestępczością.
Interpol stanowi także centrum wymiany informacji na temat międzynarodowej przestępczości. Z tym wiąże się szczególne znaczenie tej organizacji, która nazywana jest superpolicją nie ze względu na aparat ścigania (bo takiego nie
posiada), ale ze względu na fakt, że dysponuje olbrzymią ilością stale aktualizowanych informacji, które napływają z krajów członkowskich, czyli w praktyce
z całego świata. Zatem działalność takiej organizacji, mimo że nie posiada ona
dużej mocy wykonawczej, jest uzasadniona, szczególnie w dobie globalizacji,
która przyczynia się do wzrostu zagrożenia przestępczością międzynarodową.
Interpol prowadzi także działalność badawczą i szkoleniową, która pozwala na
zdobywanie nowej wiedzy i przekazywanie jej policjom państw członkowskich.
Należy zaznaczyć, że w polu zainteresowań tej organizacji znajdują się nie
tylko państwa członkowskie, ale także te, które do niej nie należą. Jest to działanie wybiegające w przyszłość, ponieważ przestępca przebywający w kraju nieczłonkowskim może w każdej chwili przenieść się do kraju członkowskiego organizacji. Interpol stara się być przygotowany na taką sytuację i nie pomija
sygnałów z całego świata.
Mimo krytyki, która dotyczy przede wszystkim kwestii ogromnej biurokratyzacji organizacji, Interpol jest instytucją, która odgrywa ważną rolę w zwalczaniu przestępczości międzynarodowej. Jego siła tkwi głównie w tym, że zrzesza prawie wszystkie kraje świata, a co za tym idzie, stanowi centrum wymiany
ogromnej ilości informacji i danych na temat przestępczości międzynarodowej.
Skuteczność tej organizacji byłaby większa, gdyby powstał przy niej stały zespół
śledczych o ponadnarodowych uprawnieniach.
2.2.3. EUROPEJSKIE BIURO POLICJI (EUROPOL)
Otwarcie granic na mocy porozumienia z Schengen z jednej strony przyniosło ułatwienia dla obywateli Unii Europejskiej, z drugiej strony zaś spowodowało wzrost transgranicznej przestępczości. Stało się to główną przesłanką powołania Europejskiego Biura Policji. Do pozostałych przesłanek zalicza się20:
19
20
I. Gawłowicz, M.A. Wasilewska, op. cit., s. 82.
P. Wawrzyk, op. cit., s. 121.
46
– wzrost zagrożenia przemytem materiałów radioaktywnych, kradzieżami
i przemytem samochodów w wyniku upadku bloku wschodniego, co związane
było z ekspansją radzieckich zorganizowanych grup przestępczych,
– wzrost aktywności włoskiej mafii,
– wzrost handlu narkotykami, handlu żywym towarem, terroryzmu i procederu prania pieniędzy,
– powstawanie grup przestępczych specjalizujących się w organizowaniu
przerzutów nielegalnych imigrantów.
Europol powstał z inicjatywy państw członkowskich Unii Europejskiej.
Ustanowiła go konwencja z 26 lipca 1995 r., która weszła w życie w 1998 r. Jako cel jego działania podaje się „osiągnięcie poprawy w zakresie sprawności
właściwych organów państw członkowskich i współpracy między nimi ze względu na zapobieganie i zwalczanie poważnej przestępczości międzynarodowej (zaliczamy tu terroryzm, nielegalny handel narkotykami, pranie brudnych pieniędzy, nielegalny handel substancjami nuklearnymi i radioaktywnymi, przemyt
i handel ludźmi, przestępczość samochodową, rasizm i ksenofobię, przemyt dzieł
sztuki, wymuszenia, kradzieże własności intelektualnej, przestępstwa komputerowe, korupcję i inne formy przestępczości międzynarodowej), jeśli tylko istnieją rzeczywiste związki ze zorganizowaną strukturą przestępczą, a wymienionymi
formami przestępczości są dotknięte dwa lub więcej państwa członkowskie
w sposób, który z powodu zasięgu, znaczenia i następstw czynów karalnych
wymaga wspólnego działania państw członkowskich”21. W późniejszym okresie
Europol zajął się także przestępstwami związanymi z akcjami terrorystycznymi,
fałszerstwem pieniędzy i środków płatniczych. W tym celu jego działania obejmują gromadzenie, zestawianie i wymianę informacji, ułatwianie prowadzenia
śledztw, pogłębianie specjalistycznej wiedzy, prowadzenie badań i prowadzenie
szkoleń policjantów. Jest on także ciałem doradczym. Europol bierze udział
w akcjach i operacjach organizowanych przez krajowe służby, które współpracują ze sobą. Najczęściej jego rola polega na koordynacji pracy policji z różnych
krajów oraz na analizie i wymianie informacji między jednostkami biorącymi
udział w operacji. Ponadto opracowuje raz w roku raporty na temat zorganizowanej przestępczości oraz raporty tematyczne poświęcone najgroźniejszym
przestępstwom, które są przedmiotem jego szczególnego zainteresowania.
Zadania Europolu wykonywane są za pomocą oddziałów krajowych, oficerów łącznikowych i organów własnych. Oddziały krajowe stanowią ogniwo pośrednie między Europolem a odpowiednimi władzami krajowymi. Mają one za
zadanie dostarczać odpowiednich informacji, a w efekcie mogą otrzymać poradę, dane wywiadowcze czy prace analityczne. Każdy oddział krajowy musi od-
21
Unia Europejska. Leksykon…, s. 611.
47
delegować do Europolu co najmniej jednego oficera łącznikowego, który reprezentuje interesy danego państwa oraz pośredniczy w przekazywaniu informacji.
Główna działalność tej instytucji ogranicza się do analizy informacji i pośredniczenia w ich wymianie, a także do koordynacji niektórych operacji międzynarodowych. Jednak postanowienia traktatu amsterdamskiego rozszerzyły jej
kompetencje, co może sygnalizować aktywizację tej instytucji i próbę wyposażenia jej w zdolność do samodzielnych działań22. Wyposażenie Europolu w kompetencje podobne do kompetencji FBI w Stanach Zjednoczonych w zakresie zwalczania terroryzmu czy fałszowania euro to obecnie jedno z najważniejszych
wyzwań. Większe uprawnienia i skupienie działań operacyjnych w jednej instytucji są niezbędne, aby móc skutecznie działać. Jednak tu powstaje problem.
Mimo że kraje Unii dążą do coraz większej integracji, to sprawy wewnętrzne
wolą pozostawiać własnym kompetencjom.
W 2001 r. w Brukseli podpisano bilateralną umowę o współpracy w walce
z poważnymi formami międzynarodowej przestępczości zorganizowanej między
Europolem i Interpolem. Uznano, że współpraca ta będzie realizowana poprzez
wymianę informacji strategicznych, wspólne podejmowanie działań oraz obustronne delegowanie oficerów łącznikowych23.
2.2.4. EUROPEJSKIE KOLEGIUM POLICYJNE (CEPOL)
Europejskie Kolegium Policyjne jest agencją Unii Europejskiej ustanowioną
w 1999 r.24 Jego sekretariat mieści się w Bramshill (Wielka Brytania). Jest to
instytucja, która ściśle współpracuje z Europolem i obejmuje kraje członkowskie
Unii Europejskiej. Działa jako sieć instytucji szkoleniowych, zlokalizowanych
w państwach członkowskich, które zajmują się szkoleniem i współpracą w zakresie szkolenia wysokich i średnich struktur policyjnych. Cepol organizuje
rocznie około 100 szkoleń, seminariów i konferencji o różnorodnej tematyce,
które odbywają się w szkołach policyjnych państw członkowskich. Instytucja
organizuje współpracę pomiędzy szefami policji i wysokimi oficerami policji
z poszczególnych krajów, której głównym celem jest identyfikacja obszarów
przestępczości transgranicznej. Jej działalność ponadto ma na celu25:
22
23
P. Wawrzyk, op. cit., s. 144.
J. Jura, T. Skiba, Europol, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Cła i Logistyki, Warszawa 2005,
s. 46.
24
Europejskie Kolegium Policyjne (CEPOL), http://europa.eu/agencies/pol_agencies/cepol/
index_pl.htm.
25
P. Wawrzyk, op. cit., s. 145.
48
– poszerzanie znajomości struktur i systemów policyjnych występujących
w państwach członkowskich,
– pogłębianie wiedzy o transgranicznej współpracy policyjnej na terenie UE,
– poszerzanie znajomości międzynarodowych i unijnych instrumentów współpracy policji,
– rozwój szkoleń dla policjantów, na których szczególnie podkreśla się
przestrzeganie demokratycznych standardów i prawa do obrony; szkolenia dotyczą przede wszystkim policjantów zajmujących się zwalczaniem przestępczości
transgranicznej i zorganizowanej, obejmują przygotowanie policjantów do zarządzania sytuacjami kryzysowymi bez pomocy sił zbrojnych, a nawet dotyczą
nabywania umiejętności językowych,
– rozwój sieci elektronicznej, która pozwoli Cepolowi pełniej wykonywać
jego obowiązki z jednoczesnym zachowaniem standardów bezpieczeństwa.
Instytucja ta zajmuje się głównie szkoleniami, co wynika z faktu, że praktyka działalności policyjnej zmienia się niemal z dnia na dzień 26. Stale należy poszerzać wiedzę i wprowadzać nowe techniki, aby móc nadążyć za przestępcami,
którzy obecnie często korzystają z najnowszych jej zdobyczy.
Jak wynika z powyższego opisu, Cepol jest instytucją zbliżoną do Europolu.
Podobnie jak on stanowi forum współpracy policji z krajów członkowskich,
a jego głównym zadaniem jest ułatwianie tej współpracy oraz prowadzenie szkoleń funkcjonariuszy policji. Różnica polega na tym, że Cepol ma mniejsze
uprawnienia i zajmuje się przede wszystkim działalnością szkoleniową.
2.2.5. GRUPA ZADANIOWA SZEFÓW POLICJI PAŃSTW UNII EUROPEJSKIEJ
(EPCTF) I ZINTEGROWANY PLAN DZIAŁAŃ STRATEGICZNYCH
DLA POLICJI (COSPOL)
Grupa Zadaniowa Szefów Policji Państw Unii Europejskiej działa od 2000 r.
przy Radzie UE. Powstała z inicjatywy szefów Unii, którzy w 1999 r. zaapelowali do policji, aby ta zaangażowała się w takie działania, jak wymiana informacji z Europolem, planowanie operacyjne i wymiana praktyk policyjnych27. Do
głównych działań Grupy należy zwalczanie przestępczości międzynarodowej,
przeciwdziałanie terroryzmowi, zwalczanie poważnej przestępczości transgra26
T. Brekelmans, Współpraca szkoleniowa i wymiana doświadczeń – działalność CEPOL
[w:] Międzynarodowa konferencja pt. „Wschodnia granica Unii Europejskiej – transgraniczna
przestępczość zorganizowana. Rozpoznaj zagrożenia, skutecznie zwalczaj”, pod red. M. Wierzbickiego, M. Kobyli, B. Plucińskiego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Policji w Szczytnie, Szczytno
2005, s. 101.
27
J. Wiarda, COSPOL [w:] Międzynarodowa konferencja…, s. 87.
49
nicznej, współpraca przy zabezpieczaniu dużych imprez sportowych, kulturalnych i politycznych. Spotkania przedstawicieli EPCTF odbywają się cztery razy
do roku (mają one charakter strategiczny lub operacyjny), a ich celem jest rozwój współpracy między szefami policji z krajów europejskich.
Jedną z inicjatyw grupy jest projekt COSPOL (Comprehensive Operational
Strategic Planning for the Police – Zintegrowany Plan Działań Strategicznych
dla Policji), powołany w 2004 r., którego głównym zadaniem jest zwiększenie
efektywności wspólnych działań policji. W ramach projektu działają grupy, których zadaniem jest zwalczanie zagrożeń, takich jak np. euroazjatycka przestępczość zorganizowana, terroryzm, handel narkotykami, handel ludźmi czy nielegalna imigracja. COSPOL cechuje przede wszystkim to, że28:
– kieruje się wywiadem, dlatego każde działanie zaczyna się od rozpoznania, zbierania i analizowania informacji,
– wywodzi się ze wspólnego interesu Unii Europejskiej, a nie z interesu poszczególnych państw członkowskich, dlatego używa się tu określenia „europejski wymiar policyjności”,
– odniesie sukces, jeśli będzie duże zaangażowanie odgórne, czyli ze strony
27 komendantów policji krajowych.
COSPOL przeprowadza wywiad, po czym identyfikuje i ocenia zagrożenia.
Następnie szefowie europejskich policji dokonują oceny sytuacji przestępczej
i od ich decyzji zależy, co się stanie z daną informacją i jakie zostaną podjęte
działania w tym zakresie. Zostaje określona lista celów i krajów, które wezmą
udział w danym planie, oraz powstaje tzw. plan akcji, który podlega zatwierdzeniu przez ministrów spraw wewnętrznych zaangażowanych krajów. Zadania wykonywane są w sześciu grupach roboczych, które zajmują się przestępczością
internetową, wschodnioeuropejską przestępczością zorganizowaną, terroryzmem,
narkotykami i grupami bałkańskimi29.
2.3. EUROPEJSKI URZĄD DS. WSPÓŁPRACY SĄDOWEJ
(EUROJUST)
Europejski Urząd ds. Współpracy Sądowej powstał w 2002 r. Głównym powodem jego powołania była chęć zwiększenia skuteczności władz krajów członkowskich Unii Europejskiej w zwalczaniu międzynarodowej przestępczości zor28
Ibidem.
Przyszli członkowie UE mogą liczyć na pomoc i współpracę, http://www.policja.pl/portal/pol/1/1659/.
29
50
ganizowanej. Ma on za zadanie ułatwiać współpracę krajów Unii w zakresie
wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych30.
W jego skład wchodzą przedstawiciele wymiaru sprawiedliwości z państw
członkowskich UE, którzy są odpowiedzialni za prowadzenie postępowania przygotowawczego w sprawach karnych. W Kolegium Eurojustu zasiada 27 przedstawicieli krajowych, którzy są prokuratorami lub sędziami z wieloletnim doświadczeniem. Kompetencje każdego z krajowych przedstawicieli są sformułowane
przez władze krajowe. Przedstawiciel krajowy ma dostęp do informacji, które
znajdują się w rejestrach karnych państwa, a które są niezbędne do realizacji jego zadań. W tym celu, a także w innych kwestiach, przedstawiciel krajowy kontaktuje się bezpośrednio z władzami swojego państwa31.
Do podstawowych zadań Eurojustu należą kwestie związane z tzw. poważną przestępczością, która dotyczy dwóch lub więcej państw członkowskich,
a w szczególności32:
– wspieranie i koordynowanie działań pomiędzy organami krajów członkowskich dotyczących prowadzenia śledztw i ścigania karnego,
– rozwój współpracy między organami państw członkowskich, w szczególności przez ułatwienia w udzielaniu międzynarodowej pomocy prawnej oraz
wykonywaniu ekstradycji,
– wspieranie organów państw członkowskich w celu bardziej efektywnego
prowadzenia śledztw i ścigania karnego.
W ramach kompetencji Eurojustu pozostają te kategorie przestępstw, którymi zajmuje się Europol. Są to m.in.: przestępczość komputerowa, oszustwa finansowe i korupcja, pranie pieniędzy, przestępczość związana ze środowiskiem
naturalnym, a także udział w grupach przestępczych. W przypadku innych kategorii przestępstw może uzupełniająco wspierać śledztwa na wniosek państwa
członkowskiego.
Jednostka utrzymuje stałe kontakty z Europejską Siecią Sądową, która działa
w oparciu o sieć punktów kontaktowych zlokalizowanych w krajach członkowskich. Zadaniem punktów kontaktowych jest ułatwianie współpracy sądowej
pomiędzy członkami Unii (w obszarze szczególnego zainteresowania znajduje
się poważna przestępczość). Eurojust ma dostęp do scentralizowanej bazy danych Europejskiej Sieci Sądowej, a Sekretariat Europejskiej Sieci Sądowniczej
stanowi część Sekretariatu Eurojustu. Ponadto Urząd współpracuje ściśle z Europolem oraz Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF). Może
również wymieniać wszelkie niezbędne informacje z instytucjami unijnymi, or30
Zespół Europejskiej Współpracy Sądowej (EUROJUST), http://europa.eu/agencies/pol_
agencies/eurojust/index_pl.htm.
31
P. Wawrzyk, op. cit., s. 155.
32
Unia Europejska. Leksykon…, s. 607.
51
ganizacjami i organami organizacji międzynarodowych, a także z państwami
trzecimi w sprawie konkretnego dochodzenia czy ścigania33.
2.4. EUROPEJSKA AGENCJA ZARZĄDZANIA
WSPÓŁPRACĄ OPERACYJNĄ NA ZEWNĘTRZNYCH
GRANICACH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH (FRONTEX)
Podstawą działania Agencji jest rozporządzenie Rady z 26 października 2004 r.
(jest ona jedną z agencji wspólnotowych Unii Europejskiej). Zgodnie z tym
dokumentem głównym jej celem jest wprowadzenie ułatwień w stosowaniu
aktualnych i przyszłych środków odnoszących się do zarządzania granicami zewnętrznymi, tak aby móc zwiększyć efektywność tych środków. Powinna zostać
wprowadzona koordynacja działań krajów członkowskich we wprowadzaniu
wyżej wymienionych środków, aby zapewnić skuteczność oraz jednolity poziom
kontroli granicznych34.
Do pozostałych zadań Agencji należą35:
– koordynowanie współpracy operacyjnej państw członkowskich dotyczącej
zarządzania granicami zewnętrznymi,
– pełnienie funkcji wspomagającej w szkoleniach krajowych funkcjonariuszy straży granicznych (także ustanawianie wspólnych procedur szkoleniowych),
– analizowanie ryzyka i zagrożeń,
– wspomaganie państw członkowskich w sytuacjach, w których niezbędne
jest udzielenie pomocy technicznej i operacyjnej na granicach,
– wspieranie krajów członkowskich w przypadku organizowania działań,
które dotyczą powrotów,
– opiniowanie, zatwierdzanie i koordynacja realizacji programów pilotażowych przygotowanych przez kraje członkowskie i dotyczących granic zewnętrznych,
– śledzenie najnowszych badań dotyczących osiągnięć w dziedzinie kontroli
granic zewnętrznych.
Podsumowując, jednostka ta zajmuje się wzmacnianiem bezpieczeństwa zewnętrznych granic Unii, a także koordynuje działania podejmowane przez kraje
33
P. Wawrzyk, op. cit., s. 157.
Ibidem, s. 163.
35
Ibidem.
34
52
członkowskie Wspólnot dotyczące wdrażania środków wspólnotowych niezbędnych do zarządzania granicami36.
Aby działania Agencji były jak najbardziej skuteczne i spójne, współpracuje
on z innymi instytucjami UE, których działalność dotyczy także bezpieczeństwa
granic zewnętrznych Wspólnot. Wśród nich są: Europol, Cepol, OLAF oraz organy, które są odpowiedzialne za współpracę celną czy kontrole weterynaryjno-fitosanitarne.
Agencja ma osobowość prawną. W jej skład wchodzą urzędnicy i eksperci
krajów UE, specjaliści w dziedzinie ochrony granic, którzy są oddelegowani przez
państwa członkowskie. Pracownicy Agencji podlegają prawu państwa członkowskiego, na terenie którego wykonują dane zadanie.
2.5. EUROPEJSKIE CENTRUM MONITOROWANIA
NARKOTYKÓW I NARKOMANII (EMCDDA)
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (z siedzibą
w Lizbonie) zostało powołane w rozporządzeniu Rady z 8 lutego 1993 r. Głównym celem istnienia Centrum jest dostarczanie krajom członkowskim obiektywnych i wiarygodnych danych i informacji, które dotyczą narkotyków i narkomanii, co ma pomóc Unii i krajom członkowskim uzyskać pełny i prawdziwy obraz
tego zjawiska w Europie (Centrum pełni funkcję usługową wobec krajów UE
i wszystkich instytucji wspólnotowych) 37.
W szczególności do zadań EMCDDA należy38:
– zbieranie i analiza danych dotyczących zasadniczych kwestii związanych
z problemem narkotyków;
– organizowanie spotkań z ekspertami i powoływanie grup roboczych w celu opracowania programów i przeprowadzenia badań; w Centrum działają 4 główne zespoły robocze, które zajmują się monitorowaniem i analizą 39: sytuacji narkotykowej, działań podejmowanych w związku z tą sytuacją, nowych typów
36
Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach
Państw Członkowskich (FRONTEX), http://europa.eu/agencies/community_agencies/frontex/index_
pl.htm.
37
P. Wawrzyk, op. cit., s. 168.
38
Agencje Unii Europejskiej. Informator, pod red. A. Dumały, Urząd Komitetu Integracji
Europejskiej, Warszawa 2002, s. 148–149.
39
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (Broszura informacyjna),
Urząd Oficjalnych Publikacji Wspólnot Europejskich, Luksemburg 2004, s. 5.
53
narkotyków, polityki i strategii działania podejmowanej w poszczególnych krajach członkowskich oraz ich wpływu na sytuację narkotykową;
– nadzorowanie, w porozumieniu z władzami krajowymi i organizacjami,
Europejskiej Sieci Informacyjnej o Narkotykach i Uzależnieniach Narkotykowych (REITOX); utrzymywanie sieci i stałe monitorowanie sytuacji w państwach
należących do Centrum jest niezbędne, ponieważ jedną z najważniejszych cech
problemu narkotyków jest jego zmienność (dynamika zmian jest ogromna);
– przeprowadzanie analizy porównawczej danych i doskonalenie metody tej
analizy, tak aby informacje pochodzące z różnych krajów były jak najbardziej
porównywalne i dawały pełny obraz sytuacji w poszczególnych krajach europejskich na tle sytuacji całej Unii;
– upowszechnianie danych;
– współpraca z instytucjami europejskimi i międzynarodowymi, a także
z państwami trzecimi w dziedzinie narkotyków.
Informacje i dane dostarczane przez Centrum trafiają głównie do polityków,
którzy zajmują się opracowywaniem krajowych strategii przeciwdziałania narkomanii i handlowi narkotykami, a także do specjalistów, naukowców i organizacji zajmujących się tym problemem oraz do opinii publicznej i mediów 40.
Kontakt z mediami to głównie przekazywanie wysokiej jakości danych i szczegółowych informacji oraz promowanie EMCDDA jako europejskiego centrum
informacji narkotykowej. Natomiast kontakt z opinią publiczną odbywa się poprzez wiele kanałów informacji i ma charakter profilaktyczny, ostrzegawczy
i informacyjny.
Aby prace prowadzone przez kilka instytucji nie były powtarzane, Centrum
ma obowiązek uwzględniania (przy opracowywaniu danych i wykonywaniu analiz) dokonań innych instytucji, w szczególności Europolu. Dodatkowo cele i zadania Centrum mają być realizowane zgodnie z hierarchią priorytetów. Za priorytetowe dziedziny uznaje się41:
– popyt na narkotyki i redukowanie tego popytu,
– wspólnotowe i krajowe strategie i różne rodzaje polityki,
– międzynarodową współpracę i geopolitykę podaży,
– obserwację handlu narkotykami i środkami psychotropowymi,
– analizę skutków produkcji, konsumpcji i tranzytu narkotyków.
Centrum, oprócz zbierania informacji, poszukuje nowych źródeł informacji
i obszarów zainteresowania, ponieważ producenci narkotyków korzystają z coraz to nowszych metod produkcji (szczególnie dotyczy to narkotyków syntetycznych). Do nowych obszarów zainteresowania należą: nowe wzory i trendy
40
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (EMCDDA), http://europa.eu/
agencies/community_agencies/emcdda/index_pl.htm.
41
Unia Europejska. Leksykon…, s. 609.
54
w używaniu narkotyków, problem młodzieży i jej podatności na narkotyki, rynki
i dostępność narkotyków, przestępstwa związane z narkotykami, a także wykluczenia ze społeczeństwa na tle narkomanii42. Ponadto instytucja ta prowadzi
praktykę profilaktyczną, informując o skutkach stosowania narkotyków, sposobach leczenia, możliwości powrotu do życia bez narkotyków i minimalizacji
szkód. Udziela także porad narkomanom, jak wyjść z nałogu. Centrum informuje
również decydentów o wynikach analiz dotyczących prawnych, instytucjonalnych
i finansowych aspektów przeciwdziałania narkomanii w krajach członkowskich
i całej Unii. Pozwala to na przegląd stosowanych rodzajów polityki i dokonanie
wyboru najlepszej z nich43.
Należy zaznaczyć, że Centrum jest organem doradczym i informacyjnym,
a informacje, zanalizowane dane oraz propozycje działań i rozwiązań służą innym instytucjom, organom i służbom o uprawnieniach wykonawczych w dziedzinie zwalczania handlu i produkcji narkotyków.
2.6. INSTYTUCJE PRZECIWDZIAŁANIA PRZESTĘPCZOŚCI
GOSPODARCZEJ
2.6.1. GRUPA SPECJALNA DS. PRZECIWDZIAŁANIA PRANIU PIENIĘDZY
(FATH)
FATH jest międzynarodową jednostką, której głównym zadaniem jest zwalczanie procederu prania pieniędzy. Powołana została w 1989 r. przez państwa
G7 jako zespół ekspertów pochodzących z tych siedmiu krajów. W późniejszym
okresie następowały kolejne rozszerzenia Grupy, do której obecnie należą 34 państwa, w roli obserwatorów grupy przeciwdziałające praniu pieniędzy w Ameryce
Południowej, Azji i Oceanii, na Karaibach, w Afryce Południowo-Wschodniej
i w Radzie Europy oraz 19 międzynarodowych organizacji (m.in. Unia Europejska)44.
Jednym z celów działalności tej jednostki było ustalenie minimalnych regulacji, które zapobiegałyby wykorzystywaniu korzyści majątkowych pochodzą42
Europejskie Centrum Monitorowania Narkotyków i Narkomanii (Broszura informacyjna)…, s. 7.
43
Ibidem, s. 12.
44
Grupa Specjalna ds. Przeciwdziałania Praniu Pieniędzy (FATH), Biuletyn Informacji
Publicznej (BIP), http://www.mofnet.gov.pl/dokument.php?const=6&dzial=87&id=22512&Portal
MF=882b491d63bbcc229a7220776fa7db87.
55
cych z przestępstw zarówno w działalności przestępczej, jak i w legalnej części
gospodarki45. Jednym z takich rozwiązań miało być zwiększenie skuteczności
przepisów prawa karnego dotyczących prania pieniędzy, które wówczas odgrywałyby rolę środka zapobiegawczego (np. konfiskata mienia pochodzącego
z nielegalnych źródeł). Kolejnym elementem było włączenie do prac Grupy
podmiotów z sektora finansowego. Wynikało to z efektów badań, które wykazały, że najłatwiej wykryć przestępstwo prania pieniędzy, gdy środki są wprowadzane do systemu finansowego w kraju lub za granicą (np. w raju podatkowym)
oraz w momencie transferu środków już oczyszczonych ze śladów przestępstwa.
Zatem istotna jest wiedza oraz współpraca z instytucjami finansowymi, także
z uwagi na straty, na jakie narażone są te instytucje wskutek prania pieniędzy.
W efekcie prac FATH powstał najważniejszy dokument Grupy, czyli 40 zaleceń FATH. Są to „minimalne standardy niezbędne do podjęcia walki z praniem
pieniędzy”46. Działania tej jednostki skoncentrowane są na nadzorowaniu, jak
zalecenia są wprowadzane w życie, obserwowaniu obecnych i nowych metod
prania pieniędzy (pozwala to na otrzymanie aktualnej informacji o stanie procederu i pozwala na dostosowanie odpowiednich metod zwalczania), a także promowaniu wśród społeczności międzynarodowej walki z tą formą przestępstwa47.
Najważniejsze znaczenie miało48:
– wprowadzenie rejestrowania transakcji powyżej określonej sumy i sprawdzanie transakcji podejrzanych,
– utworzenie szeregu zasad i sposobów współpracy banków i instytucji
nadzoru bankowego z organami ścigania w kwestii transakcji podejrzanych,
– wprowadzenie systemu identyfikacji klienta,
– potwierdzenie konieczności kryminalizacji procederu,
– przeprowadzanie szkoleń dla pracowników instytucji finansowych.
W. Gilmore do głównych słabości Grupy zalicza jej niesformalizowany charakter, dominację ze strony krajów zachodnich i ograniczoną liczbę członków.
Mimo tych wad należy uznać FATH za jedyną międzynarodową inicjatywę, która ustala wytyczne polityki przeciwdziałania praniu pieniędzy na świecie, ale
także promuje wśród społeczności międzynarodowej konieczność podejmowania kroków przeciwko temu procederowi49.
45
W. Filipkowski, Zwalczanie przestępczości zorganizowanej w aspekcie finansowym, Kantor
Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2004, s. 377.
46
W.C. Gilmore, Brudne pieniądze, PWE, Warszawa 1999, s. 95.
47
W. Filipkowski, op. cit., s. 377.
48
J.W. Wójcik, Pranie pieniędzy. Kryminologiczna i kryminalistyczna ocena transakcji podejrzanych, Twigger, Warszawa 2002, s. 137.
49
W.C. Gilmore, op. cit., s. 117–118.
56
2.6.2. GRUPA EGMONT DS. JEDNOSTEK W YWIADU FINANSOWEGO
Grupa Egmont powstała z inicjatywy FATH w 1995 r. w Brukseli. Skupia te
kraje, w których powstają lub istnieją jednostki wywiadu finansowego (tzw. FIU
– Financial Intelligence Unit) zajmujące się na szczeblu krajowym zwalczaniem
procederu prania pieniędzy50. Nazwa Grupy pochodzi od nazwy pałacu w Brukseli, gdzie odbyło się spotkanie założycielskie z udziałem 14 krajów. Obecnie
organizacja ta zrzesza 106 państw51, w tym Polskę, która jest reprezentowana
przez Generalnego Inspektora Informacji Finansowej (od 2002 r.).
Głównym zadaniem organizacji jest utrzymywanie stałej współpracy i wymiany informacji pomiędzy jednostkami FIU w celu zwalczania procederu prania pieniędzy. Jednostki wywiadu finansowego tworzące Grupę współpracują
w tym zakresie ze sobą. Podczas spotkań Grupy następuje wymiana doświadczeń między państwami, co pozwala na poprawę krajowych systemów oraz na
dokonanie przeglądu stosowanych środków i metod w krajach członkowskich.
Z racji dużej liczby krajów członkowskich, a także ze względu na sposób działania grupa Egmont jest jedną z najważniejszych międzynarodowych organizacji
zajmujących się tą problematyką52. Grupa planuje dalszy rozwój, a jako jeden ze
swoich głównych celów wymienia rozwój globalnej sieci poprzez promowanie
współpracy między jednostkami wywiadu finansowego53.
2.6.3. EUROPEJSKI URZĄD DS. ZWALCZANIA NADUŻYĆ FINANSOWYCH
(OLAF)
Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych został powołany
w 1999 r. przez Unię Europejską. Sygnały o nieprawidłowym realizowaniu budżetu EWG pojawiły się już w latach 60. XX w., a w latach 70. zaczęły powstawać przy niektórych organach komórki do spraw zwalczania nieprawidłowości
w tym zakresie. Jednak punktem zwrotnym okazała się afera korupcyjna ujawniona w 1999 r., w którą zamieszani byli członkowie Komisji Europejskiej,
a mianowicie Edith Cresson i Manuel Marina54. W wyniku tych wydarzeń po50
S. Niemierka, B. Smykla, Przeciwdziałanie praniu pieniędzy w bankach – aspekty prawne,
Instytut Naukowo-Wydawniczy Olympus, Warszawa 2001, s. 62.
51
The Egmont Group. Financial Intelligence Units of the World, http://www.egmontgroup.
org/list_of_fius.pdf, czerwiec 2007.
52
S. Niemierka, B. Smykla, op. cit., s. 62.
53
The Egmont Group. Financial Intelligence Units (FIUs), http://www.egmontgroup.org/
about_egmont.pdf.
54
P. Wawrzyk, op. cit., s. 175.
57
wstał OLAF, którego celem jest ochrona interesów finansowych Wspólnot,
a także zwalczanie wszelkiego rodzaju oszustw i działań korupcyjnych.
Zadania Urzędu dotyczą prowadzenia niezależnych dochodzeń zewnętrznych i wewnętrznych. Dochodzenia zewnętrzne mają na celu zwalczanie
oszustw, korupcji i innych działań, które są sprzeczne z prawem i mają negatywny wpływ na finanse UE, a także dotyczą działalności podmiotów, która
prowadzona jest sprzecznie z prawem wspólnotowym. Natomiast dochodzenia
wewnętrzne obejmują m.in. analizę ważnych faktów z działalności zawodowej
urzędników i pracowników wspólnotowych, które mogą być przypadkami naruszenia obowiązków, prowadzącymi do postępowania dyscyplinarnego lub kryminalnego55. Urząd realizuje także zadania zlecone mu przez Komisję dotyczące
np. poszukiwania nowych metod i sposobów zwalczania oszustw czy utrzymywania kontaktów w tym zakresie ze służbami policyjnymi i wymiarem sprawiedliwości. Ponadto współpracuje z odpowiednimi instytucjami państw członkowskich w kwestiach zwalczania oszustw i korupcji, służy im swoją wiedzą
i pomocą oraz koordynuje współpracę krajów Unii w tej dziedzinie. OLAF odgrywa znaczącą rolę w kwestii budowania strategii zwalczania oszustw i wprowadzania zmian legislacyjnych w Unii Europejskiej56.
Dochodzenia Urzędu przybierają formę dochodzenia lokalnego na miejscu
w państwie członkowskim. Obejmuje to przypadki, w których może dojść do
naruszenia interesów Unii. Praktycznie, dochodzenia takie przeprowadzane są
w ścisłej współpracy z władzami danego kraju, w których interesie de facto są
one prowadzone. Dochodzenia w sprawie papierosów i paliw udowodniły, że
koordynacja na szczeblu wspólnotowym jest bardzo efektywna przy zwalczaniu
przemytu i innych oszustw57. Inne dochodzenia Urzędu mają na celu m.in.
sprawdzenie wykonania budżetu UE. Przeprowadzane są one przez oficerów
dochodzeniowych, obserwatorów lub doradców technicznych.
Jednym z narzędzi współpracy jest AFIS, czyli utworzony w 2002 r. system
informacyjny do zwalczania oszustw obejmujący wszystkie kraje członkowskie
i Rosję. Pozwala on np. kontrolować przemieszczanie się w sposób podejrzany
towarów, kontrolować przesyłki oraz umożliwia przekazywanie informacji
o konfiskatach towarów. Znajdują się tam również informacje o środkach transportu morskiego (wraz z ich dokumentacją), wszelkie dane dotyczące tranzytu
oraz przesyłek tzw. towarów wrażliwych. Do systemu mają dostęp wszystkie
55
Ibidem, s. 176.
OLAF. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, http://ec.europa.eu/anti_
fraud/index_pl.html.
57
S. Knolle, Prawne podstawy oraz praktyczne przykłady współpracy między OLAF a państwami członkowskimi [w:] Międzynarodowa konferencja…, s. 82.
56
58
państwa członkowskie, co pozwala na wykrycie dużej ilości transgranicznych
oszustw, np. kradzieży czy wyłudzeń cła58.
Urząd współpracuje z instytucjami trzeciego filaru, takimi jak Europol i Europejska Sieć Sądowa. Większość przestępstw, którymi się zajmuje, popełnianych jest przez zorganizowane grupy przestępcze, których zwalczanie mieści się
w ramach trzeciego filaru. Efektywność Urzędu jest jednak niewystarczająca,
przede wszystkim ze względu na jego zbyt małe kompetencje – nie może on np.
składać wniosków sądowych w państwach członkowskich (rozwiązaniem mogłoby tu być utworzenie urzędu Prokuratora Europejskiego). Aby zwiększyć jego skuteczność, należałoby zharmonizować przepisy prawne krajów członkowskich w dwóch kwestiach. Pierwsza to jednoznaczne określenie przestępstw
podlegających kompetencjom Urzędu, druga zaś dotyczyć miałaby wprowadzenia jednolitych kar za te przestępstwa59. Jednak podobnie jak w przypadku innych instytucji trzeciego filaru, taka sytuacja wydaje się w najbliższym czasie
mało prawdopodobna, ponieważ państwa członkowskie uważają te kwestie za
bardzo istotny element swojej suwerenności.
2.7. OCENA DZIAŁANIA INSTYTUCJI UNIJNYCH
ZWALCZAJĄCYCH PRZESTĘPCZOŚĆ
ZORGANIZOWANĄ
Większość najważniejszych unijnych instytucji w zakresie zwalczania przestępczości zorganizowanej z reguły ma już za sobą kilkuletni okres funkcjonowania, dlatego można dokonać oceny ich działalności oraz poszukać metod ich
usprawnienia.
Jednym z głównych problemów w przypadku Europolu jest niechęć państw
członkowskich do przekazywania informacji. Każde państwo stara się strzec
swoich informacji, traktując je jako ważny zasób i jedno ze źródeł potencjalnej
przewagi, stąd trudności w usprawnianiu ich przepływu. Europol bez dopływu
informacji ze strony państw członkowskich nie jest w stanie efektywnie funkcjonować i jego działalność nie jest skuteczna. To zaś utwierdza państwa członkowskie w przekonaniu, że Europol jest nieefektywny, i dodatkowo osłabia mo-
58
59
Ibidem, s. 83–84.
P. Wawrzyk, op. cit., s. 182.
59
tywację do przekazywania informacji60. Należy więc podjąć działania ułatwiające i poprawiające wymianę informacji.
Kolejną przeszkodą w funkcjonowaniu nie tylko Europolu, ale także Eurojustu i Interpolu jest niechęć do przekazywania przez kraje Unii kompetencji organom wspólnotowym i instytucjom ponadnarodowym w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości. Przekazanie kompetencji jakiejkolwiek
instytucji ponadnarodowej lub podzielenie się nimi oznaczałoby utratę suwerenności w tej dziedzinie, a na to państwa członkowskie w niedalekiej przyszłości
na pewno się nie zgodzą (nawet w imię wspólnego bezpieczeństwa). Dlatego też
Europol musi korzystać z krajowych jednostek policji i nie posiada własnej „superpolicji”. Wynika to z braku dostatecznych uprawnień wykonawczych i operacyjnych. Wydaje się, że państwa członkowskie są bardziej skłonne do ustępstw
w dziedzinie spraw wewnętrznych i wymiaru sprawiedliwości poprzez podejmowanie umów bilateralnych czy regionalnych, ponieważ w tym przypadku mają większą kontrolę nad powierzonymi kompetencjami. Być może rozwiązaniem
tej kwestii w przyszłości jest rozwój takich właśnie projektów.
Jak twierdzi P. Rakowski, Europol ma obecnie trudności w funkcjonowaniu z powodu ograniczonych możliwości zwalczania nowych zagrożeń, takich
jak zaawansowane formy terroryzmu czy przestępczość z użyciem wysokiej
techniki61. Poprzez koncentrację na zorganizowanej przestępczości międzynarodowej, co wynika z historycznych uwarunkowań, formalna i praktyczna aktywność Europolu jest ograniczona. Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy
przewidywał zmiany w funkcjonowaniu tej organizacji, w tym położenie większego nacisku na uprawnienia operacyjne oraz wzmocnienie praktycznego i operacyjnego aspektu jej funkcjonowania. Zgodnie z traktatem konstytucyjnym działania operacyjne Europolu mogły być prowadzone jedynie w powiązaniu oraz
w porozumieniu z organami państw członkowskich, na terytorium których są realizowane. Traktat przewidywał wprowadzenie odpowiednich procedur kontroli
działalności Europolu. Kompetencje w tym zakresie przyznano Parlamentowi
Europejskiemu, który ma je wykonywać w porozumieniu z parlamentami krajowymi państw członkowskich. Pomimo problemów z ratyfikacją traktatu opinie
na temat konieczności wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu organizacji są
rozpowszechnione.
60
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wzmocnienia współpracy policyjnej i celnej w Unii Europejskiej. I. Sprawozdanie z osiągnięć od czasu wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu. II. Propozycje ulepszeń (COM/2004/0376 końcowy), Komisja Europejska, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, Bruksela, 18 maja 2004.
61
P. Rakowski, Co dalej z Europolem? Kilka uwag na temat przyszłości Europejskiej Organizacji Policyjnej, „Wspólnoty Europejskie” 2006, nr 11, s. 50.
60
Według P. Wawrzyka ograniczenie roli Unii Europejskiej jedynie do koordynowania działań państw członkowskich sprawdzało się w latach 70. i 80. XX w.62
Obecnie zaś powinno nastąpić raczej zwiększenie roli Europolu i przyznanie mu
samodzielnych kompetencji organizacyjnych. Podstawowe znaczenie dla ograniczenia handlu ludźmi mają przepisy posiadające moc wiążącą dla państw
członkowskich, harmonizacja polityki azylowej i migracyjnej z polityką walki
ze zorganizowaną przestępczością, zakres pomocy przyznawany ofiarom oraz
surowe wyroki wydawane przez władze krajowe państw członkowskich. Kolejnym problemem tej organizacji jest ciągle niedoskonały system informacji Europolu, a także kwestia sprawowania demokratycznej kontroli nad tą instytucją.
Co do Grupy Zadaniowej Szefów Policji Państw Unii Europejskiej, to jako jej
główną słabość Komisja Europejska wskazuje przede wszystkim jej małą skuteczność63. Rozwiązaniem mogłoby być zaangażowanie w prace Grupy wysokich oficerów policji zajmujących się jedynie kwestiami europejskimi. Problemem są także różnice występujące w kompetencjach poszczególnych szefów
państw.
Jako główną słabość Cepolu wskazuje się brak osobowości prawnej tej jednostki. Występują także dodatkowe problemy strukturalne, które dotyczą organizacji szkoleń tylko przez niektóre z europejskich szkół. Wynika to z tego, że potencjalni uczestnicy takich szkoleń nie mają wystarczających umiejętności
językowych, dlatego też na ogół liczba uczestników jest ograniczona. Cepol musi
się skupić przede wszystkim na wypracowaniu wspólnych metod i programów
nauczania64.
Jak widać, współpraca policyjna krajów Unii Europejskiej napotyka wiele
trudności, a niektóre z nich stwarzane są przez same państwa członkowskie. Należy podjąć wszelkie działania zmierzające do usprawnienia i rozwoju wymiany
informacji, ponieważ jak na razie to informacja pozostaje jednym z głównych
narzędzi Europolu w walce z przestępczością. Państwa członkowskie Unii muszą także podjąć dyskusję na temat kompetencji tych instytucji oraz zakresu ich
działania. Istnieją instytucje, które prowadzą takie same czynności i zakres ich
działań pokrywa się. Pojawiają się także głosy, że niektóre są zbyt zbiurokratyzowane.
62
P. Wawrzyk, op. cit., s. 214.
Ibidem.
64
Ibidem.
63