Praktyczne narzędzie do oceny przygotowania projektu PPP

Praktyczne narzędzie do oceny przygotowania projektu PPP

Narzędzie do Oceny Stanu
Przygotowania Projektu PPP
Michał Piwowarczyk
z-ca dyrektora Departamentu
Partnerstwa Publiczno-Prywatnego
Warszawa
13 grudnia 2016 r.
Krótkie wprowadzenie do Narzędzia (1/3)
•
Narzędzie do oceny stanu przygotowania projektu PPP zostało
opracowane przez Europejskie Centrum Wiedzy PPP i dostosowane
we współpracy z Departamentem PPP MR.
•
Ocena stanu przygotowania projektu PPP przeprowadzana z
użyciem narzędzia opiera się na porównaniu do opartego na
dobrych praktykach procesu przygotowania typowego projektu PPP.
•
Konstrukcja narzędzia opiera się na ustrukturalizowanym
kwestionariuszu przeznaczonym dla podmiotu publicznego
odpowiedzialnego za przygotowanie projektu. Jest to instrument
samooceny pomagający ustalić, czy projekt jest gotowy do przejścia
do fazy postępowania na wybór partnera prywatnego.
•
Wyniki generowane przez narzędzie podsumowują stan
przygotowania projektu i podkreślają potencjalne luki w procesie
przygotowania.
Krótkie wprowadzenie do Narzędzia (2/3)
•
Kwestionariusz zawiera pytania typu tak/nie dotyczące działań z
kolejnych faz procesu przygotowania projektu, od wyboru i
określenia zakresu inwestycji do uruchomienia postępowania na
wybór partnera.
•
Kwestionariusz otwiera sekcja pn. „Informacje ogólne”, wymagana
głównie w celu określenia projektu na potrzeby zapisania i
przechowywaniu w systemie.
•
Pierwsza merytorycznie istotna część kwestionariusza nosi nazwę
„Wybór i określenie zakresu inwestycji” i jest poświęcona
przygotowaniu projektu przed rozpoczęciem procesu decyzyjnego
zmierzającego do określenia metody jego realizacji.
•
Druga część koncentrująca się już bezpośrednio na zagadnieniach
PPP nazywa się „Przygotowanie projektu jako PPP” i podzielona
jest na szereg bardziej szczegółowych sekcji.
Krótkie wprowadzenie do Narzędzia (3/3)
•
Ramki w kolorze zielonym zawierają szczegółowe pytania
odnoszące się do działań związanych z przygotowaniem projektu.
Ramki w kolorze żółtym służą sprawdzeniu, czy projekt jest gotowy
aby przejść do kolejnego etapu przygotowań.
•
Narzędzie będzie przedmiotem dedykowanych szkoleń, które MR
przeprowadzi we współpracy z podmiotami zewnętrznymi, w
ramach projektu na rzecz rozwoju PPP w Polsce.
W jaki sposób uzyskać i uruchomić?
Narzędzie jest dostępne na stronie internetowej Platformy PPP
1. Wchodzimy na www.ppp.gov.pl
2. Wyszukujemy na pasku po prawej stronie portalu
3. Pobieramy na dysk lokalny
4. Uruchamiamy (potrzebny arkusz kalkulacyjny – zoptymalizowano
do MS Excel 2010, plik w wersji do edycji)
5. Zapoznajemy się i akceptujemy warunki korzystania
6. Zapoznajemy się z „menu głównym” i wybieramy „nowy projekt”
7. Wpisujemy dane identyfikacyjne (nazwa projektu, data i in.)
8. Korzystamy…..
Struktura kwestionariusza
Identyfikacja
projektu
• określono
potrzebę
realizacji
inwestycji
• przeprowadzono
analizę opcji
• zbadano interesy
interesariuszy
• wstępnie
potwierdzono
dopasowanie do
formuły PPP
Gotowość do
rozpoczęcia
procesu
przygotowania
projektu jako PPP
Szczegółowe przygotowanie projektu
•
•
•
•
•
Zarządzanie i
planowanie procesu
komitet sterujący
zespół projektowy
doradcy
zgody
plan i harmonogram
Możliwości finansowe
• identyfikacja
kosztów całego cyklu
życia
• koszty finansowania
• testy rynkowe
• wkład doradców
• analiza możliwości
dofinansowania
• uwzględnienie ew.
płatności zw. ze
zobowiązaniami
warunkowymi
Ocena wariantu PPP
• porównanie
długoterm. kosztów
różnych metod
realizacji projektu
• ocena jakościowa
•
•
•
•
•
•
•
•
Analiza ryzyka
identyfikacja
wycena
alokacja
mitygacja/zarządzanie
Testy rynkowe i
bankowalność
możliwości/
zainteresowanie
sektora prywatnego
źródła finansowania,
apetyt, warunki
zaangażowanie
doradców
siła konkurencji
Budżetowanie,
rachunkowość i ujęcie
statystyczne
• oczekiwane podejście
Eurostatu
•
•
•
•
•
•
•
Przygotowanie
postępowania
wybór trybu
kryteria prekwalifikacji
kryteria oceny ofert
komisja przetargowa
plan promocji
projektu
dokumenty do
postępowania
szkic umowy PPP
zawierający wszystkie
kluczowe warunki
odzwierciadlające:
alokację ryzyk
wymagania
jakościowe
mechanizm
płatności, itp..
Gotowość do rozpoczęcia postępowania na wybór partnera prywatnego
Krótkie wprowadzenie do Narzędzia (3/3)
•
Strona menu głównego zawiera prostą instrukcją obsługi Narzędzia.
•
Strona oceny ogólnej pokazuje podsumowanie udzielonych
odpowiedzi.
Potrzeba realizacji inwestycji (1/2)
•
Projekty infrastrukturalne nie tworzą same dla siebie popytu.
•
Kluczowa rola analiz przedrealizacyjnych: studium wykonalności,
analizy popytu, analizy opcji, analiza środowiskowa, konsultacje z
interesariuszami.
•
Duże inwestycje powinny być realizowane w sposób planowy –
potrzeba realizacji powinna wyraźnie wynikać z istniejących
dokumentów strategicznych. Inwestycja powinna również być
skoordynowana z innymi potrzebami i podobnymi inwestycjami w
regionie/kraju (być wpisana do odpowiedniego planu/programu
inwestycyjnego).
•
Inwestycja powinna mieć zapewnione poparcie polityczne,
poparcie właściwych organów publicznych oraz poparcie istotnych
interesariuszy.
Potrzeba realizacji inwestycji (2/2)
Potrzeba realizacji inwestycji w Narzędziu:
•
zagadnienie potraktowano syntetycznie
•
4 główne pytania (+pytania doszczegóławiające do każdego z nich):
Czy potrzebę realizacji inwestycji stwierdzono w
regionalnym/krajowym planie inwestycyjnym lub sektorowym
programie inwestycyjnym?
Czy wykonano wstępne studium dotyczące potrzeby realizacji
projektu inwestycyjnego?
Czy kwestie dotyczące poszczególnych interesariuszy zostały
wzięte pod uwagę?
Czy zweryfikowano wstępnie, że techniczne i prawne aspekty
projektu inwestycyjnego pozwalają na realizację w modelu
PPP?
Zarządzanie procesem
•
Struktura zarządzania projektem:
komitet sterujący do nadzoru,
zespół projektowy do przygotowania i realizacji projektu,
zewnętrzni doradcy do wsparcia zespołu specjalistyczną
wiedzą (prawną, finansową, techniczną, podatkową,
ubezpieczeniową…)
•
Jakie zgody i pozwolenia są potrzebna, aby można było zrealizować
projekt?
•
Harmonogram projektu:
uwzględniający wszystkie pod-procesy (konsultacje, konkursy o
środki UE, procedury przetargowe…),
przedstawiający związki między etapami/zadaniami i
określający kamienie milowe,
zaakceptowany przez komitet sterujący i zwierzchników.
Możliwości finansowe promotora (1/2)
•
Określenie kosztów generowanych przez projekt w całym cyklu
życia:
nakłady inwestycyjne, koszty operacyjne, koszty finansowania,
koszty strony publicznej: przygotowanie projektu, zarządzanie
umową, wkład strony publicznej (np. nieruchomości),
prognoza popytu,
model finansowy,
inflacja,
wrażliwość wyników na zmiany w przyjętych założeniach.
Możliwości finansowe promotora (2/2)
Dostępne środki:
•
dostępność w budżecie promotora oraz ujęcie w prognozach
wieloletnich,
•
środki UE (zasady realizacji projektów hybrydowych),
•
sprzedaż aktywów (uwaga na przyjmowane założenia!),
•
opłaty od użytkowników (uwaga na przyjmowane założenia!),
•
wpływ inflacji.
Analiza ryzyka (1/2)
Kwestia ryzyka ma kluczowe znaczenie w projekcie PPP – to ona w
znacznej mierze decyduje o tym, czy PPP zapewni wyższą efektywność
wydatków publicznych niż metoda tradycyjna (czy da lepsze value for
money), ma też istotne znaczenie dla bankowalności projektu.
Zarządzenie ryzykami w projekcie:
•
identyfikacja ryzyk,
•
ocena ryzyk (prawdopodobieństwo i skutki),
•
alokacja ryzyk,
•
mitygacja ryzyk (zmniejszenie prawdopodobieństwa i/lub skutków),
•
monitorowanie ryzyk.
Analiza ryzyka (2/2)
Alokacja ryzyk
Zasadniczy problem do uregulowania w umowie o PPP. Aby
partnerstwo było rzeczywiście bardziej efektywne od tradycyjnego
zamówienia, ryzyka powinny być przydzielone każdorazowo do tej
strony, która potrafi nimi lepiej zarządzać (np. posiada lepszą
zdolność mitygowania określonego ryzyka lub może taniej się od
tego ryzyka zabezpieczyć).
•
Upraszczając można powiedzieć, że strona prywatna ma co do
zasady lepsze predyspozycje do zarządzania ryzykami
rynkowymi, a strona publiczna do zarządzania ryzykami
prawnymi i politycznymi.
Identyfikacja i ocena ryzyk powinny umożliwić opracowanie już na
etapie przygotowania projektu koncepcji podziału ryzyk pomiędzy
partnerów.
Badanie rynku i analiza bankowalności (1/2)
Bankowalność
Projekt nazywamy bankowalnym, gdy instytucje finansujące są
skłonne użyczyć swojego kapitału na jego realizację.
Na bankowalność wpływa szereg cech projektu od ściśle
finansowych (np. prognoza przepływów pieniężnych), po kwestie
prawne, ekonomiczne (np. perspektywy makroekonomiczne) i
techniczne (np. sprawdzona technologia, realistyczny
harmonogram).
Dlatego wstępna analizę bankowalności należy połączyć z testami
rynkowymi – instytucje finansowe powinny, podobnie jak
potencjalni partnerzy prywatni, zapoznać się z koncepcją projektu i
dać promotorowi informację, jak planowane przez niego
rozwiązani wpływają na ich zainteresowanie i możliwe do
zaoferowania warunki.
Badanie rynku i analiza bankowalności (2/2)
Badanie rynku pod kątem potencjalnych partnerów
prywatnych
Głównym celem badania jest sprawdzenie, czy podmioty prywatne
są zdolne i skłonne do przyjęcia ryzyk, których transfer założono w
projekcie.
Badanie rynku wymaga przygotowania zwięzłego dokumentu
informacyjnego o projekcie opisującego jego kluczowe aspekty.
Testy rynkowe można przeprowadzić w formie ankietowej i/lub
serii bezpośrednich spotkań. Niezależnie od formy powinny one
jednak być zawsze otwarte, przejrzyste i udokumentowane.
Wnioski z testów rynkowych powinny wskazywać na oczekiwane
natężenie konkurencji w postępowaniu na wybór partnera
prywatnego oraz identyfikować te aspekty projektu, które będą
decydować o udziale podmiotów prywatnych w postępowaniu.
Ocena wariantu PPP w porównaniu z
alternatywnymi metodami realizacji (1/3)
Tzw. analiza Value for Money
Ocena wariantu PPP w porównaniu z
alternatywnymi metodami realizacji (2/3)
Tzw. analiza Value for Money
Dwa komplementarne podejścia:
•
ocena jakościowa – czy PPP „pasuje” do naszych celów
uwarunkowań (np. czasowych, budżetowych), typu inwestycji?
•
ocena ilościowa – jaki jest bilans pomiędzy korzyściami z
przekazania stronie prywatnej części ryzyk a wyższym kosztem
prywatnego finansowania?
Uwaga na:
„nadmierny optymizm” (optimism bias) przy ocenach
dotyczących ryzyk,
dostępność i jakość danych,
kwestię natężenia konkurencji w przygotowywanym
postępowaniu.
Ocena wariantu PPP w porównaniu z
alternatywnymi metodami realizacji (3/3)
Siła konkurencji jako napęd VfM w PPP
Opracowanie wymagań dot. parametrów
świadczonych usług i projektu umowy PPP
PPP zakłada określenie wymagań stawianych partnerowi prywatnemu w
kategoriach usługowych (zapewnienie dostępności infrastruktury z
gwarancją określonych standardów).
Niektóre problemy do rozstrzygnięcia:
•
jak mierzyć jakość świadczonej usługi?
•
jak obiektywnie oceniać jakość świadczonej usługi?
•
gdzie znajdują się granice odpowiedzialności partnera
prywatnego (co nie mieści się już projekcie)?
•
jak skalibrować mechanizm płatności, by motywował do
dobrego zarządzania ryzykiem?
Czy przygotowany szkic umowy PPP odnosi się do wszystkich głównych
zagadnień – lista sprawdzająca w Narzędziu.
Przygotowanie postępowania na wybór
partnera prywatnego
Konieczne działania:
•
analiza pozwalająca określić właściwe warunki udziału w
postępowaniu (kryteria pre-kwalifikacji),
•
analiza pozwalająca określić właściwe kryteria oceny ofert,
•
skonstruowanie wydajnej komisji przetargowej,
•
przygotowanie planu promocji projektu,
•
przygotowanie materiałów umożliwiających zainteresowanym
zapoznania się z założeniami technicznymi i szkicem umowy PPP,
•
przygotowanie projektów dokumentów formalnie niezbędnych do
uruchomienia postępowania.
Dziękuję za uwagę
Do przygotowania prezentacji wykorzystano fragmenty prezentacji pt. „PPP Project Preparation Status
Tool – workshop and practice” przygotowanej przez Europejskie Centrum Wiedzy PPP (EPEC)