projekt_ustawy (Rozmiar pliku: 223.52 KB)

Projekt
Ustawa
z dnia ……………………….
o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i
Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji.
Art. 1
Ustawa określa zdolność prawną, a także przywileje i immunitety:
1) Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i
Współpracy w Europie, zwanego dalej „Biurem”;
2) Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, zwanego dalej „Sekretariatem”;
oraz przywileje i immunitety ich funkcjonariuszy.
Art. 2
1. Biuro oraz Sekretariat w zakresie wykonywania zadań, o których mowa w art. 3 korzystają
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze zdolności prawnej i w tym zakresie mogą we
własnym imieniu i na własną rzecz nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne
prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane.
2. Siedzibą Biura jest Warszawa.
3. Siedzibą Sekretariatu jest Warszawa.
Art. 3
1. Biuro wykonuje zadania oraz działa zgodnie z zasadami określonymi przez państwa
uczestniczące w Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz zawartymi w
dokumentach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie.
2. Sekretariat wykonuje zadania oraz działa zgodnie z zasadami określonymi przez państwa
uczestniczące we Wspólnocie Demokracji oraz zawartymi w dokumentach Wspólnoty
Demokracji.
Art. 4
Biuro i Sekretariat korzystają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przywilejów i
immunitetów, o których mowa w Konwencji dotyczącej przywilejów i immunitetów Narodów
Zjednoczonych zatwierdzonej przez Ogólne Zgromadzenie Narodów Zjednoczonych dnia 13
lutego 1946 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 39, poz. 286).
Art. 5
1. Szef Biura, Zastępcy Szefa Biura, Doradcy i Szefowie Departamentów Biura oraz
Dyrektor Sekretariatu, Zastępca Dyrektora i Doradcy oraz osoby delegowane do pracy w
Sekretariacie przez inne państwa uczestniczące we Wspólnocie Demokracji lub Wspólnotę
Demokracji, a także członkowie ich rodzin pozostający z nimi we wspólnocie domowej, o ile
nie posiadają obywatelstwa polskiego, korzystają na terytorium Rzeczpospolitej z
przywilejów i immunitetów przyznanych przedstawicielom dyplomatycznym, o których
mowa w Konwencji Wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych z dnia 18 kwietnia 1961
roku (Dz. U. z 1965 r. Nr 37, poz. 232).
2. Inni pracownicy Biura i Sekretariatu, a także członkowie ich rodzin pozostający z nimi we
wspólnocie domowej, o ile nie posiadają obywatelstwa polskiego, korzystają na terytorium
Rzeczpospolitej Polskiej z przywilejów i immunitetów, o których mowa w Konwencji
dotyczącej przywilejów i immunitetów Narodów Zjednoczonych zatwierdzonej przez Ogólne
Zgromadzenie Narodów Zjednoczonych dnia 13 lutego 1946 r. (Dz. U. z 1948 r. Nr 39, poz.
286).
Art. 6
Przywileje i immunitety, o których mowa w art. 5 przysługują pod warunkiem notyfikowania
przyjazdu członka personelu Biura lub Sekretariatu oraz uzyskania zgody ministra
właściwego do spraw zagranicznych na ich przyjazd i podjecie pracy.
Art. 7
Osoby delegowane przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, jej instytucje
lub jej państwa członkowskie, uczestniczące w spotkaniach, konferencjach organizowanych
przez Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie lub jej instytucje na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej lub biorące udział w pracach Organizacji Bezpieczeństwa i
Współpracy w Europie lub jej instytucji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz osoby
delegowane przez państwa uczestniczące we Wspólnocie Demokracji lub przez Wspólnotę
Demokracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celach służbowych związanych z
pracą na rzecz Wspólnoty Demokracji, w trakcie trwania ich misji urzędowych w Polsce,
korzystają z przywilejów i immunitetów, o których mowa w Konwencji o przywilejach i
immunitetach Narodów Zjednoczonych sporządzonej w Nowym Jorku 13 lutego 1946 r.
Art. 8
Zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wobec Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w
Europie oraz Wspólnoty Demokracji związane z funkcjonowaniem Biura i Sekretariatu na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pokrywane są ze środków budżetu państwa w części 45
– sprawy zagraniczne.
Art. 9
W ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007
r. Nr 11, poz. 74, Nr 17, poz. 95, Nr 21, poz. 125, Nr 115, poz. 792, Nr 115, poz. 793, Nr 176,
poz. 1243, Nr 112, poz. 769 i Nr 115, poz. 791 oraz z 2005 r. Nr 64, poz. 565 i Nr 169, poz.
1412) w art. 5 dodaje się ust. 3 w brzmieniu:
„3. Członkowie personelu Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka
Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, będący obywatelami polskimi w
okresie od dnia nawiązania stosunku pracy w tym Biurze do dnia jego ustania mogą
dokonać wyboru pomiędzy systemem ubezpieczeń gwarantowanym przez Organizację
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie albo obowiązkowemu ubezpieczeniu
emerytalnemu i rentowemu, określonemu w ustawie.
Art. 10
Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.
Uzasadnienie
do projektu ustawy o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji.
Spis treści:
I. Podstawy i aktualny stan realizacji zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec OBWE i
Wspólnoty Demokracji.
II. Potrzeba wydania aktu.
III. Obecny stan prawny.
IV. Omówienie zasadniczych rozwiązań projektu.
I. Podstawy i aktualny stan realizacji zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec
OBWE i Wspólnoty Demokracji.
I. 1. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE.
Na przestrzeni ostatnich lat, organizacje międzynarodowe kilkakrotnie podejmowały
decyzje o zlokalizowaniu swoich przedstawicielstw czy biur w Polsce. Siedzibę na terytorium
RP mają już agendy NATO1, Unii Europejskiej2 oraz OBWE, której agendą jest Biuro
Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka. Przypadek Organizacji Bezpieczeństwa i
Współpracy Europie pozostaje przypadkiem szczególnym z uwagi na brak formalnej
podmiotowości prawnomiedzynarodowej tej organizacji3. Należy zatem przyjąć, że stosunki
między OBWE a państwami członkowskimi nie mają za podstawę tradycyjnych norm prawa
międzynarodowego dotyczących traktatów, a zasadnicze znaczenie w ich kształtowaniu
zyskuje jednostronna praktyka państw członkowskich w kwestii istnienia bądź braku
określonych zobowiązań. Brak uregulowania statusu samej OBWE spowodował, że OBWE
nie mogła zawrzeć z państwami, w których usytuowano stałe instytucje OBWE (np. Austria,
Czechy, Holandia oraz Polska), formalnych umów międzynarodowych, regulujących ich
status oraz przywileje i immunitety.
W związku z zaangażowaniem się OBWE w wygaszaniu konfliktów, głównie na
Bałkanach i na Zakaukaziu, OBWE wyszła z założenia, że bez zapewnienia swym misjom
określonego stopnia bezpieczeństwa oraz prerogatyw koniecznych do wypełniania ich funkcji
i zadań, postawione przez OBWE cele nie będą mogły być realizowane.
Decyzja Rzymskiej Rady Ministerialnej z roku 1993 – najwyższego organu OBWE –
dotycząca przywilejów i immunitetów, nie posiada prawnie wiążącego charakteru, jaki
posiadają umowy międzynarodowe. Decyzja ta pozostawia państwom członkowskim wybór
sposobu implementacji jej postanowień do krajowych porządków prawnych „zgodnie z ich
konstytucyjnymi i prawnymi wymogami”. W związku z tym, przyznanie przywilejów i
immunitetów członkom Sekretariatu ODIHR przez Królestwo Szwecji, Republikę Włoską,
1
Centrum Szkolenie Połączonych Siła NATO (JFTC) w Bydgoszczy
Agencja Unii Europejskiej ds. Granic zewnętrznych (FRONTEX) w Warszawie.
3
Od kilku prowadzone są rokowania w sprawie nadania OBWE charakteru (formalnej) klasycznej organizacji
międzynarodowej oraz wyposażenie jej, na podstawie wielostronnej umowy międzynarodowej (konwencji) w
osobowość prawną, odpowiedni zakres przywilejów i immunitetów oraz prawo do zawierania umów
międzynarodowych. Na takim stanowisku stoi Unia Europejska. Jednakże w kwestii tej utrzymują się
rozbieżności natury politycznej
2
Republikę Czeską czy też Stany Zjednoczone nastąpiło na mocy jednostronnych aktów tych
państw, realizowanych w ich wewnętrznym porządku prawnym.
Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE zostało
ustanowione, na mocy postanowień Karty Paryskiej Nowej Europy, w Warszawie w roku
1990 jako Biuro Wolnych Wyborów. Jego zadaniem było ułatwianie kontaktów i wymiany
informacji dotyczących wyborów jakie mają miejsce na obszarze OBWE.
W 1992 r. podczas Spotkania Ministerialnego w Pradze rozszerzono znacznie mandat
Biura – co zostało odzwierciedlone w jego nazwie – Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw
Człowieka (Office for Democratic Institutions and Human Rights – ODIHR). Mandat ODIHR
obejmuje obecnie promowanie praw człowieka, demokracji i rządów prawa. Biuro organizuje
doroczne Spotkania Przeglądowe (Human Dimension Implementation Meeting - HDIM)
w Warszawie oraz seminaria ekspertów dotyczące zobowiązań przyjętych w ramach tzw.
„ludzkiego wymiaru” OBWE. Koordynuje obserwację wyborów, zapewnia ekspertyzy
i szkolenia dotyczące zagadnień konstytucyjnych i prawnych.
Rząd Rzeczypospolitej Polskiej zobowiązał się do goszczenia ODIHR w Polsce i
ponoszenia kosztów siedziby Biura ODHIR4. Według Protokołu dodatkowego do Paryskiej
Karty Nowej Europy Polska jako państwo przyjmujące zobowiązana jest do zapewnienia tej
instytucji właściwych warunków działania tj. „umożliwienia pełnego prowadzenia
działalności, zaciągania zobowiązań kontraktowych i finansowych oraz przyznania jej
stosownego statusu dyplomatycznego”. Warto też zaznaczyć, że ulokowanie siedziby Biura w
Polsce stało się symbolem przemian demokratycznych i politycznych, jakie dokonały się w tej
części Europy. Działalność ODIHR zyskała uznanie wspólnoty międzynarodowej i stała się
istotnym czynnikiem wspomagania i kontrolowania przestrzegania standardów praw
człowieka i budowy społeczeństwa obywatelskiego. Z powodu konsekwentnego
przestrzegania przez tę instytucję kryteriów bezstronności i rzetelności, ODIHR stał się
przedmiotem krytyki ze strony niektórych państw. W tym kontekście należy zaznaczyć, że
nieuregulowany w sposób właściwy status Biura ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej może stać się pretekstem do ponowienia przez niektóre państwa postulatu
przeniesienia ODIHR do Wiednia. .
Mając na celu wywiązanie się z przyjętych zobowiązań międzynarodowych rząd
Rzeczypospolitej Polskiej przyznał ODIHR w roku 1992 status dyplomatyczny. Nastąpiło to
w drodze uchwały nr 62 z dnia 5 czerwca 1992, na podstawie której ODIHR uzyskał status
4
Dokument dodatkowy przyjęty w celu urzeczywistnienia niektórych postanowień zawartych w Paryskiej
Karcie Nowej Europy KBWE został podpisany w Paryżu razem z Paryską Kartą Nowej Europy 21 listopada
1990 r. i dołączony do jej tekstu. Określa on zasady proceduralne i organizacyjne dotyczące realizacji niektórych
postanowień Karty. Część I Dokumentu, "Ustalenia dotyczące instytucjonalizacji", w dziale G rozwija
postanowienie Karty o powołaniu Biura 'Wolnych Wyborów z siedzibą w Warszawie (w 1992 r. zostało
przekształcone w Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka, ang. Office For Democratic Institutions
and Human Rights, dalej: ODIHR). Dział H części I Dokumentu ,,Procedury i zasady organizacyjne dotyczące
instytucji KBWE” zawiera punkt 10, który stanowi: "Koszty (...) pomieszczeń instytucji, jak również:
zapewnienia bezpieczeństwa, w tym w czasie spotkali odbywanych w miejscu instytucji, ponosi Państwo, w
którym ulokowana jest instytucja". Mocy wiążącej Dokumentu nie można jednoznacznie wywodzić z charakteru
prawnego Karty. Tak jak inne dokumenty wynegocjowane w procesie KBWE/OBWE, Karta ma charakter
deklaracji politycznej - co do zasady - prawnie niewiążącej. Nie oznacza to, że z dokumentów KBWE/OBWE
nie można wywieść żadnych skutków: mają one przede wszystkim charakter zobowiązań politycznych, ale
można wskazać na istnienie przesłanek przemawiających za tym, aby pewne postanowienia uznawać również za
prawnie wiążące. Również z praktyki organów administracji rządowej RP wynika, że traktuje ona pewne
postanowienia Dokumentu za prawnie wiążące. Wyrazem tego są uchwały Rady Ministrów: z dnia 2 maja 1991
r. oraz z 5 czerwca 1992 r., potwierdzające zgodę na podjęcie działania Biura Wolnych Wyborów (potem
ODIHR) w Warszawie i przyznającą Biuru i jego pracownikom przywileje i immunitety dyplomatyczne.
prawny i szereg przywilejów. Ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. powyższa uchwała została
uchylona i tym samym wygasły podstawy prawne do korzystania przez ODIHR z
przewidzianych w uchwale przywilejów i immunitetów.
W chwili obecnej Polska nie ponosi kosztów wynajmu siedziby ODIHR w Warszawie.
Obecna siedziba Biura jest udostępniana przez Ministerstwo Sprawiedliwości, przy czym
obecna umowa najmu zawarta jest do końca 2009 r. Od 1 stycznia 2010 r. rząd
Rzeczypospolitej Polskiej zobligowany będzie do zapewnienia ODIHR nowej siedziby.
Biorąc pod uwagę planowany wzrost zatrudnienia w Biurze do 185 osób w 2010 r. (z tego ok.
10% jest to personel „EXB funded”, opłacany w całości przez Biuro), na potrzeby Biura
niezbędne będzie wynajęcie ok. 3500 m2 powierzchni biurowej spełniającej wysokie
standardy przewidziane przez OBWE.
I.2. Sekretariat Wspólnoty Demokracji
Wspólnota Demokracji (ang.: Community of Democracies) jest międzyrządową
koalicją państw o zasięgu globalnym, której głównym celem jest promowanie
demokratycznych zasad i wzmacnianie demokratycznych norm i instytucji na świecie.
Najważniejszym wydarzeniem Wspólnoty jest organizowana co dwa lata na szczeblu
ministrów spraw zagranicznych Konferencja Ministerialna. Dotychczas odbyły się trzy takie
konferencje: założycielska w Warszawie (czerwiec 2000 r.), w Seulu (listopad 2002 r.) w
Santiago da Chile (kwiecień 2005 r.) oraz w Bamako (listopad 2007 r.) Wspólnocie
przewodniczy państwo-gospodarz nadchodzącej konferencji (obecnie Portugalia). Ważnym
forum wymiany opinii w okresie między konferencjami ministerialnymi są spotkania
ministrów spraw zagranicznych państw Wspólnoty Demokracji odbywane co roku jesienią
przy okazji sesji Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych w Nowym Jorku.
Pomysłodawcą i inicjatorem zwołania pierwszej Konferencji Ministerialnej w
Warszawie był prof. Bronisław Geremek oraz pani Madeleine Albright, Sekretarz Stanu USA.
Intencją prof. Geremka było, aby Sekretariat Wspólnoty w Warszawie stanowił historyczne
świadectwo odejścia od tradycji Układu Warszawskiego. Z tego punktu widzenia
funkcjonowanie Sekretariatu w Warszawie ma również znaczenie symboliczne.
Wspólnota Demokracji nie ma ustalonego stałego członkostwa - na konferencje
zaprasza państwa rząd kraju-gospodarza, po uprzednim zaakceptowaniu kandydatur przez
Grupę Zwołującą Wspólnoty Demokracji (na konferencje zapraszano każdorazowo ponad 100
państw). Państwa spełniające kryteria uczestnictwa przyjęte przez Wspólnotę Demokracji 27
września 2002 r. (tj. w których funkcjonują procedury demokratyczne, istnieje system
wielopartyjny, państwo prawa, wolność wypowiedzi) są zapraszane w charakterze
pełnoprawnych uczestników, zaś inne, które nie spełniają tych kryteriów ale „znajdują się na
drodze ku demokracji” uczestniczą w konferencjach w charakterze obserwatorów.
Wspólnota Demokracji pozwala na wymianę poglądów i koordynowanie stanowisk
między państwami z różnych kręgów kulturowych. Daje ona pewną możliwość wpływania na
państwa znajdujące się na etapie transformacji, w kierunku przyjmowania przez nie
nowoczesnych standardów demokratycznych. Jasno zdefiniowane kryteria uczestnictwa w
Konferencjach Ministerialnych Wspólnoty oraz stosunkowo restrykcyjny sposób tworzenia
listy państw zapraszanych na konferencję budują wiarygodność inicjatywy.
Ważną rolę w pracach Wspólnoty Demokracji odgrywa Grupa Zwołująca (ang.
Convening Group), która wykonuje w ramach WD funkcję wykonawczą i koordynującą. Do
jej zadań należy między innymi ustalanie programu konferencji Ministerialnych,
decydowanie o kryteriach zapraszania do Wspólnoty Demokracji, uzgadnianie inicjatyw
mających promować i wzmacniać demokrację oraz rozwiązywanie kwestii proceduralnych i
administracyjnych. Decyzje w ramach Grupy Zwołująceju podejmowane są w drodze
konsensusu. Państwo przewodniczące Wspólnocie Demokracji jest odpowiedzialne za
zorganizowanie konferencji ministerialnej oraz prowadzenie innych przedsięwzięć
podejmowanych przez Wspólnotę.
W skład grupy zwołującej pierwszą konferencję Wspólnoty Demokracji należały
Stany Zjednoczone (główny inicjator) oraz Polska, Litwa, Czechy, Indie, Mali i Korea
Południowa. Po ostatnich rozszerzeniach w roku 2006 składu grupy jest w niej 17 państw z 4
grup regionalnych:
- grupy afrykańskiej, obejmującej: Mali, Wyspy Zielonego Przylądka, Maroko i Republikę
Południowej Afryki,
- grupy amerykańskiej, w skład której wchodzą: Chile, USA, Meksyk i Salwador,
- z grupy azjatyckiej, obejmującej: Koreę Południową, Indie, Mongolię i Filipiny,
- z grupy europejskiej, obejmującej: Polskę, Litwę, Portugalię, Czechy oraz Włochy.
Spotkani Grupy Zwołującej odbywają się c miesiąc lub częstotliwość określana jest doraźnie
przez Prezedencję.
W Deklaracji Warszawskiej, stanowiącej dokument założycielski Wspólnoty, zawarto
zobowiązanie rządów do współpracy w kwestiach związanych z demokracją w ramach
istniejących organizacji międzynarodowych oraz do formowania koalicji w celu wspierania
rezolucji i działań podejmowanych w celu promowania demokracji. Jednym z owoców tej
deklaracji jest powstanie we wrześniu 2004 r. Klubu Demokratycznego NZ, dzięki któremu
państwa Wspólnoty Demokracji wspierały powołanie Funduszu Demokracji NZ oraz Rady
Praw Człowieka NZ.
Niezwykle istotna dla działań Wspólnoty jest współpraca miedzy rządami
i przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego. Była ona prowadzona już podczas
pierwszej konferencji Wspólnoty Demokracji w Warszawie. Na kolejnych konferencjach
ministerialnych pozarządowy komponent był
rozwijany i podczas przygotowań do
konferencji ministerialnej w Santiago ukonstytuował się jako Pozarządowy Proces Wspólnoty
Demokracji (Non-Governmental Process for the Community of Democracies). W jego skład
wchodzą organizacje społeczeństwa obywatelskiego, naukowcy i eksperci zaangażowani w
promowanie demokracji. Część pozarządowa procesu służy jako źródło informacji i ekspertyz
dla rządów państw Wspólnoty. W celu koordynacji działań Procesu Pozarządowego i
przygotowań do konferencji ministerialnej powołano Sekretariat Wykonawczy składający się
z organizacji pozarządowych państwa-gospodarza konferencji.
Oprócz Sekretariatu Wykonawczego, utworzono Międzynarodowy Komitet Sterujący
procesu pozarządowego, który koncentruje się na wypracowywaniu propozycji mających
wzmacniać proces rządowy Wspólnoty. Składa się on z 21 przedstawicieli organizacji
społeczeństwa obywatelskiego z 5 regionów świata oraz z przedstawiciela Sekretariatu
Wykonawczego. Dzięki współdziałaniu Pozarządowego Procesu Wspólnoty Demokracji oraz
państw Grupy Zwołującej został stworzony Międzynarodowy Komitet Doradczy
(International Advisory Committee), składający się z ekspertów pozarządowych, który
wspomaga prace GZ, dostarczając skupionym w niej państwom ekspertyzy i rekomendacje
dotyczące krajów, które mają być zaproszone na Konferencje Ministerialne Wspólnoty.
IV Konferencja Ministerialna Wspólnoty Demokracji odbyła się w dniach 14-17
listopada 2007 r. w Bamako. Udział w niej wzięli udział przedstawiciele rządów i władz ok.
70 państw i organizacji międzynarodowych, w tym NZ, UNDP, UNESCO, OECD, Banku
Światowego oraz liczne organizacje pozarządowe. Podczas Konferencji przyjęto dokument
końcowy „Konsensus z Bamako ws. demokracji, rozwoju i zwalczania ubóstwa”. Dokument
podkreśla występowanie dodatniej zależności między rozwojem gospodarczo-społecznym, a
demokracją, rolę społeczeństwa obywatelskiego i sektora prywatnego w tworzeniu warunków
dla rozwoju demokracji oraz postuluje wzmocnienie samorządów lokalnych. Zawiera również
propozycję powołania w ramach Wspólnoty Demokracji forum dla przedstawicieli sektora
prywatnego.
Konsensus z Bamako wzywa państwa Wspólnoty do większej współpracy w
wypracowywaniu wspólnych stanowisk na forum organizacji międzynarodowych
regionalnych i globalnych oraz potępia terroryzm. W formie aneksu do dokumentu
końcowego została dołączona decyzja o utworzeniu w Warszawie Stałego Sekretariatu
Wspólnoty Demokracji.
Celem istnienia Sekretariatu ma być wspomaganie prac Przewodniczącego Wspólnoty
Demokracji oraz Grupy Zwołującej. Sekretariat ma podejmować zadania natury
administracyjnej, operacyjnej i technicznej, służyć jako „pamięć instytucjonalna” organizacji
oraz utrzymywać kontakty z organizacjami pozarządowymi i innymi partnerami. Zgodnie z
decyzją powołującą Sekretariat, Rzeczpospolita Polska ma zapewnić pomieszczenia, udzielić
wsparcia finansowego oraz zwolnić instytucję od podatków, przyznając przywileje i
immunitety należne organizacjom międzynarodowym. Sekretariat ma być ponadto
finansowany z dobrowolnych wpłat wnoszonych przez państwa Wspólnoty Demokracji,
zwłaszcza z Grupy Zwołującej.
Wypełnienie powyższych zobowiązań, tak aby były one zgodne z prawem polskim,
nie może jednak nastąpić poprzez zawarcie umowy międzynarodowej pomiędzy
Rzeczypospolitą a Wspólnotą Demokracji ze względu na brak zdolności traktatowej tej
ostatniej. Brak jest wobec tego podstaw prawnych do funkcjonowania Stałego Sekretariatu w
polskim obrocie gospodarczym, a zwłaszcza w sferze stosunków cywilnoprawnych czy
respektowania immunitetów i przywilejów Sekretariatu.
II. Potrzeba wydania aktu.
Przedłożony projekt ustawy ma na celu uregulowanie statusu prawnego ODIHR oraz
Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, przysługujących tym instytucjom oraz ich
funkcjonariuszom immunitetów oraz przywilejów jak również potwierdzenie
międzynarodowych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przy tym podkreślić, że w
polskim systemie prawa brakuje norm pozwalających na automatyczne funkcjonowanie w
krajowym porządku prawnym przedstawicielstw szczególnych instytucji i inicjatyw
międzynarodowych,
nie
będących
formalnie
przedstawicielstwami
organizacji
międzynarodowych posiadających osobowość prawną, do których należą zarówno ODIHR
jak i Stały Sekretariat Wspólnoty Demokracji. W innych państwach, goszczących siedziby
stałych instytucji OBWE (Austria – Sekretariat, Holandia – Biuro Wysokiego Komisarza ds.
Mniejszości Narodowych), przyjęto w tym celu stosowne rozwiązania legislacyjne w formie
wewnętrznych aktów prawnych.
Projektowana ustawa stwarza możliwość precyzyjnego określenia katalogu
zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wobec ODIHR oraz Wspólnoty Demokracji
(gwarancja immunitetów, zwrot podatku VAT, zobowiązanie do ponoszenia kosztów
zapewnienia siedzib).
III. Obecny stan prawny.
III.1. Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka (ODIHR) OBWE.
Jako rozwiązanie tymczasowe przyjęto wystosowanie noty do ODIHR, w której
Protokół Dyplomatyczny MSZ w dniu 11 lipca 2006 r. potwierdził de facto status
dyplomatyczny ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wynikający bezpośrednio z
postanowień Protokołu Dodatkowego Paryskiej Karty Nowej Europy. Wobec braku
adekwatnych uregulowań prawnych niezbędnym wydaje się podjęcie inicjatywy
ustawodawczej nadającej ODHIR osobowość prawną – co umożliwi Biuru funkcjonowanie w
obrocie prawnym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz określającej niezbędny zakres
przywilejów i immunitetów Biura, jego personelu oraz funkcjonariuszy OBWE.
III.2. Sekretariat Wspólnoty Demokracji.
Sekretariat Wspólnoty Demokracji funkcjonuje w oparciu o zarządzenie Ministra
Spraw Zagranicznych określające wyłącznie ramy funkcjonowania Sekretariatu, którym
kieruje Dyrektor Sekretariatu wskazany przez Grupę Zwołującą. Rozwiązanie to nie
gwarantuje Sekretariatowi możliwości szerszego działania, zaciągania zobowiązań i
nabywania praw we własnym imieniu. Koszt funkcjonowania Sekretariatu pokrywany jest z
części 45 budżetu Państwa – „sprawy zagraniczne” i stanowi zarazem polski „wkład” w
finansowanie tej inicjatywy wobec Grupy Zwołującej.
IV. Omówienie zasadniczych rozwiązań projektu.
Proponowane w projekcie rozwiązania dotyczące uzyskania przez Biuro Instytucji
Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie
oraz przez Sekretariat Wspólnoty Demokracji zdolności prawnej, co oznacza, że mogą w
pełnym zakresie uczestniczyć w obrocie gospodarczym, być podmiotami stosunków
prawnych i w tym zakresie mogą we własnym imieniu i na własną rzecz i odpowiedzialność
nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać
zobowiązania, pozywać i być pozywane.
Projekt przewiduje, że Biuro oraz Sekretariat są odrębnymi od członków OBWE lub
państw uczestniczących we Wspólnocie Demokracji podmiotami stosunków
cywilnoprawnych.
Zakres przywilejów i immunitetów Biura oraz Sekretariatu oraz personelu przez nie
zatrudnionego oraz oddelegowanego, uwzględnia standardy stosowane wobec
funkcjonariuszy organizacji międzynarodowych zgodnie z Konwencją o przywilejach i
immunitetach Narodów Zjednoczonych sporządzonej w Nowym Jorku 13 lutego 1946 r. oraz
Konwencją o stosunkach dyplomatycznych sporządzonej w Wiedniu 18 kwietnia 1961 r. oraz
podjęte wobec tych instytucji zobowiązania.
Proponowana w projekcie zmiana ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w
stosunku do polskich pracowników Biura, ma na celu stworzenie im możliwości wyboru
między systemem obowiązkowego ubezpieczenia społecznego, określonym w ustawie o
systemie ubezpieczeń społecznych, a ubezpieczeniem gwarantowanym przez OBWE. Należy
zaznaczyć, że decyzją Rady OBWE z 1993 roku pracownicy instytucji OBWE zostali
zwolnieni z narodowych systemów ubezpieczeń, a państwa członkowskie zostały wezwane do
podjęcia „wszelkich kroków” prawnych zabezpieczających wykonanie tej decyzji.
Dotychczas w części państw uczestniczących w OBWE wprowadzono w tym celu
zróżnicowane rozwiązania prawne – w Królestwie Niderlandów zwolniono obywateli tego
państwa z narodowego systemu ubezpieczeń społecznych pod warunkiem podlegania
systemowi OBWE. W Republice Austrii obowiązuje prawo wyboru jednego z tych systemów,
z kolei w Królestwie Danii zawarto odesłanie do przepisów OBWE. Proponowane w
projekcie rozwiązanie w maksymalny sposób zabezpiecza interesy pracowników Biura, gdyż
pozostawia decyzję o ewentualnym poddaniu się systemowi ubezpieczeń OBWE w ich gestii.
Ocena Skutków Regulacji
Projektu ustawy o Biurze Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji
Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz o Sekretariacie Wspólnoty Demokracji
(ocena przewidywanych skutków (kosztów i korzyści) społeczno-gospodarczych
regulacji)
1. Metodyka. Przedmiotowa regulacja nie wymaga przeprowadzenia pogłębionej oceny
skutków regulacji. Skutki wejścia w życie projektowanej regulacji nie przynoszą znaczących
kosztów ekonomicznych, nie są też szczególnie istotne z ogólnospołecznego punktu widzenia.
W przypadku projektowanej regulacji adekwatnym do potrzeb zakresem niniejszej oceny jest
jej przeprowadzenie przy zastosowaniu minimalnych kryteriów, określonych w regulaminie
pracy Rady Ministrów, z uwzględnieniem poszerzonego aspektu politycznego, w części
dotyczącej zamierzonych celów regulacji. Przy sporządzaniu niniejszej oceny skutków
regulacji wykorzystano wytyczne do Oceny Skutków Regulacji.
2. Analiza możliwości osiągnięcia celu projektowanej regulacji w inny sposób.
Cel projektowanej regulacji, polegający na wprowadzeniu do polskiego porządku
prawnego nowych podmiotów praw w postaci Biura Instytucji Demokratycznych i Praw
Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie oraz Sekretariatu Wspólnoty
Demokracji oraz określeniu zakresu ich uprawnień nie może zostać osiągnięty w drodze
powstrzymania się od regulacji, autoregulacji, współregulacji oraz koregulacji. Z uwagi na
specyficzny charakter projektowanej regulacji oraz jej zdefiniowany wyżej cel jedynym
adekwatnym rozwiązaniem, przyjętym przez projektodawcę, jest nadanie jej formy ustawy
oraz konsekwentne poddanie projektu procedurze rozpatrzenia przez ustawodawcę.
Tymczasowe rozwiązania prawne przyjęte dla potrzeb bieżącego funkcjonowania Biura
Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w
Europie oraz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji okazują się dalece niewystarczające i
ograniczają możliwości działania tych podmiotów, a w szerszym kontekście – rodzą ryzyko
polityczne dla międzynarodowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto analiza
praktyki oraz ustawodastw innych państw europejskich, które poszukiwały rozwiązań w
obszarze projektowanej regulacji (Republika Czeska, Królestwo Niderlandów, Republika
Austrii) dowodzi, że docelowym rozwiązaniem problemu podmiotowości prawnej
przedstawicielstw międzynarodowych inicjatyw politycznych nie mających charakteru
organizacji międzynarodowych korzystających z ius contrahendi winno być wykorzystanie
instrumentów prawa wewnętrznego państw uczestniczących w tych inicjatywach.
Nie jest więc możliwe zawarcie porozumień wykonawczych w stosunku do podjętych
zobowiązań i jedynym rozwiązaniem byłoby podpisanie nowej umowy międzynarodowej
ratyfikowanej w drodze ustawy. Takie rozwiązanie nie jest jednak możliwe ze względu na
brak podmiotowości prawnomiędzynarodowej Organizacji Bezpieczeństwa I Współpracy w
Europie jak również Wspólnoty Demokracji. Przyjąć należy, że stosunki między OBWE oraz
WD a państwami członkowskimi nie mają za podstawę klasycznych norm prawa
międzynarodowego dotyczących traktatów a zasadnicze znaczenie zyskuje jednostronna
praktyka państw członkowskich w kwestii istnienia zobowiązań. Z praktyki organów
administracji rządowej RP wynika, że traktuje ona te zobowiązania polityczne za prawnie
wiążące. Brak podmiotowości prawno międzynarodowej zarówno OBWE jak i WD
uniemożliwia zawarcie z tymi organizacjami formalnych umów międzynarodowych,
regulujących ich status oraz przywileje i immunitety.
Ze względu na powyższe uwarunkowania prawne, jedynym możliwym rozwiązaniem
kwestii statusu ODIHR oraz SWE, uregulowania ich statusu oraz potwierdzenia ich
przywilejów i immunitetów jest jednostronny akt Rządu RP oraz innych organów władzy
ustawodawczej RP rangi ustawowej.
Istnienie i funkcjonowanie ODIHR oraz Sekretariatu WD w Warszawie opiera się
wyłącznie o przytoczone zapisy zobowiązań międzynarodowych o charakterze politycznym.
Niemożność formalnego zaliczenia tych zobowiązań do powszechnie obowiązujących źródeł
prawa na podstawie art. 87 Konstytucji RP, stwarza wątpliwości w zakresie możliwości ich
realizacji. Zobowiązania te bowiem wkraczają w materię ustawową i jako takie powinny być
uregulowane w ustawie.
3. Wpływ regulacji na podmioty i rynek pracy.
Projektowana ustawa będzie miała bezpośredni wpływ na pracowników ODIHR oraz
osoby delegowane do pracy w ODIHR z OBWE, a także na obywateli polskich zatrudnionych
przez Dyrektora Biura. Obecnie w ODIHR zatrudnionych jest 135 osób, z czego 61 to
obywatele polscy (stanowi to 46 % ogólnego stanu zatrudnienia Biura). Projektowana
regulacja będzie miała wpływ na sytuację pracowników MSZ wyznaczonych tymczasowo do
wykonywania obowiązków na rzecz Sekretariatu Wspólnoty Demokracji. Nie przewiduje się
wpływu projektowanej regulacji na rynek pracy, w tym ułatwianie lub utrudnianie tworzenia
nowych miejsc pracy, oraz konsekwencje dla poszczególnych grup zawodowych.
4. Zakres konsultacji projektu.
Ocena Skutków Regulacji wraz z projektem ustawy, poza uzgodnieniom z członkami
Rady Ministrów został poddany konsultacjom z ODIHR OBWE oraz z Sekretariatem
Wspólnoty Demokracji.
Uwzględniono uwagę Sekretariatu Wspólnoty Demokracji odnośnie rozszerzenia
zakresu podmiotowego przywilejów i immunitetów określonych w projekcie o zastępcę
Dyrektora Sekretariatu oraz jego doradców, co jest zgodne ze standardami
międzynarodowymi stosowanymi wobec tego rodzaju instytucji.
Uwzględnione zostały również uwagi ODIHR odnośnie art. 5 projektu ustawy i
zmiany nazewnictwa jednostek organizacyjnych ODIHR z sekcji na departamenty.
Niezależnie od powyższego projekt został skonsultowany z właściwymi komórkami
organizacyjnych Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz został poddany ocenie Rady
Legislacyjnej, której uwagi zostały uwzględnione w załączonej wersji projektu.
5. Korzyści polityczne
Korzyści polityczne przyjęcia projektowanej regulacji polegają nie tylko na
stworzeniu podstaw do funkcjonowania podmiotów niniejszej regulacji w krajowym porządku
prawnym, ale także - a może przede wszystkim - na wyeliminowaniu ryzyka, jakie niesie
dotychczasowy nieuregulowany stan prawny, któremu towarzyszy wątłe umocowanie
formalne tych podmiotów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zauważyć, że
działalność ODIHR zyskała uznanie wspólnoty międzynarodowej i stała się istotnym
czynnikiem wspomagania, a przede wszystkim kontrolowania przestrzegania standardów
praw człowieka i budowy społeczeństwa obywatelskiego przez państwa pozostające w
obszarze zainteresowania OBWE. Z powodu konsekwentnego przestrzegania przez tę
instytucję kryteriów bezstronności i rzetelności, ODIHR stał się także przedmiotem
zauważalnej krytyki ze strony niektórych państw. W tym kontekście należy zaznaczyć, że
nieuregulowany status Biura ODIHR na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej może stać się
pretekstem do ponowienia przez niektóre państwa postulatu przeniesienia siedziby ODIHR do
Wiednia i tym samym zakończenia misji tego podmiotu w Warszawie.
Odnośnie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji należy zaznaczyć, że implementacja
ustaleń IV Konferencji Ministerialnej Wspólnoty Demokracji, która odbyła się w dniach 1417 listopada 2007 r. w Bamako, wymaga podjęcia inicjatywy, która doprowadzi do zgodnego
w tymi ustaleniami funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej. W tym przypadku stawką jest wiarygodność Rzeczypospolitej
Polskiej wobec Wspólnoty oraz zdolność do wywiązywania się z politycznych zobowiązań.
6. Wpływ projektowanej regulacji na sektor finansów publicznych.
Zasadniczo projektowana ustawa nie będzie miała znaczącego wpływu na wydatki
budżetu Państwa. Z uwagi na obiektywne okoliczności nie sposób w chwili obecnej ocenić
skutków wpływu projektowanej zmiany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych na
wysokość wpływów z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Nie sposób także ocenić w
chwili obecnej skutków nadania obydwu podmiotom zdolności prawnej, założyć jednak
należy, że z chwilą jej uzyskania wzrośnie zdolność tych podmiotów do działania w
krajowym obrocie gospodarczym, co może mieć bezpośredni wpływ na wolumen
zamawianym przez nie usług i dokonywanych zakupów. Należy liczyć się natomiast z
ograniczeniem wydatków na funkcjonowanie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji po wejściu
w życie projektowanej regulacji, a to z uwagi na możliwość formalnego generowania przez
Sekretariat budżetu pochodzącego z dobrowolnych wpłat państw uczestniczących w tej
inicjatywie.
Do oceny skutków finansowych wejścia w życie projektowanej regulacji przyjęto
następujące dane:
1) W zakresie kosztów funkcjonowania ODIHR:
a) należy założyć, że ewentualne skorzystanie z uprawnionych pracowników z systemu
ubezpieczeń OBWE nie będzie miało większego wpływu na roczny wolumen składek
przesyłanych przez płatników;
b) zobowiązania Rzeczypospolitej Polskiej wobec OBWE wynoszą ok. 1,9 mln Euro rocznie
składki wpłacanej do budżetu podstawowego. Dodatkowo Polska wpłaca 21 tys. Euro na
rzecz pozabudżetowego funduszu ODIHR;
c) działalność ODIHR w Warszawie przynosi polskim podmiotom trudne do oszacowania
zyski wynikające z opłat za usługi, bilety lotnicze, wynajem mieszkań, sal
konferencyjnych i tym podobne. Zakłada się przy tym, że stworzenie projektowanych ram
prawnych działania ODHIR może istotnie zwiększyć aktywność tego podmiotu, a co za
tym idzie większych jego udział w krajowym obrocie gospodarczym;
d) zobowiązania z tytułu zapewnienia ODHIR siedziby oraz jej zabezpieczenia są obecnie
realizowane przez udostępnienie pomieszczeń biurowych przez Ministerstwo
Sprawiedliwości. Dodatkowo z budżetu Ministerstwa Spraw Zagranicznych pokrywane są
koszty ochrony, ubezpieczenia budynku, podatku od nieruchomości, które od 1 maja br.
wzrosły do kwoty ok. 15 tys. PLN miesięcznie. Od 1 stycznia 2010, na potrzeby Biura
niezbędne będzie udostępnienie bądź wynajęcie ok. 3500 m2 powierzchni biurowej
spełniającej standardy przewidziane przez OBWE. Przyjmując wariant najmu na wolnym
rynku oraz uśrednioną stawkę kosztu najmu powierzchni biurowej w Warszawie
pomiędzy 18 a 25 euro oraz aktualny kurs euro w stosunku do PLN (4.39998), roczny
koszt wynajęcia tej siedziby wyniesie maksymalnie ok. 3.3 mln PLN. Należy przy tym
zaznaczyć, że odnośne zobowiązanie wobec OBWE może zostać równolegle realizowane
poprzez udostępnienie ODIHR powierzchni biurowych na dotychczasowych zasadach, o
ile Ministerstwo Sprawiedliwości wyrazi zgodę na dalsze przedłużenie umowy najmy
obecnej siedziby ODHIR na dotychczasowych zasadach.
2) W zakresie kosztów funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji:
a) środki na funkcjonowanie i wyposażenie Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, w kwocie
ok. 0,5 mln zł. zostały wygospodarowane ze środków przyznanych Ministerstwu Spraw
Zagranicznych z budżetu Państwa na 2009 r. środki te służą także opłaceniu kosztów
podróży służbowych personelu Sekretariatu Wspólnoty Demokracji składającego się
obecnie z wyznaczonych pracowników MSZ;
b) zgodnie z decyzją powołującą Sekretariat Wspólnoty Demokracji, Rzeczpospolita Polska
ma zapewnić Sekretariatowi pomieszczenia, udzielić wsparcia finansowego oraz zwolnić
instytucję od podatków, przyznając przywileje i immunitety należne organizacjom
międzynarodowym;
c) Minister Spraw Zagranicznych wystąpi o zaplanowanie odpowiednich środków
finansowych na funkcjonowanie Sekretariatu na kolejne lata budżetowe w części 45
budżetu Państwa – „sprawy zagraniczne”;
d) uzyskany wysoki stopień consensusu politycznego we Grupy Zwołującej w Waszyngtonie
gwarantuje szybkie uzyskanie wpłat członkowskich natychmiast po formalnym
uregulowaniu podstaw funkcjonowania Sekretariatu przez Rzeczpospolitą Polską.
Dokonano w tej sprawie uzgodnień na poziomie ministerialnym, drodze ustaleń
dyplomatycznych. W najbliższej perspektywie oznacza to możliwość generowania przez
Sekretariat Wspólnoty Demokracji budżetu składającego się z wpłat państw
uczestniczących w inicjatywie Wspólnoty Demokracji;
e) Do czasu wejścia projektowanej ustawy w życie z budżetu Ministerstwa Spraw
Zagranicznych ponoszone będą koszty wynajmu powierzchni biurowych dla Sekretariatu
w kwocie ok. 24 tys. PLN miesięcznie.
Na podstawie powyższych danych ocenia się, że wejście ustawy w życie przyniesie
skutek w postaci zwiększenia wydatków budżetu Państwa o 3,3 mln zł (w zakresie kosztów
związanych z zapewnieniem siedziby ODIHR), przy założeniu że od dnia 1 stycznia 2010
zajdzie konieczność najmu nowej powierzchni dla zapewnienia siedziby ODHIR na wolnym
rynku. Koszt funkcjonowania Sekretariatu Wspólnoty Demokracji, który wynosi w 2009 r.
ok. 0, 78 mln. zł, ponoszony będzie nadal jako wydatek planowany w części 45 budżetu
Państwa – „sprawy zagraniczne” i znajdujący pokrycie w ramach tej części budżetu Państwa.
7. Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.
8. Projekt został poddany ocenie Oceny Skutków Regulacji. Zgodnie ze zgłoszą
uwagą odpowiednia część uzasadnienia została uzupełniona o dodatkowe wyjaśnienia
dotyczące możliwości osiągnięcia celu projektowanej regulacji w inny niż ustawowy sposób.
9. Projekt nie zawiera przepisów technicznych i w związku z tym nie podlega
procedurze notyfikacji aktów prawnych, określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia
23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i
aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 i z 2004 r. Nr 65, poz. 597).
10. Projekt został umieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej zgodnie z
wymogami ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia
prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414). Nie odnotowano zgłoszeń podmiotów zainteresowanych
pracami nad projektem.