Bielsko Biała - ministerstwo infrastruktury i budownictwa

Bielsko – Biała, 19.07.2016 r.
DO/108/2016
Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa
email:[email protected]
UWAGI DO PROJEKTU „NARODOWEGO PROGRAMU MIESZKANIOWEGO”
W
imieniu Gminy Bielsko-Biała, Zakład Gospodarki Mieszkaniowej zgłasza
następujące uwagi do ww. Programu.
I.
W kwestii proponowanych zmian w ustawie z 21.06.2001r. o ochronie
praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu
cywilnego (Dz.U. z 2014r., poz.150, z późn.zm.)
1. Wprowadzenie dla gmin obowiązku zawierania umów na czas
oznaczony, nie krótszy niż rok i nie dłuższy niż 5 lat.
Proponuje się określić w znowelizowanej ustawie przypadki, w których
możliwe będzie wypowiedzenie tych umów. W przeciwnym wypadku
należałoby stosować przepis korzystniejszy dla lokatorów, tj. art. 673 § 3 k.c.,
który dopuszcza możliwość wypowiadania umów na czas oznaczony tylko w
przypadkach określonych w umowie najmu. Treść umowy najmu zależy z
kolei od woli obu stron i należy przypuszczać, że najemcy nie będą się godzić
na tego typu zapisy, a ze względu na interes społeczny i interes gminy,
wcześniejsze rozwiązanie tych umów może okazać się konieczne (np. z
przyczyn określonych w art. 13 i art. 17 ust.1 ustawy o ochronie praw
lokatorów).
2. Oddanie do wyłącznej właściwości sądu orzekania o uprawnieniach do
zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego.
Istnieje obawa, że będzie zachodzić zbyt duża dowolność orzekania o prawie
do lokalu socjalnego, a z uwagi na uznaniowość sądu, szanse na zaskarżenie
zbyt daleko idących orzeczeń będą znikome. Świadczy o tym również
dotychczasowa praktyka sądowa na tle eksmisji orzekanych z tzw.
niepublicznego zasobu mieszkaniowego (art. 14 ust. 7 ww. ustawy). Od
2005r. sądy nie muszą w tym przypadku stosować obligatoryjnych przyczyn
przyznania prawa do lokalu socjalnego, o których mowa w art. 14 ust. 4
ustawy, a rozbieżność w orzekaniu o uprawnieniach do takiego lokalu lub
braku takiego uprawnienia była ogromna.
1
3. Wprowadzenie rozwiązań szczególnych w stosunku do przepisów
Kodeksu cywilnego w zakresie wstąpienia w stosunek najmu po śmierci
najemcy oraz wprowadzenie przepisu obligującego gminę do
uregulowania w uchwale dotyczącej zasad wynajmowania lokali
mieszkalnych warunków, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla
osób niepełnosprawnych.
W obu przypadkach konieczne będą zmiany w przepisach prawa
miejscowego uchwalone przez rady gmin, przy czym w pierwszym przypadku
gminy mają określić kryteria materialne uprawniające do zawarcia umowy
najmu lokalu komunalnego z osobami pozostałymi w lokalu po śmierci
najemcy. Do wprowadzenia tych zmian niezbędne będą konsultacje
społeczne, zwłaszcza w kwestii warunków, jakie musi spełniać lokal dla osób
niepełnosprawnych (np. z Powiatową Społeczną Radą ds. Osób
Niepełnosprawnych). W tym celu, należy przewidzieć odpowiednie vacatio
legis dla wprowadzonych przepisów ustawowych.
II.
W kwestii proponowanej zmiany art. 1046 § 4 ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego, polegającej na wyeliminowaniu możliwości
przeprowadzenia eksmisji do noclegowni, schroniska lub innej placówki
zapewniającej miejsca noclegowe w sytuacji, gdy dłużnikowi przysługuje
uprawnienie do tymczasowego pomieszczenia.
Ta pozornie niewielka, proceduralna zmiana k.p.c. wywoła „lawinowe”,
negatywne skutki w działalności gmin. Należy mieć na uwadze aktualny stan
prawny i faktyczny w zakresie wskazywania przez gminy tymczasowych
pomieszczeń. Gminy stosunkowo od niedawna, tj. od 16.11.2011r. mają
obowiązek tworzenia zasobu tymczasowych pomieszczeń, zgodnie z art. 25 a
ustawy o ochronie praw lokatorów. Poza nielicznymi wyjątkami
przewidzianymi w art. 25 d ww. ustawy, prawo do tymczasowego
pomieszczenia przysługuje wszystkim eksmitowanym osobom, którym sąd
w wyroku nie przyznał uprawnienia do lokalu socjalnego lub zamiennego (art.
25 c ww. ustawy). W praktyce więc, jeżeli nawet w wyniku nowelizacji
przedmiotowej ustawy, o której mowa w pkt I. 2 niniejszych uwag,
zapotrzebowanie na lokale socjalne dla eksmitowanych osób spadnie, to o
tyleż samo wzrośnie zapotrzebowanie na tymczasowe pomieszczenia. Co
prawda, zgodnie z art. 1046 § 5, tymczasowe pomieszczenie może wskazać
również sam dłużnik, wierzyciel albo osoba trzecia, ale są to bardzo rzadkie
przypadki. Wobec tego, ciężar zapewnienia tymczasowych pomieszczeń
spoczywać będzie na gminach. Co więcej, gminy zmuszone będą wypłacać
także wysokie odszkodowania za niedostarczenie tymczasowego
pomieszczenia na rzecz właścicieli innych zasobów mieszkaniowych
(art. 25 e, w związku z art. 18 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów). Do
chwili obecnej odszkodowania te wypłacane były w sporadycznych
przypadkach, gdyż po 6 miesiącach komornik mógł wykonać eksmisję osób z
prawem do tymczasowego pomieszczenia do noclegowni i po tym krótkim
2
okresie oczekiwania na opróżnienie lokalu wierzyciele odstępowali od
roszczeń odszkodowawczych. Często zdarzało się również, że mając
perspektywę eksmisji do noclegowni, dłużnicy we własnym zakresie
przeprowadzali się do innych lokali.
W okresie od 16.11.2011r. zdarzały się pojedyncze wyroki eksmisyjne spoza
zasobów komunalnych bez prawa do tymczasowego pomieszczenia, jeżeli
powodem opróżnienia lokalu były przyczyny określone w art. 17 ust. 1 ww.
ustawy i sąd w wyroku wskazał te powody (art. 17 ust. 2 ww. ustawy).
Orzeczenia te odbiegały jednak często od stanu rzeczywistego sprawy, gdyż
właściciele innych zasobów, będąc powodami w sprawie, żądali eksmisji z
innych przyczyn, a gmina, będąc interwenientem ubocznym w takim procesie,
nie znała dokładnie wszystkich okoliczności sprawy. Z reguły zresztą, jeżeli
sąd wskazał w wyroku przyczyny, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o
ochronie praw lokatorów, to dotyczyły one 1-2 członków rodziny, a pozostałym
eksmitowanym osobom i tak przysługiwało prawo do tymczasowego
pomieszczenia.
Dotychczasowe wysiłki większości gmin zmierzające do utworzenia
zasobu tymczasowych pomieszczeń na miarę istniejących potrzeb, nie
przyniosły oczekiwanych rezultatów, m.in. z następujących przyczyn:
1) brak było ustawowej definicji tymczasowych pomieszczeń w rozumieniu
przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych do tej
ustawy – w związku z tym, organy urbanistyczno – architektoniczne
oraz konserwatorzy zabytków traktowali każdą adaptację pomieszczeń
(zarówno mieszkalnych, jak i niemieszkalnych) na tymczasowe
pomieszczenie tak, jak roboty budowlane zmierzające do adaptacji
„zwykłych” lokali mieszkalnych, ze wszystkimi, wynikającego z tego
konsekwencjami;
2) w przypadku adaptacji budynków (pomieszczeń) niemieszkalnych na
pomieszczenia tymczasowe, które proponowane są również w
„Narodowym Programie Mieszkaniowym” (str. 67 Programu) konieczne
było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, gdyż tego typu
przedsięwzięcia nie były przewidziane w planach zagospodarowania
przestrzennego miasta. Decyzję o warunkach zabudowy musiał
wydawać organ wykonawczy innej gminy (w myśl zasady, że gmina nie
może orzekać we „własnej” sprawie), co znacznie wydłużało procedurę
postępowania. Dodatkowo decyzje te były zaskarżane do II instancji
przez właścicieli sąsiednich nieruchomości
lub wspólnoty
mieszkaniowe, które to strony były przeciwne tworzeniu tymczasowych
pomieszczeń, ze względów społecznych;
3) w warunkach Gminy Bielsko-Biała zachodziły dodatkowo 2 przeszkody
w realizacji adaptacji pomieszczeń niemieszkalnych na tymczasowe
pomieszczenia:
a) około 60% tego typu pomieszczeń gminnych położonych jest w
budynkach, w których funkcjonują wspólnoty mieszkaniowe – w
3
związku z tym każda, nawet najmniejsza ingerencja w nieruchomość
wspólną
(np.
dobudowa
przewodów wentylacyjnych
do
pomieszczenia, czy choćby wywiercenie otworu w ścianie do
korytarza, celem podłączenia energii elektrycznej) wymagała zgody
danej wspólnoty. Z chwilą powzięcia wiadomości, że gmina
zamierza tworzyć tymczasowe pomieszczenia, właściciele lokali
generalnie odmawiali udzielenia takiej zgody, nie mówiąc już
o partycypacji w kosztach takiego przedsięwzięcia, nawet jeżeli
miało ono służyć innym właścicielom (np. przebudowa istniejącego
przewodu kominowego);
b) Gmina Bielsko-Biała dysponuje „starym” zasobem mieszkaniowym –
przykładowo, 79,35% budynków, to obiekty powstałe przed 1945r.
W tej sytuacji, większość obiektów podlega ustawie z 23.07.2003r. o
ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2014r., poz.
1446), a zatem na wykonanie wszelkich prac adaptacyjnych w tych
obiektach konieczne jest pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora
Zabytków. Organ ten generalnie odmawia wydania pozwoleń na
wykonanie adaptacji pomieszczeń niemieszkalnych na tymczasowe
pomieszczenia, nawet jeżeli roboty budowlane dotyczą wyłącznie
wnętrza budynku, w którym nie występują zabytkowe elementy
architektoniczne.
W wyniku powyższych trudności, w Gminie Bielsko-Biała, w okresie od
16.11.2011r. do chwili obecnej udało się adaptować zaledwie 18
tymczasowych pomieszczeń.
Mając powyższe na uwadze, Gmina Bielsko-Biała wnosi następujące uwagi do
proponowanej zmiany art. 1046 § 4 k.p.c.:
1) skorelowanie przedmiotowej zmiany z pracami nad Kodeksem
Urbanistyczno – Budowlanym, którego projekt ma być przyjęty przez Radę
Ministrów dopiero w I kwartale 2017r., celem wprowadzenia do tegoż
kodeksu definicji „tymczasowego pomieszczenia” w rozumieniu przepisów
urbanistyczno – architektonicznych,
2) uproszczenie procedury administracyjnej przy tworzeniu zasobu
tymczasowych pomieszczeń poprzez:
a) zniesienie potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy w
przypadku adaptacji budynków (pomieszczeń) niemieszkalnych na
tymczasowe pomieszczenia,
b) ograniczenie przypadków, w których na tego typu adaptację konieczne
jest pozwolenie konserwatora zabytków do wyjątkowych sytuacji,
c) ograniczenie wpływu wspólnot mieszkaniowych na podejmowane
przez gminy prace adaptacyjne, np. poprzez zmianę art. 23 ust. 2 a
ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2015r.,
poz. 1892) i wprowadzenie zasady, że przepis ten nie ma
zastosowania przy tego typu robotach w lokalach gminnych,
4
3)
ograniczenie liczby osób uprawnionych do tymczasowego pomieszczenia
- w świetle dotychczasowych uregulowań są to wszystkie osoby, którym
sąd nie przyznał prawa do lokalu socjalnego (zamiennego), a zatem także
osoby o wysokich dochodach,
4) zniesienie odszkodowań płaconych przez gminy za niedostarczenie
tymczasowego pomieszczenia (art. 25c, w związku z art. 18 ust. 5 ustawy
o ochronie praw lokatorów) lub przynajmniej wydłużenie vacatio legis na
wejście w życie proponowanej zmiany art. 1046 § 4 k.p.c. do czasu, aż
gminy będą dysponować odpowiednim zasobem tymczasowych
pomieszczeń.
Należy zaznaczyć, że wprowadzenie proponowanej zmiany art. 1046 § 4
k.p.c., bez koniecznych zmian w innych przepisach, będzie niekorzystne także
ze względów społecznych. Często wśród osób, którym sąd nie przyznał prawa
do lokalu socjalnego i tym samym mają one prawo do tymczasowego
pomieszczenia, znajdują się osoby z marginesu społecznego, zakłócające
porządek domowy, niszczące urządzenia przeznaczone do wspólnego użytku,
stosujące przemoc w rodzinie itp. Osoby te zachowują prawo do
tymczasowego pomieszczenia tylko dlatego, że sąd w wyroku eksmisyjnym
nie wskazał powodów, z jakich orzekł nakaz opróżnienia lokalu – co jest dość
częstym przypadkiem. Wyeliminowanie możliwości przeprowadzenia eksmisji
tych osób do noclegowni wydłuży znacznie okres wykonania eksmisji do
tymczasowego pomieszczenia i przez cały ten okres osoby te będą
pozostawać bezkarne.
5