Perspektywa grup marginalizowanych w budżetach lokalnych na

Perspektywa grup marginalizowanych w budżetach
lokalnych na przykładzie narzędzia gender budget
oraz budżetów partycypacyjnych
dr Zofia Łapniewska
„Budżety odzwierciedlają wartości danego kraju – kto ma znaczenie, czyją pracę się ceni i kogo
wynagradza … oraz kto, co, i czyja praca nie są ważne”
(Pregs Govender, 1996)
Wprowadzenie
Budżet – będący narzędziem polityki fiskalnej – zarówno na poziomie krajowym, jak
i samorządowym1, jest odzwierciedleniem założeń polityki gospodarczej prowadzonej przez władze.
Oznacza to, że konstruując plan finansowy, zawierający wydatki (np. na administrację publiczną,
ubezpieczenia społeczne, obronę narodową) i dochody (w postaci m.in. podatku VAT, akcyzowego,
od osób fizycznych i prawnych, opłat celnych, podatków i opłat lokalnych (podatku od nieruchomości,
podatku od środków transportowych i opłat (targowej, miejscowej, uzdrowiskowej, od posiadania
psów)), rządy i samorządy osiągają założone cele, które w dużej mierze zależne są od uwarunkowań
doktrynalnych, czyli wizji rządzących dotyczących przyszłości kraju, bądź regionu i własnego miejsca
w tym porządku. Wyznaczane cele, których realizacja zależna jest od ich finansowania, znajdują swe
odzwierciedlenie w budżecie. Przygotowany budżet jasno wskazuje – jakie są priorytety osób
sprawujących władzę (na nie przeznaczane są najwyższe alokacje finansowe), a jakie zagadnienia do
kluczowych nie należą (brak przydzielonych funduszy). Częstym przypadkiem jest rozbieżność
deklarowanych priorytetów i przeznaczanych na ich realizację funduszy. Cele nie są dowolnie
formułowane, lecz w dużym stopniu podlegają uwarunkowaniom wewnętrznym (związanym z danym
regionem/krajem), czy zewnętrznym (w ramach podpisanych umów międzynarodowych). Powinny
one być dodatkowo powiązane z trzema podstawowymi funkcjami rządu - zapewnieniem
efektywności (korygowaniem ułomności rynku np. monopoli), sprawiedliwości społecznej i równości
(głównie za pomocą redystrybucji dochodów budżetowych), oraz stabilności (reagowaniem w
kryzysie, zmniejszaniem bezrobocia i inflacji). Niekoniecznie jednak są one uznane za równoważne, w
związku z tym zafiksowanie na walce z inflacją i spłacie długu publicznego oddala rządzących od
1
Poniższe opracowanie odnosi się przede wszystkim do najmniejszych jednostek samorządu
terytorialnego, czyli gmin, uwzględnia również jednostki większe – powiaty (w szczególności miasta na prawach
powiatu, czyli powiaty grodzkie). Niewiele uwagi poświęconej zostanie województwom, których działania nie są
bezpośrednio związane z obsługą mieszkańców, lecz z długofalową aktywnością na rzecz rozwoju regionu.
1
kwestii równości, na którą zostanie zwrócona szczególna uwaga w niniejszym omówieniu. Każdy,
nawet najbardziej efektywny system rynkowy może generować ogromne nierówności. Aby je
niwelować warto sięgać do narzędzi takich jak budżetowanie pod kątem płci i budżety
partycypacyjne, które biorą pod uwagę głosy grup marginalizowanych i odpowiadają na ich potrzeby.
Budżety samorządowe w Polsce
Polityka lokalna w znacznej mierze zależna jest od polityki państwa. Reforma samorządowa
przeprowadzona w 1990 roku, która wiązała się z decentralizacją władzy państwowej, doprowadziła
do delegowania części uprawnień i obowiązków na jednostki samorządu terytorialnego (JST). Tym
samym zostały one obarczone odpowiedzialnością za realizację konkretnych usług publicznych.
Samorząd terytorialny, będący najbliżej obywateli, może sprawniej odpowiadać na ich oczekiwania,
kreując i zapewniając dobrobyt społeczny. Wiąże się to nie tylko z redystrybucją środków
finansowych, lecz także ze stymulowaniem podmiotów do pożądanych zachowań społecznych w
ramach oferowanych programów, projektów, czy konkursów. Władza lokalna powinna rozpoznawać
potrzeby mieszkańców, aby efektywniej na nie odpowiadać. Może tego dokonać np. w drodze
konsultacji społecznych, przeprowadzanych wywiadów, badań jakościowych, które w kolejnym
kroku zostałyby poparte badaniami ilościowymi. Badania takie powinny być wrażliwe na płeć oraz na
inne
wymiary
dyskryminacji
m.in.
pochodzenie
etniczne,
religię,
orientację
seksualną,
niepełnosprawność, gdyż to właśnie te grupy wymagają szczególnej uwagi. Dzięki uzyskanym
wynikom władza lokalna może zbudować lepszą wizję przyszłości i wyznaczyć lokalne cele dążąc do
równości i włączenia głosów grup defaworyzowanych do miejscowej polityki. Jak wskazują ostatnio
przeprowadzone przez Richarda Wilkinsona i Kate Pickett badania – w równych społeczeństwach
(również pod względem materialnym) wszystkim żyje się lepiej, wyższe jest wzajemne zaufanie
i długość życia, niższa jest konsumpcja narkotyków i przestępczość, mniej aktów przemocy, lepsze
wyniki dzieci w szkole i wyższa mobilność społeczna2. Narzędziem ku realizacji tej wizji są alokacje
finansowe, na które pozwala majątek pozostający do dyspozycji samorządu. Budżety lokalne są
jednakże w znacznej części uzależnione od władz centralnych, gdyż Polska wydatkuje poprzez
jednostki lokalne jedynie 12,5 proc. PKB (2003)3, a przez więzi finansowe państwo ogranicza
samodzielność władz lokalnych. Wyodrębnione zadania samorządu terytorialnego (zadania centralne
2
R. Wilkinson, K. Pickett, The Spirit Level. Why Equality is Better for Everyone, Penguin Books, London
2010.
3
B. Guziejewska, Wybrane problemy decentralizacji finansów publicznych w świetle badań OECD,
Biuletyn Finanse Publiczne, http://finanse-publiczne.pl/artykul.php?view=450, dostęp 15.10.2011.
2
i lokalne) nie biorą pod uwagę czynników o charakterze historycznym, kulturowym, czy więzi
społecznych. Zadania powierzane ustawowo JST to zadania własne (mające charakter obowiązkowy),
zadania z zakresu administracji rządowej, zadania wynikające z umów i porozumień podpisanych
przez JST, oraz udzielanie pomocy innym JST (szczegółowy podział zadań samorządów gminnych
i powiatowych znajduje się w Tabeli 1). W wyniku nałożenia na JST szczegółowych zasad i podziału
zadań – niewielka przestrzeń pozostaje samorządom lokalnym na realizację indywidualnych
przedsięwzięć. Najwyższy akt prawny, Konstytucja RP, zapewnia JST udział w dochodach publicznych,
na wykonanie przyznanych im zadań (wszelkie zmiany, które następują w zakresie obowiązków,
muszą również znaleźć swoje odzwierciedlenie w podziale dochodów, czyli subwencjach ogólnych
i dotacjach celowych), nie zawsze jednak są to kwoty wystarczające na ich realizację.4 Jednocześnie
Konstytucja umożliwia pobieranie podatków i opłat lokalnych, których górne granice są wyznaczone,
aby nie nadużywano demokracji lokalnej. Wykonanie budżetu reguluje Ustawa o finansach
publicznych5.
Jednocześnie Art. 6 Ustawy o samorządzie gminnym6 podaje: „do zakresu działania gminy należą
wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych
podmiotów”, co można interpretować jako szeroki zakres kompetencji i możliwości działań na rzecz
mieszkańców i rozwoju lokalnego.
Tabela 1. Zadania samorządów gminnych i powiatowych.
Wyszczególnione zadania
1) edukacji publicznej
2) promocji i ochrony zdrowia
3) pomocy społecznej
4) polityki prorodzinnej
Zadania gminy
Zadania powiatu
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
5) wspierania osób niepełnosprawnych
6) transportu zbiorowego i dróg publicznych
+
+
7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad
zabytkami
8) kultury fizycznej i turystyki
+
9) geodezji, kartografii i katastru
10) gospodarki nieruchomościami
+
11) administracji architektoniczno-budowlanej
12) gospodarki wodnej
+
+
13) ochrony środowiska i przyrody
14) rolnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego
15) porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli
4
5
6
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Art. 167 Konstytucji RP.
Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz.
1591 z
późn. zm.).
3
16) ochrony przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia
i utrzymania magazynu przeciwpowodziowego,
przeciwpożarowej i zapobiegania innym
nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi
oraz środowiska
17) przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji
lokalnego rynku pracy
18) ochrony praw konsumenta
+
19) utrzymania samorządowych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej oraz obiektów
administracyjnych
20) obronności
+
21) promocji jednostki samorządowej
+
+
+
+
+
22) współpracy z organizacjami pozarządowymi
23) współpracy ze społecznościami lokalnymi
i regionalnymi innych państw
24) targowisk i hal targowych
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
25) gminnego budownictwa mieszkaniowego
26) zieleni gminnej i zadrzewień
27) cmentarzy gminnych
28) wspierania i upowszechniania idei samorządowej
29) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji,
usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych,
utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń
sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów
komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną
i cieplną oraz gaz
Źródło: K. Bałandynowicz-Panfil, U. Opacka, Analiza gender budget. Budżet wrażliwy na płeć, NEWW-Polska,
Gdańsk 2005, s. 78-79, na podstawie: Art. 7.1 Ustawy o samorządzie gminnym; Art. 4.1 Ustawy o samorządzie
powiatowym.
Jak wskazuje powyższa Tabela 1. - w wielu miastach uprawnienia gminy i powiatu nakładają się,
komplikując struktury dochodów i wydatków. Dodatkowo mieszkańcy małych gmin narzekają na
biurokrację, która wymaga wielokrotnych dojazdów do urzędu gminy, długiego oczekiwania na
podpisanie dokumentów (delegowana osoba z powiatu ziemskiego przyjeżdża np. co drugi dzień), do
tego brakuje wykwalifikowanych pracowników, a wszelkie sprawy, które niegdyś można było zgłosić
werbalnie, teraz wymagają pisemnych wniosków. To zniechęca mieszkańców do bliższej współpracy z
samorządem, zwiększa dystans i obniża partycypację społeczną, czego wynikiem może być niska
ocena działań publicznych i brak zaufania wobec rządzących.
Jak wcześniej wspomniano - cele i plany samorządów znajdują swoje odzwierciedlenie w budżetach.
Kształt budżetów lokalnych określają także zasady, które mają zagwarantować sprawne i skuteczne
gromadzenie i wydatkowanie środków publicznych. Jedną z nich jest zasada szczegółowości, która
wskazuje, że przygotowany przez zarząd JST (zarząd powiatu, prezydenta, burmistrza bądź wójta)
projekt budżetu nie może być zbyt drobiazgowy, gdyż stoi to w sprzeczności z przejrzystością
budżetu. W tej postaci budżet powinien być przygotowany do 15 listopada każdego roku (kiedy to
4
musi być przekazany Regionalnej Izbie Obrachunkowej i organowi stanowiącemu JST)7. Dokładny
podział dochodów i wydatków w formie układu wykonawczego zostaje sporządzony dopiero po
przyjęciu uchwały budżetowej. Uchwała musi zostać przegłosowana do 31 grudnia, jedynie w
szczególnych przypadkach nie później niż do 31 marca roku budżetowego8.
Rozważając możliwość uwzględnienia perspektywy płci w budżetach lokalnych, należy w pierwszej
kolejności wskazać na organy odpowiedzialne oraz działania, które są podejmowane na kolejnych
etapach cyklu budżetowego. To pozwoli określić czas i miejsce zmiany w lokalnych planach
finansowych. Procedura budżetowa zakłada 4 kroki:
a. opracowanie projektu budżetu (odpowiedzialne organy wykonawczo - zarządzające JST:
zarząd powiatu, burmistrz, prezydent, czy wójt)
b. uchwalenie budżetu (odpowiedzialne organy stanowiące władzy samorządowej JST: Rada
Gminy/Powiatu)
c. wykonanie budżetu (odpowiedzialne organy wykonawczo – zarządzające JST)
d. kontrolę budżetu (odpowiedzialne organy stanowiące władzy samorządowej)9.
Perspektywa płci powinna być brana pod uwagę już na pierwszym etapie – przy planowaniu budżetu.
Przeprowadzając badania potrzeb mieszkańców (np. w formie ankiety na reprezentatywnej grupie
mieszkańców z podziałem na płeć, wywiadów bezpośrednich, czy wpisów na dedykowanym forum na
stronach internetowych urzędu), ich marzeń, pragnień, życzeń związanych z życiem codziennym, oraz
pomysłów na wzrost jakości życia i lepszej organizacji miasta/gminy, urząd podniósłby jakość
świadczonych usług, stawiając mieszkańców (czyli własnych klientów) w centrum uwagi.
Dobrą praktyką ze strony zarządu gminy byłoby zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej
informacji o możliwości zgłaszania wniosków do budżetu przez mieszkańców gminy do 15 września
każdego roku. Z taką propozycją wyszedł burmistrz Krobi (województwo wielkopolskie, powiat
gostyński) - Sebastian Czwojda: „samorząd to wspólnota mieszkańców, a projekt budżetu jest
najważniejszym dokumentem planistycznym” – uzasadniał pomysł w Programie Pierwszym Polskiego
Radia10. Wnioski były przyjmowane pocztą elektroniczną, poprzez Biuro Obsługi Klienta i za
pośrednictwem sołtysów. Inicjatywa cieszyła się dużym zainteresowaniem ze strony mieszkańców,
7
Art. 181 Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104.)
Art. 182, Ibidem.
9
E. Chojna-Duch, Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 227.
10
Demokracja bezpośrednia w Krobi, http://www.polskieradio.pl/7/473/Artykul/433600,Demokracjabezposrednia-w-Krobi, dostęp: 15.10.2011.
8
5
którzy duży nacisk położyli m.in. na stworzenie większej liczby miejsc parkingowych dla inwalidów. Na
mocy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego Art. 241: „Przedmiotem wniosku mogą
być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy
i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokojenia potrzeb ludności.”11
Dodatkowo na początku czwartego kwartału, po zebraniu wszystkich wniosków do budżetu, powinny
być przeprowadzane konsultacje społeczne dotyczące nie tylko wydatków infrastrukturalnych, lecz
także wydatków na inne cele. Np. w Krakowie wypracowano dokument: „Zasady i tryb
przeprowadzania konsultacji społecznych inwestycji miejskich w Gminie Miejskiej Kraków”12,
w którym czytamy:
„§ 1 Cel konsultacji społecznych
Celem prowadzenia konsultacji społecznych w Gminie Miejskiej Kraków jest stworzenie
płaszczyzny partycypacji społecznej przy realizacji inwestycji miejskich, poprzez:
a) informowanie społeczności lokalnej o planowanych przez Gminę Miejską Kraków inwestycjach
miejskich,
b) informowanie o efektach przedmiotowych inwestycji miejskich,
c) promowanie zaplanowanych przez Gminę rozwiązań w zakresie inwestycji miejskich, ich
znaczenia dla rozwoju miasta oraz efektów dla mieszkańców,
d) monitorowanie opinii publicznej,
e) poznanie opinii mieszkańców o sprawach objętych konsultacjami,
f) zebranie propozycji rozwiązań i pomysłów dotyczących przedmiotowych inwestycji miejskich,
g) tworzenie ofert kompensacyjnych dla społeczności lokalnej,
tak, aby:
a) stworzyć płaszczyznę współuczestnictwa i zaangażowania mieszkańców,
b) kształtować postawy współodpowiedzialności mieszkańców za rozwój miasta,
c) pozyskiwać przychylność mieszkańców dla inwestycji miejskich.”
Na szczególną uwagę zasługuje punkt e i f, w których rola mieszkańców jest uwypuklona. Są oni
traktowani podmiotowo, ich opinie mają znaczenie, podobnie jak zgłaszane pomysły i rozwiązania
dotyczące wspólnej przestrzeni. Jak wcześniej wspomniano, konsultacje powinny dotyczyć również
innych zadań realizowanych przez JST, m.in. polityki społecznej, w których braliby udział mieszkańcy
11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 Nr 30 poz.
168).
12
W formie załącznika do uchwały dostępny w BIP pod adresem:
http://www.bip.krakow.pl/wladze/zarzadzenia/pliki/zp_482_3_08.pdf, dostęp: 18.10.2011
6
i mieszkanki miasta, a potrzeby obu płci byłyby zaspokajane. Dodatkowymi korzyściami dla
samorządu byłoby osiąganie celów bez zakłóceń i konfliktów z obywatelkami i obywatelami,
pozytywny wizerunek urzędu, jako władzy, która dzieli się decyzyjnością i tworzenie pozytywnej aury
wokół realizowanej polityki na rzecz mieszkańców.
Cytowany powyżej dokument stanowi odpowiedź na wymóg prawny prowadzenia konsultacji
społecznych, który zapisany jest w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym13 oraz
Konwencji z Aaarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz
dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska z 1998 roku.14 Spełnienie tego
obowiązku umożliwia JST ubieganie się o środki unijne, a dodatkowym atutem jest zapobieganie
powstawaniu konfliktów na linii urząd – grupy obywateli. Czy aby podobne konsultacje odbywały się
w innych obszarach (lista zadań zamieszczona została w Tabeli 1) musi istnieć zapis prawny? Czy
sprawczość (ang. agency) mieszkańców, szczególnie w kontekście społecznym, nie lepiej
ukształtowałaby politykę na rzecz grup marginalizowanych? Czy mieszkańcy danej gminy/powiatu
mogliby decydować lub opiniować wydatki na poszczególne cele? Aby do tego doprowadzić,
potrzebna jest przestrzeń do dialogu, a przestrzeń ta powinna być stworzona przez samorząd.
Dialog z mieszkańcami podjął zarząd miasta Sopotu dzięki pracy i wytrwałości Sopockiej Inicjatywy
Rozwojowej (grupa nieformalna)15. Po raz pierwszy w Polsce grupa mieszkańców doprowadziła do
konsultacji przez zarząd miasta priorytetów budżetowych z jego mieszkańcami. Marcin Gerwin –
założyciel Inicjatywy – nazwał tę ideę „budżetem obywatelskim”. Mieszkańcy miasta podczas
spotkań oraz przez pocztę elektroniczną wskazywali na projekty, które według nich powinien
zrealizować zarząd. Jak podaje oficjalny serwis miejski Sopotu: „Spośród kilkuset zgłoszonych
propozycji Prezydent Miasta oraz członkowie doraźnej Komisji Rady Miasta Sopotu ds. konsultacji
budżetowych wybrali po kilkanaście propozycji dla każdego z czterech sopockich okręgów oraz 22
projekty ogólnomiejskie. Ankiety z tymi propozycjami trafiły do skrzynki pocztowej każdego
sopocianina. W dniach od 2 do 7 listopada mieszkańcy wypełniali ankiety. Zaznaczali po pięć
inwestycji najważniejszych do zrealizowania w najbliższej okolicy jak i w skali całego miasta. W
13
Art. 17. i 18. Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2003
r. Nr 80, poz. 717, z 2004 r. Nr 6, poz. 41, Nr 141, poz. 1492, z 2005 r. Nr 113, poz. 954, Nr 130, poz.
1087, z 2006 r. Nr 45, poz. 319, Nr 225, poz. 1635, z 2008 r. Nr 123, poz. 803, Nr 199, poz. 1227, Nr 201, poz.
1237, Nr 220, poz. 1413, z 2010 r. Nr 24, poz. 124, Nr 75, poz. 474, Nr 106, poz. 675, Nr 119, poz. 804, Nr 130,
poz. 871, Nr 149, poz. 996, Nr 155, poz. 1043, z 2011 r. Nr 32, poz. 159, Nr 153, poz. 901.)
14
Konwencja z Aarhus oraz Rozporządzenie (WE) nr 1367/2006 w sprawie zastosowania postanowień
Konwencji z Aarhus, Naczelny Sąd Administracyjny Biuro Orzecznictwa Wydział Prawa Europejskiego,
Warszawa, dnia 15 czerwca 2007 r.
15
Proponowana przez Sopocką Inicjatywę Rozwojową wizja partycypacji społecznej znajduje się na
stronach: http://www.sopockainicjatywa.org/about/, dostęp: 30.11.2011
7
konsultacjach łącznie udział wzięło ok. 3000 mieszkańców Sopotu (2448 wypełnionych ankiet
wpłynęło do Urzędu, a 452 mieszkańców Sopotu pisemnie opowiedziało się za modernizacją stadionu
Ogniwa). Po podliczeniu głosów przez specjalną komisję składającą się z radnych oraz urzędników,
Prezydent Karnowski rekomenduje radnym realizację następujących inwestycji, za kwotę łączną 7 mln
zł [...]”16. 18 listopada 2011 roku na stronach serwisu upubliczniono pełne wyniki głosowania17.
Wśród mieszkańców pojawiły się jednak komentarze dotyczące złamania wcześniejszych ustaleń:
ostatecznie prezydent zdecydował o sfinansowaniu 5-6 pierwszych projektów w okręgach, które
otrzymały najwięcej głosów, mimo iż uprzednie ustalenia zakładały, że na każdy okręg będzie
przeznaczony 1 milion złotych. Ta zmiana założeń może w przyszłości negatywnie odbić się na ocenie
prezydenta i działań urzędu, pomimo że sama inicjatywa jest trafna i -jak widać po wynikach udziału
w konsultacjach- wpływa na zwiększenie zaangażowania społecznego w sprawy miejskie.
Partycypacja społeczna – w tym tworzenie budżetów partycypacyjnych – jest przykładem
demokratycznego sposobu rządzenia i uwzględniania głosu mieszkańców w podejmowanych
decyzjach. Kolejną ilustracją włączania obywatelek i obywateli do procesu decyzyjnego dotyczącego
budżetu są - fundusze sołeckie18. Ustawa z 2009 roku umożliwiła gminom przekazywanie części
środków budżetowych do sołectw (zazwyczaj są to kilku- kilkunastutysięczne kwoty) w celu realizacji
zadań własnych gminy, służących poprawie warunków życia mieszkańców, zgodnych ze strategią
rozwoju gminy. Istotny jest fakt, że to zebranie wiejskie decyduje, na co przeznaczy przewidywaną
ustawowo kwotę i wójt nie może tej decyzji zakwestionować. Jego rola ogranicza się do sprawdzenia,
czy sołectwo prawidłowo uchwaliło i sporządziło wniosek. Mieszkańcy mogą przeznaczyć
przydzieloną im kwotę na posadzenie drzew, krzewów, kwiatów, plac zabaw dla dzieci, naprawę
chodników, czy niewielkie remonty, a wymienione zadania dodatkowo wesprzeć np. własną pracą
(społeczną).
Analogiczne rozwiązanie mogłoby być wprowadzone w miastach, w postaci np. funduszy
osiedlowych. Zebranie mieszkańców osiedla decydowałoby na co przeznaczyć przyznawane kwoty
i dzięki temu najbliższe otoczenie podległoby przemianom odpowiadającym ich najważniejszym
potrzebom. Fundusze te mogłyby nie tylko być przeznaczane za infrastrukturę, lecz także na
rozwiązywanie konfliktów i problemów lokalnych. Budżety na najniższym szczeblu są w niektórych
miastach Polski realizowane na poziomie dzielnicy (co zainicjowała Uchwała nr 796 Rady Ministrów
16
http://sopot.pl/eGmina/pl/cityzone/Aktualnosci/Wydarzenia/modules/events/1001.html, dostęp:
30.11.2011
17
http://sopot.pl/eGmina/pl/cityzone/Publikacje/Biezace_informacje/modules/events/0010.html,
dostęp: 30.11.2011
18
Ustawa o funduszu sołeckim z dnia 20 lutego 2009 r. (Dz.U. Nr 52, poz. 420)
8
z dnia 26 listopada 1954 r. w sprawie budżetów dzielnicowych rad narodowych) – m.in.
w Warszawie19, Lublinie, Gdyni czy Krakowie. Dzielnice – jako jednostki pomocnicze miast – działają
w oparciu o Statut Dzielnic ustalony przez Radę Miasta. Organami dzielnicy są: Rada (organ
uchwałodawczy) i Zarząd (organ wykonawczy). W Krakowie dzielnica prowadzi gospodarkę finansową
w ramach budżetu miasta. Szczególnym zadaniem dzielnicy jest określanie przedsięwzięć
priorytetowych służących zaspokajaniu najpilniejszych potrzeb danej dzielnicy w ramach środków
finansowych określanych corocznie w budżecie przez Radę Miasta. W obrębie tych środków dzielnica
sporządza projekty aktywności priorytetowych wraz z budżetem. W Krakowie Rada Miasta przekazała
dzielnicom również kompetencje podejmowania decyzji dotyczących szczegółowych zadań w ramach:
„1. prac remontowych gimnazjów, szkół podstawowych i przedszkoli
2. prac remontowych żłobków
3. prac remontowych dróg i chodników wraz z oświetleniem
4. modernizacji ogródków jordanowskich
5. tworzenia zieleńców i skwerków wraz z małą architekturą
6. budowy i przebudowy ulic gminnych z oświetleniem
7. lokalnych wydarzeń kulturalnych
8. programu poprawy bezpieczeństwa "Bezpieczny Kraków"
9. problematyki osób niepełnosprawnych
10. budowy, modernizacji, prac remontowych osiedlowej i szkolnej infrastruktury sportowej
i rekreacyjnej (zadanie powierzone przekazane Dzielnicom uchwałą nr LXX/912/09 Rady Miasta
Krakowa z dnia 29 kwietnia 2009 r.)”20
Środki na realizację powyższych zadań są planowane i wyodrębniane w ramach zadań realizowanych
przez gminne jednostki organizacyjne, a rozdzielane na poszczególne dzielnice wg algorytmów
określanych przez Zarząd Miasta Krakowa. Dzielnice po zbadaniu potrzeb lokalnych w ramach
poszczególnych dziedzin uchwalają listy rankingowe. Zadania z list są realizowane w miarę
posiadanych środków w danym roku. W przypadku wydarzeń kulturalnych dzielnice mają do
dyspozycji kwotę w wysokości 10.000 zł., którą mogą przeznaczać na zadania zgodnie z uznaniem.
Obecnie w Krakowie dzielnice otrzymują ok. 47 mln zł rocznie, co stanowi ok. 2,5 proc. dochodów
miasta21. Zasadne w kolejnych latach byłoby zwiększenie tych kwot oraz zmiana trybu podejmowania
19
Załączniki dzielnicowe do projektu budżetu m.st. Warszawy na rok 2011 znajdują się na stronach:
http://bip.warszawa.pl/Menu_przedmiotowe/budzet_polityka_finansowa/Za%C5%82%C4%85czniki+dzielnico
we+do+projektu+bud%C5%BCetu+m.st.+Warszawy+na+rok+2011.htm, dostęp: 19.10.2011
20
http://www.bip.krakow.pl/?dok_id=1563, dostęp: 20.10.2011
21
Wybory w Krakowie: PO chce większych budżetów dla rad dzielnic, PAP, 05.01.2011
9
decyzji (np. wprowadzenie obowiązkowych konsultacji zebranych priorytetów z mieszkańcami, czy
też wdrożenie demokracji bezpośredniej – czyli wzorem sołectw – podejmowania decyzji dotyczących
wyboru najważniejszych zadań, a także dystrybucji środków na kulturę, na zebraniach dzielnicy).
Zaangażowanie mieszkańców mogłoby pozwolić na stworzenie budżetów partycypacyjnych wzorem
miast brazylijskich, m.in. Porto Alegre22.
Cykl budżetowy jednakowoż nie ogranicza się jedynie do rozwiązań planistycznych, istotne jest
uwzględnienie głosu mieszkańców na spotkaniach Rady Miasta/Gminy, szczególnie w momencie
uchwalania budżetu przez Radnych. Dzięki takiemu zabiegowi mieszkańcy będą mieli jasny obraz
zarówno atutów, jak i słabych stron budżetu, obserwując prowadzoną na spotkaniu dyskusję.
Świadomość realizacji przez urząd w kolejnym roku przyjętych założeń oraz możliwość dostępu do
informacji publicznej, którą gwarantuje ustawa23, pozwoli w większym stopniu na partycypację
obywatelek i obywateli w podejmowaniu decyzji. Reprezentacja grup marginalizowanych przyczyni
się do pełniejszej realizacji polityki lokalnej na ich rzecz, a Radni - uwzględniając ich głosy i postulaty wystawią świadectwo demokracji lokalnej.
Mieszkanki i mieszkańcy, jak i reprezentujące je/ich organizacje pozarządowe, w trakcie roku
budżetowego mogą aktywnie włączać się w monitorowanie wykonania budżetu. Mogą zgłaszać
propozycje rozwiązań, jak i zastrzeżenia co do procedur i działalności podmiotów współpracujących
z urzędem. O tym urzędnicy powinni pamiętać i taką możliwość stwarzać.
Ostatnim etapem jest podsumowanie realizacji budżetu. Ewaluacja pod kątem płci pozwoliłaby
obiektywnie ocenić równowagę wykonanych zadań świadczonych na rzecz kobiet i mężczyzn. Pod
uwagę mogą być brane wskaźniki równości płci takie jak: udział w całkowitych wydatkach –
wydatków na cele priorytetowe dla kobiet, udział wydatków na sport chłopców i dziewczynek, balans
płci uczestniczek i uczestników szkoleń publicznych itd. Samorząd terytorialny ze swojej strony może
zapewnić, że zadeklarowane kwoty zostały wydane z uwzględnieniem zasady równości szans kobiet
i mężczyzn, zbierając informacje zarówno o podmiotach realizujących zadania publiczne, jak
i beneficjentach ostatecznych prowadzonych działań. Tym sposobem, bazując na własnych
doświadczeniach, w przyszłości może wprowadzić działania korygujące i uzupełniające braki.
Ewaluacja budżetu powinna uwzględniać głosy osób, na rzecz których urząd realizował zadania
(poziom satysfakcji kobiet i mężczyzn z oferowanych usług). Uwzględnienie tych sugestii pozwoliłoby
22
Przykład budżetów partycypacyjnych w Brazylii opisał Rafał Górski w książce: Bez państwa.
Demokracja uczestnicząca w działaniu, Ha!art, Kraków 2007.
23
Ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198,
z 2002r. Nr 153, poz. 1271, z 2004r. Nr 240, poz. 2407, z 2005r. Nr 64, poz. 565, Nr 132, poz. 1110.)
10
Radzie w obiektywy sposób ocenić zarząd, którego działania byłyby bardziej przejrzyste i efektywne
(założone cele zostałyby osiągnięte).
Jak już uprzednio wspomniano, poprzez realizację budżetu zarówno samorządy, jak i rząd państwa
realizują postawione cele. Cele te jednak nie są widoczne w tradycyjnym układzie budżetu.
Tradycyjny budżet państwa zawiera 85 części, 33 działy i 576 rozdziałów, a niektóre wydatki (np.
socjalne) znajdują się w kilku różnych pozycjach, co utrudnia ich odnalezienie. Tymczasem
dysponenci środków budżetowych nie są rozliczani z realizacji konkretnego zadania, ale
wydatkowania przyznanych kwot. Dlatego Unia Europejska wskazuje, że wprowadzenie budżetów
zadaniowych (ang. performance budget) jest właściwym kierunkiem reformowania finansów
publicznych. Od 2012 roku budżet Rzeczpospolitej Polskiej będzie opracowywany w oparciu o cele
strategiczne i programowe sformułowane przez rząd24. Wszystkie instytucje państwowe będą musiały
go wdrażać w pełnej ewidencji i rachunkowości od 2013 r. Wyznaczonym celom zostaną
przyporządkowane zadania, wraz z odpowiednimi miernikami wskazującymi na ich realizację, a tym
samym podnoszącymi skuteczność alokacji finansowych w kolejnych latach. Dzięki temu będą mogły
być wdrażane wieloletnie plany wydatków, związane np. z długofalowymi inwestycjami.
Budżety zadaniowe mogą być przygotowywane przez JST niezależnie od ich wykonania na poziomie
rządowym. Umożliwia to Artykuł 40 ust. 3 Ustawy o finansach publicznych (patrz przypis 24). W
Polsce ponad 30 gmin dzięki wsparciu Programu Partnerstwa dla Samorządu Terytorialnego,
finansowanego przez USAID (Agencja Stanów Zjednoczonych ds. Międzynarodowego Rozwoju), już w
latach 90. rozpoczęło jego wdrażanie, w tym duże miasta: Poznań, Gdańsk, Lublin. Największe
doświadczenie posiada Kraków, stosuje on układ zadaniowy od 1994r., który dziś już obejmuje
wszystkie jednostki wraz z opisem mierników i wskaźników. Popularność budżetu zadaniowego wciąż
rośnie, również wśród mniejszych gmin np.: Bytomia (budżet zadaniowy od 2008r.) czy Goleniowa
(od 2009r.). Gminy wyszczególniają zadania rzeczowe do realizacji w danym roku budżetowym,
a następnie szacują koszty realizacji zadań, wskazują osoby odpowiedzialne za ich wykonanie
i dobierają mierniki ich wykonania. Dzięki miernikom pracownicy znają kryteria oceny swojej pracy,
dodatkowo określona jest pracochłonność poszczególnych zadań i czynności wykonywanych przez
24
24 września 2009 r. zostały ogłoszone dwie ustawy reformujące finanse publiczne, tj. ustawa z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240) oraz ustawa z dnia 27 sierpnia – Przepisy
wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1241). Na szczególną uwagę zasługuje Art.
142. pierwszego dokumentu: „Do projektu ustawy budżetowej dołącza się uzasadnienie zawierające w
szczególności: […] 11) skonsolidowany plan wydatków na rok budżetowy i dwa kolejne lata państwowych
jednostek budżetowych, państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, instytucji gospodarki
budżetowej oraz państwowych osób prawnych, o których mowa w art. 9 pkt 14, sporządzany w układzie
zadaniowym.”
11
poszczególne osoby. Budżet zadaniowy jest czytelny i zrozumiały dla mieszkańców gminy i radnych,
a w związku z tym, że jest opracownywany „od dołu”, wszyscy których dotyczy współuczestniczą w
procesie jego powstawania. Metoda ta posiada wiele atutów, przede wszystkim umożliwia
przeprowadzanie audytu efektywnościowego, dzięki któremu zostaje oceniony stopień realizacji
poszczególnych zadań, wydajność lokowanych środków, czy jakość świadczonych usług, a tym samym
sprawność i skuteczność działań JST.
Niestety, dotychczas nie zebrano i nie opublikowano doświadczeń poszczególnych gmin w
planowaniu i wdrażaniu budżetu zadaniowego, jednakże prace nad opracowaniem dobrych i złych
praktyk w tym zakresie podjął w kwietniu 2011 roku Departament Reformy Finansów Publicznych
w Ministerstwie Finansów, który rozesłał do samorządów ankietę25, pytając w niej m.in.
o dotychczasowe doświadczenia, stosowaną metodologię czy opis mierników wykonania
wyodrębnionych zadań. Departament pozna też opinię samorządów na temat zmiany formuły
budżetu, gdyż prace legislacyjne zmierzające do ustanowienia obligatoryjności budżetu zadaniowego
w samorządach prawdopodobnie niebawem się rozpoczną. Obecny zapis u Ustawie (patrz przypis 24)
jest ich zapowiedzią i próbą oswojenia samorządów z nowym modelem. Marta Postuła, dyrektorka
Departamentu Reformy Finansów Publicznych w Ministerstwie Finansów deklaruje, że jeśli
samorządy wyrażą zainteresowanie, Ministerstwo oraz strona samorządowa w Komisji Wspólnej
Rządu i Samorządu Terytorialnego przystąpią do stworzenia modelu budżetu zadaniowego, na
którym JST będą mogły się wzorować planując własne budżety26.
Istnieje duża zbieżność między budżetem zadaniowym a budżetowaniem pod kątem płci i budżetami
partycypacyjnymi. Implementacja budżetów zadaniowych jest pierwszym krokiem do zwiększenia
uczestnictwa obywateli w planowaniu polityki fiskalnej samorządów. Gdyby do tego planowania
włączyć perspektywę płci (np. poprzez cele i mierniki dotyczące wyrównywania szans kobiet
i mężczyzn), budżet taki byłby bardziej transparentny i sprawiedliwy społecznie. Budżetowanie pod
kątem płci stanowi doskonałe narzędzie walki z dyskryminacją, o czym więcej w kolejnej części
niniejszego opracowania.
Budżetowanie pod kątem płci
25
Ankieta została wysłana w kwietniu, jednakże w związku z niską responsywnością została przesłana
ponownie w czerwcu 2011r., ankietę można pobrać pod adresem:
http://www.mf.gov.pl/dokument.php?const=5&dzial=209&id=257719&typ=news, dostęp: 24.10.2011
26
M. Weber, Nowy sposób planowania finansów, Rzeczpospolita 14.09.2011
12
Budżetownie pod kątem płci (ang. gender budgeting) jest oceną finansów publicznych z punktu
równości płci. Na wszystkich etapach procesu budżetowego zostaje uwzględniona perspektywa płci,
co wiąże się z redefinicją i restrukturyzacją dochodów i wydatków budżetu, które przyczyniają się do
zwalczania nierówności pomiędzy kobietami i mężczyznami, dziewczynkami i chłopcami.
Początki interpretacji różnego wpływu budżetów na kobiety i mężczyzn datuje się na pierwszą
połowę lat osiemdziesiątych. Pierwsze „budżety kobiet” powstały w Australii, jako uzupełnienie do
budżetu państwa i obejmowały programy ukierunkowane na potrzeby kobiet27. Podział na trzy
kategorie Rhondy Sharp28 stanowi wzór analiz budżetów pod kątem płci do dnia dzisiejszego. Co roku
formułując założenia budżetowe dzielono wydatki na:

wydatki bezpośrednie na dziewczynki i kobiety – np. na lokalne inicjatywy zdrowotne, czy
szkolenia zawodowe kobiet;

programy promujące równość płci – np. kobiety na stanowiskach kierowniczych, równą
płacę za pracę o tej samej wartości, oferujące mentoring urzędniczkom instytucji
publicznych, badanie ogłoszeń o pracę pod kątem dyskryminacji ze względu na płeć;

ogólne wydatki – pozostałe, niewymienione powyżej, które jednak mogą wskazywać na
beneficjentki i beneficjentów ostatecznych np. poprzez zidentyfikowanie użytkowników usług
medycznych, odbiorców porad prawnych, czy osób, które są stroną zawieranych kontraktów
z rządem/samorządem.
Dzięki tak określonym wydatkom można było wskazać, jakie kwoty de facto trafiały do dziewczynek
i kobiet, odpowiadały bezpośrednio na ich potrzeby, oraz czy kobiety (lub firmy promujące kobiety)
były włączane na równych prawach do przetargów.
Późniejsze inicjatywy często w miejsce „kobiet” wpisywały kategorię „gender”, uwzględniając
jednocześnie problemy specyficznie dotykające grup mężczyzn.
Dziś budżetowanie pod kątem płci ma miejsce w ponad 60 krajach świata, w postaci analizy zarówno
wpływów, jak i wydatków budżetowych, poszczególnych instytucji publicznych oraz pojedynczych
projektów pilotażowych. Punktem wyjścia do prowadzonych analiz było zwrócenie uwagi na
nierówny podział zasobów w społeczeństwie. Taki stan rzeczy ma wpływ na podział pracy, która
27
D. Budlender, D. Elson, G. Hewitt, T. Mukhopadhyay, Gender Budgets Make Cents. Understanding
gender responsive budgets. The Commonwealth Secretariat., London: 2002, s. 7.
28
R. Sharp, R. Broomhill, Budgeting for Equality: the Australian Experience, Feminist Economics 8(1),
2002, 25–47.
13
w dużej mierze odzwierciedla pozycję poszczególnych jednostek w hierarchii społecznej, na co
wskazują zadania i obowiązki kulturowo przypisywane kobietom i mężczyznom. Kobiety tradycyjnie
wykonują nieodpłatne prace w zakresie opieki (nad dziećmi, osobami chorymi, starszymi
i zależnymi), związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, pracą i pomocą społeczną. Usługi
te można wycenić (dokonał tego GUS – publikując „budżet czasu ludności”29). Poprzez wliczenie ich
do Produktu Krajowego Brutto można byłoby otrzymać cały obraz przepływów w gospodarce. Dopóki
takie rachunki nie będą wykonywane, prace te pozostaną niewidoczne. Jedną z możliwości wpływu
na jakość życia kobiet jest przejęcie części prac reprodukcyjnych i opiekuńczych przez inne sektory (w
tym państwo). Interesującą analizę w zakresie wyceny nieodpłatnej pracy kobiet i kosztów
ponoszonych przez instytucje dotowane z budżetu kantonu przeprowadzono w Bazylei. Górna część
Tabeli 2. przedstawia wartość wszystkich prac wykonywanych przez gospodarstwa domowe, które
całościowo zostały wycenione w milionach franków szwajcarskich (CHF) oraz w ostatniej kolumnie po
prawej została wyceniona część tej pracy, która nieodpłatnie jest wykonywana przez kobiety.
Tabela 2. Wartość nieodpłatnej pracy kobiet w stosunku do wartości wszystkich prac
wykonywanych w gospodarstwie domowym i wysokość wydatków kantonu Bazylei na usługi
publiczne
Nieodpłatna praca i wydatki publiczne w Bazylei (2000)
Usługi dostarczane
przez gospodarstwa
domowe,
traktowane jako
nieodpłatna praca
Publiczne wydatki
kantonu Bazylei
prace domowe
opieka w gospodarstwie domowym
usługi świadczone sąsiadom, przyjaciołom,
rodzinie
prace społeczne
razem
koszt personelu (szpitale)
koszt personelu (przedszkola, szkoły
publiczne, doradztwo zawodowe, dalsze
szkolenia)
koszt urzędników
Razem
mln CHF
4238,5
922,0
224,0
295,4
5679,9
502,0
mln CHF
nieodpłatna
praca kobiet
2777,8
591,2
145,1
99,5
3613,7
179,1
1637,3
3690,8
Źródło: Gleichstellungsbϋro, Stat. Amt und Frauenrat des Kantons Basel-Stadt (ed.), Der kleine
Unterschied in den Staatsfinanzen, Geschlechterdifferenzierte Rechnungsanalysen im Kanton Basel-Stadt,
Bazylea 2003, s. 127.
29
Budżet czasu ludności 1 VI 2003-31 V 2004, GUS, Departament Statystyki Społecznej, Warszawa 2005.
14
W dolnej części Tabeli 2. wskazano na wszystkie wydatki publiczne kantonu na usługi związane
z opieką i edukacją, które w niewielkim tylko stopniu przewyższają wartość nieodpłatnej pracy
wykonywanej przez kobiety. Biuro ds. równości, które co rok aktualizuje dane dotyczące wydatków
publicznych, a co cztery lata dotyczące beneficjentów ostatecznych, zapewnia, że opracowywane
przez nie raporty są brane pod uwagę przy planowaniu budżetu. Okresowo biuro opracowuje
również metody zmian realizacji wydatków budżetowych, które są prezentowane publicznie, a także
wskaźniki i rekomendacje przy pomocy ekspertów zewnętrznych30.
Jak wcześniej wspomniano - rządy, jak i samorządy, poprzez instrumenty polityki gospodarczej – takie
jak polityka fiskalna – mogą przeciwdziałać feminizacji ubóstwa, zagrożeniom zdrowia i życia, oraz
szerokiej gamie wykluczeń społecznych, sprawując funkcję redystrybucyjną. Dzięki odpowiednio
stawianym celom, które znajdą swoje odzwierciedlenie w budżecie, mogą zapewnić sprawiedliwość
społeczną i wyrównywanie szans osób należących do grup marginalizowanych.
Uwzględnienie perspektywy płci w polskich budżetach wynika z kilku przesłanek. Przede wszystkim
z zapisów Konstytucji RP (art. 32 ust. 1) "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do
równego traktowania przez władze publiczne". Dodatkowo zapis ten zostaje poszerzony o
przeciwdziałanie dyskryminacji i wykluczeniu grup defaworyzowanych, w tym w szczególności kobiet,
m.in. przez Powszechną Deklarację Praw Człowieka (UDHR), Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych
i Kulturalnych (ICESCR), Konwencję w Sprawie Likwidacji Wszelkich Form Dyskryminacji Kobiet
(CEDAW) i Pekińską Platformę Działania (BPFA), których Polska jest sygnatariuszem. Polska, jako
członkini Unii Europejskiej, jest także zobowiązania do realizacji strategii gender mainstreaming31, co
znalazło odzwierciedlenie w Ustawie o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w
zakresie równego traktowania32. Podejmowane przez instytucje publiczne decyzje powinny być
oparte na poszanowaniu zasady równouprawnienia i stanowić część szerszej strategii równości.
Kwoty przeznaczone na realizację zadań celowych powinny być zgodne z ustalonymi przez rządzących
priorytetami. Jeśli jednym z nich byłaby polityka antydyskryminacyjna, to w ślad za wyznaczonymi
zadaniami powinny iść odpowiednie alokacje budżetowe na ich realizację. Kolejną przesłanką jest
zapewnienie udziału wszystkich mieszkańców w społecznych procesach decyzyjnych, które może
30
Archiwum dotyczące wszelkich działań biura związanych z gender budget znajduje się na stronach:
http://www.frauenrat-bs.ch/genderbudget/, dostęp: 30.10.2011.
31
Traktat z Lizbony wzmacnia wcześniejsze przepisy UE dotyczące zakazu dyskryminacji ze względu na
płeć. Art. 8 wskazuje na działania, które powinna podjąć UE w celu wyeliminowania nierówności między płciami
i promowania równości płci. Dodatkowo deklaracja nr 19 dołączona do Traktatu stwierdza, że państwa UE
podejmą wysiłek na rzecz wyeliminowania wszelkich nierówności między płciami.
32
Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie
równego traktowania (Dz. U. z 2010 r. Nr 254, poz. 1700).
15
zapewnić odpowiednia dystrybucja zasobów. Konstruowanie budżetu opiera się na podejmowaniu
wartościujących decyzji i realizacji założonych priorytetów, czego władze powinny być świadome.
Niewielka obecność kobiet w polityce nie wynika z ich braku zainteresowania tą sferą, lecz z brakiem
czasu, który musi być zagospodarowany na pracę zawodową i nieodpłatne prace (dodatkowo 45
godzin więcej w tygodniu od mężczyzn33) i ta prywatna dystrybucja pracy powinna być uwzględniana
przy podejmowaniu decyzji dotyczących dystrybucji zasobów, a szczególnie ich ograniczaniu. Gdy
dokonuje się „oszczędności” budżetowych w zakresie opieki – to głównie kobiety muszą zajmować
się osobami chorymi i zależnymi w domach. Dodatkowo „gospodarstwo domowe” nie może być
traktowane jako uniwersalna jednostka konsumencka i gospodarcza, są one wewnętrznie
zróżnicowane (również pod kątem ilości i płci domowników), podlegają podziałom klasowym (jakość
życia, wielkość mieszkania, dochody), a prace domowe są różnie dzielone w zależności od umowy
między mieszkańcami. Jak zauważono w latach 70. w Stanach Zjednoczonych – gospodarstwa
domowe prowadzone przez kobiety – zazwyczaj były biedniejsze od tych, w których głową rodziny był
mężczyzna (stąd pojęcie feminizacji ubóstwa). Te wszystkie czynniki muszą mieć na uwadze rządzący
kształtując politykę społeczną i przyporządkowując jej odpowiednie środki finansowe.
Powyższe rozważania prowadzą do wyszczególnienia podstawowych założeń, które są niezbędne do
konstrukcji budżetów wrażliwych na płeć34:

zrozumienie, czym jest płeć społeczno-kulturowa, jak jest kształtowana, jakim podlega
przemianom i co oznacza w wymiarze gospodarczym (np. kobiety mniej zarabiają, są obciążone
nieodpłatnymi pracami, mają mniejsze szanse na awans, są ofiarami przemocy),

zaangażowanie polityczne w działania na rzecz równości płci, wola polityczna odzwierciedlona
w wizji i długoterminowych celach rządzących, jednym z nich jest wprowadzenie budżetowania
pod kątem płci. Przykład stanowi rząd Tanzanii, który wezwał sześć ministerstw: Edukacji
i Kultury, Rozwoju Społecznego Kobiet i Dzieci, Rolnictwa, Zdrowia, Administracji Regionalnej,
Wody i Inwentarza do przedłożenia budżetów na lata 2000/01 wrażliwych na płeć, wedle
wytycznych stworzonych przez Tanzania Gender Networking Group (prace trwały od 1997
roku)35,
33
Wywiad Anety Górnickiej-Boratyńskiej z prof. Anną Titkow, Praca domowa kobiet - czy powinna być
odpłatna?, Wysokie Obcasy, Gazeta Wyborcza 23.04.2005.
34
Główne założenia sformułowane przez Sheilę Quinn, Gender budgeting: practical implementation.
Handbook, Directorate General of Human Rights and Legal Affairs Council of Europe, April 2009, s. 11-16.
35
Compendium of Best Practices on Gender Mainstreaming. Engendering National Budgets: The Case of
Tanzania, Economic Commission for Africa, Addis Ababa 2001, s. 21.
16

zaangażowanie administracji rządowej, instytucji, działów i wydziałów, agencji, do których
należy odpowiedzialność operacyjna za realizację priorytetów. Jednym z nich jest równość
szans, dziś kwestia horyzontalna, która przyczyna się równocześnie do wzrostu efektywności
pracy urzędów, które w większym stopniu odpowiadają na potrzeby mieszkańców, świadcząc
usługi wyższej jakości. W Andaluzji prowadzony projekt budżetowania pod kątem płci
scharakteryzowano następująco: „zerwanie z tradycyjną rutyną i wprowadzenie nowych
zwyczajów i wartości”,

przełożenie polityki równości płci na działania operacyjne dla każdego działu i wydziału, na cele
i mierniki, umożliwiając porównanie danych, a także śledzenie wdrożenia i rezultatów polityki
równości. Dzięki tak przygotowanym narzędziom przeprowadzono audyt budżetu m.in. we
włoskiej Sienie (Gender Audit). Inicjatorem był lokalny rząd, przy wsparciu trzech ekspertów
akademickich. Metodologia zakładała: przygotowanie jakościowych i ilościowych wskaźników
w celu oceny równości i efektywności wydatków z perspektywy płci, porównanie wskaźników z
ustalonym wzorcem odniesienia i analizę tych wydatków, których wynik był niezadowalający36,

zmiany w wykonywanych procesach poprzez uwzględnienie perspektywy płci oraz dodanie
nowych procesów; jak wskazują Austriacy: „Przede wszystkim gender mainstreaming jest
narzędziem do zarządzania rozwojem organizacji…, którego głównym celem jest zmiana
struktur i procesów wewnątrz organizacji”37. Szwedzi zaś są zdania, że strategia gender
mainstreaming nie zostanie zakorzeniona, jeśli nie zastosuje się systematycznego,
zintegrowanego podejścia38,

zbieranie danych z podziałem na płeć, szczególnie dotyczących beneficjentów polityki fiskalnej
rządu/samorządu – to warunek konieczny do przeprowadzania analiz wrażliwych na płeć;
dodatkowo ILO39 i inne organizacje międzynarodowe uczulają np. na pozyskiwanie danych
dotyczących segregacji pracy, rodzajów kontraktów, wynagrodzenia, elastyczności pracy, czyli
jakości zatrudnienia kobiet i mężczyzn w celu niwelowania największych nierówności obecnych
na rynku pracy. W tym celu mogą zostać określone procedury zbierania i wykorzystania
36
Gender Budget Analysis in Rome Suggestions for a Guidelines Document, Programme Relating to the
Community Framework Strategy on Gender Equality (2001 – 2005), Sister Cities Going Gender.
37
Gender Mainstreaming happens – in a city,
http://ec.europa.eu/employment_social/equal/data/document/0705-graz-ws2-graz_en.pdf, dostęp:
04.11.2011.
38
Swedish Government Official Reports, Gender mainstreaming manual. A book of practical methods
from the Swedish Gender MainstreamingSupport Committee (JämStöd), Stockholm 2007:15.
39
Overview of Gender-responsive Budget Initiatives, A Discussion Paper for ILO Staff on the Relevance
of Gender-responsive Budget Initiatives in Promoting Gender Equality in Decent Work Country Programmes,
The ILO Bureau for Gender Equality, 2006.
17
danych. Zarówno dane ilościowe, jak i jakościowe, są kluczowe do lepszego formułowania
polityki i skuteczniejszego rządzenia. Przykładowymi miernikami, które można porównywać
w czasie, są:

o
procent kobiet na stanowiskach kierowniczych,
o
procent kobiet, które mają dostęp do kredytów,
o
średnia płaca kobiet i mężczyzn np. w rolnictwie,
o
procent ubogich gospodarstw domowych prowadzonych przez kobiety,
o
procent nieruchomości posiadanych przez kobiety według grup dochodowych,
o
procent populacji z dostępem do podstawowej opieki medycznej, z podziałem na płeć,
o
procent kobiet w Parlamencie40,
zaangażowanie zarówno kobiet, jak i mężczyzn w przygotowanie budżetu (reprezentacja obu
płci) w zbalansowany sposób, we wszystkie fazy cyklu budżetowego oraz nadanie równej wagi
priorytetom kobiet i mężczyzn.
Literatura przedmiotu wskazuje na trzy podstawowe etapy analizy budżetu pod kątem płci.
Na Rys. 1. wskazano trzy kroki zaproponowane przez Sheilę Queen:
Rys.1. Trzy etapy prowadzenia analizy budżetowej
40
Przykłady zaczerpnięte z: The World’s Women 2010: Trends and Statistics, Department of Economic
and Social Affairs, United Nations, New York 2010.
18
Zródło: Opracowanie własne na podstawie: S. Queen, Gender budgeting:practical
implementation. Handbook, Directorate General of Human Rights and Legal
Affairs Council of Europe, Strasbourg 2009, s.17.

pierwszy krok zakłada analizę wpływu poszczególnych wydatków na kobiety i mężczyzn, czyli
sporządzenie raportu na temat beneficjentów ostatecznych programów budżetowych:
o stopnia, w jakim budżet odpowiedział na potrzeby odbiorców,
o wpływu istniejących ról społeczno – kulturowych na poziom satysfakcji,
o wyzwań i barier, jakich doświadczyły te osoby, do których usługi nie dotarły,
o stopień, w jakim budżet zmniejszył, zwiększył, bądź też pozostawił nierówności
niezmienionymi,
o różnice pomiędzy deklaracjami politycznymi a decyzjami budżetowymi;

krok drugi odnosi się do przeformułowania budżetu w taki sposób, by odpowiedzieć na
zidentyfikowane nierówności;

krok trzeci tymczasem dotyczy nie tylko alokacji finansowych, lecz także sposobu
podejmowania decyzji (formalne i nieformalne naciski) oraz, jak wspomniano powyżej,
wszelkich procesów okołobudżetowych.
Ilustrację powyższej metody stanowią doświadczenia Andaluzji w zakresie identyfikacji
programów i projektów finansowanych z budżetu o szczególnym znaczeniu dla równości płci
(Tabela 3). Wprowadziła ona system klasyfikacji G+, który ma za zadanie wyszczególnić te
zadania budżetowe, które wspierają równość płci. Użyto czterech kryteriów oceny: możliwości
dokonywania zmian, możliwości zastosowania na szerszą skalę, możliwości przyczynienia się do
zmniejszenia istniejących nierówności i odniesienia do administracji w regionie.
Tabela 3. System klasyfikacji G+
Związek
Niski
Średni
Wysoki
Wrażliwość na płeć
Tak
Nie
g1
g1
Programy wpływające na ludzi
w Programy, które nie mają bezpośredniego
sposób instrumentalny
wpływu na ludzi lub o niskim, czy
nieistotnym pośrednim wpływie
G
Programy o niskim wpływie, o
ograniczonej możliwości zmiany, czy
zredukowanym działaniu
G+
Programy
leżące
w
centrum
zainteresowania, w związku z ich
potencjałem wpływu na zmiany
i znaczeniem dla równości płci
19
Proces oceny obejmuje wszystkie centra administracyjne i wszystkie pozycje budżetowe, tak aby
następnie sporządzić mierniki, zdefiniować cele strategiczne i działania, oraz wypracować system
monitoringu i ewaluacji.
Źródło: S. Queen, Gender budgeting…, op.cit., s.21.
Ocena polityk i programów z perspektywy płci jest kluczowa do przeprowadzania dalszych analiz,
dlatego przedstawiona w Tabeli 3. metoda może być zastosowana również w polskiej polityce
budżetowej zarówno na stopniu centralnym, jak i samorządowym. Kolejnym krokiem przy ocenie
budżetu jest posłużenie się istniejącymi miernikami, bądź też sformułowanie własnych narzędzi
i metod oceny budżetu pod kątem płci.
Meksykański przewodnik budżetowy ministerstwa zdrowia41, utworzony w 2004 roku we
współpracy z organizacjami pozarządowymi, proponuje sześć kroków w trzech kategoriach, w celu
zaplanowania budżetu, który eliminowałby bariery dostępu do usług zdrowotnych zarówno kobiet,
jak i mężczyzn:
Diagnoza
1. Korekta i analiza dokonanej diagnozy poprzez uwzględnienie perspektywy równości płci
2. Analiza nierówności płci, których w uprzedniej diagnozie nie uwzględniono
Planowanie
3. Identyfikacja poszczególnych elementów i działań programu na rzecz zmniejszenia
zidentyfikowanych nierówności
4. Definiowanie priorytetów
Budżetowanie
5. Określenie zasobów na rzecz niwelowania nierówności płci
6. Projektowanie wskaźników pomiaru i monitorowania rezultatów
Powyższe kroki zaadresowano do urzędników, wskazując na zadania do wykonania podczas
planowania budżetu. Przewodnik dodatkowo szczególną uwagę zwraca na nadanie priorytetowego
znaczenia tym strategiom i aktywnościom, które w ocenie urzędników miałyby największy wpływ na
równość płci. Jednocześnie nie żądano całkowitego przeformułowania istniejących programów, lecz
włączenie kryteriów równości płci do procedury budżetowej. W tym celu przewodnik sugeruje
zadanie następujących pytań:
41
L. Fragoso, R. Granados, Guide for the Formulation of Public Budgets in the Health Sector using a
Gender Perspective, Ministry of Health, Mexico City: 2004, s. 17.
20

W jakich istniejących pozycjach mogą być zawarte fundusze na działania na rzecz osiągania
równości płci?

W których grupach wydatków można zawrzeć nowe programy na rzecz równości płci?

Czy potrzebne są dodatkowe fundusze na zbieranie danych (w istniejących bądź nowych
systemach informacyjnych), które wskazywałyby na nierówność płci mogącą wpłynąć na
realizację danego programu zdrowotnego?

Czy niektóre zasoby powinny być skierowane do konkretnych grup, aby odpowiedzieć na ich
szczególne potrzeby?
Przechodząc do ostatniego kroku - szczegółowe i uniwersalne wskaźniki proponuje przewodnik
opracowany przez Forum for Women in Democracy (FOWODE) z Kampali42:

stosunek płac kobiet w danej instytucji/firmie/organizacji do wszystkich płac,

zasiłki i ulgi przeznaczone na zatrudniane kobiety,

dotacje na szkolenia kobiet w stosunku do dotacji na mężczyzn,

wydatki na opiekę społeczną kobiet w stosunku do mężczyzn,

udział wydatków organizacji na podróże służbowe kobiet w stosunku do mężczyzn,

alokacje budżetowe na wydatki medyczne kobiet w stosunku do mężczyzn.
Innym podejściem jest udział procentowy wydatków skierowanych do kobiet i dziewczynek
w całkowitych wydatkach publicznych. Pierwsza tego typu inicjatywa powstała na Filipinach w 1992
roku43, która wymagała, aby każda agencja rządowa korzystająca z funduszy oficjalnej pomocy
rozwojowej (ODA) od 5 do 30 procent z nich przeznaczała na programy i projekty związane
z pozycjonowaniem płci w głównym nurcie lub dotyczące płci. Stan Kerala w Indiach przeznacza 10
proc. funduszy rozwojowych na cele priorytetowe dla kobiet. Tymczasem w całych Indiach
postanowiono w latach 1995-2000 przeznaczać 30 procent alokacji na walkę z ubóstwem na
programy skierowane bezpośrednio do kobiet. Niebezpieczeństwem, które kryje ta metoda, jest
odwrócenie uwagi od pozostałej części budżetu. Wyzwaniem stało się odpowiednie wykorzystanie
dedykowanego udziału (np. 5 proc.), aby posłużył on włączeniu perspektywy płci do pozostałej części
(95 proc.).
42
Putting Gender in the Budget. A Guide to the Development of Gender Budgeting Indicators, FOWODE,
Kampala 2005, s. 15.
43
The Women in Development and Nation Building Act (Republic Act No. 7192),
http://www.chanrobles.com/republicactno7192.htm, dostęp: 04.11.2011
21
Interesującą analizę wydatków przeprowadzono w Maroko, gdzie w 2006 roku Ministerstwo Zdrowia
poświęciło kwestii płci cały rozdział w Rapport Economique et Financier44. Badanie korzystania z usług
medycznych pod kątem płci wykazało, że na średnią statystyczną kobietę przypada 114 dirhamów,
zaś na mężczyznę 93. Dodatkowo przeprowadzono analizę klasową, która wskazała, że usługi
szpitalne w niewielkim tylko stopniu docierają do najuboższych kobiet (jedynie 7 proc. wszystkich
funduszy przeznaczanych na kobiety), podczas gdy najubożsi mężczyźni w większym stopniu
korzystają z funduszy docierających do mężczyzn (12-13 proc.). Najuboższe 5 proc. kobiet
wykorzystało 11 proc. funduszy zdrowotnych, podczas gdy najzamożniejszych 5 proc. około 40 proc.
Budżet to jednakże nie tylko wydatki, lecz także wpływy. Taką analizę przeprowadziła w Wielkiej
Brytanii Kobieca Grupa Budżetowa (WBG) badając płatniczki i płatników podatków, ceł i wszelkich
opłat45. Doprowadziło to do sformułowania szeregu wniosków zawartych w Tabeli 4.
Tabela 4. Wpływ dochodów budżetowych z podziałem na płeć.
Podatek dochodowy
VAT
Akcyza
Opłaty celne
i handlowe
Opłaty użytkowe
Progresywne podatki mogą być korzystne dla ubogich, wśród których
przeważają kobiety. Podatki dochodowe powinny być płacone
indywidualnie przez wszystkich płatników, nie w ramach gospodarstw
domowych, czy małżeństw, gdyż prowadzi to do nadużyć i wzmacniania
nierówności. Progi podatkowe powinny być oparte na wysokości dochodu
i zdolności do zapłacenia wyznaczonego podatku.
Zwolnione z podatku VAT powinny być podstawowe produkty, niezbędne
do życia (np. żywność nieprzetworzona). VAT w dużo większym stopniu
obciąża osoby mniej zamożne, w tym kobiety, których zarobki są
przeważnie niższe od mężczyzn.
Podatek akcyzowy, nałożony m.in. na tytoń, alkohol, benzynę, samochody,
broń, dotyka przeważnie mężczyzn, którzy w dużej mierze są
konsumentami w.w. produktów. Uzyskane w ten sposób przychody
mogłyby być dedykowane (pieniądz „naznaczony”) np. walce
z alkoholizmem (fundusz korkowy), przemocą domową czy pomocy
ubogim (dochody budżetowe z produktów luksusowych).
Redukcja i eliminacja ceł, wymuszona liberalizacja handlu (m.in. przez
Światową Organizację Handlu (WTO)), sprawiają, że coraz mniej funduszy
trafia do budżetu państwa z tytułu transakcji międzynarodowych. To z kolei
zmniejsza jego zdolność do tworzenia zabezpieczeń społecznych, tym
samym prowadząc do obniżenia jakości życia - przede wszystkim kobiet,
które są ich beneficjentkami.
Opłaty za usługi takie jak: edukacja, ochrona zdrowia, dostarczanie
elektryczności czy wody zmniejszają szanse ubogich osób na korzystanie
z nich. Osoby o najniższych dochodach powinny być z tych opłat zwolnione.
Źródło: Opracowanie własne na podstawie: E. Zuckerman, An Introduction to Gender Budget Initiatives, Gender
Action 2005, s. 5.
44
Rapport Economique et Financier. Projet de Loi de Finances pour l’Annee Budgetaire 2006, Ministere
des Finances et de la Privatisation, Rabat 2005, s.129-151.
45
http://www.wbg.org.uk/, dostęp: 02.11.2011
22
Podsumowując, nie istnieje jeden wzór przeprowadzania analiz budżetowych pod kątem płci,
jednakże przesłanki i założenia wszędzie są jednakowe: rządzący, którzy wdrażają inicjatywy gender
budgeting, wykorzystując dostępne instrumenty pragną osiągnąć następujące rezultaty46:

doprowadzić do reformy budżetowej, która pomogłaby kobietom i dziewczynkom osiągnąć
ten sam status społeczny, jaki mają mężczyźni i chłopcy,

włączyć wartość nieodpłatnej pracy do obliczeń PKB (dzięki budżetom czasu ludności),

dołożyć starań, by zrekompensować nieodpłatne prace (w tym prace reprodukcyjne
i opiekuńcze) odpowiednio kobietom i mężczyznom,

zapewnić, by reformy wydatków nie podważały zasady równości płci i awansu społecznego
kobiet,

zapewnić, by wydatki budżetowe skierowane do kobiet były przynajmniej tak wysokie, jak ich
udział w populacji,

wykazać w równolegle prowadzonych badaniach jakościowych, że nastąpił postęp w
osiąganiu równości płci, zwiększył się dobrostan kobiet i ich pozycja.
Władze zarówno centralne, jak i lokalne, posiadają wiedzę na temat swoich obowiązków, które
nakłada na nie prawo, drugim jednak ważnym elementem niezbędnym do budowy wrażliwych na
problemy społeczne budżetów jest zrozumienie sytuacji grup dyskryminowanych. Wiedza ta pozwala
zdefiniować istniejące problemy charakterystyczne dla danego samorządu/państwa w celu
precyzyjnego określenia katalogu zadań niezbędnych do wykonania, wraz z oszacowaniem
rzeczywistych kosztów i terminów ich realizacji. Dodatkowymi aktywnościami na rzecz równości
mogłyby być także wspomniane uprzednio konkursy, granty i dotacje dla instytucji i organizacji, które
w wielu przypadkach potrafią dobrze i efektywnie zarządzać pozyskanymi środkami. Jak pokazały
doświadczenia zarówno gminy Krobia, jak i Sopotu, włączenie mieszkańców w działania samorządu,
ich potencjału, pomysłów, pracy, pozytywnie wpływa na wizerunek rządzących i sprawia, że budżety
skuteczniej odpowiadają na potrzeby zarówno kobiet, jak i mężczyzn.
46
E. Zuckerman, An Introduction to Gender…, op. cit. s.6.
23