docwybrane mechanizmy korupcyjne w polskim systemie podatkowym
download 
Reklamacja Transkrypt
wybrane mechanizmy korupcyjne w polskim systemie podatkowym
WYBRANE MECHANIZMY KORUPCYJNE W POLSKIM SYSTEMIE PODATKOWYM WSTĘP Korupcja zawsze będzie towarzyszyć ludzkości. Są jednak sytuacje szczególnie jej sprzyjające. Jedną z takich sytuacji jest uchwalanie sprzyjających korupcji przepisów prawnych. W raporcie międzynarodowej organizacji “Transparency International” za 2001 rok Polska została uznana za kraj wysoko skorumpowany i znajduje się obecnie aż na 44-tym miejscu od tyłu na liście krajów najmniej skorumpowanych. Korupcja w Polsce, oprócz innych dziedzin życia publicznego, sięga również sfery prawa podatkowego. Sprawy podatkowe są częstokroć dla podatników problemem o bardzo dużej wadze. Skutki finansowe decyzji podatkowych zwykle istotnie rzutują na sytuację ekonomiczną podatnika i jego rodziny. Bywa, że postępowanie podatkowe toczy się “o wszystko”, czyli o cały dotychczas zgromadzony majątek podatnika. Jedna kontrola, jedna decyzja organu podatkowego może zniweczyć efekty kilkuletniej pracy przedsiębiorcy i jego rodziny. Sam fakt przeprowadzania postępowania kontrolnego oraz postępowania podatkowego jest bardzo stresujący. Skomplikowanie przepisów podatkowych sprzyja niejednoznacznej praktyce w stosowaniu prawa. Dlatego kontakty osób kontrolujących i kontrolowanych cechują się dużym napięciem, silnymi emocjami i nerwową atmosferą. W takich warunkach, łatwiej niż w innych postępowaniach administracyjnych, może dochodzić do sytuacji, że jedna ze stron składa ofertę “korzyści majątkowej”. Dlatego przepisy podatkowe w sposób szczególny winny być oczyszczone z zachęt do korupcji. Czy tak jest faktycznie ? Dla celów opracowania przyjęto następujący porządek. Każdy rozdział opracowania dotyczy jednej konkretnej ustawy podatkowej. Rozdział jest podzielony na działy. Na początku rozdziału zamieszczamy ogólne omówienie konkretnej ustawy. Każdy dział opracowania dotyczy konkretnego przepisu i zawiera cytat tego przepisu. Istotne z punktu widzenia tematu fragmenty przepisów zaznaczono wytłuszczonym drukiem, a nieistotne fragmenty przepisów pominięto. Następnie podajemy przykład, dlaczego przepis może być korupcjogenny. W następnym dziale zawarta jest statystyka: czy kiedykolwiek były jakieś podejrzenia o korupcję lub wyroki skazujące, związane z tym konkretnym przepisem. W końcowym dziale - podsumowaniu zawieramy ocenę przepisu i ewentualnie propozycję jego zmiany. Przepisy zostały przeanalizowane pod względem następujących kryteriów: 1.możliwość stosowania uznania administracyjnego przez organ podatkowy; 2.niejasne kryteria podejmowania decyzji uznaniowych; 3.skomplikowane i niejasne procedury podatkowe; 4.przewlekłe postępowanie podatkowe oraz brak precyzyjnych terminów w postępowaniu; 5.nierówność podatników. ŹRÓDŁA I MATERIAŁY W opracowaniu wykorzystano następujące ustawy: 1.Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r . nr 137, poz. 926, z późniejszymi zmianami); 2.Ustawa z dnia 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. nr 54 poz. 572, z późniejszymi zmianami); 3.Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku, nr 110, poz. 968, z późniejszymi zmianami). W opracowaniu wykorzystano następujące dokumenty, które otrzymano z Najwyższej Izby Kontroli: 1.Zagrożenie korupcją w świetle badań kontrolnych Najwyższej Izby Kontroli przeprowadzonych w roku 2000, Warszawa, maj 2001 r. (zwany dalej Raportem NIK); 2. Załącznik A nr 15 do Raportu NIK – Informacja o wynikach kontroli stosowania przez urzędy skarbowe potrąceń zobowiązań wzajemnych i ulg uznaniowych, luty 2000 r.; 3. Załącznik A nr 16 do Raportu NIK – Informacja o wynikach kontroli działalności urzędów skarbowych w zakresie egzekucji i zabezpieczenia zaległości podatkowych, kwiecień 2001 r.; 4.Załącznik B do Raportu NIK - Informacja o przebiegu postępowań karnych prowadzonych wskutek zawiadomień NIK; 5.Informacja NIK o wynikach kontroli stosowania przez urzędy skarbowe potrąceń zobowiązań wzajemnych i ulg uznaniowych nr 13/2000. Opracowanie uwzględnia stan prawny obowiązujący na dzień 19.09.2002 roku. STATYSTYKI Statystyki dostępne w Ministerstwie Sprawiedliwości zawierają ogólne informacje o wyrokach skazujących z tytułu przekupstwa lub sprzedajności na podstawie Kodeksu Karnego. Są to informacje o sprawach karnych z tytułu korupcji we wszystkich dziedzinach administracji. Nie jest możliwe wyodrębnienie na ich podstawie spraw karnych, dotyczących korupcji związanej wyłącznie z przepisami podatkowymi. Biuro Dokumentacji Skarbowej w Ministerstwie Finansów odmówiło wglądu do statystyk ze względu na informacje niejawne. W związku z powyższym ograniczono się do opracowań NIK, w których izba wskazuje na obszary działalności organów podatkowych, zagrożone korupcją ze względu na występujące tam nieprawidłowości. Wnioski NIK zostały oparte na przeprowadzonych kontrolach w organach skarbowych. W sprawach wskazujących na podejrzenie popełnienia przestępstwa korupcyjnego przez konkretnego urzędnika izba zawiadamia właściwe organy ścigania. Dalszy tok sprawy należy do prokuratury i sądów karnych. ROZDZIAŁ I Dział 1.1. Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r . nr 137, poz. 926, z późniejszymi zmianami) Ustawa Ordynacja podatkowa reguluje ogólne zagadnienia, definicje i instytucje polskiego prawa podatkowego. Zawiera przepisy dotyczące powstawania i wygasania zobowiązań podatkowych, dostarczania informacji podatkowych, prowadzenia postępowania podatkowego i kontroli podatkowej, przeprowadzania czynności sprawdzających oraz przestrzegania tajemnicy skarbowej. Reguluje odpowiedzialność podatników, płatników i innych podmiotów z tytułu podatków, określa prawa i obowiązki tych podmiotów w postępowaniu podatkowym. Ordynacja podatkowa jest częścią ogólną systemu polskiego prawa podatkowego. W Ordynacji podatkowej zawarta jest grupa przepisów, w których organy podatkowe są upoważnione do decydowania o prawach i obowiązkach stron postępowania podatkowego w sposób uznaniowy. Upoważnienie takie jest nazywane w doktrynie prawa administracyjnego uznaniem administracyjnym. Ustawa posługuje się w takich przypadkach terminem “organ podatkowy może” zdecydować, czyli nie “musi”. Nie oznacza to dowolności w orzekaniu. Ustawodawca zawiera w takim przepisie podatkowym klauzulę generalną, która ogranicza swobodę decyzji organu. Najczęściej jest to klauzula “interesu publicznego”, “interesu strony” bądź “interesu podatnika”. Organ podatkowy interpretuje tę klauzulę w konkretnych okolicznościach, nadając jej konkretny sens. Interpretuje przepis w granicach uznania administracyjnego. Pozwala to na przykład umorzyć podatek w uzasadnionych losowych okolicznościach. Uelastycznia stosowanie prawa, ponieważ nie da się przewidzieć wszystkich losowych sytuacji, mogących zaistnieć w przyszłości. Dział 1.2. Zaniechanie poboru podatku Art. 22. § 1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych może, w drodze rozporządzenia, w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem podatników: 1) zaniechać w całości lub w części poboru podatków, określając rodzaj podatku, okres, w którym następuje zaniechanie, i grupy podatników, których dotyczy zaniechanie, 2) (pominięto) § 1a. Zaniechanie poboru podatku w trybie określonym w § 1 pkt 1 w stosunku do podatników będących przedsiębiorcami następuje zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Dział 1.3. Przykład Art. 22. § 1. Ordynacji podatkowej jest potencjalnie korupcjogenny. Grupa podmiotów może zwrócić się do ministra finansów o zaniechanie poboru wszystkich lub tylko konkretnego podatku za określony okres. Zaniechanie poboru uprzywilejowuje daną grupę podatników w stosunku do innych podmiotów gospodarki. Jest to przyznanie pomocy publicznej. Dlatego też zaniechanie poboru w stosunku do przedsiębiorców następuje w trybie ustawy z 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz. U. z 2000 r. Nr 60, poz. 704), zwanej dalej “ustawą o pomocy publicznej”. Zaniechanie poboru stosuje się w sytuacji, gdy termin zapłaty podatku jeszcze nie minął. Kryteria przyznania pomocy są zawarte w klauzuli generalnej “przypadki uzasadnione interesem publicznym lub ważnym interesem podatników”. Jest to właściwie jedyne kryterium decydowania o pomocy. Powołana wyżej ustawa o pomocy publicznej nie określa kryteriów jej udzielania. Reguluje tylko kwestie dopuszczalności pomocy, natomiast sama decyzja o jej udzieleniu jest uznaniowa. Dla uzyskania pomocy w postaci zaniechania poboru podatku nie wystarczy spełnienie warunków formalnych, tj. przedstawienie niezbędnych dokumentów. Co do udzielenia lub nie udzielenia pomocy zadecyduje minister. Zaniechanie poboru podatku obniża planowane wpływy budżetowe, ponieważ określone kwoty podatku nie wpłyną do budżetu państwa. Skala finansowa takich decyzji jest duża, bo zwykle dotyczy grupy podatników. Ma to znaczny wpływ na gospodarkę oraz na sytuację gospodarczą podatników. Czasem takie decyzje są określane mianem “ręcznego sterowania”, dlatego też są oceniane przez niektórych ekonomistów negatywnie. Można sobie wyobrazić sytuację, w której grupa podatników próbuje wpłynąć na ministra lub jego urzędników w celu uzyskania takiej pomocy. Może tak być, że minister zaniecha poboru podatku, próbując stworzyć swoje wpływy polityczne, tak aby konkretna grupa podatników, której udzielono ulgi podatkowej, głosowała na niego lub jego partię w następnych wyborach parlamentarnych. Przykładem dotychczas dokonanego zaniechania poboru jest Rozporządzenie ministra finansów z 30 czerwca 1999 r. w sprawie zaniechania poboru podatku dochodowego od osób fizycznych (Dz. U. Z 1999 r. Nr 60, poz. 646). Mowa w nim o zaniechaniu poboru podatku od nadwyżki wartości rynkowej akcji, objętych przez osoby uprawnione, ponad wydatki poniesione na ich objęcie. Zaniechanie poboru dotyczy objęcia akcji na podstawie uchwały walnego zgromadzenia akcjonariuszy przez uprawnione osoby. Dotyczy ono dochodu powstającego po stronie nabywcy akcji. Natomiast zbywca akcji zapłaci podatek. W Rozporządzeniu chodzi o transakcje, dotyczące akcji zarówno spółek giełdowych, jak nie notowanych na giełdzie. W przypadku tej instytucji procedura jest taka, że zainteresowani występują z podaniem do ministra. Projekt rozporządzenia przygotowuje odpowiedni dział ministerstwa, odpowiedzialny za politykę podatkową w konkretnym podatku. Uzasadnienie do rozporządzenia znajduje się w ministerstwie. W zasadzie można uzyskać informację o przyczynach zaniechania poboru podatku dla grupy podatników na pisemną prośbę zainteresowanego. Rozporządzenia są publikowane w Dzienniku Ustaw. Dział 1.4. Statystyki Zgodnie z danymi Najwyższej Izby Kontroli nie ma bliższych informacji o przypadkach korupcji w Ministerstwie Finansów lub korupcji dotyczącej Ministra Finansów. Dział 1.5. Podsumowanie Przepis powyższy jest potencjalnie korupcjogenny. Jednak jest on niezbędny jako wyjście awaryjne dla branży podatników w szczególnie poważnym kryzysie gospodarczym. Propozycja zmian: za antidotum na korupcję powinna służyć jawność decyzji politycznej na tak wysokim szczeblu, czyli jawność wnioskodawców oraz uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie do rozporządzenia powinno być publikowane wraz z rozporządzeniem w Dzienniku Ustaw lub być dostępne dla każdego, w ministerstwie. Dział 2. 1. Zwolnienie płatnika z potrącania podatku lub zaliczki na podatek Art. 22.§ 2. Organ podatkowy, na wniosek podatnika, może zwolnić płatnika z obowiązku pobrania: 1) podatku - gdy pobranie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a w szczególności jego egzystencji, 2) zaliczek na podatek - jeżeli podatnik uprawdopodobni, że pobrane zaliczki byłyby niewspółmiernie wysokie w stosunku do podatku należnego za rok podatkowy lub inny okres rozliczeniowy. § 3. - § 6 (pominięte) Dział 2.2. Przykład W pierwszej sytuacji (art. 22. § 2. pkt. 1. Ordynacji podatkowej) organ może zwolnić płatnika z obowiązku poboru podatku od podatnika. Organ podatkowy decyduje o zwolnieniu podatkowym na podstawie takiego kryterium, jakim jest “ważny interes podatnika”. Ocenia przy tym, czy interes podatnika jest wystarczająco ważny. Może udzielić ulgi lub nie. Przykładem ważnego interesu podatnika jest zagrożenie fizycznej egzystencji człowieka, które by nastąpiło w razie zapłaty podatku. Zwolnienie takie wydaje się w formie decyzji na wniosek podatnika. Właściwy organ podatkowy zwalnia konkretnego płatnika z obowiązku pobrania oznaczonego podatku. Sytuacja jest całkowicie indywidualna, w przeciwieństwie do generalnego zaniechania poboru podatku dla grupy podmiotów, opisanego w poprzednim punkcie. Można wyobrazić sobie sytuację, w której podatnik przekupi urzędnika, po to by organ podatkowy zwolnił płatnika z obowiązku pobrania podatku. Urzędnik skarbowy może sam zaproponować wydanie korzystnej decyzji w zamian za korzyść majątkową. Organ podatkowy ma dużą swobodę co do uzasadnienia swojej decyzji, ponieważ pojęcie “ważnego interesu podatnika” jest bardzo szerokie. W drugim przypadku (art. 22. § 2. pkt. 2. Ordynacji podatkowej) organ podatkowy może zwolnić płatnika z obowiązku pobrania zaliczek na podatek. Podatnik jest zobowiązany rozliczyć się w ustawowym terminie z podatku. Zwykle chodzi tutaj o sytuacje, w których podatnik, będący pracownikiem korzysta z odliczeń z tytułu ulgi podatkowej, na przykład ulgi budowlanej. Przepis jest stosowany, jeżeli podatnik uprawdopodobni, że pobrane przez płatnika zaliczki na podatek byłyby niewspółmiernie wysokie w porównaniu do podatku należnego za rok podatkowy. Pracownik nie musi udowadniać tego ponad wszelką wątpliwość. Wystarczy uprawdopodobnić tą okoliczność, tzn. wykazać jej prawdopodobieństwo. Jednak nawet wówczas, gdy podatnik wykaże takie prawdopodobieństwo, organ podatkowy nie musi zwolnić płatnika-pracodawcy z obowiązku poboru zaliczek na podatek dochodowy. Może to uczynić, o czym świadczy literalna wykładnia przepisu. Przepis powyższy nie dotyczy podatników - przedsiębiorców, ponieważ sami oni opłacają podatek dochodowy. Podatnicy ci mogą zwrócić się do swojego urzędu skarbowego w celu zmniejszenia kwoty miesięcznych zaliczek na podatek. Muszą uprawdopodobnić, że kwota miesięcznych zaliczek na podatek byłaby niewspółmiernie wysoka w stosunku do podatku rocznego od ich przewidywanego dochodu. Wówczas urząd skarbowy może odpowiednio zmniejszyć kwoty zaliczek na podatek (art. 44. ust. 1. pkt. 1. oraz art. 44. ust. 5. ustawy z dnia 26 lipca 1991 roku o podatku dochodowym od osób fizycznych.) Podatnik w takiej sytuacji może zaoferować urzędnikowi przyjęcie korzyści, w zamian za oczekiwaną decyzję. “Oferta” korupcji może też być złożona przez urzędnika. 2.3.Statystyki Generalnie, Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła dużą dowolność w przyznawaniu podatkowych ulg uznaniowych. Nie ma wzmianki konkretnie o tym przepisie, ale uwagi NIK można odnieść także do tego rodzaju ulgi opartej na uznaniu administracyjnym. Na stronie 28 Raportu NIK, Izba stwierdza, że w kontrolowanych urzędach skarbowych nie istniały jednolite zasady udzielania ulg podatkowych. Podatnicy, będący w takiej samej lub w podobnej sytuacji byli traktowani odmiennie. 2.4.Podsumowanie Obydwa przepisy są korupcjogenne. Pozostawiają zbyt szerokie pole dla uznaniowej decyzji organu podatkowego. Propozycją zmiany art. 22. § 2. pkt. 1 Ordynacji podatkowej może być określenie wskazówek, którymi organ podatkowy będzie się kierować przy interpretacji pojęcia “ważny interes podatnika”. Propozycją zmiany art. 22. § 2. pkt. 2. Ordynacji podatkowej może być zobowiązanie (a nie uprawnienie) organu podatkowego do zwolnienia płatnika z poboru zaliczek, jeżeli podatnik wykaże, że na przykład, korzysta z ulgi podatkowej. Wówczas decyzja urzędnika będzie decyzją związaną, co zmniejszy zagrożenie korupcyjne. Alternatywną propozycją zmiany jest całkowita likwidacja tych przepisów wraz z likwidacja ulg podatkowych i obniżeniem skali podatkowej. Dział 3.1. Zabezpieczenie zobowiązania podatkowego Art. 33. § 1. Zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone na majątku podatnika przed terminem płatności podatku, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane. § 2. Zabezpieczenia można dokonać również przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego lub określającej wysokość zaległości podatkowej, jeżeli z dowodów zgromadzonych w postępowaniu wynika, że zobowiązanie podatkowe może nie zostać wykonane. § 3-7 (pominięte) Dział 3.2. Przykład Zabezpieczenie zobowiązania podatkowego stosuje organ podatkowy, jeżeli zachodzi obawa, że nie zostanie ono zapłacone. Swoboda dysponowania majątkiem, na którym zabezpieczono podatek, jest ograniczona. Podatnik może wpłynąć na urzędnika, aby nie dokonywał zabezpieczenia w ogóle, lub aby opóźnił takie zabezpieczenie. Wtedy podatnik dokona wygodnych dla niego rozporządzeń majątkiem. Również urzędnik może wyjść z inicjatywą i zaproponować podatnikowi zaniechanie zabezpieczenia podatku w zamian za korzyść majątkową. Dział 3.3. Statystyki W Załączniku A nr 16 do Raportu NIK (pkt. 8, str. 79) Izba ocenia, że organy podatkowe w niezadowalającym stopniu korzystały z instytucji zabezpieczenia podatków przed terminami ich płatności oraz po powstaniu zaległości podatkowych. Nie robiono tego, mimo że istniały przesłanki dla zabezpieczenia podatków. Brak zabezpieczeń utrudniał lub uniemożliwiał późniejszą egzekucję zaległości podatkowych. Na stronie 30 Raportu NIK stwierdza się, że “... kontrola ujawniła niedokonanie zabezpieczeń majątkowych na łączną kwotę co najmniej 264 mln. zł., mimo przesłanek wskazujących na potrzebę i realne możliwości ich zastosowania.” W wyniku kontroli skierowano sześć zawiadomień do prokuratury o popełnieniu przestępstwa. We wnioskach z kontroli NIK proponuje, aby urzędy skarbowe i inspektorzy kontroli skarbowej powszechnie wykorzystywali możliwość zabezpieczenia podatków na majątku dłużników. Izba proponuje nadzór Ministerstwa Finansów w tym zakresie oraz udoskonalenie funkcjonowania rejestru zastawów skarbowych (str. 81-82 Załącznika A nr 16). Dział 3.4. Podsumowanie Przepis jest potencjalnie korupcjogenny. Stwarza dogodne warunki dla rezygnacji z zabezpieczenia płatności podatku, w sytuacji, gdy podatnik lub urzędnik oferuje korzyść majątkową. Propozycja zmiany: ścisłe określenie przesłanek, w których organ podatkowy obligatoryjnie, z urzędu, powinien zabezpieczyć wykonanie zobowiązania na majątku podatnika w toczącym się postępowaniu. Wydaje się, że opisanie procedury postępowania w takich sprawach jest możliwe. Dział 4.1. Odroczenie terminu płatności i rozłożenie na raty podatku Art. 48. § 1. Organ podatkowy, ze względu na ważny interes podatnika, na jego wniosek, może: 1) odroczyć termin płatności podatku, 2) rozłożyć na raty zapłatę podatku lub zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, 3) odraczać inne terminy przewidziane w przepisach prawa podatkowego, z wyjątkiem terminów określonych w art. 68-71, art. 76 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1, art. 87 § 3 i 4, art. 88 § 1 i art. 118. § 2. Przepis § 1 pkt 2 stosuje się również do należności przypadających od płatników lub inkasentów, na podstawie decyzji o odpowiedzialności podatkowej. § 2a. Odraczanie terminu płatności podatku i rozkładanie na raty zapłaty podatku lub zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, na wniosek będącego przedsiębiorcą podatnika, płatnika lub inkasenta, następuje zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. § 3. (pominięty) Dział 4.2. Przykład Przedsiębiorca ubiega się o odroczenie terminu zapłaty podatku. Decyzja organu podatkowego jest uznaniowa. Jedyne kryterium to “ważny interes podatnika”. Ustawa o pomocy publicznej nie określa ścisłych kryteriów udzielenia tej pomocy publicznej. Ponieważ nie ma tutaj ścisłych i jasnych kryteriów udzielenia odroczenia terminu zapłaty podatku, istnieje zagrożenie dowolności w podjęciu decyzji. Podatnik obawiający się niekorzystnej decyzji, może być prowokowany do wręczenia łapówki urzędnikowi w zamian za wydanie korzystnej dla siebie decyzji. W przypadku rozłożenia podatku na raty nowe terminy płatności podatku ustala się dla poszczególnych rat podatku lub zaległości podatkowej. Kryteria podjęcia decyzji uznaniowej są takie same, jak w przypadku odroczenia terminu płatności. Tutaj również jest możliwe wręczenie korzyści urzędnikowi, z własnej inicjatywy lub na żądanie tego urzędnika. W sytuacji osoby fizycznej, która nie jest przedsiębiorcą, do odroczenia terminu zapłaty podatku, rozłożenia na raty podatku lub zaległości podatkowej i odsetek, nie stosuje się ustawy o pomocy publicznej. Również w tej sytuacji, jedynym kryterium decyzyjnym jest “ważny interes podatnika”. Z odroczeniem płatności podatku oraz rozłożeniem podatku na raty wiąże się opłata prolongacyjna. Opłata ta wynosi 50% podatkowych odsetek za zwłokę i jest ustalana w trybie Ordynacji podatkowej. Stanowi ona koszt uzyskania przychodu podatnika. W przypadku rozłożenia na raty zaległości nie są naliczane dalsze odsetki za zwłokę. Opłata prolongacyjna (za odroczenie) nie wydaje się wygórowana. Podatnicy, którym odmówiono w rozłożeniu podatku lub zaległości na raty albo odmówiono odroczenia terminu płatności podatku, są w gorszej sytuacji. Muszą zapłacić kwotę podatku, a jeżeli podatek już stał się zaległością, płacą dodatkowo odsetki za zwłokę. Odsetki za zwłokę są naliczane aż do momentu zapłaty całej kwoty zaległości i odsetek. Wynoszą one obecnie 21% zaległości i nie stanowią kosztu uzyskania przychodu podatnika. A zatem sytuacja jednych podatników względem innych jest znacznie uprzywilejowana. Jeżeli organ podatkowy decyduje w sposób odmienny w jednakowych sytuacjach faktycznych, to w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje wybranych podatników. Powoduje to nierówność podatników, a tych pokrzywdzonych prowokuje do wejścia w układy korupcyjne. Dział 4.3. Statystyki Uwagi NIK, dotyczące braku jednolitych zasad udzielania ulg uznaniowych, są aktualne na tle tego przepisu. Rozłożenie na raty podatku lub zaległości podatkowej oraz odroczenie terminu płatności podatku są formą ulg podatkowych. Na stronie 2 Informacji NIK o wynikach kontroli stosowania przez urzędy skarbowe potrąceń zobowiązań wzajemnych i ulg uznaniowych nr 13/2000, podaje się przykład związany z odroczeniem terminu płatności podatku. Urząd skarbowy odroczył przedsiębiorstwu komunalnemu termin płatności podatku ze względu na trudną sytuację przedsiębiorstwa, spowodowaną świadczeniem usług na rzecz ludności. Ten sam urząd odmówił odroczenia podatku innemu przedsiębiorstwu komunalnemu, będącemu w takiej samej sytuacji faktycznej. W przypadku rozłożenia podatku na raty NIK stwierdza, że w 8 urzędach skarbowych wobec 18 podatników stosowano nieuzasadnione preferencje. Mianowicie, podatnicy ci nie wywiązywali się z płatności podatku już wcześniej rozłożonego na raty. W ten sposób powstawała zaległość podatkowa. Urzędy zaś, zamiast zastosować zgodnie z prawem egzekucję administracyjną wobec tych podatników, rozkładały te zaległości na dalsze raty (pkt. 5, str. 78 Załącznika A nr 16 do Raportu). Dział 4.4. Podsumowanie Przepis ten jest potencjalnie korupcjogenny. Proponuje się uściślenie kryteriów udzielenia tych ulg podatkowych. Dział 5.1. Umorzenie zaległości podatkowej lub odsetek za zwłokę Art. 67. § 1. W przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe lub odsetki za zwłokę. § 1a. Umarzanie zaległości podatkowych lub odsetek za zwłokę na wniosek podatnika będącego przedsiębiorcą następuje zgodnie z przepisami o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. § 2-3 (pominięte) § 4. Organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową z urzędu, jeżeli: 1) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne, pkt. 2-4 (pominięte) Dział 5.2. Przykład Organ podatkowy na wniosek podatnika może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. Stosownie do wniosku, organ podatkowy może umorzyć tylko odsetki za zwłokę. Kryterium decyzyjnym jest tutaj “ważny interes podatnika” albo “interes publiczny”. Organ podatkowy decyduje w oparciu o interpretację tych pojęć w konkretnej sytuacji. Jest to decyzja uznaniowa. Zaległość podatkowa przedsiębiorcy może być umorzona tylko z uwzględnieniem przepisów ustawy o pomocy publicznej. W powyższej sytuacji przedsiębiorca, ubiegający się o umorzenie mu zaległości podatkowej, może próbować wpłynąć na urzędnika państwowego. Decyzję można uzasadnić dowolnie, ponieważ brak ustawowych dyrektyw takiego umorzenia. Orzeczenia sądowe Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadziły zasadę, że umorzenie może nastąpić jedynie wówczas, gdy podatnik nie może zapłacić podatku z powodu zdarzeń od niego niezależnych, losowych. W pozostałych przypadkach może na przykład, ubiegać się o rozłożenie zaległości na raty. Jednak orzeczenia sądowe nie wiążą organów podatkowych. Art. 67. § 4. pkt. 1. Ordynacji podatkowej wprowadza nieścisłe określenie “uzasadnione przypuszczenie”. Organ podatkowy może umorzyć zaległość podatkową z urzędu, jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty przekraczającej wydatki egzekucyjne. Innymi słowy, kwota, którą realnie da się wyegzekwować od podatnika, nie przekracza kwoty wydatków egzekucyjnych. Przepis jest ogólnie sformułowany, nie określa szczegółowej procedury postępowania w takich przypadkach (np. przeprowadzenie wywiadu majątkowego u podatnika, oszacowanie kosztów egzekucji w protokole). Powstaje ryzyko manipulowania postępowaniem egzekucyjnym. Dział 5.3. Statystyki Umorzenie zaległości podatkowych jest formą ulgi uznaniowej. Zatem wszystkie uwagi NIK odnoszące się do braku jednolitych i precyzyjnych zasad udzielania ulg uznaniowych mają tu zastosowanie. Na stronie 28 Raportu NIK izba stwierdza, że w ramach tego samego urzędu w bardzo podobnych sytuacjach podatników podejmowane były różne decyzje co do umorzenia lub odmowy umorzenia należności podatkowych. Według NIK „szczególnie zaś naganną i ewidentnie korupcjogenną praktyką (...) było udzielanie ulg podatkowych dla podmiotów wykonujących usługi inwestycyjne i remontowe na rzecz tych urzędów.” Na stronie 30 Raportu NIK izba podaje przykład spółki, której urząd skarbowy zaniżył pobór podatku, kierując się zobowiązaniem stworzenia przez tą spółkę w przyszłości 50 dodatkowych miejsc pracy. Zdaniem NIK „... administracja skarbowa nie powinna prowadzić tego rodzaju negocjacji i uzależniać swoich decyzji od niepewnych obietnic dotyczących lokalnych interesów”. Według NIK, praktyka taka „stwarza warunki do dowolnego i w efekcie korupcjogennego postępowania urzędów skarbowych”. W tej sprawie NIK skierowała zawiadomienie do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa. Dział 5.4. Podsumowanie Postuluje się uściślenie kryteriów umorzenia zaległości podatkowej na wniosek podatnika (art. 67. § 1. Ordynacji podatkowej). Nie da się w całości znieść tej instytucji, ponieważ mogłoby to doprowadzić do katastrofalnych skutków dla podatników, znajdujących się w rzeczywiście ciężkiej sytuacji materialnej. Art. 67. § 4. pkt. 1. Ordynacji podatkowej – można by dokładne określić procedurę postępowania, wprowadzenie obowiązku dokonania wywiadu majątkowego u podatnika oraz oszacowania kosztów egzekucji w protokole i porównanie ich z kwotą zaległości podatkowej. Dział 6.1. Wstrzymanie wykonania decyzji podatkowej Art. 224. § 1. Wniesienie odwołania od decyzji organu podatkowego nie wstrzymuje jej wykonania. § 2. Organ podatkowy ze względu na szczególnie ważny interes strony może na jej wniosek postanowić o wstrzymaniu wykonania decyzji w całości lub w części. § 3. Postanowienie, o którym mowa w § 2, podlega w każdym czasie uchyleniu przez organ, który je wydał, lub przez organ odwoławczy. § 4. Organ, który wydał postanowienie na podstawie § 2, przekazuje jego kopię organowi wyższego stopnia. Dział 6.2. Przykład W postępowaniu podatkowym istnieje zasada, według której wniesienie odwołania od decyzji podatkowej nie wstrzymuje wykonalności tej decyzji. Dla przeciwieństwa, decyzja zaskarżona do organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym (nie podatkowym), nie podlega wykonaniu, dopóki sprawy nie rozstrzygnie organ II instancji. W podatkach chodzi o szybkie pozyskanie funduszy dla budżetu państwa lub gminy, dlatego podatek jest płatny w terminie płatności określonym w decyzji I instancji. Od powyższej zasady istnieje wyjątek przewidziany w art. 224. § 2. Ordynacji podatkowej. Według tego przepisu, organ podatkowy może na wniosek strony wstrzymać wykonalność decyzji podatkowej w całości lub w części. Strona odwołująca się musi wykazać, że odroczenie wykonania decyzji jest uzasadnione jej szczególnie ważnym interesem. Organ podatkowy decyduje tutaj na podstawie uznania administracyjnego, interpretując klauzulę “szczególnie ważnego interesu strony” w konkretnych okolicznościach. Podatnik powinien uzasadnić szczegółowo, jaki ma “szczególnie ważny interes”. Do wstrzymania wykonania decyzji nie wystarcza, że podatnik kwestionuje obowiązek zapłaty podatku. Wstrzymanie wykonania decyzji następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to organ I instancji przekazuje organowi wyższego stopnia (organowi odwoławczemu), który je kontroluje. Organ, który wydał postanowienie, a także organ odwoławczy, mogą uchylić takie postanowienie w każdej chwili (art. 224. § 3. Ordynacji podatkowej). Na postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji podatkowej nie przysługuje zażalenie (art. 224. w związku z art. 236. § 1. Ordynacji podatkowej). Można je jednak zaskarżyć do II instancji w odwołaniu od tej decyzji (art. 237. Ordynacji podatkowej). Postanowienie odmowne nie kończy postępowania podatkowego, lecz dotyczy konkretnej kwestii proceduralnej w tym postępowaniu. Nie przysługuje na nie skarga do NSA (art. 16. ust. 1. pkt. 2. ustawy o NSA). Podatnikowi przysługuje skarga do NSA na decyzję, wydaną przez organ odwoławczy, natomiast nie ma skargi na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Podatnik, który jeszcze nie zapłacił podatku, może wnosić do NSA o wstrzymanie wykonalności decyzji podatkowej na podstawie art. 40 ustawy o NSA. Jeżeli zapłacił podatek lub dokonano egzekucji, podatnik może zarzucić w skardze do NSA naruszenie prawa przez organy podatkowe. Przykład: podatnik otrzymał decyzję określającą mu podatek z należnymi odsetkami za zwłokę za kilka lat wstecz. Odwołuje się od tej decyzji do organu wyższego stopnia. W międzyczasie wnosi podanie do organu I instancji o wstrzymanie wykonania decyzji. Umawia się z urzędnikiem nieoficjalnie popierając “układ” wręczeniem korzyści majątkowej, tak aby wstrzymać wykonalność decyzji oraz egzekucji administracyjnej. Następnie podatnik wyzbywa się majątku, tak aby uniemożliwić egzekucję. Dział 6.3. Statystyki Brak informacji w wynikach kontroli lub Raporcie NIK w sprawie tego przepisu. Jednak trzeba do tego przepisu odnieść ogólne uwagi NIK, dotyczące braku precyzyjnych zasad odnośnie podejmowania rozstrzygnięć uznaniowych. Dział 6.4. Podsumowanie Przepis powyższy jest potencjalnie korupcjogenny. Proponujemy uściślenie ustawowych kryteriów, dotyczących wstrzymania wykonania decyzji podatkowej. Jednym z formalnych warunków wstrzymania wykonalności decyzji może być uprzednie zabezpieczenie kwoty podatku na majątku podatnika, tak, aby zagwarantować zapłatę tego podatku po rozstrzygnięciu sprawy. Jeżeli sprawa zakończyłaby się na korzyść podatnika, zabezpieczenie wygasłoby. Alternatywną zmianą jest takie ujęcie przepisu, zgodnie z którym podatnik musi płacić podatek dopiero wówczas, gdy organ odwoławczy rozstrzygnie sprawę w II instancji. Do tego czasu decyzja podatkowa byłaby nieprawomocna i nie podlegałaby wykonaniu. ROZDZIAŁ II Dział 1.1.Ustawa z dnia 28 września 1991 roku o kontroli skarbowej (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 1999 r. nr 54 poz. 572, z późniejszymi zmianami). Dla sprawdzenia, czy podatnicy, płatnicy, inkasenci i inne podmioty należycie rozliczają się z tytułu podatków, ceł, ubezpieczeń społecznych oraz innych należności budżetowych na rzecz Skarbu Państwa lub gminy, powołano urzędy kontroli skarbowej. Urzędy te kontrolują również sposób dysponowania przez podmioty środkami publicznymi, jeżeli te środki zostały przekazane tym podmiotom poprzez dotacje, subwencje lub inne formy pomocy publicznej. Ustawa o kontroli skarbowej reguluje cele i zakres kontroli, organy upoważnione do jej przeprowadzenia, prawa i obowiązki podatników i innych osób kontrolowanych w trakcie kontroli, a także prawa i obowiązki inspektorów kontroli skarbowej. Ustawa reguluje instytucję wywiadu skarbowego, tj. dopuszczalność i sposoby zbierania przez władze skarbowe informacji o dochodach podatników w celu wykrycia przestępstw skarbowych. W ustawie o kontroli skarbowej jest uregulowania instytucja szczególnego nadzoru podatkowego, który się stosuje m. in. wobec produkcji i sprzedaży wyrobów opodatkowanych podatkiem akcyzowym. Ustawa określa kompetencje inspektora kontroli skarbowej oraz wymagania, dotyczące zatrudnienia na tym stanowisku. Ustawa również określa organy właściwe dla wniesienia odwołania od decyzji inspektora kontroli skarbowej. W sprawach nie uregulowanych w ustawie o kontroli skarbowej do postępowania kontrolnego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej (art. 31. ustawy o kontroli skarbowej). Na przykład są to przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące procedury wydawania decyzji podatkowych oraz postępowania podatkowego. Jeżeli w toku kontroli stwierdzono popełnienie przestępstwa skarbowego organy kontroli skarbowej prowadzą postępowanie przygotowawcze w tej sprawie zgodnie z procedurą przewidzianą w Kodeksie Karnym Skarbowym. Dział 1.2. Niezwłoczne podjęcie kontroli skarbowej Art. 14. 1. Jeżeli okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne podjęcie kontroli, postępowanie kontrolne może być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej i znaku identyfikacyjnego kontrolowanemu lub osobom wymienionym w art. 13 ust. 6. ust. 2.- 4. (pominięte) 5. Organ kontroli skarbowej może zawiesić postępowanie, jeżeli w okresie 14 dni od wszczęcia postępowania nie ustali danych oznaczających (identyfikujących) kontrolowanego. Z tych samych przyczyn organ kontroli skarbowej może umorzyć postępowanie, jeżeli od wszczęcia postępowania upłynęło co najmniej 30 dni; postępowanie umorzone może być jednak podjęte w każdym czasie, gdy ustali się osobę, w stosunku do której może być prowadzone postępowanie kontrolne. Dział 1.3. Przykład Art. 13. ust. 1. i ust.2. ustawy o kontroli skarbowej wyraża zasadę, w myśl której postępowanie kontrolne rozpoczyna się po doręczeniu kontrolowanej osobie postanowienia o rozpoczęciu tego postępowania. Inspektor powinien przy rozpoczęciu kontroli okazać m. in. legitymację służbową i upoważnienie do przeprowadzenia kontroli. Jeżeli tych dokumentów nie okazano, czynności inspektora są nieważne. Jednak art. 14. ust. 1. tej ustawy wprowadza wyjątek od powyższej zasady. Inspektor może wszcząć kontrolę skarbową niezwłocznie, bez okazania wspomnianych dokumentów. Pokazuje wówczas kontrolowanemu tylko legitymację służbową i znak identyfikacyjny. Może tak uczynić, jeżeli okoliczności faktyczne uzasadniają niezwłoczne (natychmiastowe) podjęcie kontroli. Ustawa nie definiuje tych okoliczności faktycznych. Ich ustalenie zależy od uznania inspektora i od jego interpretacji omawianego przepisu. Przykładem takiej okoliczności może być sytuacja, w której sprzedawca odłożył zapłatę za towar do szuflady i nie wprowadził tego zakupu do kasy fiskalnej, zaś inspektor był świadkiem tego zdarzenia. Po rozpoczęciu kontroli w powyższym szczególnym trybie inspektor powinien niezwłocznie doręczyć kontrolowanemu postanowienie o wszczęciu kontroli oraz pokazać upoważnienie do jej przeprowadzenia. Jeżeli nie uczyni tego, wszystkie czynności kontrolne będą nieważne. W czasie kontroli podatnik nie ma prawa samodzielnie korygować deklaracji podatkowych w zakresie podatków, których dotyczy kontrola (art.81. § 4. pkt. 1. Ordynacji podatkowej). Jeżeli inspektor zdecydował o rozpoczęciu niezwłocznej kontroli, to osoba kontrolowana może próbować wpłynąć na inspektora, w celu zaniechania tej kontroli. Również inspektor może zaproponować, że “nie zauważy” nieprawidłowości, w zamian za korzyść dla siebie. W tej sytuacji inspektor decyduje, po pierwsze, jakie okoliczności uzasadniają rozpoczęcie natychmiastowej kontroli i po drugie, decyduje o tym, czy rozpocząć kontrolę czy też nie, po okazaniu legitymacji służbowej. Wynika to z zapisu ustawy, który mówi, że postępowanie kontrolne może być wszczęte przez inspektora. Zgodnie z art. 14. ust. 5. ustawy o kontroli skarbowej inspektor może zawiesić, a następnie może umorzyć postępowanie kontrolne, jeżeli w ciągu określonego w tej ustawie okresu nie ustali danych identyfikujących (personalnych) osoby kontrolowanej. Umorzone postępowanie inspektor może wszcząć na nowo w każdym czasie, jeżeli ustali wspomniane dane. W tej sytuacji kontrolowany może wręczyć inspektorowi korzyść majątkową, po to, by inspektor nie rozpoczynał postępowania kontrolnego ponownie. Osoba zainteresowana może umówić się z inspektorem, że inspektor „nie ustali” powyższych danych personalnych, a w związku z tym umorzy postępowanie po upływie terminu ustawowego. Możliwe, że to inspektor zaoferuje podatnikowi umorzenie postępowania w zamian za korzyść majątkową. Możliwa jest następująca sytuacja korupcjogenna. Inspektor rozpoczął kontrolę skarbową w trybie natychmiastowym. Wówczas dla ważności czynności kontrolnych powinien niezwłocznie doręczyć i okazać kontrolowanemu odpowiednie dokumenty, o których mowa była wyżej. Podatnik może przekupić inspektora, by ten opóźnił doręczenie i okazanie tych dokumentów. W ten sposób czynności kontrolne inspektora będą nieważne. Podatnik będzie miał możliwość samodzielnej korekty deklaracji podatkowych i usunięcia nieprawidłowości, na które wskazał inspektor. Podsumowując powyższe, możliwe są następujące sytuacje korupcjogenne: 1)rozpoczęcie niezwłocznej kontroli skarbowej zależy od uznania inspektora, ponieważ brak ścisłej definicji, jakie okoliczności faktyczne uzasadniają rozpoczęcie kontroli skarbowej; 2)inspektor ma uprawnienie do wszczęcia kontroli, a nie obowiązek; 3)inspektor może zawiesić, a następnie umorzyć postępowanie kontrolne, jeżeli nie ustali danych identyfikacyjnych kontrolowanego; 4)możliwość podjęcia kontroli na nowo w każdym czasie, jeżeli inspektor ustali dane identyfikacyjne kontrolowanego. Dział 1.4. Statystyki W Raporcie NIK nie ma konkretnych danych na temat postępowania kontrolnego skarbowego. W tym przypadku są aktualne ogólne uwagi i wnioski NIK, dotyczące braku precyzyjnych zasad podejmowania decyzji uznaniowych przez organy podatkowe. Dział 1.5. Podsumowanie Omawiany przepis jest potencjalnie korupcjogenny. Proponujemy uściślenie kryteriów i okoliczności niezwłocznego podjęcia kontroli skarbowej. Naszym zdaniem, należy wprowadzić obowiązek (a nie uprawnienie) zawieszenia, umorzenia lub ponownego podjęcia postępowania kontrolnego. Korzystnym będzie określenie kryteriów podjęcia decyzji przez inspektora. Powinno to zmniejszyć władzę uznaniową inspektora kontroli skarbowej. W tym trybie wszczęcia kontroli skarbowej pozycja inspektora wydaje się być szczególnie silna i uprzywilejowana. Regulacje ustawowe dają szeroki zakres co do możliwości podjęcia decyzji. Dotyczą one rozpoczęcia postępowania, jego przerwania lub zakończenia, a także możliwości wznowienia kontroli na nowo w razie uzupełnienia brakujących danych. Kryteria podjęcia tych decyzji nie są jasne dla podatników. Wszystko to powoduje zagrożenie korupcją. Propozycję korzyści majątkowej może złożyć zarówno inspektor jak i osoba kontrolowana. Dział 2.1. Prowadzenie kontroli skarbowej Ustawa o kontroli skarbowej: Art. 21. ust. 1. Czynności kontrolne mające znaczenie dla ustaleń kontroli podlegają dokumentowaniu. Zakres tych czynności ustala inspektor. Ust. 2.- 4. (pominięte) Art. 38.ust 1. Inspektor prowadzi samodzielnie postępowanie kontrolne. ust.2-3 ( pominięte) Dział 2.2. Przykłady Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół. Inspektor kontroli może na skutek przyjęcia korzyści od kontrolowanego nie uwzględnić w trakcie kontroli pewnych niewygodnych dla podatnika dowodów i faktów. Inspektor może pominąć je w protokole kontroli i w wydanej decyzji pokontrolnej. Inspektor samodzielnie prowadzi postępowanie kontrolne, ustala zakres czynności kontrolnych i samodzielnie interpretuje prawo. Może on pominąć pewne dokumenty, zaniechać przeprowadzenia pewnych dowodów lub czynności kontrolnych na skutek przyjęcia korzyści majątkowej. W ten sposób kontrola nie stwierdzi większych nieprawidłowości u podatnika. Na skutek wręczenia korzyści, inspektor w trakcie kontroli może przeciągnąć pewne czynności kontrolne, dopuszczając do przedawnienia podatku. W tym samym celu inspektor może zwlekać z wydaniem decyzji podatkowej po zakończeniu kontroli. Samodzielne prowadzenie kontroli oznacza, że inspektor sam dokonuje interpretacji przepisów podatkowych (art. 38.ust.1.ustawy o kontroli skarbowej). Jego interpretacja niejednoznacznych przepisów podatkowych może być odmienna od interpretacji podatnika. Przepisy podatkowe są lakoniczne, w wielu wypadkach mogą powstawać niejasności i sprzeczności podczas ich interpretacji. W takiej niejednoznacznej sytuacji podatnik może wręczyć korzyść majątkową inspektorowi, aby ten interpretował przepisy podatkowe na korzyść podatnika. Również inspektor może zaproponować podatnikowi korzystną interpretację przepisów w zamian za korzyść majątkową. Silna pozycja inspektora kontroli, a także niejednoznaczne przepisy podatkowe, stwarzają dogodną pozycję dla manipulowania postępowaniem kontrolnym. Okoliczności te umożliwiają kształtowanie wyników kontroli przez zainteresowanych. Dział 2.3. Statystyki W Raporcie NIK brak konkretnych danych związanych z tymi przepisami. Dział 2.4. Podsumowanie Trudno powiązać te przypadki korupcji z konkretnymi przepisami podatkowymi. Należy je raczej odnieść do ogólnych reguł i zasad prowadzenia kontroli. O silnej pozycji inspektora kontroli już była mowa wyżej w dziale 1.3. niniejszego opracowania. Likwidacja korupcji w tych przypadkach zależy od kontroli wewnętrznej w organach podatkowych. Dział 3.1. Kontrola w miejscu zamieszkania podatnika Art. 16.ust. 1-3 (pominięte). Art. 16. ust. 4. Inspektor może, za zgodą prokuratora, dokonywać czynności kontrolnych w lokalu, w którym zamieszkuje osoba fizyczna zobowiązana do uiszczenia należności pieniężnych, (...), w razie powzięcia wiarygodnych wiadomości, że osoba ta nie zgłosiła osiąganych przychodów do opodatkowania lub zgłosiła je w niepełnej wysokości. Z czynności tych sporządza się protokół, który wymaga zatwierdzenia przez prokuratora (...). Dział 3.2. Przykład Przepis ten dotyczy kontroli w mieszkaniu podatnika. Nie wiadomo, co bliżej oznacza termin “w razie powzięcia wiarygodnych wiadomości”, że osoba nie zgłasza działalności gospodarczej lub ukrywa dochody. Nie wiadomo, czy taką wiarygodną wiadomością jest donos sąsiada albo inna niesprawdzona informacja. W tym przypadku inspektor kontroli skarbowej ocenia, czy informacje, które otrzymał są wiarygodne i czy uzasadniają przeprowadzenie kontroli. Należy to do uznania inspektora i dlatego grozi korupcją. Inspektor może dokonywać kontroli w mieszkaniu kontrolowanej osoby, za zgodą prokuratora. Inspektor może dokonać takiej kontroli, ale nie jest do tego zobowiązany. Podatnik, przeciwko któremu to postępowanie będzie się toczyć, może przekupić inspektora, aby odstąpił od takiej kontroli. Również inspektor może zaproponować odstąpienie od kontroli w zamian za korzyść od podatnika. Dział 3.3. Statystyki W Raporcie NIK brak danych na temat tego przepisu. Dział 3.4. Podsumowanie Przepis jest potencjalnie korupcjogenny. Postulujemy sprecyzowanie źródeł, z których można czerpać “wiarygodne informacje” i określenie jakie mianowicie informacje uzasadniają kontrolę. Na przykład mogą to być dane zgromadzone przez policję, służby wywiadowcze, zaprotokołowane zeznania świadków, itp. Dział 4.1. Kontrola “krzyżowa” Art. 20. ust.1. Badanie dokumentów i ewidencji polega na sprawdzeniu ich rzetelności oraz zgodności z przepisami prawa. Art. 20. ust. 2. Inspektor, w związku z prowadzonym u kontrolowanego postępowaniem kontrolnym, może po okazaniu legitymacji służbowej dokonać sprawdzenia prawidłowości i rzetelności badanych dokumentów u kontrahentów kontrolowanego prowadzących działalność gospodarczą, bez względu na ich siedzibę; z czynności tych sporządza się protokół, który podpisują osoby obecne przy dokonywaniu tych czynności. (...). Dział 4.2. Przykład Inspektor może dokonać kontroli dokumentów, będących w związku z prowadzona kontrolą u podatnika, a znajdujących się u kontrahentów podatnika. Na przykład, są to dokumenty, związane z konkretną transakcją, w sytuacji, gdy inspektor nie może wyjaśnić wszystkich okoliczności tej sprawy u kontrolowanego. Często dokonuje się kontroli krzyżowej faktur VAT u sprzedawcy i nabywcy towaru, porównując zgodność oryginału z kopią faktury. Inspektor nie jest zobowiązany, tylko uprawniony do przeprowadzenia takiej krzyżowej kontroli. Kontrolowany lub jego kontrahent mogą próbować wpłynąć na inspektora, aby ten nie dokonywał kontroli krzyżowej. Wówczas inspektor może zrezygnować z jej przeprowadzenia. Również sam inspektor może zaoferować odstąpienie od kontroli krzyżowej w zamian za przyjęcie korzyści majątkowej. Dział 4.3. Statystyki Brak konkretnych danych, związanych z tym przepisem. Dział 4.4. Podsumowanie Przepis jest korupcjogenny. Proponujemy sprecyzowanie, w jakiej sytuacji inspektor jest zobowiązany przeprowadzić taką kontrolę u kontrahenta, a w jakiej sytuacji jest do tego uprawniony. W razie odstąpienia od kontroli, proponujemy, aby inspektor szczegółowo uzasadnił taką decyzję w protokole kontroli. Jest to uściślenie przesłanek przeprowadzenia kontroli krzyżowej. ROZDZIAŁ III Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968, z późniejszymi zmianami). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji reguluje postępowanie egzekucyjne, dotyczące przymusowego wykonania obowiązków na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Są to obowiązki o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Wśród obowiązków pieniężnych nas interesuje egzekucja podatków. Ustawa reguluje również dopuszczalne środki przymusu, które są stosowane wobec dłużników, i sposób zabezpieczania wykonania ich obowiązków. Podobnie jak Ordynacja podatkowa i ustawa o kontroli skarbowej, ta ustawa zawiera przepisy oparte na uznaniu administracyjnym, które umożliwiają manipulowanie postępowaniem egzekucyjnym. Są też inne przepisy, sformułowane w ten sposób, że sprzyja to korupcji. Jest dużo przepisów stanowiących, że organ egzekucyjny “może wstrzymać postępowanie egzekucyjne, z uzasadnionych przyczyn”. W trakcie kontroli NIK stwierdziła w kontrolowanych urzędach skarbowych duży zakres dowolności w postępowaniu egzekucyjnym, opieszałość i nieskuteczność w prowadzeniu egzekucji. Uzasadnia to podejrzenie o popełnienie czynu korupcyjnego. W związku z zagrożeniem korupcją i stwierdzonymi nieprawidłowościami w egzekucji podatków, ustawodawca podjął się nowelizacji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Większość zmian już obowiązuje, ale niektóre zmienione przepisy tej ustawy wejdą w życie z dniem 27.10.2002 r. Uwzględniliśmy w opracowaniu przepisy, które wejdą w życie od 27.10.2002 r. Między innymi, zmieniono przepisy dotyczące tytułu wykonawczego (art.27.§ 1. tej ustawy). Ustawodawca sprecyzował informacje, które powinny się znaleźć w tym dokumencie. Dział 1.1. Postępowanie egzekucyjne Art. 15. § 1. Egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. § 2-5.(pominięte). Art. 26. § 1. Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. § 2.-6. (pominięte). Dział 1.2. Przykłady i statystyki Powyższe przepisy regulują procedurę wszczęcia egzekucji. W trakcie kontroli NIK stwierdziła liczne nieprawidłowości związane z procedurą egzekucji. Nieprawidłowości te wiązały się z nieprzestrzeganiem przepisów prawnych ustawy o egzekucji w administracji i nieterminowym wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Naruszenia te są związane z wewnętrznymi czynnościami urzędu skarbowego takimi jak stwierdzanie wystąpienia zaległości u podatników na podstawie niezapłaconych deklaracji podatkowych, księgowania tych zaległości na kontach podatników, wystawiania tytułów wykonawczych, rozpoczęcia, prowadzenia i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Izba stwierdziła, że postępowanie egzekucyjne było prowadzone opieszale i nieskutecznie. Na skutek tego spadł wskaźnik efektywności egzekucji. Spowodowało to, że z każdej złotówki zaległości wyegzekwowano w 1998 r. zaledwie 28 groszy, a w 1999 r. - 23 grosze (Informacja o wynikach kontroli nr 21/2001). Izba stwierdziła następujące nieprawidłowości: 1.Przetrzymanie deklaracji podatkowych i niezaksięgowanie zaległości podatkowych. W jednym urzędzie skarbowym przetrzymanie deklaracji przez pracownika opóźniło ich zaksięgowanie i spowodowało powstanie nieściągalnej kwoty 1.667 tys. zł.(Raport NIK, Załącznik A nr 16, poz. 1, str. 77) 2.Opóźnienia w księgowaniu zaległości podatkowych na kontach podatników. NIK stwierdziła liczne przypadki opóźnienia w księgowaniu należności podatkowych, co, według NIK, może być przejawem korupcji (Raport NIK, Załącznik A nr 16 pkt.1. str.77). 3.Przekraczanie terminów dla wystawienia tytułu wykonawczego. W większości kontrolowanych urzędów skarbowych 57% tytułów wykonawczych wystawionych było w terminach przekraczających 30 dni od daty płatności podatku lub od daty wystawienia upomnień (Raport NIK, Załącznik A nr 16 pkt.1. str.77). 4.Bezpodstawne niewystawienie tytułów wykonawczych i zaniechanie egzekucji. Stwierdzono, że według stanu na 30 czerwca 2000 r. w kontrolowanych urzędach skarbowych bez uzasadnionych przyczyn nie podjęto żadnych czynności windykacyjnych w stosunku do zaległości wymagalnych wynoszących co najmniej 73,6 mln. zł (Raport NIK, Załącznik A nr 16 pkt.1. str.77). 5.Nierówne traktowanie podatników pod względem terminu umorzenia postępowania z powodu nieściągalności podatków. Izba stwierdziła, że dla jednych podatników termin umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu nieściągalności podatków wyniósł kilkanaście dni, dla innych – nawet kilkanaście miesięcy (Raport NIK, pkt. 6, str. 29). 6.Bezpodstawne wstrzymanie egzekucji i wycofanie tytułu wykonawczego. W jednym z urzędów skarbowych bezpodstawnie wstrzymano egzekucję i wycofano tytuły wykonawcze wobec podatnika na łączną kwotę 76,6 tys. zł. (Raport NIK, poz. 6, str. 29). 7.Dopuszczenie do przedawnienia zaległości podatkowych. NIK stwierdziła, że jeden z urzędów dopuścił do przedawnienia zaległości na kwotę 86,3 tys. zł. (Raport NIK, poz. 6, str. 29). 8.Ponowne rozłożenie na raty zaległości podatkowej. Izba stwierdziła, że zaległości podatkowe uprzednio rozłożone podatnikom na raty, były ponownie rozkładane na raty przez urząd skarbowy w drugiej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 259 § 1.pkt. 2. Ordynacji podatkowej urząd powinien był stwierdzić wygaśnięcie pierwszej decyzji o rozłożeniu na raty i zacząć egzekucję niezapłaconych kwot. W ten sposób w jednym urzędzie skarbowym bezpodstawnie zaniechano egzekucji wobec kwoty 6.480, 7 tys. zł. (Raport NIK, Załącznik A nr 16, pkt. 5. str. 78). Dział 1.3. Podsumowanie Powyższe nieprawidłowości umożliwiają dłużnikom uchylanie się od egzekucji w zamian za wręczenie korzyści majątkowej. Urzędnicy mogą sami oferować podatnikom zaniechanie ścigania w zamian za korzyść majątkową. Zaniechanie działań egzekucyjnych łatwo będzie uzasadnić powszechną opieszałością urzędów. Dochodzi do przedawnienia podatków, a podatnicy unikają zapłaty podatków na skutek powolnej lub opóźnionej egzekucji. Mogą oni zmieniać miejsce zamieszkania lub wyzbywać się majątku, po to by uniknąć egzekucji podatkowej. ZAKOŃCZENIE W opracowaniu omówiono niektóre przepisy, które mogą sprzyjać korupcji. Gdyby pokusić się o przegląd całego prawa podatkowego, to wrażenie dowolności decyzyjnej organów podatkowych z pewnością spotęgowałoby się. Każda regulacja prawna nie może dokładnie i szczegółowo określić wszystkich przypadków, bo praktyka jest zawsze bogatsza i nieprzewidywalna. Jednakże, naszym zdaniem, ustawodawca winien eliminować zbytnią swobodę i uznianiowość w postępowaniu administracyjnym. Likwidacja ulg podatkowych, które zwykle są pułapką dla podatników i generują pozaprawne zachowania pozwoli na wyczyszczenie ustaw z korupcjogennych przepisów. Obniżenie wysokości podatków obniży atrakcyjność zachowań korupcyjnych i wpłynie na wzrost ściągalności zaległości podatkowych. Zero ulg, niskie opodatkowanie dochodów – to system za którym opowiadamy się. Autorzy: Krzysztof Olbrycht – ekspert Centrum im. Adama Smitha, doradca podatkowy, Prezes Zarządu Spółki Doradztwa Podatkowego VALOR Sp. z o.o. Denys Kendzerskyy - pracownik Spółki Doradztwa Podatkowego VALOR Sp. z o.o. 19.09.2002 r.
