referat do pobrania - Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego

Marek Bryl
Dyrektor Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego
w Poznaniu
Wielkopolskie doświadczenia w planowaniu przestrzennym
„Planowanie to stwarzanie
koncepcji pewnego porządku,
ładu i kolejności poczynań”1
prof. Władysław Czarnecki
Doświadczenie się nabywa, doświadczeniem moŜna słuŜyć, na podstawie
doświadczeń moŜna wyraŜać opinie, uwagi czy wnioski. Chciałbym pokrótce
przedstawić kilka myśli, które wraz z zespołem współpracowników sformułowaliśmy
na podstawie własnych doświadczeń i historii Wielkopolskiego Biura Planowania
Przestrzennego w Poznaniu.
Początki planowania przestrzennego w Wielkopolsce sięgają roku 1931 i wiąŜą
się z osobą profesora Władysława Czarneckiego. W okresie powojennym powstało –
dla koordynowania odbudowy ze zniszczeń wojennych – Biuro Planowania
i Odbudowy, a w roku 1955 – Wojewódzka Pracownia Urbanistyczna. Od tego czasu
widoczny jest dynamiczny rozwój słuŜb planowania przestrzennego w Wielkopolsce.
W powojennej sytuacji ustrojowej, gospodarowanie przestrzenią, przewidujące
przyszłość rozwoju miast i obszarów wiejskich, stało się instrumentem planowej
gospodarki, której efektem miało być uzyskanie jakości przestrzeni porównywalnej do
standardów europejskich.
Historia biura planowania, które mimo zmian nazw i podległości zachowało
ciągłość rozwoju, przedstawiona została na wystawie towarzyszącej III Kongresowi
Urbanistyki Polskiej.
Aktualnie – pod nazwą Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego
w Poznaniu – funkcjonujemy w strukturze Urzędu Marszałkowskiego Województwa
Wielkopolskiego. Zmieniły się w znacznym stopniu kompetencje i zadania Biura.
Główny wysiłek pracy koncentruje się obecnie na planowaniu regionalnym.
Podstawowe zadanie to sporządzenie, ocena i analiza aktualności Planu
zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego. Wśród innych
znaczących opracowań wymienić naleŜy te, których zasięg obejmuje kilka czy
kilkanaście gmin. Stanowią one uszczegółowienie problematyki Planu województwa
lub wynikają z zapotrzebowania na opracowania subregionalne w skali ponadgminnej:
Aglomeracja Poznańska, Aglomeracja Kalisko–Ostrowska, MoŜliwości aktywizacji
1
Władysław Czarnecki „Planowanie miast i osiedli”, tom I – Wiadomości ogólne. Planowanie przestrzenne,
Warszawa 1965.
1
turystycznej i gospodarczej Doliny Warty i Doliny Noteci, Zagospodarowanie
otoczenia przyszłego zbiornika Wielowieś Klasztorna, Drawieńsko – Notecka Kraina
Turystyczna, Studium zagospodarowania przestrzennego terenów przy autostradzie
A–2 i inne.
Marginalne znaczenie w działalności Biura ma planowanie lokalne. Traktowane
jest jako element poszerzenia wiedzy i doskonalenia warsztatu planistycznego
młodych adeptów zawodu urbanisty.
Funkcjonowanie WBPP w strukturze Urzędu Marszałkowskiego sprawia, Ŝe
znaczną część czasu pracy zajmują opracowania sporządzane dla bieŜących potrzeb
Marszałka i Zarządu Województwa – przygotowanie opinii dotyczących zgodności
opracowań planistycznych sporządzanych na szczeblu lokalnym z zapisami Planu
województwa, a takŜe współpraca w zakresie polityki regionalnej i opiniowania
projektów dokumentów rządowych.
Pozycja Biura w krajowym systemie planowania oraz kilkudziesięcioletnie
doświadczenie zawodowe kadry zarządzającej pozwalają na stwierdzenie, Ŝe słuŜby
planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym, łączą umiejętności i wiedzę
niezbędne dla sporządzania i oceny planów oraz dokumentów dotyczących polityki
przestrzennej na wszystkich poziomach zarządzania (kraj – województwo – gmina),
zróŜnicowanych tematycznie (plany, studia, prognozy, strategie).
Choć planowanie przestrzenne konkretyzuje się na trzech poziomach
funkcjonowania państwa: krajowym, regionalnym i lokalnym, ustawowo
kształtowanie przestrzeni przypisano gminom, oddając samorządom lokalnym niemal
pełnię władzy w tym zakresie. Organom państwa wyznaczona została rola kreatora
polityki przestrzennej państwa w spójności z polityką Unii Europejskiej. Szczebel
pośredni to poziom regionalny, pełniący rolę „zwornika” jak to określa prof. Zygmunt
Niewiadomski2 – pomiędzy planowaniem realizacyjnym gminy a polityką
przestrzenną państwa.
Mamy świadomość niedoceniania i niewykorzystania roli planowania
przestrzennego na szczeblu regionu w systemie planowania, zwłaszcza braku
integralności planowania regionalnego z miejscowym. To właśnie na szczeblu regionu
moŜliwe jest całościowe ujmowanie zjawisk przyrodniczych, społecznych
i gospodarczych oraz traktowanie środowiska człowieka jako organicznej całości.
Trzy poziomy planowania przestrzennego mają w stosunku do siebie charakter
komplementarny, tworząc układ zhierarchizowany, ale bez wzajemnego arbitralnego
podporządkowania. I chociaŜ, generalnie, cały system planowania przestrzennego
w Polsce wydaje się być spójny, to moŜna zauwaŜyć wiele niekonsekwencji i luk.
2
Zygmunt Niewiadomski (red.) „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz”, 4. Wydanie,
C. H. Beck, Warszawa 2008.
2
Zderzenie hierarchicznego sposobu podejmowania decyzji z niehierarchicznym
systemem samorządu terytorialnego następuje przede wszystkim w sferze gospodarki
przestrzennej.
W praktyce często spotykamy się z odmową gmin, wpisania do dokumentów
prawa miejscowego zadań publicznych zapisanych w dokumentach wyŜszego rzędu.
Argumentem jest brak wpisania tych zadań do właściwych programów oraz brak
zabezpieczonych środków na ich realizację. Taka sytuacja nie pozwala na negocjacje
zasad wprowadzenia tych zadań do planów miejscowych.
Zadania publiczne o znaczeniu krajowym i regionalnym są zapisane
w dokumentach charakteryzujących się znaczną ogólnością. Koncepcja
Przestrzennego Zagospodarowania Kraju określa wizję rozwoju kraju w okresie
wieloletnim, a plan zagospodarowania przestrzennego województwa – wizję rozwoju
regionu. Przeniesienie „ustaleń” tych dokumentów na szczebel lokalny jest więc
często – uŜywając modnego terminu – wirtualne.
Województwo samorządowe ma ograniczony zakres zadań publicznych
i skromny budŜet. Potrzeby zaś ogromne. Prowadzi to w konsekwencji do osłabienia
roli państwa, ograniczenia planowania zadań publicznych w dalszej perspektywie
i ugruntowania przekonania o chaosie, bezplanowości i arogancji władzy.
Przy niedoskonałych uregulowaniach ustawowych nie ma nawet
zagwarantowanej równorzędności interesu publicznego z interesem prywatnym. Bez
określenia przez prawo kryteriów ustalania interesu publicznego w gospodarowaniu
przestrzenią nie jest moŜliwe szybkie i skuteczne rozstrzyganie konfliktów ani
efektywne gospodarowanie środkami publicznymi.
Istotną wadą systemu prawnego, widoczną dobrze z poziomu planowania
wojewódzkiego, jest brak właściwych relacji poziomych pomiędzy planami
zagospodarowania przestrzennego województw a innymi dokumentami. Niewłaściwe
uregulowania prawne w sferze planowania ponadlokalnego takŜe sprawiają,
Ŝe planowanie regionalne nie w pełni integruje poszczególne poziomy planowania
i zarządzania.
Niejednoznaczne zdefiniowanie relacji pomiędzy poszczególnymi poziomami
planowania i decyzjami dotyczącymi rozwoju przestrzennego jest jedną z przyczyn
niekontrolowanej urbanizacji, rozpraszania zabudowy, degradacji środowiska
przyrodniczego, kulturowego, itp. Na poziomie regionalnym w najwyŜszym stopniu
realizowana powinna być integralność rozwoju regionalnego i zagospodarowania
przestrzennego.
Gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym. Jest często
grą sprzecznych interesów i związanego z tym ograniczeniem prawa własności.
To oznacza, Ŝe planowanie przestrzenne musi mieć zdecydowane umocowanie
prawne.
3
Tymczasem mamy do czynienia nie tylko z rozproszeniem kompetencji,
oddziaływaniem wielu ustaw na przekształcanie przestrzeni, ale takŜe – takie moŜna
odnieść wraŜenie – niezrozumieniem sensu planowania przestrzennego i świadomej
polityki przestrzennej, i to zarówno przez władzę ustawodawczą jak i wykonawczą.
MoŜna teŜ powiedzieć, Ŝe w gospodarowaniu przestrzenią coraz mniejsze
znaczenie ma planowanie, a coraz większe procedowanie i wykonywanie opracowań
pobocznych, których znaczenie nadmiernie rozbudowano.
Dla usprawnienia procesu decyzyjnego wymyśla się coraz dziwniejsze
rozwiązania, które zamiast usprawniać – coraz bardziej komplikują i wydłuŜają
w czasie proces planowania przestrzennego. ”Spec–ustawy” niewiele mają wspólnego
z planowaniem przestrzennym, które jak powiedział prof. W. Czarnecki „jest
stwarzaniem koncepcji pewnego porządku, ładu i kolejności poczynań”3 (podkreślenie
własne).
Jestem przekonany, Ŝe na szczeblu planowania regionalnego, które poprzez
łączenie wszystkich elementów planowania, znajomość specyfiki obszaru, szeroką
partycypację społeczną, a takŜe w powiązaniu z rozwojem społeczno – gospodarczym,
moŜna przygotować merytoryczne i formalno – prawne podstawy dla realizacji
najwaŜniejszych inwestycji, przede wszystkim komunikacyjnych i infrastrukturalnych.
W Wielkopolsce zrealizowano odcinek autostrady A–2 bez konfliktów, szybko,
w oparciu o ustalenia Planu województwa i plany ogólne gmin, które konsekwentnie
rezerwowały pas terenu dla tej realizacji.
Bo chociaŜ plan województwa, podobnie jak plan krajowy, nie jest przepisem
prawa, to jest zobowiązaniem władz publicznych do realizacji zapisanych kierunków
polityki przestrzennej.
3
Władysław Czarnecki „Planowanie miast i osiedli”, tom I – Wiadomości ogólne. Planowanie przestrzenne,
Warszawa 1965.
4
Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest ciągłość planowania.
Tymczasem w roku 2003 literą prawa ciągłość tą przerwano. UniewaŜnienie planów
opracowanych przed 1995 rokiem doprowadziło do sytuacji, którą najlepiej określa
słowo chaos.
W Polsce obowiązywały juŜ lepsze ustawy o planowaniu przestrzennym od
aktualnie obowiązującej, nawiązujące do ustaw europejskich. W większości krajów
Europy obowiązują dobre ustawy o planowaniu przestrzennym z uregulowanymi
kwestiami dotyczącymi praw własności czy interesu publicznego. MoŜna odnieść
wraŜenie, Ŝe w naszym kraju panuje – i tu przytoczę słowa Zbigniewa Herberta –
„aroganckie przeświadczenie, Ŝe moŜemy się obyć bez wzorów (...), bo rzekomo
nasza sytuacja w świecie jest wyjątkowa i nieporównywalna z niczym”4.
W skali lokalnej zagospodarowanie przestrzeni powinno odbywać się wyłącznie
w oparciu o plan miejscowy. To właśnie „w warunkach gospodarki rynkowej, aby
w pełni wykorzystać tkwiące w niej potencjalne korzyści, naleŜy bardzo precyzyjnie
określić reguły zachowań podmiotów gospodarujących w przestrzeni, od władz
poczynając, a na gospodarstwach domowych kończąc”5.
„Nowa urbanistyka, nowa jakość Ŝycia” – hasło III Kongresu – to zderzenie
narzędzia i efektu. Jakość Ŝycia jednostki i społeczeństw to efekt działań człowieka
w przestrzeni. Człowiek budując a takŜe niejednokrotnie niszcząc tworzy obraz świata
w którym Ŝyje, który nie zawsze odpowiada wymaganiom, oczekiwaniom
i aspiracjom społeczeństw. Nowa jakość Ŝycia wymaga działań, które mieszczą się
w ramach określonych prawem miejscowym i dobrem publicznym.
Myślę teŜ, Ŝe do dyskusji nad urbanistyką polską moŜna dodać kolejną refleksję,
Ŝe jakość zagospodarowania jest jedną z waŜniejszych determinant kształtujących
porządek społeczny i gospodarczy.
„Miasta i krajobraz wskazują, ile jesteśmy warci – materialnie i duchowo. Są one
nie tylko wyrazem naszych wartości, lecz takŜe nadają tym wartościom fizyczną
realność. To one rozstrzygają o spoŜytkowaniu bądź roztrwonieniu dostępnej nam
energii, czasu i zasobów terenu”6.
Planowanie regionalne to jest to miejsce, gdzie przemiany społeczne,
gospodarcze i polityczne są tak wyraźnie eksponowane. Trzeba uczynić krok na przód
i wykorzystać w pełni ten szczebel planowania tak, by od ogółu do szczegółu być
spójnym i podąŜać w tym samym kierunku.
4
Zbigniew Herbert „Labirynt nad morzem”, Fundacja Zeszytów Literackich 2000.
Stanisław Leszek Bagdziński „Restrukturyzacja gospodarki w regionie jako środek i cel polityki
zagospodarowania przestrzennego” [w:] Gospodarka, przestrzeń, środowisko, Wyd. UMC–S, Lublin 1996.
6
Leon Krier „Architektura wybór czy przeznaczenie”, Wydawnictwo Arkady, Warszawa 2001.
5
5
Bibliografia:
1. Bagdziński S. L., Restrukturyzacja gospodarki w regionie jako środek i cel
polityki zagospodarowania przestrzennego [w:] Gospodarka, przestrzeń,
środowisko, Materiały z I Ogólnokrajowej Konferencji zorganizowanej
w 30 – lecie Wydziału Ekonomicznego UMC–S pod patronatem Komitetu
Przestrzennego
Zagospodarowania
Kraju
PAN,
Komitetu
Nauk
Geograficznych PAN (red. U. Wich), Wyd. UMC–S, Lublin 1996.
2. Czarnecki W., Planowanie miast i osiedli, tom I – Wiadomości ogólne.
Planowanie przestrzenne, Warszawa 1965.
3. Herbert Z., Labirynt nad morzem, Fundacja Zeszytów Literackich., Warszawa
2000.
4. Krier L., Architektura wybór czy przeznaczenie, Wydawnictwo Arkady,
Warszawa 2001.
5. Niewiadomski Z. (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Komentarz, 4. Wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2008.
6