podział kompetencji i odpowiedzialności w Unii Europejskiej

„Świątynia o trzech filarach”:
podział kompetencji i odpowiedzialności
w Unii Europejskiej
SPIS TREŚCI
I. Powstanie europejskiego systemu wielopoziomowego oraz dyskusja na
temat
podziału
kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi a
Wspólnotą
1. Unia Europejska jako twór jej państw członkowskich
2. Maastricht: od wspólnoty gospodarczej do unii politycznej
3. Granice postępu autorytarnego i „pełzającej integracji“
4. Mozolne poszukiwania „katalogu kompetencji”: wielki kryzys Unii
Europejskiej przed rozszerzeniem
5. Amsterdamska rewizja Traktatu
II. Zawartość „trzech filarów” po Traktacie Amsterdamskim
1. Komisja jako funkcjonalne serce Wspólnoty
2. Pierwszy filar „Wspólnoty Europejskie”
2.1.
Wspólnota Europejska
2.1.1. Klasyczne zakresy kompetencji
2.1.1.1.
Integracja gospodarcza
2.1.1.2.
Polityka rolna
2.1.1.3.
Polityka strukturalna
2.1.2. Nowe zakresy kompetencji
2.1.2.1.
Obywatelstwo Unii
2.1.2.2.
Polityka kulturalna i edukacji
2.1.2.3.
Ochrona konsumentów
2.1.2.4.
Polityka społeczna i ochrony zdrowia
2.1.2.5.
Polityka naukowa i ochrony środowiska naturalnego
2.1.2.6.
Sieci transeuropejskie (TEN)
2.1.2.7.
Polityka azylowa, wizowa i polityka imigracyjna,
wspólna kontrola przekraczania granic zewnętrznych
2.2.
Europejska Wspólnota Węgla i Stali
1
2.3.
Europejska Wspólnota Energii Atomowej
3. Drugi filar „Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa”
3.1.
Polityka zagraniczna
3.2.
Polityka bezpieczeństwa
4. Trzeci filar: „Współpraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych”
4.1. Współpraca sądowa w sprawach cywilnych i karnych
4.2. Współpraca policyjna
4.3. Zwalczanie terroryzmu i przestępczości
4.4. Zwalczanie rasizmu i wrogości względem cudzoziemców
4.5. Zwalczanie handlu narkotykami i bronią
III. Praktyczne skutki różnorodności mechanizmów działania w trzech filarach
(przykłady)
1. Polityka konkurencji
2. Polityka społeczna
3. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa
4. Polityka zwalczania przestępczości i współpraca sądowa
IV. Przemiany po Traktacie Amsterdamskim
1. Modyfikacja Traktatu w Nicei
2. Widoki: perspektywy „trzech filarów” po Deklaracji z Laeken
2
I. Powstanie europejskiego systemu wielopoziomowego oraz
dyskusja na temat podziału kompetencji pomiędzy państwami
członkowskimi a Wspólnotą
1. Unia Europejska jako twór jej państw członkowskich
Wiele ludzi, zarówno wewnątrz jak i poza Unią Europejską jest zdania,
że członkostwo ich kraju w Unii oznacza wyzbycie się kompetencji i suwerennych
praw na rzecz wielkiego, nieprzejrzystego i z racji tej trudnego do kontroli
brukselskiego aparatu biurokracji. W ich mniemaniu organy wspólnotowe, pod
przewodnictwem Komisji Europejskiej, znajdują się w stanie ciągłej walki z
państwami członkowskimi o kompetencje i wpływy polityczne i w sposób
nieprzyzwoity mieszają się w ich pozostałe sprawy. W ten sposób powstają
uprzedzenia, że Unia Europejska jest czymś nadrzędnym w stosunku do państw
członkowskich. Taka ocena prawdopodobnie potęgowana jest dodatkowo przez fakt,
że kompetencje organów wspólnotowych określa się mianem „ponadnarodowych”.
Dokładna analiza traktatowych podstaw i rzeczywistości politycznej Unii Europejskiej
wykazuje jednak, że mamy tu niewątpliwie do czynienia z bardzo złożonym tworem
integracji politycznej, wywodzącym się jednak od państw członkowskich i wciąż
znajdującym się pod ich kontrolą. Od lat 1950-ątych trwa proces przekazywania pod
właściwość wspólnych organów konkretnych składników narodowej suwerenności,
postępujący za pomocą licznych prawno-traktatowych kroków, podczas gdy inne
dziedziny pozostają we właściwości narodowej. Wzajemne zależności pomiędzy
kompetencjami Unii i poszczególnych państw znajdują się w stanie ciągłego rozwoju.
W rzeczy samej dokładna natura systemu politycznego, określanego mianem
„Unii Europejskiej”, pozostaje w kręgach specjalistów z dziedzin politologii i prawa,
kwestią sporną; pewnym jest, że nigdy jeszcze w nowożytnej historii nie istniał
podobny, trwały związek suwerennych państw. Jego podstawową racją bytu jest
doprowadzenie do przywrócenia państwom członkowskim, poprzez skupienie
wspólnych sił, owej siły działania, którą utraciły w okresie wojen światowych, a której
nie byłyby w stanie odzyskać działając osobno.
3
Klasycznie rozumiane pojęcie suwerenności uległo przez to wprawdzie modyfikacji,
lecz integracja europejska zmierza do zapewnienia poszczególnym krajom
możliwości przeżycia w świecie politycznym XXI wieku. O tym, że w Unii Europejskiej
prym wciąż wiodą państwa członkowskie świadczy fakt, że fundamentalne decyzje
są podejmowane przez Radę Europejską (czyli szczyt szefów państw i rządów)
względnie, przy zmianach na poziomie traktatów, przez konferencje rządowe,
podczas których pozostałe organy wspólnotowe pełnią jedynie funkcje doradcze.
Nie może więc być mowy o rozwoju Unii Europejskiej jako o procesie niezależnym od
jej państw członkowskich, albo wręcz skierowanym przeciwko nim, pomimo iż rządy
chętnie obarczają anonimowy „brukselski aparat biurokratyczny” odpowiedzialnością
za
niewygodne
decyzje,
do
podjęcia
których
sami
się
przyczynili
jako
członkowie Rady Ministerialnej, względnie Rady Europejskiej. W rzeczywistości
„Bruksela” jest niczym innym jak jedynie centralą, którą stworzyły sobie państwa
członkowskie
w
celu
reprezentowania
swoich
wspólnych
interesów;
fakt, iż pracownicy tej centrali wypracowali sobie w przeciągu lat swój własny profil
nie przekreśla ich wielonarodowych korzeni, a wręcz je potwierdza. Pozorne konflikty
pomiędzy państwami członkowskimi a organami wspólnotowymi – w szczególności
„ponadnarodowymi” – są raczej wyrazem napięć pomiędzy dążeniami do
suwerenności oraz do integracji wewnątrz tych państw.
Ściśle patrząc wyróżnia się trzy poziomy podziału kompetencji w Unii Europejskiej:
1. zasadnicze rozgraniczenie właściwości Unii, wzgl. Wspólnoty z jednej strony i
państw członkowskich jako państw narodowych z drugiej;
2. podział zakresów aktywności Unii na „ponadnarodowy” pierwszy filar (Wspólnota
Europejska) i „międzyrządowe” filary 2 i 3;
3. w ramach pierwszego filaru, podział kompetencji pomiędzy poszczególnymi
organami wspólnotowymi przebiega w sposób przewidziany dla danych procedur
decyzyjnych, lub legislacyjnych.
W poniższym opracowaniu, punkt nacisku został położony na drugi poziom z racji
tego, że jest on szczególnie ważny i obrazowy dla rozumienia politycznej natury UE.
4
2. Maastricht: od wspólnoty gospodarczej do unii politycznej
Programowy cel Unii Europejskiej został po raz pierwszy wyraźnie sformułowany w
Jednolitym Akcie Europejskim z 1986 roku. W Traktacie z Maastricht z 7.2.1992
(będącym w mocy od 1.11.1993) została utworzona Unia Europejska jako polityczny
związek tych państw, które uprzednio były związane w ramach Wspólnot
Europejskich – stąd Traktat z Maastricht oficjalnie nazywa się „Traktatem o Unii
Europejskiej”. Dla zobrazowania tej struktury upowszechniła się metafora w postaci
tzw. „trzech filarów”, lub „trzech kolumn” (three pillars). Punktem wyjścia był
wizerunek greckiej świątyni – będący nawiązaniem do Grecji jako „kolebki
demokracji” – w której to Unia tworzy dach podparty trzema filarami. Te filary to:
* Filar 1: Wspólnoty Europejskie (WE): Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS),
Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) – obecne przemianowana na
„Wspólnotę Europejską” (WE sensu stricto) i Europejska Wspólnota Energii
Atomowej (EUROATOM), od 1967 roku połączone organizacyjnie tworzą zakres,
w ramach którego państwa członkowskie w najdalej idącym zakresie przekazały
swoje
suwerenne
prawa
na
rzecz
organów wspólnotowych
(mowa
tu
o
„uwspólnotowieniu”) i w ramach którego stosuje się, dla podejmowania inicjatyw
politycznych i prawnych, wspólnotowe procedury decyzyjne. Poza tym w powyższym
zakresie wiążące jest orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i to
zarówno w stosunku do pozostałych organów wspólnotowych, jak i do państw
członkowskich.
Fakt, iż w ramach pierwszego filaru w przeważającej większości znalazły się
elementy integracji gospodarczej, skupione wokół wspólnego rynku, odzwierciedla
historyczny rozwój integracji europejskiej. Rzeczywiście – obok kilku reform procedur
decyzyjnych – podstawowym osiągnięciem Traktatu z Maastricht było przyjęcie planu
utworzenia
Europejskiej
Wspólnoty
Gospodarczej
i
Walutowej
(EWGiW),
rozłożonego na trzy etapy.
Pozostałe dwa filary obejmują te obszary polityki, w których państwa
członkowskie postawiły sobie wprawdzie wspólne robocze cele, ale przynajmniej
tymczasowo nie były gotowe by przenieść swoje kompetencje na organy
wspólnotowe. Dlatego do umów w tym zakresie nie stosuje się wspólnotowych
5
procedur
inicjacyjnych
ani
prawotwórczych,
lecz
nadano
im
charakter
multilateralnych traktatów państwowych, do których państwa członkowskie nie muszą
koniecznie przystępować w pełnym zakresie (derogacja - opcja opting-out).
Znajdujące się tu obszary polityki dlatego zostały pozostawione w polu kompetencji
narodowych, ponieważ chodzi tu o centralne elementy narodowej suwerenności,
zarówno na płaszczyźnie symbolicznej, jak i praktycznej. Są to:
* Filar 2: Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (WPZiB): zadania z tego
zakresu, należące do klasycznego modelu zewnętrznego sprawowania suwerennej
władzy, w XXI wieku nie mogą być skutecznie wykonywane we własnym zakresie
nawet przez największe z państw członkowskich. Obok swojej roli jako partner USA
w ramach NATO, Europejczycy poszukują obecnie metod stworzenia pewnych
struktur gwarantujących bezpieczeństwo, w szczególności od kiedy wsparcie
amerykańskie po zakończeniu zimnej wojny, powiązane zostało ze zwiększonym
europejskim wkładem własnym.
* Filar 3: Współpraca sądowa w sprawach kryminalnych i współpraca policyjna:
Również w tych zakresach, należących do klasycznego modelu wewnętrznego
sprawowania suwerennej władzy, pojawiły się nowe wyzwania, o charakterze
trans-granicznym, wymagające od państw wzmożonej współpracy, jak zwalczanie
przestępczości zorganizowanej (w szczególności handlu narkotykami i ludźmi),
kontrola przemieszczania się uchodźców i koordynacja polityki azylowej.
3. Granice postępu autorytarnego i „pełzającej integracji“
Utrwalona poprzez Traktat z Maastricht Unia Europejska była rezultatem wznowienia
dyskusji o konieczności dalszej integracji, która miała miejsce po okresie
„euro-sklerozy” z połowy lat osiemdziesiątych. Stało się tak ponieważ ukończenie
tworzenia wspólnego rynku oraz wzmocniona koordynacja centralnych dziedzin
polityki okazały się w obliczu, postępującej po zakończeniu zimnej wojny, globalizacji
niezbędne aby uczynić Europę odporniejszą na polityczne i gospodarcze kryzysy.
Osiągnięty pod kierownictwem Jacquesa Delors jako Przewodniczącego Komisji
sukces – tzw. „relancement” - był wynikiem troski o uzasadnione własne interesy
państw członkowskich; jednocześnie wywiązały się dyskusje poza kręgami
6
rządowymi,
z
których
wynikała
narastająca
wprowadzenia przejrzystości i demokratycznej
w
społeczeństwie
potrzeba
kontroli w polityce europejskiej.
W szczególności Parlament Europejski, ale również ugrupowania społeczne, broniły
daleko zakrojonej integracji posługując się często, ugruntowanym w latach 1940-tych
i niezbyt później popularnym w kręgach państwowych, terminem „Federalizacji”.
Znaczenie tych krytycznych głosów rosło w związku z osiągnięciem na początku
lat 1990-tych, na obszarze tradycyjnej kultury politycznej, punktu granicznego w
zakresie integracji. Stało się tak z dwóch powodów: Po pierwsze społeczeństwa
demokratyczne nie były skłonne do dalszego akceptowania elitarnego charakteru
politycznych procesów na poziomie europejskim. Przywódcy lat 1950-tych mogli
dzięki osobistemu autorytetowi pozwolić sobie aby oraz wykorzystując potrzebę ludzi
do osiągnięcia stabilności politycznej i gospodarczej, agitować wyłącznie w obrębie
wąskiego „kręgu uświadomionych”, co bez wątpienia ułatwiało odbudowę Europy
w pierwszej fazie po Drugiej Wojnie Światowej. Jednak 40 lat później demokratyczne
społeczeństwo jako polityczny suweren domaga się lepszego poinformowania o
działaniach swoich przedstawicieli, również na poziomie europejskim, oraz uzyskania
możliwości większego wpływu na te działania. Nawet jeżeli w związku z powyższym
w ciągu ostatniej dekady europejscy uczestnicy stosunków politycznych zostali
zmuszeni do działania na obszarze bardziej złożonym i zawiłym, to jednak wynikłe
stąd rosnące zainteresowanie narodów członkowskich tematem Unii należy
postrzegać jako podwójny sukces: Po pierwsze świadczy to o postępującym procesie
demokratyzacji społeczeństw a po drugie dowodzi, że od czasu pogłębienia integracji
narody poważnie traktują problemy europejskie, jako istotne dla swojej przyszłości
pole działalności politycznej, czego nie można było zaobserwować jeszcze w połowie
lat 1980-tych.
Obok tej tzw. „egzogenicznej” krytyki tradycyjnych procesów politycznych wystąpił
również faktor „endogeniczny”, mianowicie narastające napięcie pomiędzy dążeniem
do dalszej integracji z jednej strony a chęcią zachowania tożsamości narodowej z
drugiej strony. Postęp wzajemnego zrastania się państw członkowskich przez wiele
lat miał charakter „pełzającej integracji” (creeping integration). Ten stworzony przez
politologów termin oznacza proces, po części świadomie sterowany, a po części
samoistnie postępujący, polegający na jakoby „organicznym” rozrastaniu się zakresu
7
zadań wspólnotowych, postępujący przeważnie małymi krokami. Kroki integracyjne
były w szczególności powodowane poprzez integrację gospodarczą, a to dzięki
przedmiotowemu splataniu się jej dziedzin z innymi zakresami polityki. Ten proces
był przez długi czas akceptowany przez państwa członkowskie, ponieważ zdawał się
nie mieć wpływu na centralne prawa suwerenne. Ta teoria integracji, określana
mianem
„Funkcjonalizmu”
uznała
taki
stopniowy
efekt
przelewania
się
(efekt spill-over) za najważniejszy czynnik integracji i przyjęła, że na dłuższą metę
okaże się on skuteczny również w stosunku do konserwatywnych tendencji państw
członkowskich. Ma się tak stać z racji tego, że coraz większa liczba klasycznych
funkcji państwowych siłą rzeczy będzie wykonywana jedynie na poziomie
europejskim. Do tego dochodzi fakt, że niepaństwowi (społeczni) uczestnicy
stosunków
politycznych
również
są
zainteresowani
możliwością
podobnie
swobodnego działania na poziomie europejskim jak i narodowym. Z punktu widzenia
państw następuje współdziałanie sił „ponadnarodowych” i „narodowych”, które
wspólnie działają na sferę narodową. Należy jednak odróżnić programowy
Federalizm, do jakiego zmierzają organizacje ze sfer pozapaństwowych, od
właściwego Funkcjonalizmu, wynikającego jedynie ze współdziałania państw, bez
programowych dążeń w tym kierunku.
4.
Mozolne poszukiwanie „katalogu kompetencji”: wielki kryzys Unii
Europejskiej przed rozszerzeniem
Zasada funkcjonalizmu długo dominowała jako temat dyskusji, jednakże w wyniku
przekształceń w ostatnim czasie w znacznej mierze staje pod znakiem zapytania.
W latach 1990-tych okazało się, z potencjał dla kontynuacji procesu tzw. pełzającej
integracji został wyczerpany. Uwspólnotowienie polityki europejskiej osiągnęło
stopień, w którym państwa zaczynają odczuwać presję integracji, jako zagrożenie
zakresu swojej suwerenności. Czynnikami zewnętrznymi wzmacniającymi ten proces
są, z jednej strony proces „globalizacji” dzięki któremu integracji regionalnej zdaje się
być ważniejsza niż kiedykolwiek, a z drugiej strony specyficzny dla Europy proces
rozszerzania, wymagający od UE podniesienia skuteczności działania jak również
zwiększenia stopnia elastyczności. Z drugiej strony to wyczerpanie „automatyki
integracyjnej” oznaczało, że teraz z kolei państwa zostały zmuszone do
podejmowania
świadomych
decyzji
odnośnie
przyszłych
struktur
Unii.
8
Już Traktat z Maastricht, którego idea sięga roku 1985, odzwierciedla w swojej
ostatecznej formie to wyzwanie. Pomimo to piętnastka obecnych państw
członkowskich znalazła się w obliczu konieczności modyfikacji swojego podejścia do
płaszczyzny wspólnotowej – oznacza to przede wszystkim nowe i sięgające podstaw
ustalenie podziału kompetencji – i to pod kątem Unii skupiającej być może wkrótce
27 państw i to na możliwie najdłuższy okres.
Uciążliwa sytuacja, w jakiej znalazła się UE określana jest często mianem „kryzysu
legitymacji” lub „kryzysu tożsamości”. Z jednej strony państwa członkowskie muszą
uzmysłowić swoim, teraz już krytyczniej patrzącym obywatelom, jakie korzyści
pojedynczy obywatel może uzyskać wskutek członkostwa jego kraju w EU
(legitymacja przez „output”). Wspomniane korzyści są oczywiste dla osób mających
dostęp do informacji, w pierwszej kolejności chodzi tu więc o zlikwidowanie barier
komunikacyjnych pomiędzy elitami politycznymi a społeczeństwem. Bezpośrednio z
tym związany jest dążenie do zwiększonej przejrzystości i demokratycznej kontroli
(legitymacja przez „input”).
Źródłem „kryzysu tożsamości” jest fakt, że wiele obywateli, w szczególności
jednak silne regiony Europy, starają się utrzymać silną pozycję swoich narodowych,
wzgl. regionalnych struktur, nie zważając na kwestie funkcjonalności czy wydajności
Unii i jej organów, i to właśnie w obliczu powiększania się Europy. Uczestnicy
stosunków politycznych zdają sobie przy tym sprawę z faktu, że obszary polityki w
których
nastąpiło
połączenie
kompetencji z zasady zmierzają w kierunku
uwspólnotowienia. Dlatego dążą oni do jasnego podziału zadań pomiędzy Unią,
państwami
członkowskimi
a
istniejącymi
płaszczyznami
o
pod-narodowym
charakterze; jednocześnie starają się ograniczyć harmonizację przepisów prawnych
(na podstawie art. 95 Traktatu WE, dawny art. 100 a) do niezbędnego minimum.
Na dłuższą metę takie działanie doprowadziłoby to do wydzielenia dwóch, lub
większej ilości sfer politycznych, które byłyby wprawdzie ze sobą powiązane,
jednakże pod względem właściwości pozostawałyby całkowicie rozdzielone.
Ta dyskusja, jaka toczy się pomiędzy organizacjami obywatelskimi, regionami,
państwami
członkowskimi
oraz
organami
wspólnotowymi,
świadczy
o
wielopłaszczyznowym charakterze UE. Poszczególne płaszczyzny polityczne w
takim stopniu zrosły się już ze sobą (nawet jeżeli wiele obywateli nie zdaje sobie z
9
tego sprawy), że rozsądne działanie na tych płaszczyznach możliwe staje się tylko
przy powszechnej współpracy. Jeżeli chodzi o podział zadań w ramach tego
wielopłaszczyznowego
systemu,
od
dłuższego
czasu
trwają
poszukiwania
sensownego katalogu kompetencji, który przywróciłby stabilną równowagę
pomiędzy państwami i rozszerzoną Unią.
W tym kontekście coraz wyraźniej uwidaczniał się dualizm celów Unii, tak jak to
zostało utrwalone już w Traktacie z Maastricht: z jednej strony solidarność, a z
drugiej subsydiarność. Podczas gdy zasada solidarności stwarza podstawy pod
prowadzenie przez Unię polityki spójności oraz zobowiązuje państwa członkowskie
do odpowiedzialnego działania w odniesieniu do założeń Traktatu, to jednak zasada
subsydiarności (art. 5 Traktatu WE), wywodząca się z katolickich nauk
społecznych, ogranicza kompetencje organów wspólnoty do pierwszego filaru i dąży
do tego, aby uwspólnotowianie dotyczyło tylko takich dziedzin, w których nie
występuje rozsądne współdziałanie na płaszczyznach narodowych, wzgl. podnarodowych. Powoływanie się na tę zasadę przez państwa członkowskie i przez
regiony (reprezentowane w Komitecie Regionów) stanowi punkt wyjścia do pracy nad
katalogiem kompetencji lub nad jego ostateczną formą w postaci „Konstytucji
Europejskiej”
albo
być
może
„Europejskiego
Traktatu
Zasadniczego”.
Komisja Europejska wyszła naprzeciw tym dążeniom, wykorzystując swoje prawo
inicjatywy do opracowania koncepcji „Europy Regionów”; tym samym prawo do
działania znów znalazło się w rękach Rady, tzn. państw członkowskich, które muszą
sobie teraz uświadomić, w jakim zakresie same siebie uważają za kompetentne.
5. Amsterdamska rewizja Traktatu
Traktat UE, zawarty w Maastricht, stworzył wprawdzie podstawy pod dalszą
integrację, również z punktu widzenia polityki, z jego treści jednakże oraz ze sposobu
w jaki został na konferencji rządowej uchwalony, wynikły niedociągnięcia w kształcie
modelu Wspólnoty, które to w znacznym stopniu przyczyniły się do powstania
wspomnianego kryzysu legitymacyjnego: pomieszanie kompetencji, procedury
praktycznie
niemożliwe
do
przejrzenia
dla
zwykłego
obywatela
oraz
duże rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi. Dlatego Traktat Unijny był od
1993 roku dwukrotnie już modyfikowany. Zarówno jednak podpisany w październiku
10
1997 roku Traktat Amsterdamski, który wszedł w życie 1.1.1999, jak również
tymczasowo ostateczna wersja, Traktat Nicejski (patrz IV.1.), podpisany w
grudniu 2000 roku, uważane są przez zwolenników wyraźnych decyzji odnośnie
dalszej integracji, za dowód niechęci do reform ze strony EU-15. Osiągnięte korzyści
wydają się zbyt małe w stosunku do nakładu wysiłków jakim było zorganizowanie
konferencji rządowej, jak również w stosunku do jej od początku przez wszystkich
uczestników podkreślanych celów, aby uczynić UE zdolną do rozszerzenia w myśl
opisanych wyżej zasad oraz aby umożliwić jej, jako globalnemu uczestnikowi
stosunków politycznych, przeciwdziałanie światowym kryzysom.
Traktat Amsterdamski (podpisany 2.10.1997) miał w pierwszej kolejności na celu
uproszczenie procedur decyzyjnych i instytucjonalną reformę; te aspekty w
przeważającej mierze pozostały nie rozpatrzone i uległy odroczeniu. Najważniejsze
nowości
wprowadzone
Traktatem
dotyczyły
zmian
we
właściwościach.
W ramach pierwszego filaru pozycja Parlamentu Europejskiego, a przez to również
„legitymacja demokratyczna” Unii, została w pewnym stopniu wzmocniona, w ten
sposób, że tzw. procedura współpracy została ograniczona do niewielu dziedzin,
za to procedura współdecydowania została rozszerzona na dalsze dziedziny
(np. z zakresu Polityki Ochrony Środowiska Naturalnego i Ochrony Zdrowia).
Również Parlament został zobowiązany do przedstawiania, w celu zatwierdzenia
przez Radę, kandydata na Przewodniczącego Komisji Europejskiej przed jego
mianowaniem. W podobnym zakresie szersze możliwości wpływania na decyzje
zostały
przyznane
Europejskiemu
Trybunałowi
Sprawiedliwości,
Komitetowi
Ekonomiczno – Społecznemu, oraz Komitetowi Regionów.
Szczególnie ważne było dalsze rozwinięcie polityki socjalnej, które okazało się
możliwe wskutek zmiany stanowiska Wielkiej Brytanii, po zwycięstwie partii
laburzystów w 1997 roku. „Traktat o Polityce Społecznej”, który w 1992 roku,
w następstwie brytyjskiego weta mógł jedynie zostać dołączony do Traktatu z
Maastricht
jako
protokół,
został
wtedy
zintegrowany
z
Traktatem
WE.
Podobnie podniesione zostało do rangi zadań wspólnotowych promowanie
zatrudnienia, będące uzupełnieniem tytułu VI – obecnie jako tytuł VIII. Stosowanie
zasady uznawania wspólnego działania, pomimo że tymczasowo wciąż w formie
międzyrządowej – wykazało efekty integracji gospodarczej, tzn. utworzenia
11
wspólnego rynku i „globalizacji”. Nawet jeżeli państwa członkowskie tymczasowo
zrezygnowały z harmonizacji tego zakresu, to jednak występuje przy wspólnych
politykach tendencja do ich uwspólnotowiania.
W zakresie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (WPZiB – drugi filar)
poszukiwano metod zwiększenia przejrzystości i skuteczności działania Unii, poprzez
połączenia funkcji Sekretarza Generalnego Rady ze stanowiskiem Wysokiego
Przedstawiciela ds. WPZiB. Powołanie dotychczasowego Sekretarza Generalnego
NATO Javiera Solanę na to stanowisko miało mu nadać niezbędny osobisty
autorytet. Tym samym został zachowany międzyrządowy charakter WPZiB.
Wysoki Przedstawiciel musi jednak w wielu sytuacjach, zwłaszcza w kwestiach
budżetowych, uzgadniać swoje postępowanie z Komisarzami ds. Stosunków
Zagranicznych, ds. Rozszerzenia Unii oraz ds. Polityki Rozwojowej. W ten sposób
powstaje de facto stan pomieszania kompetencji, znajdujący również wyraz w
między-instytucyjnej umowie o WPZiB, pomiędzy Radą, Komisją i Parlamentem.
Najważniejsza bodajże zmiana w podziale konferencji miała miejsce na obszarze
współpracy sądowej i współpracy policyjnej (trzeci filar). Konferencja Rządowa
postanowiła, analogicznie do rynku wewnętrznego, ”krok po kroku utworzyć obszar
wolności, bezpieczeństwa i praworządności”. W tym celu znaczna część zadań
należących do trzeciego filaru uległa uwspólnotowieniu, tzn. została przeniesiona do
pierwszego filaru. Należą tu polityka celna i wizowa oraz kontrola granic
zewnętrznych – gdzie również znajdują zastosowanie postanowienia Układu z
Schengen, ponadto współpraca w ramach polityki azylowej i sprawy związane z
uchodźcami. Tym samym współpraca sądowa uległa w znacznym stopniu
uwspólnotowieniu;
pozostałe
zadania
trzeciego
Filaru
dotyczą
przeważnie
współpracy policyjnej przy zwalczaniu terroryzmu i międzynarodowego handlu
narkotykami, itp. Również tu widoczne są wskazówki na uwspólnotowienie w
przyszłości, czego dowodzi np. rozbudowa EUROPOL-u jako międzynarodowej
instytucji. Na dłuższą metę należy się więc spodziewać ograniczania kompetencji
wspólnotowych, w zakresie współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw
wewnętrznych, raczej w formie krajowych regulacji derogacyjnych „opt-out”,
niż poprzez utworzenie wyraźnie między-rządowego filaru.
12
W ramach wszystkich trzech filarów stworzona została możliwość uelastycznienia
wzgl. rozróżnienia; teoretycznie, w dziedzinach politycznych które nie zostały jeszcze
uwspólnotowione, dopuszczalna jest początkowo bliższa współpraca jedynie
zainteresowanych państw oraz przystąpienie pozostałych w późniejszym terminie.
W pierwszym i trzecim filarze taka możliwość została wyraźnie ugruntowana oraz
zaopatrzona w pewne reguły stosowania; w drugim filarze wynika ona pośrednio z
faktu
przyznania
każdemu
państwu
członkowskiemu
uprawnienia
do
„konstruktywnego wstrzymania się” od uczestnictwa w inicjatywie poza-politycznej,
której konsekwencji nie chce ponosić.
Podsumowując
należy
stwierdzić,
że
ponowna
redakcja
Traktatu
EU,
dokonana w Amsterdamie, stanowi kontynuację integracji („pogłębiania”) Unii,
poprzez rozszerzenie zakresu pierwszego filaru w stosunku do obszarów
między-rządowych, jak również stanowi rozszerzenie federalnych mechanizmów
wewnątrz pierwszego filaru. Wobec braku rzeczywistej instytucjonalnej reformy,
zmiany te stały się możliwe jedynie w zamian za zachowanie prawa państw
członkowskich do wstrzymania się, wzgl. w zamian za utrzymanie lub nawet
zwiększenie liczby opcji derogacyjnych (opting-out). Pod tym względem rozwój
Traktatu stanowi odzwierciedlenie opisanej powyżej tendencji do dzielenia sfer
kompetencji, oraz dążenia do zwiększania elastyczności; to co pozostało bez
regulacji, to problem długoterminowej spójności Unii oraz jej gotowości do
rozszerzenia. Źródłem problemu był i nadal pozostaje brak zdecydowania państw
członkowskich
odnośnie
ostatecznych
kierunków
prowadzenia
polityki
po zakończeniu zimnej wojny i tym samym odnośnie preferowanego kształtu Unii w
XXI wieku.
II. Zawartość „trzech filarów” po Traktacie Amsterdamskim1
W Tytule I – „Postanowienia Ogólne” – Traktatu o Unii Europejskiej zawarte zostały
jej polityczno – normatywne podstawy i cele, znajdujące zastosowanie dla działań w
1
Za podstawę do sporządzenia niniejszego opracowania posłużył jednolity tekst Traktatu UE z 1997
(„Traktatu Amsterdamskiego”, dostępny pod http://europa.eu.int/........), jako że Traktat Nicejski
znajduje się jeszcze w trakcie ratyfikacji. Zasadnicze zmiany wprowadzone na szczycie w Nicei,
zostały opisane w IV.1. Artykuły są oznaczane zgodnie z numeracją w cyfrach arabskich, tak jak
obowiązuje to od Traktatu Amsterdamskiego. W Traktacie z Maastricht podział przeprowadzono przy
użyciu liter i podrzędnych cyfr arabskich.
13
ramach wszystkich trzech filarów. Należą tutaj m.in. cele główne jak: „coraz ściślejszy
związek pomiędzy narodami Europy” (art. 1), „popieranie postępu gospodarczospołecznego” oraz „wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw
członkowskich” (art. 2). Ponadto Unia jest zobowiązana do „zapewnienia spójności i
ciągłości działań” (art. 3). Kolejne artykuły wymieniają oficjalne organy Unii, Radę
Europejską (art. 4), jak również Parlament Europejski, Radę Ministrów, Komisję,
Trybunał Sprawiedliwości i Trybunał Obrachunkowy (art. 5). Art. 6 i 7 określają
ogólne zasady państwa i prawa oraz demokracji, będące podstawą integracji, oraz
regulują możliwość zawieszenia państwa członkowskiego w razie złamania przez nie
tych zasad.
Obszary polityki należące do pierwszego filaru zostały zawarte w tytułach
II
(Wspólnota
Europejska),
III
(Europejska
Wspólnota
Węgla
i
Stali)
i
IV (Europejska Wspólnota Energii Atomowej) Traktatu UE. Postanowienie odnośnie
„Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa” wzgl. „o współpracy policyjnej i
sądowej w sprawach karnych” są zawarte w tytułach V wzgl. VI. Tytuł VII dotyczy
„postanowień w sprawie bliższej współpracy”, tytuł VIII zawiera „postanowienia
końcowe”.
Poniżej zostaną opisane najważniejsze obszary kompetencji zawarte w trzech
filarach.
1. Komisja Europejska jako funkcjonalne serce Wspólnoty
Rola Komisji (art. 211-219 TWE) bywa interpretowana różnorako. W zależności od
modelu integracji będącego podstawą oceny, jest traktowana jako „rząd europejski”
(model federalny) albo jako sekretariat Rady o jedynie wykonawczych funkcjach
(model między-rządowy). W każdym przypadku Komisja bezspornie zajmuje
centralną pozycję w polityce Wspólnoty i może być traktowana jako „centrala sieci
Unii Europejskiej”. Podobnie jak Parlament lub Trybunał Sprawiedliwości, uchodzi za
instytucję „federalną”, wzgl. pro-integracyjną. Zgodnie ze swoim zadaniem,
zabezpieczania interesów Wspólnoty, zawartym w artykule 211 TWE, określa się
Komisję również mianem „strażnika traktatów”.
14
Komisja pełni jednocześnie funkcje inicjujące, wykonawcze i kontrolne. W ramach
pierwszego filaru posiada monopol na składanie propozycji, z którego korzysta na
zlecenie Rady, albo z własnej inicjatywy. Kieruje i czuwa nad wykonaniem aktów
prawnych Unii na wszystkich poziomach administracji na obszarze Wspólnoty.
Szczególnie wspomniana funkcja kontrolna często bywa postrzegana w państwach
członkowskich jako mieszanie się w ich własne sprawy. Dzieje się tak dlatego, że
społeczeństwa nie są w wystarczającym stopniu uświadomione o tym, że Komisja
jedynie wykonuje czynności uchwalone przez Radę i Parlament, jako gremia
reprezentujące kraje członkowskie. Komisja stara się przy tym, w ramach
propagowania „Europy Regionów” wzgl. „Obywateli”, o nawiązanie bezpośredniego
kontaktu z tymi właśnie pod-narodowymi obszarami polityki. Trwający proces
demokratyzacji i decentralizacji leży bowiem, jako droga do wyróżnienia obszarów
kompetencji, w zakresie zainteresowań Komisji, której pierwszeństwo w ramach
pierwszego Filaru zostaje przez to utrwalone.
W dalszym ciągu Komisja reprezentuje Unię w stosunkach zewnętrznych,
we wszystkich kwestiach dotyczących pierwszego filaru. Z racji tego, że zawarta jest
tu większość polityk unijnych – w szczególności polityka gospodarki zagranicznej –
jest Komisja bardzo poważnym uczestnikiem europejskiej polityki w sprawach
zagranicznych. Struktura filarów uzewnętrznia się na tym obszarze tym, że Komisarz
ds. Stosunków zagranicznych, wraz z Sekretarzem Generalnym, jako Wysokim
Przedstawicielem do Spraw Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa oraz
Ministrem Spraw Zagranicznych każdorazowego prezydium Rady tworzą tzw.
„Trojkę”; do tego dochodzi jeszcze, zależnie od obszaru przedmiotowego, Komisarz
ds.
Rozszerzenia
Unii,
wzgl.
Komisarz
ds.
Współpracy
Rozwojowej.
Stanowisko Komisji zostało dodatkowo zabezpieczone w Traktacie UE poprzez
przyznanie jej, zgodnie z art. 18 pkt. 4 TUE, prawa do uczestnictwa „w pełnym
zakresie” w wypełnianiu zadań przez prezydium Rady, w ramach WPZiB.
Co do zasady kompetencje Komisji w zakresie drugiego i trzeciego filaru są
ograniczone; faktycznie pełni ona tutaj w przeważającej mierze rolę organu
wykonawczego zbiorowej woli państw członkowskich. Jej rzeczywiste znaczenie jest
uzależnione od tego w jakim zakresie jest w stanie wpływać na skomplikowaną
koordynację poszczególnych interesów narodowych.
15
2. Pierwszy filar: „Wspólnoty Europejskie”
Artykuł 1 pierwszego tytułu Traktatu o UE wyraźnie określa „Wspólnoty Europejskie”
jako „Podstawę Unii”. W związku z tą centralną pozycją WE w ramach
UE, wiele artykułów Traktatu WE jest treściowo zbliżona do odpowiednich
postanowieniom Traktatu UE; wypełniają one szczegółowo postanowienia Traktatu
Unii.
Jak
już
była
mowa
na
wstępie,
w
pierwszym
filarze
zawarte
zostały
„uwspólnotowione” obszary polityki, gdzie kompetencje i prawo inicjatywy należą do
organów Wspólnoty. Rdzeń tego filaru Wspólnoty tworzy ustawodawstwo regulujące
gospodarczą integrację, zmierzające do utworzenia wspólnego rynku. Począwszy od
praw „podmiotów gospodarczych”, działalność Wspólnoty od lat 1950-tych krok po
kroku rozprzestrzeniała również na inne sfery życia ludzi we Wspólnocie
Europejskiej. Szczególnie ważną rolę odegrał przy tym Europejski Trybunał
Sprawiedliwości poprzez pro-integracyjną wykładnię Traktatu.
Prawna regulacja zagadnień zawartych w pierwszym Filarze znajduje się w Traktacie
WE (Traktacie Ustanawiającym Wspólnotę Europejską), pochodzącym z 1957 roku.
Jednakże w Maastricht zostały one – w zmodyfikowanej formie - zintegrowane jako
tytuł II Traktatu UE, podobnie jak również zmodyfikowane Traktat o Ustanowieniu
Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali (EWWiS)
oraz
Traktat
o
Ustanowieniu
Europejskiej
- pochodzący z 1951 -
Wspólnota
Energii Atomowej)
(EUROATOM) – pochodzący z 1957 – zawarte w tytułach III i IV - Traktatu UE.
2.1. Wspólnota Europejska (Tytuł II Traktatu o UE wzgl. Traktatu EG)
Dawna Europejska Wspólnota Gospodarcza (EWG) od samego początku była
rdzeniem rozwoju integracji. Zapisana w Traktacie Rzymskim z 1957 myśl integracji
gospodarczej, wcielając w życie idee „czterech swobód” (przepływu osób, towarów,
kapitału i usług), doprowadziła do utworzenia zjednoczonego rynku – określanego
dzisiaj mianem Wspólnego Rynku – przechodząc wcześniej przez etapy w postaci
strefy wolnego handlu i unii celnej. Proces ten osiągnął swoje tymczasowe
zwieńczenie w postaci uchwalonej w Traktacie z Maastricht Europejskiej Unii
16
Gospodarczej i Walutowej (EUGiW). Ustawodawstwo regulujące wspólny rynek
nadal tworzy rdzeń pierwszego filaru.
Od chwili utworzenia Europejskiej Wspólnoty (Gospodarczej) do najważniejszych
uwspólnotowionych obszarów polityki należą, obok idei utworzenia wspólnego rynku,
również polityka agrarna, polityka handlu (zagranicznego), oraz polityka strukturalna.
Poprzez
zmiany
w
Traktacie
doszły
liczne
inne
zakresy
kompetencji:
utworzenie obywatelstwa Unii, polityka kulturalna i edukacji, ochrona konsumentów,
polityka społeczna i ochrony zdrowia, polityka ochrony środowiska naturalnego,
utworzenie
sieci
trans-europejskich,
jak
również
-
dodane
w
Traktacie
Amsterdamskim - polityka azylowa, wizowa i regulująca napływ cudzoziemców, oraz
wspólnotowa współpraca w zakresie kontroli granic zewnętrznych.
2.2.1. Klasyczne zakresy kompetencji: integracja gospodarcza, polityka
agrarna i strukturalna.
2.2.1.1. Integracja gospodarcza
W pierwszej części Traktatu WE zawarto „podstawy” Wspólnoty Europejskiej.
Artykuł 2 wyraźnie wymienia jako instrumenty integracji gospodarczej „ustanowienie
wspólnego rynku i unii gospodarczo-walutowej i prowadzenie wspólnych polityk lub
działań określonych w Artykułach 3 i 4”. Artykuł 3 zawiera katalog obszarów polityki
w obrębie których Unia pozostaje aktywna, artykuł 4 wymienia podstawowe zasady
polityki gospodarczej i walutowej.
Postanowienia istotne dla integracji gospodarczej znajdują się w części trzeciej
Traktatu WE („polityki wspólnotowe”), w tytule I („swoboda przepływu towarów”) oraz
w tytule III („swoboda przepływu pracowników oraz kapitału i usług”). Tytuł II zawiera
szczegółowe postanowienia odnoszące się do rolnictwa (patrz 1.2.1.2.).
Artykuły 23 oraz 25-27 tytułu I dotyczą utworzenia unii celnej z jednolita taryfą
celną w stosunku do państw trzecich. Zgodnie z art. 27 Komisja posiada funkcję
kontrolną w tym zakresie.
17
Podobnie jak unia celna wyklucza nakładanie wszelkich ceł wewnętrznych,
tak artykuły 28 i 29 zabraniają stosowania jakichkolwiek ograniczeń ilościowych przy
handlu w ramach wspólnego rynku oraz podejmowania środków o podobnym skutku.
Tytuł III reguluje w artykułach 39-60 gwarancje dla „czterech swobód” –
pracowników (przepływu), osiedlania się, świadczenia usług oraz przepływu kapitału i
płatności.
W
ramach
ostatniego
zakresu
Radzie
zagwarantowano
opcję
wprowadzania ograniczeń w stosunku do kraju trzeciego (art. 57 pkt. 2), albo w
stosunku do państwa członkowskiego (art. 60). Data zakończenia tworzenia
wspólnego rynku, rozumiejąc przez to zapewnienie pełnej skuteczności korzystania
z czterech swobód na terytorium Wspólnoty, została - zgodnie z art. 14 - ustalona na
dzień 31.12.1992 roku.
Jednocześnie zatwierdzono, na podstawie Raportu Delors`a już w 1989 roku
w ramach konferencji rządowej, utworzenie Unii Gospodarczej i Monetarnej (UgiM)
w trzech etapach, które dwa lata później zostały utrwalone w Traktacie z Maastricht
i w międzyczasie zostały zakończone. Poszczególne etapy cechuje stopniowe
przemieszczanie kompetencji polityczno-walutowych:
1. zniesienie wszelkich ograniczeń przepływu kapitału wewnątrz Wspólnoty,
przystąpienie wszystkich państw do Europejskiego Systemu Walutowego
(ESW) i wzmocniona koordynacja polityki monetarnej do 1.7.1990;
2. Utworzenie
Europejskiego
Instytutu
Walutowego
(EIW)
i
uzyskanie
suwerenności narodowych banków centralnych w ramach nowego banku
europejskiego do 1.1.1994;
3. Zamrożenie kursów wymiany poszczególnych walut, przemianę EIW w
Europejski Bank Centralny (EBC), oraz formalne (księgowo-techniczne)
wprowadzenie EURO jako waluty wspólnotowej do 1.1.1999. Wprowadzenie
EURO jako rzeczywistej waluty oraz wycofanie z obiegu narodowych walut
„strefy EURO” do 1.1.2002, co z formalnego punktu widzenia było jeszcze
częścią pierwszego etapu.
Unia Gospodarcza i Monetarna jest szczegółowo uregulowana w tytule VII trzeciej
części TWE. Szczegóły techniczne drugiego i trzeciego etapu UgiM zawarte są w
18
rozdziale 4 tytułu VII („Przepisy przejściowe”) w artykułach 116 – 121.
Artykuł 121 określa szczegóły uregulowania kryteriów konwergencji, których część
podstawowa została zawarta w art. 4 pkt. 3. Każde z państw członkowskich musi je
spełniać żeby jego waluta mogła zostać przyjęta do strefy - EURO.
- stabilność cen;
- ograniczenie deficytu budżetowego, ew. nowego zadłużenia;
- przestrzeganie granic wahań kursów, przewidzianych przez ESW;
- utrzymanie niskiego poziomu długoterminowych stóp procentowych.
(Dwa ostatnie postanowienia straciły ważność z chwilą zamrożenia kursów wymiany
1.1.1999).
Bezpośrednio
związana
z
polityką
walutową
jest
koordynacja
polityki
gospodarczej państw członkowskich, która jest niezbędna dla kompensacji różnic
wewnątrz Wspólnego Rynku. Najważniejszym działaniem w tym zakresie było
uchwalenie,
równolegle
z
opracowywaniem
UGiW,
Paktu
Stabilności.
Za jego pośrednictwem państwa skupione w UGiW zobowiązały się do dyscypliny
budżetowej, a w razie jej złamania uzgodniły sankcje jakie mają być stosowane
wobec danego państwa członkowskiego.
Podczas gdy polityka walutowa (art. 105 – 111 TWE) została w sposób materialny
utrwalona poprzez wprowadzenie EURO, oraz w sposób instytucjonalny poprzez
funkcjonowanie EBC, dzięki czemu mogła utworzyć własną strukturę, to działania z
zakresu polityki gospodarczej (art. 98 – 104) wciąż uzależnione są każdorazowo od
jednego tylko uzgodnienia Rady i z racji tej pozostają o wiele trudniejsze do
przewidzenia. Państwa członkowskie zobowiązały się wprawdzie, zgodnie z treścią
art. 98, do prowadzenia swojej polityki gospodarczej w taki sposób, aby umożliwiać
wcielanie w życie postanowień fundamentalnych artykułów 2 i 4, jednakże w swoich
działaniach podlegają one jedynie własnej, kolektywnej kontroli.
Podatność takiego systemu „wielostronnej kontroli” na wpływy polityczne została
niedawno wykazana przy okazji dyskusji wokół adresowanego do Niemiec
tzw. „niebieskiego listu”. Komisja, do której zadań należy - zgodnie z art. 104 19
kontrola nad rozwojem budżetów państw członkowskich, zgłosiła Radzie propozycję
wystosowania do rządu niemieckiego „zalecenia” w związku ze zbyt niskim rocznym
wzrostem, na podstawie art. 99. Stronie niemieckiej, która takie działanie uznała za
nazbyt piętnujące, udało się jednak udaremnić zastosowanie tego środka przez
Radę. Powyższe zdarzenie nie daje jednak powodów aby wątpić w skuteczność
działania UGiW, ani też w siłę EURO.
Na
zlecenie
Rady
Komisja
dokonuje
kontroli
przestrzegania
zobowiązań
traktatowych. W ramach UGiW jej środki są jednak raczej ograniczone, przede
wszystkim nie posiada praktycznie żadnej władzy egzekucyjnej. Wraz z utworzeniem
EBC powstało kolejne pro-integracyjne gremium. Podstawowym problemem jest
rozbieżność pomiędzy zagęszczającym się obszarem walutowym a dalszym
istnieniem
narodowych
Pojawiają się
kompetencji
w
zakresie
polityki
gospodarczej.
jednak wzmożone sygnały wskazujące na to, że pod szyldem
„Europy Obywateli” zostaną, w wybranych obszarach, przeprowadzone działania
harmonizujące, jak np. niedawno przy zrównaniu opłat za przelewy.
Kolejnym ważnym instrumentem służącym do zapewnienia prawidłowego działania
Wspólnego Rynku – a przy tym również zadaniem wspólnotowym wynikającym
z artykułu 2 TWE – jest polityka konkurencji (uregulowana w tytule VI, 1 rozdziału
TWE). Na tym obszarze Komisja posiada, zgodnie z art. 84, daleko idące
kompetencje do kontroli przestrzegania zakazu tworzenia karteli (art. 81),
oraz nadużywana pozycji dominującej na rynku (art. 82) albo kontroli fuzji
przedsiębiorstw (art. 86).
Polityka konkurencji pozostaje w ścisłym związku, a nierzadko w stanie napięcia,
w
odniesieniu
do
dwóch
pozostałych
centralnych,
„klasycznych”
polityk
wspólnotowych, polityki agrarnej i polityki strukturalnej.
2.1.1.2. Polityka rolna
Polityka rolna zajmuje szczególną pozycję z racji tego, że jest to obszar w którym
uwspólnotowienie zaszło najdalej oraz na który bez porównania wydaje się najwięcej
pieniędzy z budżetu Unii. Zarówno z racji wysokich kosztów, jak i z powodu różnic w
20
celach politycznych, polityka agrarna od dłuższego czasu jest newralgicznym
punktem w dyskusjach o przyszłości Unii – symbolizuje wręcz często przytaczaną
„blokadę reform”. W latach 1990-tych doszły dwa dodatkowe aspekty: po pierwsze
protekcyjny charakter polityki agrarnej pozostaje w sprzeczności z zobowiązaniami,
jakich Unia podjęła się w związku z wolnym handlem (konkurencja) w ramach
Światowej Organizacji Handlu (WTO); po drugie dyskusja nad włączeniem państw
kandydujących do unijnej polityki subwencji ilustruje finansową niewydolność całego
systemu.
Polityka agrarna jest uregulowana w tytule II trzeciej części Traktatu WE,
w art. 32-38. Rozwój tej niezwykle kompleksowej tematyki nie będzie tutaj
przedstawiony. Z punktu widzenia podziału kompetencji należy zauważyć, że
specjalnie dla produktów rolnych stworzone zostały wspólne struktury rynkowe,
w następstwie których przestały istnieć narodowe struktury rynkowe. Tym samym
polityka rolna została całkowicie uwspólnotowiona; Komisja i pozostałe instytucje Unii
posiadają odpowiednio szerokie prawa tworzenia regulacji w tym zakresie.
Nie oznacza to jednak, że w sektorze rolnym narodowe jednostki nie mają wpływu na
podejmowanie decyzji. Błędne rozwiązania w tym zakresie sprowadzają się do tego,
że przynajmniej do czasu Traktatu z Maastricht nie istniała europejska strategia a
rdzeń polityki rolnej tworzyły działania wzajemnie kompensujące specyficzne
narodowe interesy. Również w przeddzień rozszerzenia narodowe interesy dominują
dyskusje: Państwa cechujące się dużą produkcją rolną, jak Hiszpania, Włochy czy
Francja nie są skore do dopuszczenia krajów Europy Środkowej i Wschodniej, w
dużej mierze rolniczych, do niezmienionej lub nawet mniejszej puli subwencji
ponieważ oznaczałoby to zmniejszenie dotacji dla nich samych.
Szczególna pozycja reformy rolnej widoczna była również po tym, że problem
gospodarki rolnej znajdował się w centrum planu reform, „Agendy 2000”,
opracowania sporządzonego przez Komisję w 1997 roku na temat przygotowań do
rozszerzenia. Widoczna jest trwała tendencja przechodzenia od gwarantowanych
cen do innych form wspierania rolników. Narodowe tendencje do troski o własny stan
posiadania wciąż jeszcze odgrywają ważną rolę w trakcie wewnętrznych dyskusji w
ramach Unii, wpływając na klimat negocjacji z krajami kandydującymi. Najświeższe
21
propozycje, jedynie częściowego dopuszczenia rolników z krajów kandydujących, do
dopłat dla sektora rolnego, przyczyniły się w tych krajach do spadku zaufania i
nadziei pokładanych w Unii.
Przeprowadzone głownie po 1992 roku reformy dotyczyły w mniejszym zakresie
kwestii właściwości, a w większym wewnętrznych celów i instrumentów. Szczególnie
ciekawy jest w tym kontekście Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnych
(EFOiGR, zwany również Funduszem Rolnym). Powstał w 1962 roku i składa się od
1964 roku z dwóch części: sekcja „gwarancji” służy wspieraniu cen za produkty rolne;
w odróżnieniu sekcja „orientacji” faktycznie tworzy jeden z czterech europejskich
funduszy strukturalnych zajmuje się rozdzielaniem środków w celu restrukturyzacji
rolnictwa i rolniczych struktur gospodarczych.
2.1.1.3. Polityka strukturalna
Unia Europejska stara się, w interesie przyszłej integracji oraz poczucia solidarności
w kręgach narodów członkowskich, w miarę możliwości wyrównywać znaczną
(oraz rosnącą z każdym rozszerzeniem) gospodarczą i społeczną różnorodność
obszaru Unii, poprzez inicjatywy strukturalno – polityczne. Jako że nie istnieje
prawdziwy federalizm finansowy, jak np. w USA, głównym instrumentem dla
osiągnięcia tych celów są fundusze strukturalne. Obok już wymienionego
Funduszu Rolnego oraz sekcji „orientacji” są to Europejski Fundusz Społeczny
(EFS), Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), oraz od 1993 roku
Finansowy Instrument Doradztwa w dziedzinie Rybołówstwa (FIwdR). Również w
roku 1993 powstał Fundusz Spójności, pomagający w modernizacji infrastruktury tym
państwom członkowskim, których produkt narodowy brutto nie przekracza 75%
średniej w UE.
W polityce strukturalnej obowiązuje zasada subsydiarności, tzn. finanse wspólnotowe
mogą zostać wykorzystane jedynie jako uzupełnienie środków narodowych.
Do obszarów objętych polityką strukturalną zaliczane są w pierwszym rzędzie
regiony. Aby móc pozyskać pieniądze z funduszy strukturalnych państwa
członkowskie muszą dla każdego programu wspierania wskazanego przez regiony,
uprawnione
do
otrzymywania
funduszy,
każdorazowo
na
okres pięciu lat
22
opracowywać
wspólnie
z
Komisją
„Ramy
Pomocy
Wspólnotowej”
(RPW).
Ponieważ możliwość korzystania z dofinansowania strukturalnego powiązana jest z
istnieniem regionów, rozumianych jako pod-narodowe organy samorządowe,
niektóre państwa członkowskie, nie posiadając tradycyjnego podziału na regiony,
stworzyły wręcz nowe regiony, wzgl. rozszerzyły kompetencje już istniejących
jednostek terytorialnych. Podobne procesy można zaobserwować również w
państwach kandydujących.
Polityka strukturalna była już wielokrotnie modyfikowana, przede wszystkim w celu
zapewnienia
jak
najskuteczniejszej,
nie
nakładającej
się,
koncentracji
zaangażowanych środków. Podobnie jak polityka rolna, tak i polityka strukturalna, w
obliczu zbliżającego się rozszerzenia, będzie musiała w szerszym zakresie zostać
poddana reformom. Praktycznie całe terytorium państw kandydujących musiałoby
zostać objęte wsparciem jakiegoś rodzaju, gdyby kierowano się kategoriami
przewidzianymi przez obecny kształt systemu; spowodowałoby to ogromny wzrost
kosztów funduszy strukturalnych. Możliwym kompromisem byłoby odpowiednie
zmniejszenie wsparcia dla nowych członków w pierwszych latach po przystąpieniu,
w wypadku nie osiągnięcia przez nich wystarczającej zdolności do absorpcji tego
wsparcia oraz zdolności do współ-finansowania. Prawdopodobne jest również
skupienie działań na modernizacji infrastrukturalnej i administracyjnej, jak to ma od
kilku lat miejsce w ramach programu PHARE.
Nakaz działania zapewniającego najwyższą skuteczność uzasadnia szerokie
uprawnienia kierownicze i kontrolne Komisji w tym obszarze. Jej pozycję dodatkowo
wzmacnia fakt, że niektóre regiony, przynajmniej te silniejsze, mają możliwość
współtworzenia koncepcji RPW i bezpośredniego kontaktu w tej kwestii z Komisją.
Stanowi to przykład na to jak obszary ponad-narodowe mogą współpracować z
pod-narodowymi w ramach „Europy Regionów”. Drugim narzędziem, za pomocą
którego regiony mogą politycznie współdziałać w ramach europejskiego „systemu
wielu płaszczyzn”, jest Komitet Regionów (KR), który może lub musi być
konsultowany w sprawach związanych z działaniami wymagającymi współpracy
regionalnych i lokalnych stowarzyszeń terenowych. Nie jest to wprawdzie oficjalny
organ Unii, z czego wynika jego relatywnie słaba pozycja prawna; cieszy się jednak
rosnącym politycznym i moralnym poważaniem. Od czasu modyfikacji traktatu w
23
Amsterdamie Rada zyskała uprawnienie do wyrażania opinii na pewne tematy, przez
co inne ugrupowania poszukują za jej pośrednictwem kontaktu do regionalnych
płaszczyzn politycznych, które mają w niektórych państwach np. w Niemczech,
szeroki wpływ również na politykę narodową.
2.1.2. Nowe obszary polityki
Są to zakresy, które przed utworzeniem Unii Europejskiej co do zasady należały do
narodowej
kompetencji,
a
których
otwarcie
dla
działań
w
obszarze
ponad-narodowym obrazują rozwój Unii jako wspólnoty politycznej.
2.1.2.1. Obywatelstwo Unii
Traktat z Maastricht prowadził instytucję obywatelstwa Unii, które wywodzi się
automatycznie z faktu posiadania obywatelstwa jednego z państw członkowskich.
Nie posiada więc własnej materialnej natury; obywatelom Unii zostały jednakże
zagwarantowane w traktacie pewne prawa zasadnicze, zapisane w artykułach 17-21.
Fakt, że postanowienia regulujące obywatelstwo Unii zawarte są w Traktacie WE a
nie
w
postanowieniach
ogólnych
Traktatu
UE
jest
powodowane
tym,
że Unia (jeszcze) nie posiada osobowości prawnej i z tej racji nie może z własnej
mocy gwarantować praw. Stąd prawa obywateli Unii zostały wyprowadzone z jej
pozycji
jako
„obywatel
ekonomiczny”
i
gwarantowane
są
przez
państwa
członkowskie.
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 1999 roku stanowiła pierwszą próbę
stworzenia zbiorowej gwarancji prawnej, odnoszącą się wyraźnie do sfery politycznej
a nie jedynie ekonomicznej. Wciąż niewyjaśniony pozostaje stosunek w jakim
Karta pozostaje w odniesieniu do Traktatu. Ponadto konkuruje ona w niewygodny
politycznie sposób z Europejską Konwencją Praw Człowieka Rady Europy,
podpisanej przez państwa członkowskie, której jednak nie podpisała Unia,
wzgl. Wspólnota, wskutek braku osobowości prawnej.
Jako że w chwili obecnej podstawowe prawa obywateli Unii są gwarantowane przez
państwa członkowskie, Komisja nie posiada możliwości dalszego ich rozwoju;
24
tytuły prawne leżące u ich podstaw podlegają jednak orzecznictwu Europejskiego
Trybunału Sprawiedliwości.
2.1.2.2. Polityka kulturalna i oświatowa
Na tym obszarze Unia uzyskała w Traktacie z Maastricht po raz pierwszy częściowe
przynajmniej kompetencje. Tu z kolei zadziałał model „efektu przelewania się”
(spill-over) z gospodarczego rdzenia integracji na sąsiednie pola: W ramach
wspólnego rynku polityka spójności wymaga - zgodnie z art. 149, pkt. 1 - stosowania
środków zmierzających do zapewnienia wysokiego i równego poziomu w dziedzinach
edukacji i szkolnictwa zawodowego. W powiększającej się Europie konieczne jest
rozszerzenie „kompetencji kulturalnej” jej obywateli, jako że prowadzi to do ułatwienia
owocnego współistnienia wielu narodów.
Od czasu wewnętrznej reformy Komisji w roku 1999, istnieje wspólna Dyrekcja
Generalna ds. „Szkolnictwa i Kultury”.
Szkolnictwo i edukacja tradycyjnie zaliczają się do obszarów rdzennych narodowej
suwerenności z racji tego, że za pośrednictwem tych dziedzin kształtowana jest
kulturowa tożsamość młodzieży. W konsekwencji państwa członkowskie przez długi
okres czasu unikały przekazania Unii tych kompetencji; wciąż jeszcze głównym
zadaniem
Unii
pozostaje
koordynacja
narodowych
systemów
oświaty.
Artykuł 149 pkt. 4, poprzez ścisłą wykładnię zasady posiłkowości, wyraźnie wyłącza
możliwość jakiejkolwiek harmonizacji.
W związku z tym, że art. 149 (edukacja) oraz art. 150 (szkolnictwo zawodowe)
przewidują inicjatywy unijne zgodne z procedurą współdecydowania, więc Komisja i
Parlament odgrywają tutaj pewną rolę. Przed podjęciem decyzji przez Radę
konsultowany jest Komitet Ekonomiczno - Społeczny oraz Komitet Regionów;
świadczy to o szerokim horyzontalnym rozproszeniu interesów w tej dziedzinie.
Najważniejszym instrumentem polityczno-oświatowym, zarządzanym przez Komisję
są programy wspólnotowe jak SOKRATES (współpraca szkół i uczelni wyższych)
oraz
LEONARDO
(współpraca
w
zakresie
kształcenia
zawodowego).
Dla
25
długoterminowego promowania kształcenia zawodowego już w 1975 roku Wspólnota
utworzyła Europejskie Centrum Promowania Kształcenia Zawodowego – ECPKZ, z
siedzibą
w
Salonikach,
doradzające
Komisji
w
kwestiach
związanych
ze
kształceniem zawodowym.
Podobnie jak w innych dziedzinach również tu Komisja posiada, poprzez prawo do
składania propozycji oraz kontakty w kręgach eksperckich, dobre praktyczne środki
dla promowania współpracy tym bardziej, że w państwach członkowskich popyt od
lat przewyższa możliwości budżetowe programów. Ma przy tym zapewnione
poparcie ze strony Parlamentu. Poszczególne zielone i białe księgi z ostatnich lat
były jednak nacechowane bardziej technologicznie-technokratycznym podejściem do
wyzwania, jakim jest utworzenie „społeczeństwa wiedzy”.
Charakterystyką ograniczeń jakich doznaje kompetencja Unii na obszarze edukacji
jest fakt, że trzy Instytuty oferujące kształcenie podyplomowe, bezpośrednio
zorientowane na działalność Unii Europejskiej, pobierają wprawdzie fundusze ze
środków Wspólnoty same jednak nie są tworami Unii. Są to: Kolegium Europejskie w
Brügge i w Warszawie, Europejski Instytut Szkolnictwa Wyższego we Florencji oraz
Europejski Instytut Administracji Publicznej w Maastricht.
Polityka
kulturalna
podlega
podobnym
zastrzeżeniom,
z
punktu
widzenia
suwerenności państw członkowskich, jak polityka edukacji z racji tego, że również tu
występują cechy umacniające poczucie tożsamości.
Zgodnie z tytułem XII TWE
(„Kultura”), składającego się z jednego tylko artykułu 151, Wspólnota „przyczynia się
do rozkwitu kultur państw członkowskich, respektując ich narodową i regionalną
różnorodność,
jednocześnie
uwypuklając
wspólne
dziedzictwo
kulturowe”
(art. 151 pkt. 1). Ma to następować w pierwszej kolejności poprzez wspieranie
współpracy pomiędzy państwami członkowskimi; podobnie jak przy polityce edukacji
możliwość harmonizacji jest wykluczona.
Przepisy proceduralne dla inicjatyw Wspólnoty są w szerokim zakresie takie same
jak przy polityce edukacji. Przed podjęciem decyzji konsultowany jest jedynie Komitet
Regionów, z pominięciem Komitetu Ekonomiczno – Społecznego; ponadto Rada
podejmuje
decyzje
co
do
zasady
jednogłośnie,
pomimo
procedury
26
współdecydowania – co jest wyraźną wskazówką na istnienie silnych zastrzeżeń
wśród wielu państw członkowskich w stosunku do europejskiej polityki kulturalnej.
Obok poszerzania „kompetencji kulturalnej” obywateli Unii, służącemu zwiększaniu
wewnętrznej spójności, prowadzenie wspólnej zewnętrznej polityki kulturowej
odgrywałoby ważną rolę przy tworzeniu przejrzystego profilu Unii w sytuacjach gdzie
ważne jest przedstawianie Unii Europejskiej jako „globalnego uczestnika stosunków”.
W
tym
kierunku
można
interpretować
postanowienia
art.
151, punkt. 3.
Otwarte pozostaje pytanie, w jakim zakresie państwa członkowskie okażą się
skłonne do połączenia swoich, mocno w tej dziedzinie ugruntowanych, instytucji
wzgl. do wystawienia ich na działanie konkurencji ze strony nowych instytucji.
2.1.2.3. Ochrona konsumentów
Konieczne, w myśl idei wspólnego rynku, otwarcie narodowych rynków wywoływało
na początku lat 1990 obawy w kręgach państw członkowskich z punktu widzenia
gwarancji jakości. Również pewne produkty okazały się tym samym nośnikami
narodowej tożsamości. Ochrona wspólnych interesów, w szczególności ochrona
zdrowia, od Traktatu z Maastricht należy do głównych celów Wspólnoty
(obecnie art. 2 i 3 (t) TWE). Właściwy tu tytuł XIV TWE składa się z jednego artykułu
153; zgodnie z którym interes konsumentów na którego pojęcie składa się, obok
ochrony zdrowia i bezpieczeństwa, również swoboda przepływu informacji, podlega
ochronie poprzez „działanie szczególne, wspierające i uzupełniające politykę
realizowaną przez państwa członkowskie”. Mamy tu więc do czynienia z
„horyzontalnym” obszarem polityki.
Również tutaj, podobnie jak przy polityce kulturalnej i edukacyjnej, poziom
uwspólnotowienia pozostał znikomy; od 1985 roku zrezygnowano z czynności
harmonizujących również na skutek ich słabej skuteczności. Podstawową zasadę od
1987 stanowi wzajemne uznanie jakości produktów przez państwa członkowskie.
Wspólnota wspiera gwarancje jakości w ramach wspólnego rynku, głównie poprzez
kontrolę
poszczególnych
wymagań
stawianych
w
stosunku
do
produktów,
oraz warunków handlowania tymi produktami. Po zakończeniu procesu tworzenia
wspólnego rynku, Wspólnota może jedynie „wspierać, uzupełniać lub kontrolować”
27
politykę państw członkowskich (art. 153, pkt. 3). Państwa te z kolei mogą,
w szczególnych okolicznościach, uchwalać ostrzejsze regulacje, niż obowiązujące na
poziomie unijnym (pkt. 5).
Rola, jaką pełni Komisja polega więc w pierwszej kolejności na kontroli rynku,
koordynacji narodowych przepisów ochrony konsumenta i wspieraniu współpracy
narodowych instytucji ochrony konsumenta, jako krytycznej opinii publicznej.
Z powyższych rozważań wynika, że dalszy rozwój zależy w dużej mierze od
skuteczności w wywieraniu presji na rządy narodowe przez organizacje pozarządowe
i inne związki.
2.1.2.4. Polityka społeczna i ochrony zdrowia
Bezpośrednio powiązana z ochroną konsumenta jest polityka społeczna i ochrony
zdrowia, kolejne dwie dziedziny w których państwa członkowskie bardzo długo
upierały się, co ciągle czynią, przy zachowaniu swoich historycznie uwarunkowanych
cech szczególnych. W tym zakresie ważną rolę odgrywają również interesy
przemysłu farmakologicznego.
Polityka ochrony zdrowia jest regulowana przez postanowienia zawarte w
tytule XIII TWE, składającego się z art. 152. Punkt nacisku został ponownie położony
na kwestię współpracy państw członkowskich, przy jednoczesnym zachowaniu
prawa Komisji do podejmowania własnych inicjatyw.
Musi przy tym jednak
pozostawać ”w ścisłym kontakcie z państwami członkowskimi”. Decyzje są
podejmowane zgodnie z procedurą współdecydowania, po konsultacji z Komitetem
Ekonomiczno – Społecznym, oraz Komitetem Regionów.
Wspólnota kieruje się w swoich działaniach głównie w stronę prewencji zdrowotnej
poprzez
gwarantowanie
ogólnych
standardów
jakości
i
wspieranie
badań
naukowych. W tej ostatniej dziedzinie Komisja nie posiada wprawdzie praw
wykonawczych, jako koordynator odpowiednich programów działań pełni jednak
ważną funkcję programową.
28
Regulacja polityki społecznej wpływa, obok powstałych struktur społecznych, również
bezpośrednio na rozwój gospodarczy. W szczególności poziom ochrony pracy
wpływa na koszty produkcji a tym samym na konkurencyjność zakładów.
Unia Europejska napotkała w związku z tym na duży opór. Z kolei ukończenie
tworzenia wspólnego rynku powiększyło wspólnotowe pole manewrowe dla ochrony
interesów „obywateli gospodarczych”; mówi się tu o „socjalnym wymiarze
Wspólnego Rynku”.
W 1989 roku, pomimo sprzeciwu Wielkiej Brytanii, Rada przyjęła „Kartę Socjalną”
jako pierwszy środek o jedynie deklaratoryjnym charakterze. Jeszcze w Maastricht
konserwatywny rząd brytyjski sprzeciwiał się włączeniu do Traktatu o Unii rozdziału
regulującego politykę socjalną, wskutek czego pozostałe państwa członkowskie
mogły
jedynie
dołączyć
do
Traktatu
„porozumienie”
w
formie
protokołu.
Dopiero podczas amsterdamskiej rewizji Traktatu w 1997 roku rząd laburzystów
wyraził zgodę na odpowiednią nowelizację. Odtąd polityka społeczna zalicza się do
zadań wspólnoty zgodnie z art. 3 Traktatu WE.
Pomimo to kompetencje Wspólnoty, zawarte w Tytule XI, rozdz. 1 i 2 TWE, są ściśle
ograniczone.
Polegają
z
jednej
strony
na
kontroli
„przepisów socjalnych”
(rozdz. 1, art. 136-145), a z drugiej na zarządzaniu „Europejskim Funduszem
Społecznym” (rozdz. 2, art. 146-148).
Co do zasady Wspólnota może, zgodne z artykułem 137, przede wszystkim działać
dla osiągnięcia następujących celów: poprawa środowiska pracy (również ochrony
bezpieczeństwa
i
zdrowia
pracowników),
zapewnienie
równości
pomiędzy
mężczyznami a kobietami w odniesieniu do możliwości na rynku pracy oraz integracja
osób wyłączonych z rynku pracy. W tych, oraz w innych „miękkich” dziedzinach Rada
może
kwalifikowaną
większością
uchwalać
tzw.
„minimalne
wymagania”.
W odróżnieniu przy inicjatywach z zakresu „twardych” dziedzin, tzn. tam gdzie
dotknięte zostaną bezpośrednio narodowe przepisy, jak prawo socjalne, prawo pracy,
czy
zbiorowe
reprezentowanie
interesów,
wymagana
jest
jednomyślność.
Prawo do zrzeszania się i prawo do strajku zostały jednoznacznie wyjęte spod
kompetencji Wspólnoty.
29
Jako kolejny środek, zmierzający do ograniczania inicjatyw powstałych na poziomie
wspólnotowym, zobowiązano Komisję w pierwszym rzędzie do współpracy z
partnerami
społecznymi
w
państwach
członkowskich
(„dialog
społeczny”
wg. art. 138 i 139), dzięki której mają być promowane uzgodnienia na płaszczyźnie
narodowej.
Działanie na opisanym powyżej skomplikowanym prawnie obszarze stanowi,
zgodnie z art. 140, zadanie Komisji w ramach koordynacji działalności państw
członkowskich. Komisja posiada dodatkowo uprawnienie do opracowywania, według
własnego uznania lub we współpracy z Komitetem Ekonomiczno – Społecznym,
wszelkiego rodzaju zaleceń, co daje jej pewne rzeczywiste prawa inicjacyjne.
Rada może, zgodnie z art. 144, przekazać Komisji szczególną właściwość polegającą
na koordynacji polityki państw członkowskich dotyczącą ruchomych sił roboczych;
to uprawnienie może zyskać na znaczeniu wskutek rozszerzenia Unii.
Najsilniejszym instrumentem w rękach Komisji jest jednak bez wątpienia zarządzanie
Europejskim Funduszem Socjalnym, zgodnie z art. 147. Jako jeden z czterech
funduszy strukturalnych udostępnia on fundusze na programów, promujących
zdobywanie
kwalifikacji
zawodowych,
zwiększenie
mobilności
i
zdolności
dopasowywania się do zmian na rynku pracy.
2.1.2.5. Polityka naukowa i ochrony środowiska naturalnego
Wspieranie rozwoju technologicznego jest od Traktatu z Maastricht centralnym
celem Wspólnoty: Ważnym motywem jest przy tym zabezpieczanie konkurencyjności
przemysłu europejskiego na poziomie globalnym, tzn. w pierwszym rzędzie w
stosunku do USA i Japonii. Od lat 1980–tych Europejczycy pozostawali w tyle za
innowacjami
swoich
konkurentów,
szczególnie
w
zakresie
tzw.
„technologii
przyszłości”; z tego powodu na rynku pracy nie udało się uzyskać wystarczającej ilości
miejsca, aby skompensować straty powstałe w starszych gałęziach przemysłu.
30
Z tego powodu w ramach idei wspólnego rynku zawarte zostały programy wspierania
badań technologicznych.
2.1.2.6. Sieci transeuropejskie (TEN)
2.1.2.7. Polityka azylowa, wizowa i polityka imigracyjna, wspólna kontrola
przekraczania granic zewnętrznych
IV. Przemiany od Traktatu Amsterdamskiego
1. Modyfikacja Traktatu w Nicei
W Traktacie Nicejskim (podpisanym 11.12.20002) zamierzano usunąć trwałe braki,
powszechnie uznane już w trakcie podpisywania Traktatu Amsterdamskiego,
wynikające w szczególności z faktu, że Unia Europejska przystąpiła do negocjacji z
12-toma państwami kandydującymi, nie przystosowawszy jednak jeszcze swoich
instytucji
i
procedur
decyzyjnych
do
rozszerzenia.
Wciąż
jeszcze
nie
przeprowadzono wszystkich reform uważanych za konieczne.
W szczególności 15 państw członkowskich nie było w stanie uzgodnić sposobu
przygotowania instytucji unijnych do powiększonej liczby członków; podobnie jak przy
wcześniejszych wersjach Traktatu wydano „protokół o rozszerzeniu”, oświadczenie
zamierzeń, nie posiadające mocy prawnej, które jako „wspólna pozycja” podlega pod
„drugi filar”. Konkretne instytucjonalne modyfikacje, konieczne dla przyjęcia nowych
państw, miały zostać wprowadzone dopiero przy okazji podpisywania Traktatów
Akcesyjnych. Konferencja Rządowa stwierdziła jednak wyraźnie, że kwestia reform
Unii nie może stać się warunkiem wstępnym dla jej rozszerzenia. Był to wprawdzie
pozytywny
powstało
gest
przez
polityczny
to
jednak
skierowany
w
stronę
strukturalne
ryzyko,
że
państw
kandydujących,
rozszerzona
Unia
bez
2
Z formalnego punktu widzenia jest to Umowa, znajdująca się obecnie w fazie ratyfikacji, po
zakończeniu której sporządzony zostanie znowelizowany tekst traktatu. Odpowiedni dokument – SN
533/1/00 REV1 – jest dostępny pod adresem: http://europa/eu.int/igc2000/.
31
wprowadzenia wystarczających modernizacji instytucjonalnych przestanie być zdolna
do działania.
Cele Główne, w formie w jakiej zostały zdefiniowane na szczycie w Nicei, stanowiły:
nowy podział miejsc w Parlamencie Europejskim, nowy skład Komisji i nowe
ustalenie kwalifikowanej większości w Radzie. Do tego doszła reforma postanowień
regulujących wzmożoną współpracę. Za wyjątkiem ostatniego, wszystkie te
zamierzenia
dotyczyły
jedynie
pierwszego
filaru
którego
zakres,
jak wiadomo został pokaźnie rozszerzony już w Amsterdamie.
Pomiędzy
trzema
filarami
nie
zaszły
dalsze
przesunięcia
kompetencji.
Usunięto jedynie możliwość uchylenia się przez państwo członkowskie od
ustanowienia wzmożonej współpracy („prawo weta”); ponadto wprowadzono tu
konieczność uzyskania kwalifikowanej większości głosów. W drugim filarze wyraźnie
ugruntowany został instrument wzmożonej współpracy. Również tutaj obowiązuje
zasada kwalifikowanej większości głosów z tym, że państwa członkowskie zachowały
możliwość przedstawienia sprawy Radzie Europejskiej, która musi w takiej sytuacji
zadecydować jednomyślnie. Ogólnie wprowadzenie wzmożonej współpracy zostało
ułatwione poprzez złagodzenie wymagań oraz ustalenie liczby ośmiu państw jako
minimalnej
ilości
koniecznej
do
złożenia
inicjatywy
w
tym
zakresie.
Stanowi to większość przy obecnych 15 państwach. Kworum to zostanie jednak
utrzymane również po rozszerzeniu tak, że w przyszłości wystarczy głos mniejszości
państw aby zainicjować takie zacieśnienie współpracy.
Dalszymi ważnymi nowościami było wzmocnienie pozycji Parlamentu poprzez
rozszerzenie zakresu zastosowania procedury współdecydowania oraz rozszerzenie
możliwości podejmowania decyzji w Radzie kwalifikowaną większością głosów.
Powyższe dwa „federalne” elementy nachodzą się przy coraz większej ilości decyzji;
pozostaje jednak kilka centralnych obszarów polityki, w których Rada podejmuje
decyzje kwalifikowaną większością głosów z pominięciem bezpośredniego wpływu
Parlamentu. W pierwszej kolejności dotyczy to polityki rolnej i polityki handlowej.
Procedura współdecydowania w przyszłości będzie miała zastosowanie dla
działań wynikających z:
32
- art. 13 Traktatu WE (TWE): zwalczanie dyskryminacji;
-art. 65 TWE: współpraca sądowa w sprawach cywilnych;
- art. 157 TWE: wspieranie rozwoju przemysłu;
- art. 159 TWE: specjalne środki dla wspierania spójności gospodarczej i społecznej;
- art. 191 TWE (nowe postanowienie): zatwierdzenie statutu europejskich partii
politycznych.
Dla artykułów 62 i 63 TWE, dotyczących polityki wizowej i azylowej, procedura
współdecydowania będzie wprowadzana krok po kroku, podobnie jak równolegle do
niej, metoda decydowania kwalifikowaną większością.
Zasada kwalifikowanej większości została od nowa wprowadzona do w sumie
27 obszarów. Oprócz zagadnień dotyczących polityki wizowej i azylowej do
najważniejszych należą:
- art. 18 TWE: środki dla ułatwienia swobody przepływu obywateli Unii;
- art. 133 TWE: zawieranie międzynarodowych porozumień dotyczących świadczenia
usług i ochrony własności intelektualnej;
- art. 157 TWE: polityka przemysłowa;
- art. 181 TWE: współpraca z państwami trzecimi;
- art. 190 TWE: zgoda Rady na regulacje dotyczące członków Parlamentu
Europejskiego;
- art. 191 TWE (nowe postanowienie): zatwierdzenie statutu europejskich partii
politycznych.
Dla szczególnie newralgicznych obszarów, jak Fundusz Spójności i Fundusz
Strukturalny (wg. art. 161 TWE), oraz udzielanie absolutorium dla budżetu
(wg. art. 279 TWE), stosowanie zasady kwalifikowanej większości zostało odroczone
do roku 2007.
Podsumowując, w Nicei nastąpiła kontynuacja poprzednich reform traktatów,
zmierzających w kierunku kompensowania postępującej federalizacji poprzez
polityczne gwarancje dla państw członkowskich. W ten sposób ma zostać
zapewniona skuteczność działania organów wspólnoty przy jednoczesnej ochronie
sfery interesów narodowych. Podczas szczytu w Nicei szczególnie wyraźnie
33
widoczne było dążenie dużych państw członkowskich, aby zawczasu zapewnić sobie
odpowiednie wpływy w rozszerzonej Unii. Nastąpiło to m.in. poprzez nowe
wyważenie głosów w Radzie na korzyść większych państw oraz przez fakt, że w
definicji kwalifikowanej większości w przyszłości będzie, obok tzw. „progu”
(a więc wymaganej w traktacie minimalnej kwoty procentowej) również zawarta
większość państw członkowskich.
Uczestnicy szczytu w pełni zdawali sobie sprawę, że wciąż nie udało im się osiągnąć
rozwiązania w zakresie polityki integracyjnej; dlatego wezwano społeczeństwa
państw członkowskich do „dogłębnej i szerzej zakrojonej dyskusji nad przyszłym
rozwojem Unii Europejskiej”, która ma toczyć się na łamach nowej konferencji
rządowej planowanej na rok 2004. Tematy tej konferencji zostały wyraźnie
wymienione:
-
dokładniejsze rozgraniczenie kompetencji pomiędzy Unią a
państwami członkowskimi;
-
status Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w ramach
systemu prawnego UE;
-
uproszczenie Traktatów;
-
rola narodowych parlamentów w ramach struktury UE.
2. Widoki: perspektywy „trzech filarów” po Deklaracji z Laeken
Pod przewodnictwem belgijskim doszło 14 i 15 grudnia 2001 do zgromadzenia Rady
Europejskiej w Laeken. Zgodnie z zapowiedzią w Traktacie Nicejskim, konferencja
na szczycie przyjęła „Deklarację z Laeken o przyszłości Unii Europejskiej”3.
Wychodząc od ponownie wyraźnie zakreślonego celu – przygotowania kontynentu,
poprzez zniesienie podziałów pozostające po frontach zimnej wojny, do skutecznego
działania jako globalny uczestnik stosunków, oraz lepszego spełniania oczekiwań
obywateli, dążenia do utworzenia modelu przejrzystych i demokratycznych rządów
(governance).
Jako
ważny
instrument
do
osiągnięcia
tych
celów
uznano
rozgraniczenie kompetencji pomiędzy Unią a państwami członkowskimi; przy
uwzględnieniu
powiększenia
liczby
państw
członkowskich
w
drodze
3
„Załącznik I do podsumowania Prezydium” – Dokument SN 300/1/01 REV1, do wglądu pod
adresem: http://europa/eu.int/.....
34
„obecnie już nieodwracalnego procesu akcesji4”. Deklaracja z Laeken często stawia
pytanie o możliwość stworzenia „europejskiej konstytucji” będącej rezultatem
uproszczenia i przeredagowania Traktatów.
Ten aspekt jest ważny z punktu widzenia polityki integracyjnej również dlatego,
że większość państw kandydujących, pozostawiwszy za sobą okres komunizmu,
kładzie duży nacisk na zachowanie swojej narodowej tożsamości a, w odniesieniu do
federalnego rozwoju Unii, zachowuje się – w różnym stopniu – sceptycznie.
W obliczy bezwzględnych negocjacji akcesyjnych i różnic w rozwoju gospodarczym
pomiędzy tymi dwoma połówkami Europy, kraje te są zainteresowane nie tylko
zatrzymaniem pewnych suwerennych praw, ale również zwiększeniem przejrzystości
procesów politycznych.
Jako centralne gremium, którego zadaniem jest przygotowanie listy tematów na
następną konferencję rządową, powołano Konwent Europejski, który rozpoczął prace
1 marca 2002 roku. Ważne jest, że w skład jego wchodzą również przedstawiciele
państw kandydujących, nie posiadając jednak prawa głosu. Jako że obecne państwa
członkowskie nie są zgodne co do wizji przyszłości, organ ten stwarza rzeczywistą
możliwość partycypacji państw kandydujących w przygotowaniach do dyskusji nad
przyszłością Unii.
Nie zmienia tej sytuacji również fakt, że oficjalna pozycja Unii w Laeken odnośnie
stanu zaawansowania negocjacji akcesyjnych ograniczyła się do wypowiedzi, że
Unia jest „zdecydowana zakończyć negocjacje w krajami, które okażą się gotowe do
przystąpienia, do końca roku 2002, aby mogły one już jako państwa członkowskie
uczestniczyć w wyborach do Parlamentu Europejskiego w 2004 roku”, stwierdzając
jednocześnie, że wszyscy kandydaci oprócz Rumunii i Bułgarii „mogą okazać się
gotowi do przystąpienia, jeżeli w krajach tych zostanie utrzymane dotychczasowe
tempo negocjacji i reform”5.
Takie niejasne sformułowania są wprawdzie mało efektowne z punktu widzenia ich
publicznego oddziaływania, są jednak w Unii Europejskiej powszechne i nie
4
5
patrz str. 2.
patrz str. 3.
35
oznaczają ograniczenia pozytywnej treści. Prawdopodobnie nawet propozycje
Konwentu Europejskiego, dyskutującego nad istotą Unii bez szczególnego
odniesienia do kwestii jej rozszerzenia, nie będą zawierały postanowień istotnie
konkretniejszych.
Unia
określiła
się
politycznie
zdecydowanie
w
kierunku
rozszerzenia i podobnie jak przy wcześniejszych etapach integracji jest bardzo
prawdopodobne, że następstwem tej woli politycznej okaże się wypracowanie
prawnie skutecznego rozwiązania. Zarówno w Brukseli, jak i w stolicach państw
członkowskich termin 1 stycznia 2004 jest traktowany, mimo braku formy wiążącej
prawnie, jako docelowa data przyjęcia pierwszych państw członkowskich, w związku
z czym końcowa faza negocjacji akcesyjnych będzie prowadzona z myślą o tej dacie.
Istniejący luz formalny potrzebny jest z jednej strony dla dokonania wewnętrznego
wyrównania interesów pomiędzy państwami członkowskimi, z drugiej jednak strony
podtrzymuje on ciśnienie reform w Europie Środkowej i Wschodniej.
Państwa członkowskie będą jednak musiały w najbliższym czasie wykazać, że
traktują problem modernizacji Unii poważnie. Wielokrotne odraczanie koniecznych
decyzji
spowodowało
powstanie
wątpliwości
wśród
wielu
ludzi
z
krajów
kandydujących, co widoczne jest w malejącej ilości poparcia dla przystąpienia w
wynikach
przeprowadzanych
sondaży.
Wspólną
cechą
wszystkich
państw
uczestniczących w integracji Europy jest znikome zrozumienie istoty Unii
Europejskiej
i
wywodzący
się
stąd
brak
zaufania
dla
jej
instytucji.
Era postępu zdominowanego przez elity o czysto technokratycznym charakterze
zdecydowanie dobiegła końca; w niektórych państwach po obydwu stronach obecnej
wschodniej granicy UE, dalszy postęp integracji będzie uzależniony od wyników
referendów, które nie są jedynie czystą formalnością. Z tego powodu rządy zarówno
państw członkowskich jak i kandydujących rozpoczęły intensywną kampanię
informacyjną. Obok wyjaśnienia procesów technicznych i faktów prawnych proces
ten musi również obejmować wzmacnianie poczucia kontynentalnej wspólnoty
dalszych losów; problem ten rodzi dyskusje na temat rozwiązania kwestii granic
Europy na wschodzie.
Szczególnie w Polsce przyszłość granicy wschodniej jest bardzo ważnym tematem.
Stając się członkiem Unii Polska będzie, zgodnie z postanowieniami Traktatu z
Schengen, występowała w zastępstwie wszystkich państw UE jako strażnik jej
36
granic; jednocześnie jednak wschodnie województwa są, z ekonomicznych i
politycznych przyczyn, zainteresowane kontynuacją nawiązanych w ostatnim
dziesięcioleciu stosunków z Rosją, Białorusią i Ukrainą. Chodzi tu również o pewną
solidarność z obywatelami tych państw europejskich, które w najbliższym czasie nie
mogą albo nie chcą zostać członkami Unii. Pojawia się tu skomplikowane zadanie,
sformułowane w artykule 2 Traktatu UE oraz artykułach 61 i 62 Traktatu WE,
czyli jak połączyć zabezpieczania zewnętrzne Unii Europejskiej jako „obszaru
swobód, bezpieczeństwa i sprawiedliwości” ze swobodą przemieszczania się osób.
Nawet jeżeli swoboda ta przysługuje jedynie obywatelom Unii, to jednak interes
polityczny UE wymaga, aby ludzie ze wschodnich i południowo - wschodnich państw
sąsiedzkich mogli, w możliwie największym stopniu, uczestniczyć we „wspólnocie
europejczyków” a tym samym w procesie kontynentalnej konsolidacji.
Dyskusja nad katalogiem kompetencji stwarza możliwość rozwiania obaw przed
stworzeniem „europejskiego supermocarstwa”, które nie istnieje i którego żadne
państwo członkowskie w tej formie sobie nie życzy. Patrząc optymistycznie, proces
precyzowania właściwości – który Unia Europejska będzie w każdym razie zmuszona
przeprowadzić – może dobrze zgrać się z procesem rozszerzenia; odpowiada on
interesom wszystkich zaangażowanych narodów żyjących w „bezpiecznym miejscu”
wypełnionej politycznymi zmaganiami Europy, podlegając wpływom wytworzonej
przez dziesięć lat świadomości kryzysu.
Pomimo, że w Traktacie Amsterdamskim znaczna część trzeciego filaru (sprawy
wewnętrzne i sądowe) uległa uwspólnotownieniu jednak, szczególnie w zakresie
kwestii polityki wizowej i azylowej, konieczna jest wcześniejsza współpraca z
państwami kandydującymi, w szczególności z Polską. Widocznym wyrazem
powyższej współpracy jest modernizacja polskiej granicy wschodniej, dokonywana
przy finansowym wsparciu UE, a w szczególności Niemiec. Polska, podobnie jak i
inne państwa Środkowej Europy, nie będzie mogła skorzystać z opcji derogacji
(opting-out) w stosunku do dorobku Schengen, tak jak to uczyniły Wielka Brytania i
Irlandia. Co do zasady dopuszczalne są jednak, w tak delikatnej kwestii jaką jest
obsługa ruchu granicznego, rozwiązania pragmatyczne. W podobny sposób państwa
kandydujące, już w przeddzień rozszerzenia, uczestniczą we wspólnotowych
37
programach w takich dziedzinach jak badania naukowe i edukacja, koordynowanych
przez Komisję jako część tzw. „strategii zbliżania” w ramach pierwszego filaru.
W
dalszej
kolejności
ważna
jest
dla
państw
kandydujących
możliwość
uczestniczenia, jeszcze przed przystąpieniem, w działaniach z zakresu drugiego
filaru (polityka zagraniczna i bezpieczeństwa), poprzez którą z jednej strony poznają
w praktyce mechanizmy funkcjonowania Unii, a z drugiej mogą przekazywać swoje
doświadczenia zachodnim partnerom. To zaangażowanie może się zacieśnić
poprzez kontynuację rozwoju Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obronności
(EPBO), w szczególności przy współpracy z członkami NATO: Polską, Czechami i
Węgrami.
Dyskusje na temat przyszłości które mają być prowadzone w Konwencie
Europejskim, jak również w innych kręgach, bez wątpienia będą rodziły również
sceptycyzm i wątpliwości, wszędzie w Europie towarzyszące procesowi integracji.
Zaplanowane w trakcie tego roku wybory w kilku ważnych Państwach po obydwu
stronach granicy UE – wybory do Bundestagu w Niemczech, wybory prezydenckie
we Francji, wybory samorządowe w Polsce, nie sprzyjają prowadzeniu swobodnej
debaty.
38