9) O. Hołub-Śniadach_Udział organizacji pozarządowych w

Olga Hołub-Śniadach
Udział organizacji pozarządowych w postępowaniu prejudycjalnym przed
Trybunałem Sprawiedliwości
Udział organizacji pozarządowych w postępowaniu prejudycjalnym przed
Trybunałem Sprawiedliwości jest zdeterminowany prawem organizacji pozarządowych
do występowania w postępowaniach prowadzonych przez sądy państw członkowskich.
Prawo to zaś wynika z ogólnej zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich.
Klasycznie zasadę tą definiuje się jako swobodę państw członkowskich w wyborze i
regulacji środków proceduralnych, według których wykonywane mają być w prawie
krajowym roszczenia wynikające z prawa unijnego1. Warto podkreślić, że w ramach tej
swobody proceduralnej państwa mają obowiązek zapewnić skuteczną ochronę prawną2.
Zasadniczym elementem takiej ochrony jest realizowanie prawa do sądu. W prawie
unijnym możemy mówić o dostępie do sądów unijnych oraz dostępie do sądów
krajowych w celu dochodzenia uprawnień unijnych. Dostęp do sądu krajowego jest
konsekwencją bezpośredniego skutku i pierwszeństwa prawa unijnego. Jeżeli bowiem
prawo unijne zawiera normy bezpośrednio skuteczne, to sądy krajowe są zobligowane
chronić to prawo, aby zapewnić jemu skuteczność. W takim ujęciu prawo do sądu
rozumiemy jako prawo dochodzenia roszczeń wywodzonych z prawa unijnego.
Jednym z instrumentów realizacji tego prawa jest skorzystanie z mechanizmu
pytań prejudycjalnych, chociaż podmioty indywidualne nie dysponują formalnie żadnymi
mechanizmami skłaniającymi sąd do skierowania pytania, to jednak należy pamiętać, iż
zaniechania skierowania pytania przez organ do tego zobligowany, może być uznane za
1 Na temat ewolucji zasady autonomii proceduralnej zob. m.in.: M. Domańska, Miejsce zasady autonomii
proceduralnej państw członkowskich, [w:] C. Mik (red.), Zasady ogólne prawa wspólnotowego, Toruń
2007, s. 117–122.
2 System prawa unijnego ma wyczerpujący system środków odwoławczych oraz procedur służących
zapewnieniu kontroli legalności, ponieważ w ramach tego systemu osoby fizyczne lub prawne, które nie
mogą ze względu na warunki dopuszczalności określone w art. 230 akapit czwarty traktatu zaskarżyć
bezpośrednio aktów wspólnotowych o charakterze generalnym, mają możliwość podniesienia nieważności
takich aktów, w zależności od przypadku, albo przed sądem wspólnotowym, albo przed sądami krajowymi,
skłaniając te sądy, jako nieposiadające kompetencji do stwierdzenia nieważności takich aktów, zwrócenia
się z tą kwestią do Trybunału w drodze pytań prejudycjalnych. Na państwach członkowskich ciąży zatem
obowiązek ustanowienia systemu środków odwoławczych i procedur, który zapewni poszanowanie prawa
do skutecznej ochrony sądowej”, teza 40 i 41 orzeczenia w sprawie UPA, Sprawa C50/00 Union de
Pequenos Agricultores przeciwko Radzie, Zb. Orz. 2002, s. I-06677.
1
naruszenia prawa do sądu3. Według obowiązujących standardów sądy krajowe,
wypełniając swój obowiązek skierowania pytania do TSUE, realizują postulat efektywnej
ochrony prawnej. Prawo dostępu do sądu krajowego należy zagwarantować różnym
podmiotom, w tym organizacjom pozarządowym, nawet jeśli miałoby to naruszyć
przyjęte w danym państwie rozumienie interesu prawnego. Taka ingerencja w
wewnętrzny system proceduralny okazuje się konieczna, w szczególności, jeżeli
uprawnienia dla beneficjentów prawa unijnego wywodzone są z prawa wtórnego, w tym
z ogólnie określonych celów dyrektywy. Postuluje się, aby określenie beneficjenta
uprawnienia unijnego dokonywało się w zgodzie z prawem UE, nawet z wykluczeniem
doktryny krajowej4. Ten postulat jest realizowany w sprawach z zakresu ochrony
środowiska, w których to Trybunał Sprawiedliwości w ramach skierowanych do niego
pytań prejudycjalnych dokonywał oceny, czy pewne organizacje społeczne powinny mieć
prawo występowania przed sądami krajowymi, uznając za źródło takiej legitymacji
prawo unijne, a nie prawo krajowe.
Dyrektywa 2003/35, której przyjęcie było konsekwencją ratyfikacji przez
Wspólnotę Konwencji z Aarhus, nałożyła na państwa obowiązek zapewnienia dostępu do
sądu w zakresie kontroli legalności decyzji, aktów lub zaniechań dotyczących udziału
społeczeństwa w projektach oddziaływujących na środowisko5. Dyrektywa określa, iż
dostęp do procedury sądowej przysługuje członkom zainteresowanej społeczności.
mającym wystarczający interes lub podnoszącym naruszenia prawa, gdy procedury
prawne państwa przewidują taki warunek. Jest to dokument, w którym legitymacja
procesowa została rozszerzona na podmioty działające w celu ochrony interesu
publicznego.
Wspomniana powyżej Dyrektywa była kilkakrotnie przywoływana przez
Trybunał, w sprawach wniesionych w ramach postępowania prejudycjalnego, w których
to organizacje pozarządowe przed sądem krajowym spotkały się z problemem z dostępem
3 Por. N. Półtorak, Ochrona uprawnień wynikających z prawa Unii Europejskiej w postępowaniach
krajowych, Warszawa 2010 [strona ?].
4 Ibidem, s. 241.
5 Dyrektywa Parlamentu i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidująca udział społeczeństwa w odniesieniu
do sporządzenia niektórych planów i programów w zakresie środowiska ora zmieniająca w odniesieniu do
udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337 i 96/91/WE. Dz.Urz.
UE L 156 z 15.06.2003.
2
do wymiaru sprawiedliwości. Pierwszą ze spraw, o której należy wspomnieć w tym
kontekście, jest sprawa C 263/086, w której to stowarzyszenie ochrony środowiska, aby
móc zrealizować swoje prawo do wystąpienia przed sądem krajowym, musiało wykazać,
iż może być traktowane jako „zainteresowana społeczność”. Zgodnie z przyjętą w
dyrektywie definicją „zainteresowana społeczność” oznacza społeczeństwo, które jest lub
może być dotknięte skutkami, lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji
dotyczących środowiska. Dla celów tej definicji, organizacje pozarządowe działające na
rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym
uważa się za mające interes w tym zakresie. W opinii do sprawy C 263/08 rzecznik
generalna Elanor Sharpston, stwierdziła, iż w przeciwieństwie do osób fizycznych i
prawnych, organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną środowiska naturalnego
spełniają warunek bycia „zainteresowaną społecznością zawsze”7, co z kolei oznacza, że
automatycznie korzystają z prawa dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Rzecznik
uznała, iż w przypadku spraw z zakresu ochrony środowiska postanowienia dotyczące
dostępu do wymiaru sprawiedliwości mogą mieć charakter zbliżony do powództwa
zbiorowego8. Jednocześnie w swojej opinii rzecznik odniosła się do roli, jaką powinny
pełnić organizacje pozarządowe, wskazując, że jednostka chroni się działając w grupie, a
suma jednostek taką grupę wzmacnia, oraz uwzględnienia w dyrektywie osobną definicję
„zainteresowanej społeczności” dla osób fizycznych i osobną dla organizacji społecznych
ustawodawca unijny miał na celu uwypuklić, iż organizacje takie pełnią swoją szczególną
rolę nadzorczą9. Trybunał w wyroku w tej sprawie przychylił się do postulatów
przedstawionych w opinii i sprzeciwił się takim rozwiązaniom krajowym, które nie
przyznają organizacji pozarządowej, działającej na rzecz ochrony środowiska,
możliwości powołania się przed sądem w ramach środka prawnego przeciwko decyzji w
sprawie zezwolenia na przedsięwzięcia mogące „znacząco oddziaływać na środowisko”.
Kolejne sprawy, w których Trybunał musiał zmierzyć się z problemem dostępu do
wymiaru sprawiedliwości dla organizacji społecznych, potwierdziły niejako, iż konieczne
6 Sprawa C 263/08 Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening przeciwko Stockholms kommun genom
dess marknämnd, Zb. Orz. 2009, s. I-09967.
7 Opinia Rzecznik Generalnej w sprawie C 263/08 z dnia 2 lipca 2009 r., teza 42.
8 Teza 59 opinii w sprawie C 263/08.
9 Porównaj tezę 50 opinii w sprawie C 263/08.
3
jest zagwarantowanie tego typu organizacjom możliwości podniesienia naruszenia prawa,
nawet gdy jest to prawo „ fikcyjne” w krajowym systemie prawnym10.
Jak widać, z jednej strony w prawie unijnym obowiązującą zasadą jest zasada
autonomii proceduralnej państw członkowskich. Z drugiej zaś strony przyjmuje się akty,
które włączają społeczeństwo do udziału w proces decyzyjny lub nadają temu
społeczeństwu pewne instrumenty do prowadzenia kontroli sądowej. W efekcie to
Trybunał Sprawiedliwości przez swoją działalność orzeczniczą, wpłynął na przepisy
proceduralne państw członkowskich i określił zasady, na jakich organizacje społeczne
mogą brać udział w postępowaniach sądowych przed sądami krajowymi. Te działania
przedstawione w obszarze organizacji pozarządowych, zajmujących się ochroną
środowiska naturalnego, mogą stać się drogowskazem dla kolejnych organizacji. Nie
wzbudza wątpliwości fakt, iż locus standi nowych aktorów nadal jest dość mocno
upośledzony. Jedną z ścieżek, jaką mogą obrać organizacji pozarządowe, aby wzmocnić
swoją legitymację sądową, jest zastosowanie mechanizmów, które mają zastosowania dla
roszczeń osób trzecich11. Jednakże takie rozwiązanie nie będzie sprzyjało budowaniu
współczesnego społeczeństwa demokratycznego, opartego na dialogu pomiędzy różnymi
podmiotami. Wzmacniania pozycji organizacji pozarządowych w procedurach sądowych
można uznać za jeden z etapów tworzenia nowego społeczeństwa obywatelskiego. W
przypadku Unii głównym problem dla stworzenia sfery publicznej jest brak wspólnej
tożsamości kulturowej i brak faktycznego poczucia wspólnoty. Zdaniem Habermasa w
społeczności takiej, jaką mamy w Unii, to znaczy społeczności niejednorodnej
kulturowo, językowo jedyną płaszczyzną porozumienia stanowi prawo. Jego zdaniem
tylko dyskurs regulowany prawem, oparty na otwartości wobec wszystkich podmiotów
oraz przedmiotów dyskusji, zakładający równouprawnienie wszystkich uczestników i
wolny od przymusu, zapewnia właściwą legitymizację społeczną12. Postulat ten realizuje
się między innymi w wzmacnianiu legitymacji procesowej organizacji pozarządowych.
10 Opinia Rzecznik Generalnej E. Sharpston w sprawie C 115/09 Bund für Umwelt und Naturschutz
Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen e.V. przeciwko Bezirksregierung Arnsberg Trianel
Kohlekraftwerk Lünen, z dnia 16.12.2010 r., teza 67.
11 [Autor] Polityka społeczna w dobie ponicejskiej, [w:] A. Arnull i D. Wincott (red.), Odpowiedzialność i
legitymizacja Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 310.
12 Zob. S. Konopacki, Sfera publiczna Unii Europejskiej w świetle debaty nad Konstytucją Europejską,
[w:] Europejska Przestrzeń Publiczna, Kondycja-Przejawy-Przemiany, Lublin 2006, s. 333–334. Warto w
tym miejscu zaznaczyć, iż problem komunikacji w społeczności unijnej został zauważony przez Komisję
4
Europejską, która w lutym 2006 r. przedstawiła Białą Księgę w sprawie europejskiej polityki
komunikacyjnej (Com(2006)35). Z dokumentu tego wyraźnie wynika, iż Komisja ma świadomość
zaistniałej „luki komunikacyjnej”, która to luka sprzyja deficytowi demokracji w obrębie Unii. Głównym
celem Księgi było: „przedstawienie propozycji progresywnych kierunków działania oraz wezwanie
głównych uczestników do wniesienia wkładu w poszukiwanie odpowiedzi na pytanie, jak najlepiej
współpracować, by zapełnić lukę komunikacyjną”. Jednym z instrumentów, które Komisja podjęła celem
włączenia obywateli w dyskusję na temat Unii był wdrożony jeszcze przed opublikowaniem Białej Księgi
„Planu D na rzecz demokracji, dialogu i debaty” (Com(2005)494).
5