Forum „Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE

Forum „Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE”
Odpowiedź na otwarte konsultacje publiczne –
„Wolność, bezpieczeństwo i sprawiedliwość: jaka będzie przyszłość?”
1. Uwagi ogólne
Forma konsultacji ogłoszonych przez Komisję budzi zaskoczenie. Kwestionariusz
stanowiący podstawę konsultacji jest instrumentem uproszczonym, który wydaje się
właściwy do badań rynkowych, a nie europejskich konsultacji dotyczących jednego z
najważniejszych obszarów integracji w ramach Unii Europejskiej. Zerojedynkowa
formuła zastosowana w kwestionariuszu narzuca respondentom gotowe odpowiedzi, nie
pozostawia miejsca na refleksję i odnosi się do pytania „co?”, a nie „jak” należy
ukształtować nową politykę w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Nowy program rozwoju obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości nie
powinien być prostą kontynuacją i rozwinięciem programu haskiego. Musi to być
program oparty na nowej metodologii, która pozwoli określić zasadnicze punkty
odniesienia dla głównych dziedzin współpracy oraz zidentyfikować progi (np. w
odniesieniu do zasady dostępności albo zarządzania granicami zewnętrznymi Państw
Członkowskich), których przekroczenie uruchomi jakościowo nowe formy współpracy na
gruncie prawa UE. Prace nad koncepcją nowego programu powinny zaangażować
uczestników rządowych, organizacje pozarządowe oraz instytucje wspólnotowe, nie
powinny skupić się w grupach roboczych przygotowujących ostateczny projekt programu
dla Rady Europejskiej. Należy też uniknąć wrażenia, że propozycje Grupy Przyszłości
mają charakter decydujący a szerokie konsultacje publiczne są prowadzone gwoli
formalności.
Nowy program musi zawierać odpowiedź na pytanie, czy Unia Europejska jako „potęga
normatywna” jest zdolna do wykorzystania stworzonych w jej prawno-instytucjonalnych
ramach instrumentów legislacyjnych do rozwiązywania praktycznych problemów
wynikających ze swobody przepływu osób oraz konieczności stosowania coraz
mocniejszych środków kompensacyjnych w zakresie przeciwdziałania i zwalczania
zagrożeń bezpieczeństwa wewnętrznego. Forum „Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy
Wewnętrzne UE” wyraża przekonanie, że odchodzenie od środków legislacyjnych na
rzecz nielegislacyjnych, co proponują niektóre Państwa Członkowskie, doprowadzi do
rozmycia zasad współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych
oraz zwiększy ryzyko fragmentacji obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.
Jednocześnie Forum podkreśla, że wiele spośród przyjętych instrumentów prawnych jest
w praktyce niedoskonałych, powoduje niską skuteczność działań, często rodzi problemy
legislacyjne na poziomie krajowym w związku z transpozycją instrumentów prawa
wspólnotowego. Środki nielegislacyjne mogłyby być ważnym uzupełnieniem
instrumentów legislacyjnych pod warunkiem, że miałyby konkretną postać i nastawione
byłyby na jak najlepsze osiągnięcie zamierzonego celu.
Cennym doświadczeniem w procesie rozwoju obszaru wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości może być włączenie pozaunijnych inicjatyw współpracy, takich jak
Traktat z Prüm czy sieć Atlas, w ramy prawne Unii i wykorzystanie działań
wyprzedzających podjętych przez niektóre Państwa Członkowskie do rozwoju polityk
UE. Elastyczność współpracy Państw Członkowskich oraz zmienna geometria form
współdziałania w obszarze wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości mają udział w
wielopoziomowym zarządzaniu przepływem osób oraz bezpieczeństwem wewnętrznym
W rozstrzygnięciu powyższych dylematów pomocny byłby Traktat z Lizbony
ujednolicający ramy prawne Unii oraz wprowadzający rozwiązania instytucjonalne
potrzebne dla usprawnienia polityk w obszarze wolności, bezpieczeństwa i
sprawiedliwości.
2. Polityki dotyczące swobodnego przepływu osób w UE
Wspólnotowe polityki w zakresie swobodnego przepływu osób to polityki „podwójnego
przeznaczenia”. Dążąc do regulacji statusu cudzoziemców Unia
Rozbieżność stanowisk poszczególnych państw członkowskich w kwestii zarządzania
migracjami jest zbyt duża, by mogła być zrównoważona instrumentami wspólnotowymi.
Popyt na legalną i nielegalną siłę roboczą, regularyzacja stosowana przez niektóre Państwa
Członkowskie oraz zróżnicowana struktura rynków pracy w UE utrudniają skuteczne
zarządzanie migracjami. Wspólne działania Państw Członkowskich przy wsparciu
instytucji i organów wspólnotowych, takich jak Komisja czy Frontex, powinny
koncentrować się na zewnętrznym wymiarze migracji, współpracy z krajami pochodzenia
i tranzytu imigrantów oraz skuteczniejszemu zarządzaniu granicami zewnętrznymi w
kontekście radzenia sobie z napływem nielegalnych migrantów.
3. Współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych
Kierunek rozwoju współpracy w III filarze UE wyznaczają potrzeby polityki
bezpieczeństwa wewnętrznego UE oraz możliwości uzgadniania wspólnych stanowisk
przez państwa członkowskie.
Należy dokonać oceny przydatności niektórych instytucji współpracy w III filarze UE,
takich jak np. wspólne zespoły dochodzeniowo-śledcze, a także instrumentów
współpracy, jak np. decyzja ramowa Rady 2006/960/WSiSW w sprawie uproszczenia
wymiany informacji i danych wywiadowczych między organami ścigania państw
członkowskich Unii Europejskiej.
Należy ponownie rozważyć kwestię nadania uprawnień operacyjnych organom Unii
Europejskiej w III filarze, tj. Europolowi i Eurojustowi wychodząc z poziomu krajowych
regulacji określających możliwe uprawnienia Europolu i Eurojustu w transgranicznym
postępowaniu karnym. Traktując tę kwestię jako cel długofalowy, warto zwrócić uwagę na
korzyści wynikające z przygotowywania przez Europol analiz ryzyka i raportów
sytuacyjnych, a także plików analitycznych. Te dokumenty byłyby szczególnie istotne dla
Państw Członkowskich w zakresie przeciwdziałania i zwalczania groźnych form
przestępczości międzynarodowej, w szczególności rozpoznawania powiązań między
zorganizowaną przestępczością a terroryzmem a także identyfikacji źródeł finansowania
terroryzmu.
Strategia walki z terroryzmem musi uwzględniać wymogi koordynacji działań na poziomie
krajowym. Przyjęcie decyzji o utworzeniu wspólnych zespołów interwencyjnych w
sytuacjach kryzysowych jest potwierdzeniem możliwości rozszerzania współpracy
operacyjnej Państw Członkowskich w wymiarze transgranicznym. Związek tego
instrumentu z decyzją Rady o włączeniu niektórych postanowień Traktatu z Prüm do
prawa UE podkreśla możliwości, jakie wynikają z inicjatyw powstających poza Unią
Europejską.
Ważnym celem winno być udrożnienie kanałów przepływu informacji pomiędzy
organami współpracy na poziomie UE a przedstawicielami władz krajów członkowskich.
Istotną rolę w tym względzie powinien odgrywać unijny organ zarządzający współpracą
policyjną. Nie powinna to być jednak Grupa Zadaniowa Szefów Policji, gdyż cierpi ona
na brak zaangażowania ze strony wielu Państw Członkowskich, niską reputację polityczną
oraz słaby przepływ informacji. Powinien to być Komitet Bezpieczeństwa
Wewnętrznego, a do czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony komitety wysokiego
szczebla tworzone w grupach zadaniowych
Współpraca sądowa w sprawach karnych powinna skoncentrować się na wykorzystaniu
możliwości i zdolności harmonizacji przepisów prawnych do uzgadniania na poziomie
unijnym i wdrażania do krajowego porządku prawnego rozwiązań usprawniających
funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości i podnoszących efektywność sądownictwa
karnego w skali całej Unii Europejskiej. Do takich należy uregulowanie kwestii gwarancji
procesowych, minimalnych standardów praw oskarżonego i skazanego, przyjęcie
minimalnych standardów dotyczących ochrony ofiar przestępstw, reforma instytucji
europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydania, wydawanie orzeczeń in absentia.
Innym ważnym zadaniem powinno być wzmocnienie Eurojustu, łącznie z możliwością
wszczynania przez Eurojust postępowań karnych w sprawach o zakresie transgranicznym.
Usprawnienie współpracy sędziów i prokuratorów poprzez lepsze funkcjonowanie
Europejskiej Sieci Sądowniczej, wspólne szkolenia oraz programy wymiany sędziów jest
jednym z czynników zwiększających szanse podniesienia efektywności współpracy
krajowych organów sądowych i prokuratorskich Państw Członkowskich UE.
4. Priorytety na przyszłość
Ustalenie priorytetów przyszłego programu nie powinno mieć postaci „listy życzeń”.
Nowa metodologia opracowania programu musi urealnić możliwości wzmacniania i
dalszego rozwoju obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Cele winny być
sformułowane w oparciu o realnie istniejące przesłanki oraz najważniejsze potrzeby
Państw Członkowskich o kluczowym znaczeniu dla wymiaru polityki wspólnotowej i
unijnej możliwe do osiągnięcia zgodnie z zasadą lojalności i pomocniczości.
Do najważniejszych celów odpowiadających tym kryteriom należą:
– zarządzanie migracjami – zastosowanie instrumentów wspólnotowych pozwoli na
lepszą regulację przepływu cudzoziemców i dopasowanie skali migracji do
możliwości absorpcyjnych Państw Członkowskich;
– kontrola granic zewnętrznych – zbliżenie standardów ochrony granic
zewnętrznych pomiędzy Państwami Członkowskimi oraz ścisłe egzekwowanie
zasad odprawy na przejściach granicznych;
– walka z cyberprzestępczością – zastosowanie jednolitych instrumentów na
poziomie UE oraz ścisłe współdziałanie właściwych organów Państw
Członkowskich jest nieodzownym elementem skutecznej walki z przestępczością
w cyberprzestrzeni;
– wzmocnienie praw procesowych – umożliwi nie tylko na wprowadzenie
minimalnych standardów postępowania w sprawach transgranicznych, ale także
złagodzi różnice między systemami wymiaru sprawiedliwości w Państwach
Członkowskich UE oraz wzmocni gwarancje procesowe oskarżonych.
Ważnym elementem rozwoju obszaru wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości jest
kwestia przywództwa. Prezydencja w Radzie UE jest zazwyczaj formułą realizowania
ambicji państwa przewodniczącego Unii, którym kieruje „głód sukcesu” przy zgłaszaniu
priorytetowych inicjatyw i forsowanie szybkiej ścieżki legislacyjnej, na którą krajowe
administracje nie są przygotowane, zaś procedury konsultacyjne są mocno ograniczone.
Formuła „trójki” może tylko częściowo załagodzić deficyt ciągłości w pracach
legislacyjnych na poziomie UE, zazwyczaj preferuje państwa duże (Niemcy, Francja, w
przyszłości Hiszpania, być może Polska), które starają się realizować swoje zamierzenia w
dłuższej perspektywie. Jeśli praktyka to potwierdzi, kluczową rolę w pracach Rady będzie
odgrywać Grupa G6.