format: pdf, rozmiar: 365.95 KB

FUNKCJE PAŃSTWA
współczesne debaty
A WIELKOŚĆ ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ
Prof. dr hab. Grzegorz Rydlewski
Uniwersytet Warszawski
Konferencja nt. Zatrudnienie i wynagradzanie w
polskiej administracji publicznej
Warszawa 4.10.2013
NA TEMAT WIELKOŚCI ZATRUDNIENIA
W ADMINISTRACJI NIE MA JEDNEJ UZNANEJ
POWSZECHNIE OCENY
JEST ZGODNE Z POTRZEBAMI
BO….
Udział urzędników wśród osób
zawodowo aktywnych jest w
Polsce mniejszy niż w większości
innych państw UE
Decentralizacja i zmiany
własnościowe w gospodarce
mają swoje oczywiste zalety, ale
muszą też kosztować
Stale wzrasta ilość zadań
stawianych administracji w
prawie oraz związanych z
aktywnym członkostwem w UE
Nowe standardy jakościowe
wymuszają zwiększenie
zatrudnienia
JEST STANOWCZO ZA DUŻE
BO….
Nad wzrostem zatrudnienia w
administracji nikt nie panuje
Wszyscy muszą oszczędzać ,
tymczasem – wbrew zapowiedzi
budowania taniego państwa –
koszty i wielkość kadr
administracji stale rosną
Więcej urzędników to więcej
mitręgi biurokratycznej
generującej bez uzasadnienia
znaczne koszty społeczne
Modernizacja administracji (m.in.
e-administracja) powinna ze
swojej istoty ograniczać
zatrudnienie, a tak nie jest
UKAZANIE ADMINISTRACJI W
PERSPEKTYWIE WYPEŁNIANYCH FUNKCJI
JAKO SZANSA OBIEKTYWIZOWANIA OCEN
PRÓBY OBIEKTYWIZOWANIA OCENY WIELKOŚCI I ZASAD
WYNAGRADZANIA KORPUSU URZĘDNIKÓW WYMAGAJĄ
DOPROWADZENIA DO ŚWIADOMOŚCI SPOŁECZNEJ WIEDZY
NA TEMAT FUNKCJI WYPEŁNIANYCH PRZEZ ADMINISTRACJĘ
Wyraźnie brakuje informacji o korpusie urzędniczym w ujęciu
funkcjonalnym i zadaniowym
POWAŻNEJ ROZMOWY O WIELKOŚCI ADMINISTRACJI NIE
MOŻNA ODRYWAĆ OD SPOŁECZNYCH OCEN NA TEMAT
PAŃSTWA I SFERY PUBLICZNEJ
Tak długo, jak nie da się przełamać traktowania przez dużą część
społeczeństwa państwa w kategoriach „oni” nie można liczyć na
akceptację wielkości kadr administracji
ŻELAZNA ZASADA:
TAKA ADMINISTRACJA JAKIE PAŃSTWO
Przy wszelkich rozważaniach
na temat wielkości administracji
trzeba mieć zawsze w pamięci fundamentalną
prawidłowość, zgodnie z którą:
administracja publiczna to funkcja państwa i
samorządu terytorialnego polegająca na
wykonywaniu zadań publicznych określonych
w konstytucji i innych źródłach prawa
powszechnie obowiązującego
TŁEM RACJONALIZACJI KADROWEJ
ADMINISTRACJI JEST
WIELOKRYTERIALNOŚĆ WYMAGAŃ
aksjologiczne (odniesienia do uznanych i głoszonych wartości)
etyczne (konieczność eliminacji sytuacji moralnie nagannych)
prawne (konieczność dochowania legalności w sferze treści,
formy i procedur działań)
społeczne (wyważenie możliwości zaspokojenia potrzeb różnych
grup społecznych oraz potrzeb liderów i najsłabszych, a także
potrzeb teraźniejszości i przyszłości)
polityczne (konieczność zapewnienia podejmowanym działaniom
niezbędnego poparcia politycznego w organach stanowienia
prawa)
ekonomiczne (dopuszczalność i efektywność finansowej)
prakseologiczne (wymogi działania sprawnego, efektywnego i
skutecznego)
wynikające ze zobowiązań umownych (międzynarodowych i
społecznych)
komunikacyjne (w sferze kształtowania przekazu, wyjaśnienia,
dialogu i przekonywania)
ŚCISŁE POWIĄZANIE USTROJU I MODELU
PAŃSTWA ORAZ KSZTAŁTU ADMINISTRACJI
Fundamentalne znaczenie ustroju państwa
(dwustronne powiązanie administracji ze zmianami w tej dziedzinie)
totalitarne <> autorytarne <> demokratyczne
monarchie <> republiki
jednolitości władzy <> trójpodziału władz
unitarne <> federacje <> konfederacje
Fundamentalne znaczenie modelu doktrynalnego
państwo rozumiane przede wszystkim jako instrument władzy
lub jako instrument obsługi potrzeb obywateli
państwo doktryny wszechobecności lub pomocniczości
państwo etatystyczne lub partycypacji i uspołecznienia
FUNKCJE PAŃSTWA: STAŁY KATALOG
I DYNAMIKA ZADAŃ ORAZ STANDARDÓW
Wielofunkcyjność administracji:
Funkcje policyjne
(związane z zabezpieczeniem bezpieczeństwa i porządku
publicznego)
Funkcje reglamentacyjne
(związane z udostępnianiem i wykorzystaniem dóbr w zakresie,
których potrzeby przeważają nad możliwościami)
Funkcje świadczące (ś. materialne i ś. niematerialne)
(związane z wykonywaniem usług publicznych)
Funkcje właścicielskie
(związane z zarządzaniem majątkiem wspólnym)
Funkcje zarządzania rozwojem
(związane z interwencją programową i planistyczną)
O WIELKOŚCI KADR ADMINISTRACJI
DECYDUJĄ W DUŻEJ MIERZE POLITYCY
Wielkość kadr administracji oraz kwestie zasad
wynagradzania urzędników decydują się w zasadniczym
stopniu w wyborach programowych polityków
odzwierciedlonych w przepisach prawa i programach
partii dotyczących:
o
o
o
o
o
modelu doktrynalnego państwa
organizacji i zasad działania państwa
zakresu obowiązków publicznych
ewaluacji projektów rozwiązań
podejścia do strategicznych wyzwań przyszłości
POTRZEBA STAŁEGO PRZYPOMINANIA
Niezbędne jest:
ścisłe powiązanie między wprowadzaniem nowych rozwiązań
normatywnych, organizacyjnych i funkcjonalnych oraz narzędzi
realizacyjnych a ograniczaniem zatrudnienia w administracji
uzależnienie finansowania poszczególnych zmian od przewidywanych
skutków w zakresie wielkości zatrudnienia
monitorowanie, w tym ewaluacja ex post i rozliczanie, faktycznie
osiąganych wyników widzianych w kontekście potrzeby ograniczenia
zatrudnienia w administracji
faktyczne (a nie tylko formalne) uwzględnianie kryterium wpływu na
zatrudnienie w administracji w procesie tworzenia źródeł prawa na
etapie wartościowania projektów
BIUROKRACJA
MA SWOJE OCZYWISTE WADY ALE…
Te wady to przede wszystkim:
skłonność do alienacji
zdolność do przekształcania się w grupę interesu partykularnego
siła przywiązania do rutyny a nie do poszukiwania nowych rozwiązań
ale…
nie wydaje się uzasadnione, by wysłać do historii
oceny M. Webera nt. idealnego modelu biurokracji
rzecz więc w modernizacji a nie w zwalczaniu administracji:
• pytanie ilu urzędników trzeba poprzedzić merytorycznymi
odpowiedziami na pytania o to:
jacy to mają być urzędnicy
na jakich zasadach mają być zatrudniani, oceniani i wynagradzani
z jakimi zadaniami i kompetencjami
MODERNIZACJA ADMINISTRACJI NA TLE
ZMIAN WARUNKÓW REALIZACJI FUNKCJI
PAŃSTWA
Przesłanki zmian
nowe standardy demokracji
globalizacja
rewolucja informatyczna
integracja ponadnarodowa
nowy model konkurencyjności
wspólne zagrożenia
siła mediów i tabloidyzacja
nowy model przestrzeni
publicznej:
•
•
•
wielopoziomowość
wielopodmiotowość
wielopasmowość
Kierunki zmian
zmiany usytuowania w przestrzeni
publicznej
zmiany systemowe i strukturalne
profesjonalizacja
wzmacnianie przejrzystości,
rzetelności, bezstronności i
odpowiedzialności
zwiększanie efektywności
ukierunkowanie proinnowacyjne
przystosowanie do działania w
sytuacji zmian i napięć
przygotowanie do działania we
wspólnej europejskiej przestrzeni
administracyjnej
KLUCZOWEJ ZNACZENIE ZMIAN
USYTUOWANIA ADMINISTRACJI
W PRZESTRZENI PUBLICZNEJ
Kwestie poza sporem
Kwestie różnie widziane
przejście od administracji władczej
do administracji usług i polityk
publicznych
zwiększanie spójności oraz
sprawności
poprawa dostępu do usług
publicznych
zarządzanie partycypacyjne
orientacja na potrzeby
interesariuszy
Interaktywność i partnerstwo
rozliczalność
zakres obecności państwa
(wszechobecność<–>pomocniczość)
zakres transferu zasad rynkowych
znanych z pakietu
Nowego Zarządzania Publicznego
brak w tych sprawach minimum
zgody między głównymi siłami
politycznymi
tło:
społeczne oczekiwanie silnego
państwa pomocniczego
dostarczającego usługi wysokiej
jakości
Zmiany systemowe w administracji:
wyraźna potrzeba konsolidacji i koordynacji
Zmiany podmiotowe w administracji:
duże pole rezerw w wykorzystaniu istniejącego
poza klasyczną administracją potencjału
W OCENIANIU I WYNAGRADZANIU PRACOWNIKÓW:
TRZEBA NADAL PRZECHODZIĆ OD OCEN FORMALNYCH
DO WARTOŚCIOWANIA WYNIKÓW
Jest tu co robić:
odchodzenie w ocenach i w systemach zarządzania od
kryteriów ilościowych i formalnych na rzecz kryteriów
jakościowych
od tradycyjnej kontroli do ewaluacji jako mechanizmu
oceny (wartościowania) wyników
oceny jakości i efektywności programów, projektów,
polityk
kryteria legalności muszą być konsekwentnie uzupełniane
o kryteria: stosowności, skuteczności, trwałości efektów,
efektywności i użyteczności
RACJONALIZACJA ZATRUDNIENIA W
ADMINISRACJI TO ZADANIE CIĄGŁE
Napięcia w finansach publicznych są szansą dla racjonalizacji
zatrudnienia w administracji publicznej w Polsce
Racjonalizacja zatrudnienia w administracji jest niezbędna i
wymaga skoordynowanych działań systemowych
Racjonalizacja zatrudnienia w administracji musi być
zadaniem ciągłym (a nie akcją) i mieć charakter merytoryczny
(to nie zadanie dla księgowych lecz problem zarządzania
zasobami ludzkimi, organizacji i zakresu obowiązków i
kompetencji państwa oraz samorządu terytorialnego, a także
prywatyzacji zadań i funkcji administracji)
RACJONALIZACJA ZATRUDNIENIA W
ADMINISTRACJI TO ZADANIE WYMAGAJĄCE
Racjonalizacja zatrudnienia w administracji jest zadaniem
trudnym z powodu:
braku minimum zgodności głównych sił politycznych w sprawie modelu
aktywności państwa (wizja zadań administracji jest przedmiotem sporu)
ułomnego modelu zarządzania kadrami (dywersyfikacja i brak koordynacji w
sferze finansowej i funkcjonalnej)
małej elastyczności i dominacji rozwiązań sztywnego modelu kariery
zawodowej (preferencja dla stabilizacji przez status i staż a nie wyniki)
braku mechanizmów przepływów w ramach rozczłonkowanego i mającego
cechy zbioru (a nie systemu) korpusu urzędników publicznych: rządowych (w
tym służba cywilna), państwowych poza urzędami rządowymi i samorządowych
braku zrozumienia dla kadrowych potrzeb „zarządzania przyszłością”
KILKA KIERUNKÓW DZIAŁANIA
Potrzebna jest:
Przebudowa systemu wynagradzania
odejście od odtworzeniowego systemu wynagradzania oraz ukierunkowanie
na wyniki w miejsce dominacji kryteriów formalnych związanych ze statusem i
stażem pracy
Przebudowa rozwiązań systemowych skutkujących obecnie
dublowaniem działań i stanowisk kadrowych w całej administracji :
wyeliminowanie mankamentów w relacjach: urzędy obsługujące naczelne
organy administracji rządowej – urzędy centralne administracji rządowej –
agencje rządowe
wyeliminowanie mankamentów w relacjach: zespolona administracja
rządowa w województwie – zespolona administracja samorządowa w
województwie wdrożenie rozwiązań opartych na wspólnych zasobach
kadrowych i organizacyjnych w wykonywaniu niektórych zadań
ZMIANY NIE MOGĄ PROWADZIĆ DO
OSŁABIENIA PODSTAWOWYCH ZDOLNOŚCI
ADMINISTRACJI
Zdolności systemowe
Zdolność pozyskiwania
informacji i zarządzania
nimi w czasie
rzeczywistym
Zdolność realizowania
wspólnych działań
Zdolność kreatywnego
pokonywania napięć
Zdolność wzmacniania
synergii wewnątrz
systemu
Zdolność skutecznej
implementacji decyzji
Zdolności procesowe
Generowanie inicjatywy
Analiza i selekcja inicjatyw
Przygotowanie projektu
Uzgodnienia i konsultacje
Ocena formalno-prawna
Rozstrzygnięcie
Ogłoszenie
Implementacja
Dziękuję bardzo za uwagę