W ferworze debaty wyborczej ginie sens poważnych reform

W ferworze debaty wyborczej ginie sens poważnych reform strukturalnych. Zarys koncepcyjny
jednej z takich reform dot. systemu podatkowo-składkowego przedstawiła Platforma Obywatelska.
Niestety debata wokół proponowanej reformy wypacza jej sens, czemu trudno się dziwić w okresie
wyborczym. Szkodzi brak jasnego przekazu, ale przede wszystkim styl debaty publicznej, który
wszystko sprowadza do schematycznych ocen ‘kto zyska a kto straci’ oraz ‘jakie są koszty
budżetowe’. Choć to są ważne sprawy, ale powinny one być wyłącznie wynikowe, jako efekt
szczegółowego skalibrowania prezentowanego nowego modelu. Ważne są też pojęcia, zwłaszcza,
że dotyczą zagadnienia będącego przedmiotem licznych propozycji programowych kilku opcji
politycznych w okresie ostatnich 10 lat. Temat, więc nie jest nowy, był przedmiotem wielu analiz i
znany jest pod nazwą ‘reformy klina podatkowego’, ponieważ dotyczy reformy łącznych obciążeń
podatkowo-składkowych, (czyli właśnie klina podatkowego) od dochodów z pracy. Warto
przypomnieć główne wyzwania, przed którymi staną kolejne rządu i cel reformy klina
podatkowego, ten z perspektywy polskiej i międzynarodowej. Otóż wbrew większości opinii, celem
najważniejszym reform klina podatkowego wcale nie jest redystrybucja dochodów, ani polityka
rodzinna, ani nawet uproszczenie lub reorganizacja administracji. Owszem wszystkie te cele można
również osiągnąć niejako ‘przy okazji’ tej reformy. Ale można je osiągnąć również reformami
cząstkowymi, bez rewolucyjnych zmian, np. zmieniając stawki podatkowe, lub zwiększając kwoty
wolne na dziecko w obecnym systemie w celu zmiany obciążeń różnych grupy społecznoekonomicznych. Dlaczego jednak rewolucyjna zmiana jest w takim razie potrzebna?
Właśnie dlatego, że celem nadrzędnym reformy klina podatkowego jest wywołanie pozytywnych
efektów pro-wzrostowych dla gospodarki, głównie poprzez odblokowanie rynku pracy w obszarze
osób o niskich dochodach. Chodzi o wywołanie silnego efektu w postaci zwiększonej podaży pracy.
Określenie tego celu najlepiej ilustruje zakwalifikowanie tej reformy przez OECD do reform
zorientowanych na wzrost stopy zatrudnienia. Organizacja ta, niekwestionowany lider światowy w
promowaniu reform strukturalnych, od kilku lat grupuje wszystkie reformy na rzecz wzrostu
gospodarczego (raporty Going for Growth) w trzech kategoriach. A mianowicie na te wspierające
zatrudnienie,
te
wspierające
wydajność
pracy
i
wreszcie
te
wspierające
stabilizację
makroekonomiczną. I tak np. reforma systemu edukacji, znajduje się w kategorii reform, które mają
na celu zwiększenie wydajności pracy. A reforma klina podatkowego, obok reformy rynku pracy,
należy do grupy reform zwiększających zatrudnienie. Istotą tej reformy, jest lepsza konstrukcja
systemu podatkowo-składkowego w celu wywołania pozytywnych efektów, takich jak zwiększenie
formalnego zatrudnienia, a więc bazy podatkowej, a w konsekwencji zwiększenia strumienia i
ściągalności dochodów budżetowych. Wartość dodana tej reformy zależy jednak najbardziej od
obecnego kształtu systemu podatkowo-składkowego. Reguła jest prosta. Im gorszy obecny system,
tym większe są korzyści z reformy. W tym sensie Polska jest idealnym kandydatem do reformy.
I nie chodzi tu wcale o wysokość polskiego klina podatkowego dla typowej umowy o pracę, który
jest przecież na średnim poziomie wśród państw OECD. Chodzi o jego bardzo niską progresję a
więc kształt, o strukturę a więc zawartość różnych podatków i składek, o zróżnicowanie klinów dla
różnych form zatrudnienia, o inne nadmierne komplikacje związane z różnymi sposobami liczenia
podstaw wymiaru, kosztów uzyskania przychodów itp. Warto nadmienić, że komplikacja uznawana
jest za nadmierną, wtedy jeśli nie przynosi ona żadnej wartości społeczno-ekonomicznej, a nawet jak często bywa - odwrotnie sprzyja tzw. systemowym zaburzeniom. I tak, obecny system
zmniejsza podaż pracy, zwiększa szarą strefę, promuje umowy śmieciowe i ogranicza dostęp do
systemu ubezpieczeń społecznych. Najbardziej zauważalnym symptomem jest wysyp umów
śmieciowych w tempie od 7% do 15% rocznego przyrostu, i mniej zauważalnym - rozrost szarej
strefy. Łączne luka w dochodach budżetowych z tytułu nierejestrowanego i fikcyjnego zatrudnienia
może być nawet na poziomie ok. 30 mld zł rocznie, chociaż tu akurat brakuje wiarygodnych
danych.
Chociaż docelowe rozwiązanie może być banalnie proste, to puntem wyjścia, (niestety!) musi być
obecny skomplikowany system podatkowo-składkowy. Wartość tej reformy zależy bowiem od
oceny wywołania pozytywnych efektów zwiększenia przejrzystości systemu dla pracodawców,
wzmocnienia bodźców dla pracowników do podejmowania legalnej pracy i płacenie składek na
ubezpieczenia społeczne, a także wyeliminowania zaburzeń, które obecny system generuje w
wyniku radosnej twórczość legislacyjnej ostatnich 25 lat. Bez kompleksowej reformy klina
podatkowego skala tego zjawiska nadal będzie rosła, i zwiększenie represyjności państwa nie może
substytutem dla tej reformy. Do przeprowadzenia tej reformy potrzebna jest wyobraźnia, odwaga w
negocjowaniu reformy z grupami interesów i umiejętność korzystania z dobrych wzorów
międzynarodowych. Bank Światowy od lat wskazuje, że piętą achillesową klimatu otoczenia
prowadzania biznesu w Polsce jest nadmiernie skomplikowany system podatkowy. Komisja
Europejska, również rekomenduje reformy, które wyeliminują rażące zróżnicowanie w wysokości
klina podatkowego dla różnych form zatrudnienia (ostanie majowe rekomendacje dla Polski w
ramach europejskiego semestru). OECD wskazuje nie tylko, jakie reformy są potrzebne, ale też jak
je przeprowadzić.
Największym wyzwaniem dla poważnych reform strukturalnych pozostaje jednak, obok diagnozy,
przede wszystkim umiejętność jej wdrożenia. Ważne jest metodyczne podejście określające cele, ale
też interesariuszy i proces budowania konsensusu. A zatem nawet przy formułowaniu celu
nadrzędnego, jest miejsce na cele uzupełniające, ale trzeba je widzieć jednak z perspektywy celu
głównego. Fakt, że głównym celem reformy klina podatkowego jest zwiększenie stopy zatrudnienia
poprzez ‘wyciągnięcie ludzi z szarej’, nie oznacza wcale, że reforma ta nie ułatwi realizacji innych
ważnych celów, łącznie z tymi przypisywanymi obecnej propozycji PO. Warunkiem jest jednak to,
aby reforma była kompleksowa, aby nie było a priori wyłączenia np. wobec niektórych grup
społecznych lub form zatrudnienia. Jeśli bowiem istota podejścia jest spojrzenie na wszystkie
rodzaje obciążeń finansowych dla wszystkich rodzajów dochodów z pracy, zgniłe kompromisy
mogą osłabić działanie bodźców na rynku pracy.
Kolejnym wyzwaniem jest komunikacja społeczna. Paradoksalnie, chociaż docelowy model może
być banalnie prosty, to trudność w jego prezentacji wynika z tego, że aktualny system jest
skomplikowany, i stale jest punkt wyjścia do tłumaczenia ‘co się zmieni’. Kontrowersje może
budzić też kwestia określania szczegółów w debacie publicznej. Uważam, że nadmierna
szczegółowość wobec tak dużych reform może bardziej szkodzić niż pomoc, zwłaszcza, jeśli
deklaracje polityczne zbytnio usztywnią debatę. Wiemy, że Ministerstwo Finansów od wielu lat
prowadzi analizy skutków finansowych dla różnych wariantów reformy klina podatkowego. Na tym
etapie zupełnie niecelowe jest podawanie wszystkich stawek podatkowych pośrednich pomiędzy
stawkami krańcowymi. Zupełnie wystarczy aby mówić o modelu ze stawkami ‘od – do’, np. w od
10% do 39.5%, tak jak zaproponowała PO. Tym bardziej, że parametry docelowego modelu są
wynikowe. I zależą np. od formuły tworzenia progresji i od założonych kosztów budżetowych, a nie
odwrotnie. Jeśli dochody z tytułu klina podatkowego w roku 2014r wyniosły 180 mld. zł to
praktycznym założeniem dla takiej kalibracji modelu jest przyjęcie podobnego poziomu dochodów
budżetowym minus ubytek dochodów w wysokości 10 mld. złotych. W roku 2006 prezentowałem
sposób tworzenia progresji dochodowej, poprzez tzw. degresywną kwotę wolna, mniej kosztowna
dla budżetu państwa niż ‘goła’ kwota wolna. Chodziło o to, aby kwota stopniowo spadała wraz z
dochodami i rosła wraz z liczba osób w rodzinie. Taka konstrukcja zapewniłaby lepsze adresowanie
ulgi w postaci kwoty wolne w całej podatku-składce, a jednocześnie ograniczyła ubytki dochodów
budżetowych.
Największym
jednak
wyzwaniem
komunikacyjnych
jest
wytłumaczenie,
dlaczego
tak
kompleksowa reforma klina podatkowego jest potrzebna, a nie odrębne przeprowadzenie np. reform
podatkowej i systemu ubezpieczeń społecznych. Aby to zrozumieć, potrzebna jest diagnoza
obecnego modelu i zaburzeń, które ten system generuje na rynku pracy. Jest ich wiele ale przytoczę
te najważniejsze.
Po pierwsze klin podatkowy umowy o pracę jest relatywnie zbyt wysoki. Główna tego przyczyna
nie tkwi jednak w tym, że system podatkowy jest zbyt mało progresywny, ale w samej strukturze,
czyli zawartości klina podatkowego. Fakt, że większą część obciążeń (ponad 2/3) stanowią składki
na ubezpieczenia społeczne, i to, że są one naliczane liniowo - w przeciwieństwie do podatku od
dochodów, który jest progresywny - powoduje, że klin podatkowy dla typowej umowy jest zbyt
wyskoki. Dlatego też reformy zwiększające progresję tylko systemu podatkowego, czy to poprzez
skalę podatkową, czy poprzez zwiększenie kwoty wolnej, nic nie zmienią. Bowiem klin, „bez
ruszenia” składek, nadal pozostanie na ‘zaporowo’ wysokim poziomie ponad 28% dla 4-osobowej
rodziny, gdy jedna osoba otrzymuje dostaje minimalne wynagrodzenie brutto (1750 zł). Dlatego dla
odblokowania rynku pracy w segmencie niskich dochodów, gdzie przecież kumuluje się problem
bezrobocia (ponad 2/3 bezrobotnych), jedynym sensownym rozwiązaniem jest obniżenie
skonsolidowanego poziomu podatko-składki. lub raczej składko-podatku. Wysokość tej obniżki
powinna być znaczna. Wg projektu PO możliwe jest obniżenie efektywnego podatku jednolitego,
(czyli podatko-składki) do poziomu 10%. A według wspomnianej degresywnej kwoty wolnej
byłoby to zaledwie 2,4% jednolitej podatko-składki. Liczby te mają tylko takie znaczenie, że
pokazują na podstawową trudnością jest wyważenie bodźców na rynku pracy. Za ile procent klina
podatkowego warto wyjść z szarej strefy? Ale także pokazują na inną trudność, polegającą na tym,
że przy tak niskim klinie reforma musi być uzupełniona elementami opieki społecznej i/lub tzw.
kredytem podatkowym np. subsydiami do składek zdrowotnych i emerytalnych. Poza wyważeniem
tego złotego środka dla krańcowych stawek efektywnej podatko-składki, i złotej formuły progresji
dochodowej; równie ważne jest wkomponowanie w nowym modelu systemu motywacyjnego do
wnoszenia określonych rodzajów składek na ubezpieczenia społeczne. W wielu krajach stosujących
podobne systemy już dawno zaobserwowano, że ludzie chętniej płaciliby składkę zdrowotną lub
emerytalną niż podatek dochodowy. Dlatego wprowadzono zasadę sekwencyjnego opłacania
składek, od tych najbardziej atrakcyjnych do tych najmniej atrakcyjnych dla obywateli, co też jest
wkomponowane w konstrukcję zreformowanego klina podatkowego.
Drugim bardzo ważnym argumentem za kompleksową reformą klina podatkowego, jest to, że
klinów podatkowych jest wiele, bo wiele jest form zatrudnienia i każda ma inny system obciążeń. I
są one mocno zróżnicowane. Powyżej 20 tys. zł rocznego dochodu wszystkie inne formy
zatrudnienia mają niższe obciążenia finansowe. Np. umowy zlecenia są ok. 2 do 3 razy ‘droższe’
dla pracodawców niż typowa umową o pracę. Te niczym nieuzasadnione ekonomicznie, a nawet
społecznie zróżnicowania klinów podatkowych dla rożnych form zatrudnienia, przyczyniają się od
wielu lat do wysypu tzw. umów śmieciowych. Nietypowe umowy, przeważnie cywilno-prawne,
coraz częściej zawierane są fikcyjnie w miejsce umowy typowej, aby ominąć płacenie wyższych
składek na ubezpieczenia społeczne z tytułu umów o pracę. Efekt wysypu śmieciówek jest nie tylko
symptomem zróżnicowania obciążeń (klina podatkowego) dla różnych form zatrudnienia, ale
również progresji tych klinów podatkowych dla różnych form zatrudnienia. Np. klin dla tzw.
samozatrudnienia jest bardzo degresywny. Klin dla umów cywilno-prawnych lekko progresywny. A
klin dla typowej umowy o pracę progresywno-degresywny. Nie ma w tym żadnej logiki, żadnych
korzyści ekonomicznych ani społecznych. Nie trzeba być wybitnym ekonomistą aby wskazać
najtańsze formy zatrudnienia na podstawie kształtów klinów podatkowych różnych form.
Optymalizacja podatkowa potwierdza tylko racjonalność pracodawców i pracowników w wyborze,
często niezgodnych, lub na granicy prawa form zatrudnienia. Właśnie tych, które w danym
segmencie dochodów są najtańsze. Dlatego potrzebna jest kompleksowej reformy klina
podatkowego, której powinna, poza zwiększenie progresji dochodowej, również zmniejszyć
rozpiętości obciążeń podatkowo-składkowych dla różnych form zatrudnienia. Klin podatkowy
powinien być znacznie bardziej progresywny. Typowa umowa o pracę powinna być ‘tańsza’ dla
pracodawców, a nietypowe elastyczne formy zatrudnienia - ‘droższe’. Gorszym rozwiązaniem jest
jednostronne podniesienie pozapłacowych kosztów pracy dla nietypowych form zatrudniania,
ponieważ może ono negatywnie wpłynąć na rynek pracy.
Reforma klina wymaga czasu na dogłębną analizę skutków zmian polegających na ujednoliceniu
kształtu i struktury klinów, ale również sposobów liczenia podstaw wymiaru i określenia kosztów
uzyskania przychodu. Wszystkich tych cech obecnego systemu, które są nadmiernie zróżnicowane i
skomplikowane. Sensem tej kompleksowej reformy jest zmniejszenie tej różnorodności, która nie
przynosi dziś żadnych korzyści. Powinno ono polegać na ujednolicenie i uproszczenie systemu, aby
wyeliminować te rozwiązania, które generują anomalie i wzmocnić te, które promują prawidłowe
bodźce. Ale pogłębiona diagnoza, powinna dotyczyć również aspektów operacyjnych istniejących
systemów poboru podatków i składek. Utworzenie jednolitej składki, jednolitego podatku, czy
podatko-składki, może również prowadzić do znalezienia synergii kosztowej w systemie poboru.
Ale tu nie należy ‘stawiać wozu przed koniem’. Celem w samym sobie nie jest uproszczenie dla
uproszczenia. Ani konsolidacja administracji, zanim zaprojektuje się tę reformę. To może być cel
pośredni, który wyniknie z synergii kosztowej i możliwości technologicznych. Ważne jest to, aby
reorganizacja administracji poboru uwzględniała specyfikę, dobrze już działających systemów,
takich jak system zdefiniowanej składki opartego na indywidualnych kontach emerytalnych.
System ubezpieczeń społecznych, w przeciwieństwie do systemu podatkowego, to znacznie więcej
niż system poboru. Od lat osią budowy systemów IT w ZUS jest zintegrowana platforma oparta na
indywidualnych kontach i związku między świadczeń a składką. To jest wartość uniwersalna,
stabilizująca przepływy finansowe państwa. Zintegrowany system KSI, administrowany przez ZUS,
zapewnia stabilność dla ponad 1/3 przepływów finansowych państwa, w tym indywidualnej obsługi
płatników, rencistów i emerytów. Ostatecznie jednak to głębokość zmian systemowych
zdeterminuje potrzebę konsolidacji administracyjnej, a nie odwrotnie.
dr Paweł Wojciechowski