docpobierz plik - e
download 
Reklamacja Transkrypt
pobierz plik - e
e-Palestra, 2016, poz. 2/A [data publikacji: 21.09.2016] Katarzyna Maćkowska* RESTRUKTURYZACJA DŁUGÓW AMERYKAŃSKICH MUNICYPALITETÓW NA PODSTAWIE PRZEPISÓW BANKRUPTCY CODE 1. WPROWADZENIE Asumpt do podjęcia zawartej w tytule artykułu problematyki dały głośne ostatnimi czasy trudności finansowe jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gmin, oraz pojawiające się w związku z powyższym pytania o amerykański wzorzec upadłości lokalitetów. Oczywista jest obserwacja, iż wiele jednostek samorządu lokalnego wyraźnie polepszyła swoją infrastrukturę dzięki wykorzystaniu funduszy unijnych. Zrekonstruowano zabytki, wybudowano baseny, parki oraz place zabaw. Niestety zauważalne jest również to, iż wskutek braku finansów nie zawsze są one należycie zadbane, co prowadzi do ich szybkiego zniszczenia. Zaciąganie kredytów w celu zrealizowania części inwestycji, konieczność zwrotu uzyskanych funduszy wskutek naruszenia prawa zamówień publicznych rodzą poważne komplikacje finansowe w funkcjonowaniu gmin na wiele lat. Dzisiaj wystarczy powierzchowny rzut okiem na doniesienia prasowe, by zorientować się, iż wiele jednostek samorządu lokalnego nie jest w stanie pokryć bieżących zobowiązań. Ze względu na to, iż nie są one podmiotem ani prawa upadłościowego, ani naprawczego, coraz częściej wskazuje się potrzebę ich likwidacji, mimo iż w praktyce takie rozwiązanie nie oznaczałoby restrukturyzacji długów, a raczej pociągało za sobą konieczność ich spłaty przez ewentualnego sukcesora. Inaczej zaś niż w prawie polskim, prawo amerykańskie reguluje kwestie upadłości tzw. municypalitetów, czego głośnym przykładem w ostatnich latach był wniosek o upadłość złożony przez miasto Detroit1. Warto zatem zaprezentować rozwiązania przyjęte w prawie USA, niemniej przedstawienie ewentualnych wniosków de lege ferenda wymaga przeprowadzenia głębszych badań dotyczących praktyki stosowania amerykańskiego prawa upadłościowego. Na tym etapie można jedynie zauważyć, iż przepisy 15 Katarzyna Maćkowska pozwalające na restrukturyzację długów samorządu lokalnego w Polsce mogą stanowić dodatkowe zabezpieczenie decentralizacji administracji publicznej. Z uwagi na zmiany, które od 1 stycznia 2016 r. głęboko modyfikują procedury upadłościowe i naprawcze, należy za właściwe uznać umiejscowienie ewentualnych przepisów regulujących kwestię umarzania długów jednostek samorządu terytorialnego w ustawie Prawo restrukturyzacyjne, a nie w całkowicie odrębnym akcie prawnym. Poszerzenie kręgu podmiotowego dłużników korzystających z procedur restrukturyzacyjnych zmierzałoby do uporządkowania przepisów na kanwie kryterium „typu dłużnika”. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż u genezy amerykańskich rozwiązań upadłości municypalitetów leżały trudności wynikające z Wielkiego Kryzysu2. Pierwszą ustawę w tym przedmiocie uchwalono w 1934 r. Rodziło to wszak wątpliwości natury konstytucyjnej. O ile bowiem samo prawo upadłościowe na mocy Konstytucji z 1787 r. jest prawem federalnym, o tyle przyjęcie rozwiązań w odniesieniu do władzy lokalnej oceniano jako naruszenie 10 Poprawki. Federalny Sąd Najwyższy orzekł o niekonstytucyjności ustawy z 1934 r. Nową jej wersję uchwalono w 1937 r., a kluczowym orzeczeniem Sądu Najwyższego popierającym federalne regulacje upadłości jednostek e- lokalnych było rozstrzygnięcie w sprawie United States v. Bekins z 1938 r. Generalizując, Sąd Najwyższy orzekł, iż prawa podmiotowe stanów nie zostały naruszone wprowadzeniem federalnego prawa upadłościowego dotyczącego jednostek lokalnych, gdyż władze stanowe nie potrafią lub nie mają możliwości rozwiązania problemów finansowych lokalitetów, a właśnie przepisy federalne wprowadzają instrumenty ich ratowania i przezwyciężenia trudności determinowanych poważnym zadłużeniem3. Warto też dodać, iż konsekwencje ostatniego kryzysu ekonomicznego mogą być podstawą do politycznego wykorzystania postulatów liberalizacji przepisów upadłościowych. W 2015 r. Hilary Clinton nawoływała do uznania terytorium Puerto Rico jako stanu USA wyłącznie na potrzeby stosowania procedur restrukturyzacji długów jednostek lokalnych, przy czym owo zastrzeżenie miałoby zostać sformułowane jedynie w nowelizacji tychże przepisów (co omijałoby wątpliwości natury ustrojowej USA). Właściwy projekt (Puerto Rico Chapter 9 Uniformity Act of 2015, H.R.870)4 utknął jednakże w jednej z podkomisji w Izbie Reprezentantów. Amerykańskie prawo upadłościowe5 jest federalnym prawem statutowym uwzględnionym w Tytule 11 Kodeksu Prawa Stanów Zjednoczonych (United States Code)6. Podstawa uchwalenia 1 Inne najgłośniejsze przypadki wymienione na podstawie wielkości zadłużenia to upadłość: Jefferson County, Alabama (2011), Orange County, Kalifornia (1994), Stockton, Kalifornia (2012), San Bernardino, Kalifornia (2012), www.forbes.com 2 Zob. D.A. Skeel, Jr., Debt’s Dominion: A History of Bankruptcy Law in America, Princeton 2001, s. 73–100. 3 United States v. Bekins, 304 U.S. 27 (1938), https://www.law.cornell.edu/supremecourt/text/304/27 4 https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/870/all-info 5 Na ten temat szerzej piszę: Uwagi ogólne o amerykańskim prawie upadłościowym, „Radca Prawny” 2009, Nr 5, s. 41–50. 6 Dalej: U.S.C. 16 2016, poz. 2/A prawa upadłościowego przez Kongres leży w art. 1 Konstytucji USA, w którym wyraźnie zapisano kompetencję do stanowienia jednolitych reguł naturalizacji oraz jednolitych praw w przedmiocie upadłości na obszarze całych Stanów Zjednoczonych7. Bankruptcy Code8 uchwalony w 1978 r. i znowelizowany w 2005 r. przez Ustawę o przeciwdziałaniu nadużyciom w prawie upadłościowym i ochronie konsumentów (Bankruptcy Abuse Prevention and Consumer Protection Act) składa się z 9 rozdziałów: – Rozdział 1: Przepisy ogólne, definicje i reguły interpretacyjne (General Provisions, Definitions and Rules of Construction); – Rozdział 3: Prowadzenie postępowania (Case Administration); – Rozdział 5: Wierzyciele, dłużnik i majątek (Creditors, the Debtor, and the Estate); – Rozdział 7: Likwidacja (Liquidation); – Rozdział 9: Regulacja długów municypalitetów (Adjustment of the Debts of Municipality); – Rozdział 11: Reorganizacja (Reorganization); – Rozdział 12: Regulacja długów gospodarstw rolnych z regularnym rocznym dochodem (Adjustment of the Debts of a Family Farmer with Regular Annual Income); – Rozdział 13: Regulacja długów osób fizycznych z regularnym dochodem (Adjustment of Debts of an Individual with Regular Income); Restrukturyzacja długów... – Rozdział 15: Przepisy pomocnicze w sprawach transgranicznych (Ancillary and Other Cross – Border Cases)9. Wiele kwestii proceduralnych zawarto w Federalnych zasadach postępowania upadłościowego10 (Federal Rules of Bankruptcy Procedure), które uzupełnione zostały poprzez uchwalenie Urzędowych formularzy w postępowaniu upadłościowym (Official Bankruptcy Forms). Oba akty prawne wprowadzono w celu uproszczenia i przyspieszenia postępowania. Należy pamiętać o tym, iż w systemie amerykańskim dość specyficzny status posiadają agencje federalne sytuowane pomiędzy władzą ustawodawczą a wykonawczą. Ich zarządzenia dotyczące materii upadłościowej uwzględniono w Tytule XVII, Części 190 Kodeksu regulacji federalnych (Code of Federal Regulations). Propozycje zmian i nowelizacje do CFR znajdują się w Rejestrze Federalnym (Federal Register). 2. UCZESTNICY POSTĘPOWANIA 2.1. MUNICYPALITET JAKO DŁUŻNIK W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, jaką pozycję prawną mają amerykańskie municypalitety. Zanim to jednak nastąpi, wyjaśnić należy, iż pewne terminologiczne zawiłości związane z różnorodnością amerykańskiej administracji lokalnej skutkują koniecznością stosowania pojęć będących kalką języka angielskiego. Takie terminy jak „lokalitet”, „municypalitet”, „konsolida- 7 To establish a uniform rule of naturalization, and uniform laws on the subject of bankruptcies throughout the United States; tekst Konstytucji znajduje się na stronie internetowej: www.law.cornell.edu 8 Dalej: B.C. 9 Por. P. Terlecki, Zarys amerykańskiego prawa insolwencyjnego, „Przegląd Prawa Handlowego” 2009, Nr 4, s. 23–30. 10 Dalej: FRBP. 17 Katarzyna Maćkowska cja” przyjęte są powszechnie w polskojęzycznych publikacjach dotyczących władzy lokalnej w USA. Problem statusu municypalitetów był wielokrotnie podejmowany w polskiej literaturze przedmiotu, zwłaszcza w kontekście zasady home rule11. Wymaga on ciągłej aktualizacji badań z uwagi na elastyczność całego systemu ustrojowego Stanów Zjednoczonych. Co więcej, odmienności między skomplikowanym systemem amerykańskiej samorządności lokalnej a jego tradycyjnym europejsko-kontynentalnym ujęciem rodzą wiele niejasności w definiowaniu powszechnie używanych terminów, zwłaszcza pojęcia local government. Podkreślić jednak należy, że deskryptywna definicja „municypalitetu” obejmuje następujące cechy takiej jednostki lokalnej: korporacyjny charakter, co oznacza, iż są one zakładane z inicjatywy obywateli, którzy stanowią jej podmiot, oraz samodzielność w administrowaniu własnymi sprawami z towarzyszącym jej uprawnieniem do samoopodatkowania. Nie oznacza to jednakże, iż status prawny korporacji municypalnych jest jednorodny na obszarze Stanów Zjednoczonych. Jak zauważył W. Kisiel, te z nich, które mają kompetencje prawodawcze ( a zatem ustawy stanowe mogą być uchwalane wyłącznie w obszarze nieregulowanym przez jednostkę lokalną), bliższe są autonomii aniżeli samorządowi terytorialnemu12. W uzupełnieniu wyjaśnić e- należy, iż są to jednostki o kompetencjach ogólnych (w przeciwieństwie do okręgów specjalnych i niezależnych okręgów szkolnych, które są odpowiedzialne za realizację konkretnego zadania). Tworzone są w drodze tzw. inkorporacji, co do zasady – jak zauważył R. Tokarczyk – wymagającej referendum lokalnego, w którym mieszkańcy wyrażają wolę utworzenia municypalitetu oraz nadania karty (statutu) przez władze stanowe będącej podstawą prawną samorządowego charakteru nowej jednostki13. Nadanie takiego statutu może nastąpić na mocy upoważnienia konstytucyjnego lub ustawowego (na poziomie stanowym). Oznacza to zatem, iż municypalitety należą do grupy jednostek lokalnych korzystających z przywileju home rule, w skład którego wchodzi autonomia strukturalna, funkcjonalna, kadrowa i finansowa. W ujęciu J. Kincaida autonomia strukturalna oznacza uprawnienie mieszkańców danej jurysdykcji do decydowania o strukturze i kompetencjach ich władzy lokalnej oraz do ochrony tego uprawnienia przed interwencją władzy stanowej14. Autonomia funkcjonalna to z kolei uprawnienie powiatu lub municypalitetu do stanowienia prawa dotyczącego osób fizycznych i prawnych oraz do świadczenia usług na rzecz lokalnych mieszkańców15. Autonomia kadrowa zaś odnosi się do dyskrecjonalnego regulowania statusu prawnego pracowników samorządowych16, 11 Zob. W. Kisiel, Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki. Pragmatyczne zróżnicowanie, Kraków 1995, passim; Z. Kiełmiński, Władza lokalna w Stanach Zjednoczonych, Warszawa 1994, passim; R. Tokarczyk, Prawo amerykańskie, Kraków 2006, s. 71–79; T. Langer, Stany w USA. Instytucje–praktyka–doktryna, Warszawa 1988, s. 317 i n.; J. Jaskiernia, Pozycja stanów w systemie federalnym USA, Warszawa 1979, s. 109 i n.8 Dalej: B.C. 12 W. Kisiel, Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki, s. 37.10 Dalej: FRBP. 13 R. Tokarczyk, Prawo amerykańskie, s. 77. 14 J. Kincaid, Local Autonomy in the United States of America. Report Prepared for the Japan Local Government Center, Easton (Penn.), s. 23. 15 Tamże, s. 27. 16 Tamże, s. 33. 18 2016, poz. 2/A przy czym w systemie amerykańskim stosuje się ogólne pojęcie służby cywilnej. W kontekście upadłości jednostek lokalnych należy podkreślić znaczenie autonomii fiskalnej obejmującej uprawnienie powiatu i municypalitetu do nakładania podatków i opłat, zaciągania zobowiązań oraz do decydowania o wydatkach. Ten rodzaj autonomii podlega całkowicie zasadzie Dillona, co oznacza, że nie ma ona charakteru suwerennego, a jej źródło leży tylko i wyłącznie w delegowaniu kompetencji przez władzę stanową17. Zaakcentować trzeba, że w systemie amerykańskim pojęcia local government nie można utożsamiać z samorządem lokalnym. Wyłącznie jednostki, którym nadano statut home rule, odpowiadają w pewnym stopniu naszemu samorządowi lokalnemu. Stopień ten determinuje z kolei rodzaj i zakres karty. Karty klasyfikacyjne oraz opcjonalne narzucają określony ustrój lokalny. Jedynie zatem karty władztwa miejscowego (home rule charters) umożliwiają samodzielne opracowanie formy władzy i w tym sensie sięgają głębiej niż uprawnienia samorządu terytorialnego w Polsce. Szeroki zakres samorządu nie przesądza jednak o jego wielkiej popularności. Prawo do nakładania własnych podatków umożliwia jednostce lokalnej samodzielne finansowanie zadań własnych. Mamy tu zatem do czynienia z modelem aktywnego gospodarza, który ma wizję działań i zapewnia środki na ich realizację. Jednostki niesamorządowe (tzw. general rule local government) są zarządzane przez władze stanowe, ale też przez nie finansowane, co tworzy model gospodarza pasywnego. W celu uniknięcia inkorporacji, w której mieszkańcy nie Restrukturyzacja długów... będą w stanie ponieść kosztów samorządności, przed nadaniem statusu jednostki korporacyjnej wymaga się wykazania przez nią możliwości korzystania z autonomicznych środków finansowania. Warto nadmienić, iż również jednostki, które stanowią administracyjne ramię stanu (co do zasady są to powiaty), mogą ubiegać się o status jednostki home rule, przy uwzględnieniu wyżej wskazanego wymogu finansowania własnych przedsięwzięć. Ze względu na to, iż dominującym źródłem są podatki, mieszkańcy nie korzystają z tych szerokich możliwości administrowania sprawami lokalnymi. Wydaje się, że właśnie ów wybór stanowi esencję samorządu lokalnego. Jego sednem jest również wyraźne rozróżnianie w nauce amerykańskiej między autonomią władzy lokalnej (local government autonomy) a autonomią społeczności lokalnej (local community autonomy). W sytuacji bowiem, gdy jednostkę lokalną wyposaża się w rozbudowany katalog zadań własnych, których wykonanie wiąże się z nakładaniem coraz wyższych podatków lokalnych, implikuje konflikt między organami władzy lokalnej a mieszkańcami i prowadzi do rozerwania więzi, na której idea samorządności się opiera, a zatem bierności tychże mieszkańców nieidentyfikujących się z podmiotami samorządu lokalnego. Jak zauważył W. Kisiel, home rule nie rozwiązuje kłopotów finansowych, tylko je przekształca. Wyborcy odrzucają często projekty kart władztwa miejscowego wskutek obaw o efektywność lokalnej polityki finansowej i wolą pozostać pod jurysdykcją stanu18. Samorządność finansowa wiąże się przecież ze zwiększeniem odpowiedzialności. 17 Tamże, s. 30–31. Na ten temat szerzej piszę w: Administracja lokalna w stolicy Stanów Zjednoczonych, „Samorząd Terytorialny” 2013, Nr 7–8, s. 137–139. 18 W. Kisiel, Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki, s. 58. 19 Katarzyna Maćkowska W efekcie wspólnota lokalna ogranicza autonomię władzy lokalnej w obawie przed zwiększeniem ciężarów finansowych. Koncentrując się już na przepisach amerykańskiego prawa upadłościowego, warto podnieść, iż w art. 109 B.C.19 wskazane są przesłanki zdolności upadłościowej, z uwzględnieniem różnych rozdziałów B.C, a tym samym procedur upadłościowych. Paragraf c odnosi się do rozdziału 9 i reguluje, iż w tej procedurze wnioski o ogłoszenie upadłości mogą składać wyłącznie municypalitety. Termin ten został wyjaśniony w art. 101, stanowiącym słowniczek do przedmiotowej ustawy. Zgodnie z pkt 40 tego przepisu municypalitet oznacza jednostkę podziału terytorialnego (political subdivision), agencję prawa publicznego oraz administracyjne jednostki stanowe (instrumentality of a State)20. Stanowi on zatem pojęcie bardzo szerokie i obejmujące nie tylko tradycyjne jednostki lokalne o kompetencjach ogólnych, takie jak miasta (cities), gminy (towns), powiaty (counties), ale również okręgi szkolne, inne okręgi specjalne oraz podmioty, które realizują usługi ze środków otrzymywanych od beneficjentów (np. zarządy dróg). Nie ma więc znaczenia to, czy jednostka taka ma charakter korporacyjny. W efekcie termin używany w B.C. wykracza daleko poza tradycyjne rozumienie municypalitetu w aspekcie władztwa lokalnego. Niemniej, z uwagi na samodzielność finansową korporacji implikowaną zasadą home rule, w praktyce uprawnienie do skorzystania z możliwości restrukturyzacji długów stanowi z jednej strony e- zabezpieczenie omówionej wyżej formy samorządności, a z drugiej zachętę do skorzystania z niej. Drugą przesłankę stanowi kompromis w sporze o uprawnienie Kongresu do regulowania fragmentu jurysdykcji lokalnej. Art. 109 wymaga bowiem upoważnienia stanowego, wynikającego z ogólnej klauzuli zawartej w prawie danego stanu lub nadanego przez organ władzy wyposażony w kompetencję do potwierdzania zdolności upadłościowej w trybie rozdziału 9. W tym aspekcie warto nadmienić, iż przepisy szczególne zawarte w rozdziale 9 również dotyczą problemu podziału kompetencji między władzą federalną a stanową. Otóż w art. 903 wyraźnie stwierdzono, że procedura upadłości municypalitetów ani nie ogranicza, ani nie narusza praw stanów do kontrolowania (przede wszystkim w drodze ustawodawczej) statusu municypalitetów, z uwzględnieniem wydatków związanych z wykonywaniem ich zadań. Sformułowanie to potwierdza, iż dominującą w systemie amerykańskim regułą określania roli jednostek lokalnych jest zasada Dillona. Niemniej przepisy stanowe, które traktują o sposobach likwidowania zadłużenia municypalitetów, oraz postanowienia sądów stanowych wydane na kanwie tych przepisów nie wiążą wierzycieli, którzy nie wyrażają zgody na ich zastosowanie21 ( w przeciwieństwie do przepisów federalnego prawa upadłościowego). Przypomnieć należy, że termin bankruptcy law oznacza prawo federalne. Przepisy stanowe określane są zaś najczęściej jako non bankruptcy debtor – creditor law (ewentualnie insolvency law). 19 Na ten temat zob. M.W. McConnel, R.C. Picker, When Cities Go Broke. A Conceptual Introduction to Municipal Bankruptcy, „University of Chicago Law Review” 1993, No 60, p. 455.18 W. Kisiel, Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki, s. 58. 20 11 U.S.C. § 101(40). 21 11 U.S.C. Section 903. 20 2016, poz. 2/A Z uwagi też na specyficzny typ dłużnika rozdział 9 ogranicza kompetencje sądów upadłościowych, które nie mogą wpływać na status ustrojowy municypalitetów, sposób uzyskiwania przez nich przychodów oraz korzystania z majątku przynoszącego dochód22. Determinowane jest to, rzecz jasna, zasadą trójpodziału władzy i ma na celu ochronę jednostek lokalnych przed taką ingerencją władzy sądowniczej, która ową naczelną zasadę mogłaby naruszyć. Przykładowo, w procedurze upadłościowej nie można wymagać od municypalitetu, by zwiększył wysokość podatków lokalnych. Co istotne, ochrona podmiotowości władz stanowych i ich jurysdykcji w zakresie funkcjonowania władz lokalnych skutkuje brakiem możliwości zlikwidowania majątku municypalitetu, czy też w konsekwencji samej jednostki. Następny punkt art. 109 stanowi, iż wniosek o ogłoszenie upadłości może złożyć jedynie municypalitet, który jest niewypłacalny (insolvent). Pojęcie niewypłacalności zostało zdefiniowane w art. 101 § 32 w odniesieniu do różnych kategorii dłużników. W aspekcie municypalitetu wyjaśniono, że niewypłacalny jest podmiot w takiej kondycji finansowej, iż: – nie płaci wymagalnych zobowiązań, chyba że stanowią one przedmiot sporu lub – jest niezdolny do spłaty zobowiązań, kiedy staną się one wymagalne23. Kolejny warunek określający zdolność upadłościową w trybie rozdziału 9 to gotowość municypalitetu do opracowania planu restrukturyzacji długów. Restrukturyzacja długów... Ponadto spełniona musi zostać jedna z następujących przesłanek: – wierzyciele mający większość wierzytelności w każdej kategorii, których należności zostaną zredukowane, wyrazili zgodę na plan restrukturyzacji (układ); – wierzyciele mający większość wierzytelności w każdej kategorii, których należności zostaną zredukowane, nie wyrazili zgody na plan restrukturyzacji, lecz dłużnik negocjował plan w dobrej wierze; – municypalitet nie negocjował planu, gdyż negocjacje byłyby niewykonalne; – istnieje prawdopodobieństwo, że wykonanie zobowiązania będzie dawało podstawę do skorzystania przez syndyka z uprawnienia do odzyskania majątku od uprzywilejowanego wierzyciela (tzw. preference)24. Ostatnia z wymienionych przesłanek determinowana jest brzmieniem art. 547 B.C., regulującego, kiedy syndyk może z takiego uprawnienia skorzystać, oraz sytuacje, w których wierzyciel może przed takim rozwiązaniem się bronić. Syndyk może bowiem w określonym terminie (zależnym m.in. od tego, kto złożył wniosek o upadłość) odzyskać majątek przeniesiony przez dłużnika na rzecz jednego z wierzycieli, jeśli tenże otrzymał więcej, aniżeli on oraz inni wierzycieli uzyskaliby w postępowaniu upadłościowym, o ile dłużnik był w chwili dokonywanej transakcji niewypłacalny, a wierzyciel to podejrzewał lub powinien był podejrzewać25. 11 U.S.C. § 904. 11 U.S.C. § 101(32)(C). 24 11 U.S.C. § 109(5). 25 11 U.S.C. 547(b). 22 23 21 Katarzyna Maćkowska 2.2. UPRAWNIENIA WIERZYCIELI Nie ulega żadnym wątpliwościom, że specyficzny typ dłużnika, jakim jest municypalitet, wpływa na pozycję prawną wierzycieli w postępowaniu upadłościowym. Ich uprawnienia zostały bowiem ograniczone w stosunku do pozostałych procedur przewidzianych w B.C. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, iż wierzyciele nie mogą w stosunku do municypalitetu składać wniosku o ogłoszenie upadłości. Po drugie, procedura przewidziana w rozdziale 9 jest procedurą reorganizacyjną, a nie likwidacyjną. Stosuje się zatem w tym przypadku wskazane w art. 901(a) przepisy rozdziału 11 B.C. W efekcie podstawą reorganizacji zadłużenia municypalitetu jest plan restrukturyzacji. W zwykłym trybie reorganizacyjnym przewiduje się – po spełnieniu określonych przesłanek – możliwość jego przygotowania i zgłoszenia przez wierzycieli. W odniesieniu jednakże do municypalitetu wierzycielom takie uprawnienie nie przysługuje. Nie jest to wyrażone wprost, a jedynie pośrednio poprzez stwierdzenie, iż dłużnik przedstawia propozycje układowe, oraz poprzez brak odwołania do art. 1121, który takie uprawnienie przewiduje dla ogólnej procedury reorganizacyjnej. Plan of adjustment przedstawiany jest przez dłużnika co do zasady wraz z wnioskiem o ogłoszenie upadłości lub w terminie wyznaczonym przez sąd26. Zanim zaprezentowana zostanie materia dotycząca samego układu, zaznaczyć trzeba, iż listę wierzycieli składa municypalitet27. Uwzględnienie na liście wierzyciela rodzi domniemanie, iż zgłosił on swą wierzytelność (tzw. proof 11 U.S.C. § 941. 11 U.S.C. § 924. 28 11 U.S.C. § 925. 26 27 22 e- of claim), chyba że jest ona przez dłużnika kwestionowana, wątpliwa28. Co do zasady, we wszystkich trybach amerykańskiego postępowania upadłościowego zaleca się wierzycielom, aby zgłaszali swą wierzytelność, nawet jeśli została ona uwzględniona na liście wierzycieli. Zgłoszenia tego dokonuje się na wzorze zawartym w Zbiorze pism w postępowaniu upadłościowym (Bankruptcy Official Forms) według instrukcji go uzupełniającej (wzór B 10). Do zgłoszenia dołącza się wszystkie dowody potwierdzające istnienie wierzytelności. Istotne dla wierzycieli jest ich ogólne prawo do bycia informowanym. Od strony proceduralnej dotyczy to, rzecz jasna, zawiadomień o wszczęciu i przebiegu samego postępowania. Co ważne – podobnie jak w zwykłym trybie reorganizacyjnym – dłużnik zobligowany jest do przedstawienia im tzw. należytych informacji (adequate information). Według kodeksowej definicji oznaczają one „informacje różnego rodzaju wystarczająco uszczegółowione, o ile w sposób uzasadniony nadają się one do użytku ze względu na rodzaj dłużnika i jego historię, jak również stan jego ksiąg i rejestrów, uwzględniając rozważania na temat potencjalnych podatkowych skutków zawarcia układu, prawnych następców dłużnika oraz hipotetycznego inwestora odpowiadającego danej klasie wierzycieli, tak by mógł on ocenić propozycję układu, niemniej należyte informacje nie muszą zawierać danych o innych możliwych propozycjach układowych, a sąd, orzekając o tym, czy oświadczenie ujawniające zawiera należyte informacje rozważa całokształt okoliczności sprawy, 2016, poz. 2/A zaistnienie ewentualnej korzyści dla wierzycieli lub uczestników mających interes prawny wynikających z dodatkowych informacji oraz koszty ich uzyskania”29. Mało precyzyjny sposób zdefiniowania wyżej wskazanego pojęcia wynika po części z bardzo dużego stopnia jego ogólności. Jest on także po prostu charakterystyczny dla amerykańskiego języka prawnego. Ważne jest, że to sąd upadłościowy decyduje o zakresie danych, które dłużnik musi ujawnić. Należyte informacje zawarte w oświadczeniu ujawniającym (disclosure statement) dłużnik przekazuje wszystkim wierzycielom. Oświadczenia kierowane do różnych grup wierzycieli mogą się od siebie różnić. Głosowanie nad układem może odbyć się pod warunkiem, że wierzycielom zostało wysłane streszczenie propozycji układowych oraz że sąd zatwierdził – po zawiadomieniu i przesłuchaniu – oświadczenie ujawniające30. Organem reprezentującym wierzycieli jest rada wierzycieli powoływana przez syndyka federalnego31. Co do zasady składa się ona z wierzycieli, których wierzytelności nie są zabezpieczone, którzy wyrażą wolę bycia członkiem rady oraz do których należy siedem największych wierzytelności. Syndyk federalny może również powołać inne rady reprezentujące innych wierzycieli, o ile zostanie złożony odpowiedni wniosek. Do ogólnych zadań rady należy udostępnianie informacji wierzycielom, których dana rada reprezentuje i którzy nie są jej członkami, zbieranie Restrukturyzacja długów... przedstawianych przez nich uwag oraz wykonywanie postanowień sądu wymagających od wierzycieli składania raportów lub ujawnienia żądanych informacji32. Ponadto rada wierzycieli: – konsultuje się z dłużnikiem w kwestiach dotyczących przebiegu postępowania, – kontroluje czynności i kondycję finansową dłużnika oraz inne sprawy istotne dla postępowania lub sposobu sformułowania propozycji układowych; – uczestniczy w kształtowaniu postanowień układu, przyjmuje głosy wierzycieli za przyjęciem lub odrzuceniem układu i przedstawia je sądowi; – wykonuje inne czynności w interesie wierzycieli przez nią reprezentowanych33. 3. ASPEKTY PROCEDURALNE 3.1. WSZCZĘCIE POSTĘPOWANIA Co do zasady postępowanie upadłościowe w systemie amerykańskim może być wszczęte dobrowolnie – przez dłużnika (voluntary petiton) lub przymusowy – przez wierzycieli (involuntary petition). Dotyczy to dwóch najpowszechniejszych procedur: likwidacji (rozdział 7) oraz restrukturyzacji (rozdział 11). Co do municypalitetów istnieją dwa ograniczenia. Ich długi mogą być bowiem umarzane jedynie w trybie rozdziału 9, a ich wierzyciele nie mogą złożyć wniosku o ogłoszenie upadłości. Wszczęcie postępowania upadłościowego, w któ- 11 U.S.C. § 1125. Tamże. 31 Na ten temat szerzej piszę: Rola syndyka w amerykańskim prawie upadłościowym, „Studia Prawnicze KUL” 2009, Nr 5, s. 41–50. 32 11. U.S.C. § 1102. 33 11 U.S.C. § 1103. 29 30 23 Katarzyna Maćkowska rym dłużnikiem jest municypalitet, następuje według art. 301, a zatem dobrowolnie. Wskutek tego rozpoczęcie postępowania w tym trybie konstytuuje order for relief34. Stanowi to formę zabezpieczenia i oznacza, że dana jednostka lokalna otrzymała status dłużnika w postępowaniu upadłościowym, co umożliwia jej umorzenie długów35. Co do zasady zatem niezależnie od trybu postępowania upadłościowego prawidłowe pod względem formalnym wypełnienie i złożenie dobrowolnego wniosku o ogłoszenie upadłości stanowi wystarczającą przesłankę do jego wszczęcia. W rozdziale 9 wyraźnie zastrzeżono, iż jeśli złożono sprzeciw co do wniosku, sąd wydaje order for relief po wysłuchaniu stron, o ile wniosek złożono w dobrej wierze36. W praktyce bada się ponadto upoważnienie stanowe danej jednostki do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości oraz to, czy w dobrej wierze prowadzono również negocjacje37. Wniosek o ogłoszenie upadłości municypalitety składają w okręgu do właściwego miejscowo federalnego sądu upadłościowego. Sędziego referenta wyznacza jednak przewodniczący sądu odwoławczego (court of appeals), którego jurysdykcja obejmuje dany okręg38. Rozwiązanie to stanowi wyjątek w stosunku do pozostałych trybów i ma na celu odpolitycznienie sprawy z wniosku municypalitetu o ogłoszenie upadłości. Co do zasady bowiem w przypadku wniosków składanych według przepisów przewidzianych w innych rozdziałach B.C. to urzędnik przyjmu- e- jący wniosek przekazuje go do konkretnego sędziego upadłościowego. Przepisy szczególne zawarte w rozdziale 9 regulują również możliwość wszczynania spraw upadłościowych przez specjalne okręgi podatkowe, które nie mają odrębnych organów władzy. W takich przypadkach to organy, które są uprawnione do nakładania podatków, mogą złożyć wniosek o ogłoszenie upadłości danego okręgu podatkowego39. Problem ten determinuje wspomniana wyżej złożoność struktury amerykańskich lokalitetów. Sędzia referent decyduje o tym, kogo należy powiadomić o wszczęciu postępowania, jak również o tym, w jakich czasopismach takie zawiadomienie ma zostać opublikowane. Zgodnie z art. 923 B.C. zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o zabezpieczeniu (order for relief) lub zawiadomienie o oddaleniu wniosku ogłasza się przynajmniej raz na tydzień przez trzy kolejne tygodnie w przynajmniej jednej gazecie ogólnego zasięgu wychodzącej na terenie okręgu, w którym wszczęto postępowanie, oraz w innej gazecie docierającej do instytucji zajmujących się obsługą obligacji oraz ich posiadaczy. Dotarcie do wierzycieli wiąże się m.in. z tym, iż wszczęcie postępowania i wydanie postanowienia o zabezpieczeniu rodzi po stronie wierzycieli obowiązek zaniechania jakichkolwiek działań w stosunku do dłużnika. Tzw. automatyczne wstrzymanie (automatic stay) stanowi rozwiązanie wspólne dla wszystkich trybów postępowania upadłościowego. Według art. 362(a) 11 U.S.C. § 301(b). http://definitions.uslegal.com/o/order-for-relief-bankruptcy/ 36 11 U.S.C. § 921(c). 37 http://www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics 38 11 U.S.C. § 921(b). 39 11 U.S.C. § 921(a). 34 35 24 2016, poz. 2/A B.C. zaniechanie działań dotyczy m.in. inicjowania oraz kontynuowania postępowań sądowych (za wyjątkiem postępowań karnych) i administracyjnych (za wyjątkiem niektórych czynności w postępowaniach podatkowych), kierowania wezwań do zapłaty, przywrócenia posiadania, sprzedaży obciążonej długiem nieruchomości, dokonywania zajęcia sądowego oraz przypozwania dłużnika jako osoby trzeciej. Taka ochrona municypalitetu, podobnie jak każdego innego dłużnika w amerykańskim postępowaniu upadłościowym, ma oczywiście swoje granice. Automatyczne wstrzymanie może bowiem zostać uchylone przez sędziego upadłościowego na wniosek wierzyciela lub w stosunku do składnika majątku dłużnika, który nie stanowi masy upadłościowej. Powyższe ogólne zasady zostały uszczegółowione dla spraw, w których dłużnikiem jest municypalitet. Z jednej bowiem strony rozszerzono zakres przedmiotowy automatycznego wstrzymania o: – czynności i postępowania wobec urzędników oraz mieszkańców danego municypalitetu, które mają na celu spłatę długu jednostki lokalnej; – egzekucję z przedmiotu hipoteki lub zastawu ustanowionego na majątku mieszkańca municypalitetu z tytułu jego zadłużenia podatkowego40. Z drugiej strony jednak automatyczne wstrzymanie w trybie rozdziału 9 nie dotyczy egzekucji z zastawionych funduszy dochodów specjalnych (special revenues funds) w celu spłaty tak zabezpieczonej wierzytelności41. Taki wierzyciel nie jest traktowany jako mający 40 41 42 43 Restrukturyzacja długów... prawo regresu w stosunku do dłużnika, co stanowi ogólną regułę w postępowaniu reorganizacyjnym (rozdział 11 B.C.)42. Samo pojęcie dochodów specjalnych zostało zdefiniowane w art. 902 B.C. jako: – wpływy pochodzące z własności, korzystania lub rozporządzania przez dłużnika planami oraz infrastrukturą, które są lub mają być użyte zwłaszcza do zapewnienia środków podróży, przedsiębiorstw użyteczności publicznej oraz innych usług; – specjalny podatek akcyzowy nakładany na konkretne czynności lub transakcje; – wpływy z podatku od przyrostu wartości majątku – dotyczy to rozwiązania praktykowanego w USA i polegającego na uprawnieniu lokalitetów do zaciągania pożyczek na rzecz rozwoju infrastruktury publicznej i na poczet przyszłych zwiększonych z tego tytułu podatków (tzw. Tax Increment Financing, TIF); – inne dochody pochodzące z konkretnej działalności wykonywanej przez dłużnika; – podatki nakładane wyłącznie w celu realizacji konkretnego projektu43. 3.2. ODRZUCENIE LUB ODDALENIE WNIOSKU Przyczyny odrzucenia lub oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości sformułowano odrębnie dla tego szczególnego trybu postępowania, w którym dłużnik jest municypalitetem. Niemniej, z uwagi na bardziej pojemne znaczenie angielskiego terminu dismiss, 11 U.S.C. § 922(a). 11 U.S.C. § 922(d). 11 U.S.C. § 927 oraz § 1111(b). 11 U.S.C. § 902(2). 25 Katarzyna Maćkowska przesłanki zawarto w jednym katalogu. Ze względu na rozróżnienie obu pojęć w polskim systemie prawa, dystynkcję tę należy przyjąć w opisie amerykańskiego przepisu. Tak zatem klasycznym powodem odrzucenia wniosku jest tzw. want of prosecution (DWOP), czyli zaniechanie dokonania określonej czynności przez municypalitet. Ten sam skutek implikuje nieuzasadniona zwłoka dłużnika krzywdząca dla wierzycieli, której nie zalicza się do DWOP, jak również brak złożenia propozycji układowych w wyznaczonym terminie. Oddalenie zaś wniosku determinowane jest nieprzyjęciem układu przez wierzycieli, niezatwierdzeniem układu przez sąd, odmową przez sąd wyznaczenia dodatkowego terminu do przedstawienia nowych propozycji układowych lub zmiany układu, odmową sądowego zatwierdzenia, istotnym zaniechaniem w wykonaniu układu oraz jego realizacją zgodnie z przyjętymi propozycjami, przy czym dwie ostatnie z wymienionych przesłanek dotyczą sytuacji, w której sąd sprawuje jurysdykcję po zatwierdzeniu układu44. Warto dodać, iż sąd odrzuca lub oddala wniosek, po uprzednim zawiadomieniu, wysłuchaniu albo przesłuchaniu. W praktyce na etapie przed zawarciem układu może dojść do porozumienia municypalitetu z wierzycielami na mocy przepisów stanowych. Wówczas sprawa zostanie oddalona na wniosek dłużnika, gdyż sąd upadłościowy nie ma możliwości wymuszenia kontynuowania postępowania na kanwie prawa federalnego. Takie bowiem stanowisko naruszałoby 10 Poprawkę45. e- 3.3. UKŁAD Kontynuując rozważania dotyczące treści układu, należy przede wszystkim odwołać się do rozdziału 11. Jego zawartość jest bowiem uregulowana w art. 1123. W przypadku gdy dłużnikiem jest municypalitet, stosuje się jednak tylko część postanowień wymienionych w art. 901(a). Tak zatem układ municypalitetu z wierzycielami musi zawierać: – wskazanie poszczególnych kategorii wierzytelności z podziałem na te, które ulegają oraz nie ulegają zmniejszeniu; – wskazanie sposobu, w jaki poszczególne kategorie wierzytelności zostaną potraktowane, pod warunkiem, że wierzytelności tej samej klasy zostaną potraktowane tak samo, chyba że wierzyciel zgodzi się na mniej korzystne dla niego rozwiązanie; – odpowiednie środki zrealizowania układu, m.in.: zachowanie przez dłużnika całej lub części masy upadłościowej, przeniesienie własności nad wszystkimi lub niektórymi składnikami masy upadłościowej na inną lub inne osoby prawne, niezależnie od tego, czy powstały one przed zatwierdzeniem, czy po zatwierdzeniu układu, spłatę zabezpieczenia lub jego zmianę, odroczenie wykonania zobowiązań lub zmianę wysokości odsetek, emisję papierów wartościowych46. Zgodnie z ogólnymi zasadami rządzącymi trybem restrukturyzacyjnym możliwe są dwie inne propozycje układowe. Pierwsza z nich to zmiana statutu dłużnika będącego osobą prawną. 11 U.S.C. § 930. J. Knox, M. Levinson, Municipal Bankruptcy: Avoiding and Using Chapter 9 in Times of Fiscal Stress, s. 29, http://www.orrick.com/Events-and-Publications/Documents/1736.pdf 46 11. U.S.C. § 1123(a)(5). 44 45 26 2016, poz. 2/A Drugą zaś stanowi fuzja (merger) lub konsolidacja (consolidation) z innymi podmiotami. W odniesieniu jednak do dłużnika będącego municypalitetem dwa powyższe sposoby, mimo że są dopuszczalne, podlegają znacznym ograniczeniom wynikającym z praw stanowych i lokalnych i, rzecz jasna, implikowanych brzemieniem art. 903. Tak zatem w systemie lokalnym USA możliwe i dopuszczalne jest likwidowanie jednostek lokalnych, jak również różne formy ich łączenia47, niemniej procesy te mogą zajść jedynie na podstawie upoważnienia stanowego (czy to w konstytucji, czy w innej ustawie). W przypadku lokalitetów wyposażonych w home rule charter wymagane jest spełnienie przesłanek w takim statucie sformułowanych. Niewątpliwie w odniesieniu do tzw. wchłonięcia (annexation) istnieje wiele obwarowań, mniej w przypadku konsolidacji (consolidation) oraz scalenia (merger). Przykładowo, Prawo konsolidacyjne Pensylwanii definiuje konsolidację jako „połączenie dwóch lub więcej municypalitetów, które skutkuje ich zlikwidowaniem oraz powstaniem nowego municypalitetu przyjmuje (assume) jurysdykcję nad zlikwidowanymi municypalitetami”48. Z kolei scalenie to „połączenie dwóch lub więcej municypalitetów skutkujące likwidacją wszystkich oprócz jednego, które przejmuje (absorbing and assuming) jurysdykcję nas zlikwidowanymi municypalitetami”49. Pragnąc również zobrazować wskazany powyżej problem różnorodności rozumienia pojęcia „municypalitet”, warto przytoczyć jego pełną definicję zawartą w tejże ustawie stanowej. Zgodnie z nią municypalitet oznacza „każdy powiat Restrukturyzacja długów... inny niż powiat pierwszej klasy, każde miasto inne niż miasto pierwszej lub drugiej klasy, każde hrabstwo, każda gmina, każde miasteczko oraz municypalitet home rule inny niż municypalitet home rule będący miastem pierwszej lub drugiej klasy”50. System klas opiera się tu na kryterium populacji. Tak zatem zmiana statutu władztwa lokalnego będzie możliwa po spełnieniu warunków przewidzianych w przepisach danego stanu oraz lokalitetu – w zależności również od tego, jaki jest status prawny municypalitetu oraz od rodzaju tego statutu. W przypadku kart klasyfikacyjnych jedynie władze stanowe będą upoważnione do dokonywania odpowiednich zmian. W przypadku natomiast kart opcjonalnych, a w szczególności home rule charters, modyfikacje wymagają zgody mieszkańców lokalnych. Zastosowanie w trybie rozdziału 9 znajdują również fakultatywne postanowienia z art. 1123(b). Wskutek tego układ municypalitetu z wierzycielami może również uwzględniać: – ugodę dotyczącą wierzytelności dłużnika; – zrealizowanie takiej wierzytelności przez dłużnika, syndyka lub pełnomocnika ustanowionego w tym celu; – sprzedaż całości lub części masy upadłościowej oraz spłacenie długów z uzyskanej w ten sposób kwoty; – modyfikację uprawnień wierzycieli, których wierzytelność została zabezpieczona hipoteką lub zastawem. W praktyce najczęstsze sposoby restrukturyzacji zadłużeń municypalitetów obejmują wydłużenie terminu Zob. W. Kisiel, Władze lokalne w Stanach Zjednoczonych Ameryki, s. 76–81. 53 Pa.C.S.A. § 732, http://webpages.charter.net/gdsbmmllp/consolidtion.htm 49 Tamże. 50 Tamże. 47 48 27 Katarzyna Maćkowska spłaty zobowiązań, umorzenie zarówno odsetek, jak i świadczenia głównego oraz udzielenie nowej pożyczki51. Zgodnie z art. 1126 układ musi zostać zaakceptowany przez wierzycieli w drodze głosowania w grupach wierzycieli. Przyjęcie układu następuje, jeśli w danej grupie wypowie się za nim ponad połowa wierzycieli mających co najmniej 2/3 sumy wierzytelności52. Wymieniony wyżej przepis nie wyjaśnia sytuacji, w której poszczególne grupy, w których wierzytelności są zredukowane, nie przyjmą układu. Problem ów regulują normy dotyczące sądowego zatwierdzenia układu, o czym mowa poniżej. Podobnie jak w polskich regulacjach, układ przyjęty przez wierzycieli musi zostać zatwierdzony przez sąd, z tą różnicą, iż przepisy amerykańskie zawierają katalog bardziej szczegółowych przesłanek aniżeli rodzimy art. 288 Prawa upadłościowego i naprawczego. Co więcej, w systemie amerykańskim sąd upadłościowy może układ narzucić wierzycielom, mimo że większość z nich głosowała przeciwko jego przyjęciu, co również zostanie krótko wyjaśnione niżej. W przypadku gdy dłużnikiem jest municypalitet, warunki sądowego zatwierdzenia wskazuje zarówno przepis szczególny uwzględniony w rozdziale 9, jak i niektóre przepisy zwykłego trybu reorganizacyjnego, do których odsyła art. 901. W efekcie przesłanki sądowego zatwierdzenia układu obejmują: – municypalitet jako podmiot proponujący układ działa zgodnie z przepisami rozdziału 11; – sam układ zgodny jest z przepisami rozdziału 9 i rozdziału 11; 51 52 28 e- – układ został zaproponowany w dobrej wierze oraz nie wskutek podjęcia środków zakazanych prawem; – zgodę właściwej agencji regulacyjnej na zmianę wysokości świadczeń stanowiących dług municypalitetu po sądowym zatwierdzeniu lub wyraźne zastrzeżenie zawarte w układzie, iż dana agencja musi taką zgodę wyrazić, jak również każdą inną zgodę wynikającą z przepisów wykraczających poza prawo upadłościowe lub wymaganą w drodze wyborów, chyba że uwzględniono zastrzeżenie, że taka zgoda zostanie wyrażona w razie konieczności; – przyjęcie układu przez wierzycieli, przy czym wystarczające jest, by przynajmniej jedna grupa wierzycieli, których wierzytelności zostały zredukowane, przyjęła układ, pod warunkiem, iż nie należą do niej podmioty powiązane z dłużnikiem (tzw. insider); – układ jest słuszny i godziwy dla wierzycieli, którzy głosowali przeciwko, oraz nie zawiera warunków rażąco ich krzywdzących – w przypadku gdy tylko jedna grupa głosowała za przyjęciem układu, czyli tzw. procedura cramdown (wepchnięcia do gardeł, gdyż sąd narzuca układ wierzycielom, mimo że ci – co do zasady – głosowali przeciwko); – układ spełnia wymogi przewidziane odrębnie dla wierzytelności zabezpieczonych i niezabezpieczonych; – wszystkie sumy, które ma spłacić municypalitet lub inny podmiot za usługi lub wydatki związane z postępowaniem lub samym układem, zostały całkowicie ujawnione i są uzasadnione; http://www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics 11 U.S.C. § 1126(c). 2016, poz. 2/A – prawo nie zabrania municypalitetowi podjęcia działania niezbędnego dla realizacji układu; – wierzyciele w danej grupie w terminie przewidzianym w układzie otrzymają przelew gotówki w tej samej wysokości, chyba że wierzyciel zgodził się na inne (mniej korzystne dla niego) rozwiązanie; – układ w sposób najlepszy z możliwych służy interesom wierzycieli oraz jest wykonalny53. Ostatnią z wymienionych przesłanek interpretuje się inaczej dla postępowań, w których dłużnikiem jest jednostka lokalna, niż w zwykłym trybie reorganizacyjnym. W tym drugim bowiem przypadku interes wierzycieli zostanie zabezpieczony układem w najlepszy sposób, o ile otrzymają oni nie mniej niż w trybie likwidacji (rozdział 7)54. Ze względu na to, że likwidacja nie jest dopuszczalna w odniesieniu do municypalitetów, odmiennie należało sformułować przepis akcentujący znaczenie interesu wierzycieli. W piśmiennictwie amerykańskim podkreśla się, że warunek ów zostanie spełniony, gdy municypalitet poświęci wszystkie możliwe środki na spłatę zadłużeń, co ma stanowić alternatywę dla oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości. Wówczas bowiem wierzyciele bez współpracy ze sobą będą zmuszeni do poszukiwania zaspokojenia według przepisów stanowych dotyczących zobowiązań55. Po zatwierdzeniu sądowym układ wiąże municypalitet oraz wierzycie- Restrukturyzacja długów... li, niezależnie od tego, czy wierzyciel zgłosił swoją wierzytelność, oraz tego, czy przyjął układ56. Podstawową konsekwencję zatwierdzenia układu stanowi zwolnienie municypalitetu z długów, o ile środki przeznaczone na spłatę wierzycieli zgodnie z układem zostaną przekazane do podmiotu dokonującego tych wypłat (tzw. disbursing agent) wskazanego przez sąd. Układ jednak nie wiąże wierzycieli, którzy przed sądowym zatwierdzeniem nie zostali zawiadomieni o postępowaniu i nie wiedzieli, że się ono toczy. Jak widać, przesłanka ta została sformułowana łagodniej aniżeli w polskich analogicznych regulacjach stanowiących, iż układ nie wiąże wierzycieli, których upadły umyślnie nie ujawnił i którzy w postępowaniu nie uczestniczyli, które obowiązywały do końca 2015 r.57 Fundamentalna nowelizacja polskich przepisów, która wchodzi w życie 1 stycznia 2016 r. i od strony formalnej stanowi powrót do tradycji regulowania procedury upadłościowej i restrukturyzacyjnej w odrębnych ustawach, obejmuje natomiast rozwiązanie bliskie B.C. Zgodnie bowiem z art. 166 ustawy Prawo restrukturyzacyjne ustawodawca rezygnuje z przesłanki umyślności58. Inaczej również niż w prawie polskim ujęto kwestię zakończenia postępowania upadłościowego. Zgodnie bowiem z dyspozycją § 945 B.C. sąd wydaje postanowienie o zakończeniu postępowania upadłościowego, gdy do końca dobiegło prowadzenie postę- 53 11 U.S.C. § 1129(a)(2), 1129(a)(3), 1129(a)(6), 1129(a)(8), 1129(a)(10), 1129(b)(1), 1129(b)(2)(A), 1129(b) (2)(B) oraz 11 U.S.C. § 943. 54 11 U.S.C. § 1129(a)(7)(A). 55 http://www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics 56 11 U.S.C. § 944(a). 57 Art. 290 § 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, Dz.U. 2003, Nr 60, poz. 535. 58 Art. 166 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne, Dz.U. 2015, poz. 978. 29 Katarzyna Maćkowska powania, chyba że uzna, że jego dalsza właściwość na określony czas implikowana będzie koniecznością skutecznego wykonania układu. Daje to zatem większą elastyczność sądowi w podjęciu decyzji zamykającej sprawę. Warto dodać, iż w przypadku reorganizacji długów municypalitetu możliwa jest zmiana układu w każdym czasie do momentu sądowego zatwierdzenia. Problem ów reguluje domniemanie prawne, iż każdy z wierzycieli, którzy przyjęli układ, przyjmuje jego zmiany, jak również każdy z wierzycieli, którzy układu nie przyjęli, nie przyjmuje również jego zmiany, chyba że swoje pierwotne stanowisko zmodyfikują w terminie wyznaczonym przez sąd59. Stosuje się ponadto uzupełniającą owo domniemanie Regułę 3019, która stanowi, iż można je przyjąć w danej sprawie, gdy sąd uzna, że proponowana zmiana nie krzywdzi żadnego z wierzycieli, którzy nie wyrazili na piśmie swej zgody na daną modyfikację układu60. Oprócz tego odesłania do zwykłego trybu naprawczego, w rozdziale 9 postanowiono, iż dłużnik może zmienić układ w każdym czasie przed sądowym zatwierdzeniem, chyba że wskutek takiej zmiany propozycje układowe przestają spełniać wymagania wynikające z przepisów dotyczących upadłości municypalitetu. Jeśli zmiana propozycji następuje przed głosowaniem przez wierzycieli, modyfikacja staje się planem reorganizacji61. Na wniosek osoby mającej interes prawny i w terminie 180 dni od uprawomocnienia się postanowienia o za- e- twierdzeniu sądowym, sąd może to postanowienie uchylić, jeżeli zostało ono wydane wskutek oszustwa. Orzeczenie uchylające musi zawierać rozstrzygnięcia w zakresie ochrony podmiotów, które na kanwie uchylonego postanowienia nabyły prawa w dobrej wierze, jak również musi uchylić zwolnienie z długów (discharge)62. 4. KONKLUZJE W praktyce wnioski o ogłoszenie upadłości składane przez amerykańskie municypalitety nie stanowią powszechnego zjaw i s k a . Wy n i k a t o z t e g o , i ż r o z dział 9 ze swej istoty ma pełnić rolę rozwiązania ostatecznego, które należy zastosować, gdy z a w i o d ą i n n e s p o s o b y. N i e u l e ga też żadnym wątpliwościom, iż politycy lokalni wolą unikać tak drastycznego rozwiązania, które w opinii publicznej oznaczałoby przyznanie się do porażki jako dobrego gospodarza. Swoją drogą wydaje się, iż warto przeprowadzić badania nad tym, czy menadżerski system zarządzania lokalnego, jaki obowiązuje w wielu amerykańskich lokalitetach, chroni przed skutkami niekorzystnych od strony finansowej, ale politycznych decyzji. W latach 1937–2012 tylko 635 jednostek lokalnych odwołało się do omawianego środka ultima ratio i w większości były to okrę- 11 U.S.C. § 1127(d). Rule 3019, FRBP. 61 11 U.S.C. § 942. 62 11 U.S.C. § 1144. 63 J.E. Spiotto, Primer on Municipal Debt Adjustment, http://www.afgi.org/resources/Bankruptcy_Primer.pdf 59 60 30 2016, poz. 2/A g i s p e c j a l n e 63. Z d a n y c h s t a tystycznych podanych dla lat 2013–2014 wynika, iż wniosków na podstawie rozdziału 9 (także procedur z zakresu upadłości transgranicznych) złożono 165, przy ogólnej liczbie wniosków składanych we wszystkich tr yb a c h w y n o s z ą c e j 2 0 7 1 4 3 8 64. Ze względu jednak na coraz częściej pojawiające się pytania o model tzw. upadłości municypalitetów w USA osadzone w kontekście postulatów de lege ferenda dotyczących polskich gmin, warto zwrócić uwagę na amerykańskie doświadczenia w tym zakresie. Pamiętać przy tym jednak trzeba, iż systemu lokalnego w USA nie da się porównać do tego, który funkcjonuje w Polsce. Wynika to ze złożoności rozwiązań obowiązujących nie tylko w różnych stanach, ale często i w granicach jednego podmiotu federacji. Szukając jednak określonego paradygmatu w celu alternatywnego rozwiązania problemów zadłużenia polskich gmin, jednoznacznie należy podnieść, że analogiczne jednostki lokalne, które w USA działają na kanwie statutu władztwa miejscowego, mogą składać wnioski o ogłoszenie upadłości. Przepisy dotyczące dłużników – municypalitetów uwzględniono w odrębnym rozdziale Bankruptcy Code, w związku Restrukturyzacja długów... z czym konstytuują one specyficzny tryb postępowania. W USA nie ma prawnej możliwości przymuszenia do likwidacji jednostki lokalnej na kanwie tychże przepisów. Zmiany granic administracji lokalnej może dokonać szczebel administracji stanowej, ewentualnie lokalnej pod określonymi rygorami wynikającymi z konstytucji stanowych, ustaw stanowych oraz praw lokalnych. Sąd upadłościowy może jedynie nadzorować zawarcie układu między zadłużonym lokalitetem a jej wierzycielami (którzy nie są uprawnieni do złożenia wniosku o ogłoszenie upadłości municypalitetu). Z tego powodu obowiązuje w tym przypadku wiele norm z zakresu zwykłego trybu naprawczego, zmodyfikowanych z uwagi na typ dłużnika. Stąd też rola sądu upadłościowego podlega znacznym ograniczeniom uwarunkowanym nie tylko problematyką ustrojowych relacji między władzą federalną, władzami stanowymi a lokalnymi, ale przede wszystkim zasadą trójpodziału władzy. Stanowi to trudne zagadnienie o charakterze konstytucyjnym, które trzeba brać pod rozwagę, konstruując nowy model restrukturyzacji długów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, co nie przekreśla wszakże możliwości skorzystania z rozwiązań amerykańskich jako punktu wyjścia. * Katarzyna Maćkowska, adwokat, dr hab., adiunkt na Wydziale Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego (Lublin) 54 http://www.uscourts.gov/statistics-reports/us-bankruptcy-courts-judicial-business-2014 31 Katarzyna Maćkowska e- Summary Katarzyna Maćkowska ADJUSTMENTS OF DEBTS OF AMERICAN MUNICIPALITIES ACCORDING TO THE BANKRUPTCY CODE This article pertains to the problem of municipal bankruptcy in the US where local governments are entitled to file a bankruptcy motion and cooperate with creditors under the court’s supervision. Such a solution may be considered as a remedium for financial hardships of Polish self-local government. Therefore a brief description of Bankruptcy Code provisions relating to Chapter 9 has been hereby presented. It must be accentuated that the status of bankruptcy courts – in cases in which a municipality is a debtor – must be limited as this procedure raises constitutional problems. Federal nature of the US and a horizontal division of powers protect localities from excessive actions of bankruptcy judges. Even though many of localities are subordinated to state governments, a bankruptcy procedure may not result in impairing their status. Nonetheless Chapter 9 of Bankrupcty Code allows municipalities to reduce their indebtness and force creditors to work together in finding a satisfactory solution and therefore it is worth mentioning. Słowa kluczowe: upadłość, municypalitet, samorząd terytorialny, układ, dłużnik Key words: bankruptcy, municipality, self-local government, plan od debts adjustment, debtor 32
