Partnerstwo Publiczno – Prywatne

Co to jest Partnerstwo Publiczno-Prywatne?
Partnerstwo Publiczno – Prywatne
(Definicja)
Terminem partnerstwa publiczno – prywatnego określa
się projekty inwestycyjno - eksploatacyjne realizowane,
w oparciu o umowę długoterminową, wspólnie – przez
władze publiczne i podmioty sektora prywatnego
(podmioty rynkowe), których celem jest stworzenie
niezbędnej infrastruktury rzeczowej, finansowej i
organizacyjnej, umożliwiającej świadczenie usług
publicznych.
Definicja cd.
To co istotne w tej definicji to wspólnota działań
sektora publicznego i prywatnego - tworzona po to by
obaj partnerzy wspólnego działania mogli dobrze
realizować cele, dla których istnieją:
partner publiczny – świadczyć usługi publiczne, do
czego zobowiązują go przepisy prawa
partner
prywatny
–
prowadzić
gospodarczą i osiągać z tego tytułu zyski.
działalność
PPP nie jest więc z założenia – prywatyzacją działań władzy
publicznej, zwolnieniem jej z obowiązków świadczenia usług
publicznych, czy też odpowiedzialności za poziom dostępności do
nich.
PPP zastępuje prywatyzację. W przedsięwzięciu rozdzielone zostają
domeny działań gospodarczych i odpowiedzialności politycznej
(prawnej); sprywatyzowane zostają działania gospodarcze: proces
inwestycyjny, eksploatacji i zarządzania projektem, jednak poziom i
jakość dostępnych społeczeństwu usług publicznych pozostaje
nadal domeną odpowiedzialności władzy publicznej.
PPP jest swoistą hybrydą między domeną działań władzy
publicznej, a kapitału prywatnego w dziedzinach stanowiących (w
danym kraju) zadania władzy publicznej.
Kolebką idei PPP jest Wielka Brytania, (ustawa o Private Finance Initiaive 1992) i wdrożono, na szeroką skalę, rozwiązania umożliwiające nie tylko
angażowanie kapitału prywatnego do finansowania i budowy infrastruktury
potrzebnej do świadczenia usług publicznych ale także – w oparciu o tą samą,
wieloletnią umowę - jej eksploatację, zarządzanie oraz samo świadczenie
usług z nią związanych.
Początki wdrażania tego rozwiązania nie były imponujące, po roku 1997,
korzystanie z formuły PPP w Wielkiej Brytanii radykalnie nabrało tempa (do
2007 roku zrealizowano 660 projektów o wartości ok. 60 bln GBP).
Stało się tak w wyniku podjęcia (po wygraniu wyborów przez Partię Pracy),
decyzji o aktywnym włączeniu się rządu w upowszechnianie PPP. Jednym z
najważniejszych było powołanie do życia instytucji koordynujących decyzje
inwestycyjne władz publicznych szczebla rządowego i lokalnego,
opracowujących standardy umów i zachowań związanych z procesem
przygotowania i wdrażania projektów PPP oraz upowszechniających wiedzę o
PPP – przy Ministerstwie Finansów, a następnie Partnerships UK- prywatnorządowa spółka.
PPP 1997
PPP 2007
Źródło: PPPs in Developing Economies: Overcoming Obstacles to Private Sector Participation, DEPFA BANK 2007
Kolonizacja Australii w XVIII i XIX wieku

Kolonizacja Australii następowała w oparciu o deportowanych i
skazanych w Wielkiej Brytanii przestępców (tworzone były kolonie
karne).

Skazani
transportowani
byli
na
statkach
należących
do
prywatnych armatorów, w warunkach dalekich od komfortu. Do celu
dopływała tylko niewielka część wsiadających na statki, pozostali
nie wytrzymali trudów podróży.

Pod presją opinii publicznej, zdecydowano się więc na wprowadzenie
zasady
uzależnienia
poziomu
wypłaty
wynagrodzenia
dla
armatorów za przewóz więźniów od ich ilości, która cało i zdrowo
dotrze do celu podróży. Tym samym, właścicielom statków zaczęto
płacić od każdego zdrowego skazańca, który dotarł do Australii.

Proste zlecenie przewozu ludzi zostało zatem przekształcone w
umowę opartą na idei partnerstwa publiczno-prywatnego,
PPP jest odpowiedzią rynku na:
 Potrzebę radykalnego zwiększenia inwestycji w sferze
usług publicznych (zwiększenie wolumenu usług,
jakości i standardów ich świadczenia),
 Brak środków publicznych, które na ten cel mogą być
wydatkowane,
 Niską efektywność inwestycji realizowanych przez
władze publiczne, wysokie koszty eksploatacji,
niesprawne zarządzanie,
 Złą opinię jaka ciąży na prywatyzacji działań
dostarczających usługi publiczne.
Szczególna potrzeba stosowania PPP w Polsce wynika z:

Dużej skali zaniedbań w zakresie usług publicznych w latach realnego socjalizmu,

Silnego deficytu środków publicznych,

Wyzwania, przed jakim stają władze publiczne w zakresie wykorzystania środków unijnych w
latach 2007 – 2013 (67-90 mld euro) i związaną z tym koniecznością wyłożenia własnych
funduszy na cele współfinansowania projektów korzystających z funduszy unijnych,

Niskich
umiejętności
urzędników
w
zarządzaniu
projektami
inwestycyjnymi
i
ich
eksploatacją, niezależnie od naturalnie mniejszej efektywności w tym przedmiocie wszelkich
urzędników (zarządzanie środkami publicznymi versus środkami własnymi – kapitał
prywatny),

Upolitycznienia procesu prywatyzacji i wykorzystywania jej do bieżących gier politycznych
(negatywne konotacje).
Paradygmat, na którym opiera się koncepcja PPP
można sformułować w następujący sposób:
w demokratycznych krajach gospodarki rynkowej prawa i obowiązki
władz publicznych i obywateli składają się na umowę społeczną. Jej
gwarantem jest ogół przepisów prawnych, od konstytucji poczynając,
władze publiczne nie są w stanie wywiązać się z przewidzianego
prawem obowiązku świadczenia usług publicznych na poziomie
prawnie zagwarantowanym i w standardach oczekiwanych przez
obywateli
kapitał prywatny mógłby zastąpić władze publiczne w świadczeniu
takich usług. Oznaczałoby to jednak poddanie usług publicznych
działaniom praw rynkowych, z wszystkimi konsekwencjami z tego
wynikającymi i w wielu przypadkach – ze względu na komercjalizację
świadczenia usług publicznych - złamanie umowy społecznej.
Paradygmat cd.
dla rozwiązania tego dylematu istnieje potrzeba znalezienia nowej
formuły działania, która zapewni uekonomicznienie działań stricte
gospodarczych, które są konieczne dla wytwarzania usług
publicznych, ale zagwarantuje jednocześnie cenę usług (dostęp) oraz
standard ich świadczenia na poziomie określonym umową społeczną,
powyższa formuła wyznacza obu stronom: władzy publicznej i
podmiotowi prywatnemu zadania (obowiązki), które potrafią najlepiej
realizować, dla których zostały zorganizowane. Podmiot publiczny
pozostaje nadal odpowiedzialny za warunki dostępu do danej
usługi oraz jej jakość. Podmiot (kapitał) prywatny – przejmuje
na siebie odpowiedzialność za skuteczność i efektywność jej
wytwarzania.
W poszczególnych definicjach w odmienny sposób akcentuje się istotę PPP:

EBI – wykorzystanie kapitału i doświadczenia sektora prywatnego dla dostarczania
usług publicznych. Mniej istotny jest sposób organizacji przedsięwzięcia, forma
związku,

Standard & Poor’s – długoterminowość umowy między partnerami oraz podział
ryzyk i korzyści adekwatny do umiejętności, możliwości finansowych i doświadczenia,

Komisja Europejska – różnorodność form współpracy obu partnerów w efekcie,
których następuje zwiększenie świadczenia usług publicznych,

Rząd niemiecki – zapewnienie, poprzez długoterminowe umowy zwiększenia
wydajności projektów jako rezultat całościowego podejścia przy ocenie efektów
projektu,

Polska ustawa o PPP – przedmiotem partnerstwa publiczno-prywatnego jest
wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy
podmiotem publicznym i podmiotem prywatnym.
To co kwalifikowane jest w danym kraju do zbioru usług publicznych,
zależy od funkcjonującej w nim umowy społecznej, przepisów prawa.
We względnie szerokim zbiorze takich usług mieszczą się:
transport: drogi publiczne, autostrady, mosty, tunele, linie kolejowe i
sama kolej, porty wodne i lotnicze, publiczny transport miejski
usługi komunalne: gospodarka wodno – kanalizacyjna, gospodarka
odpadami, oświetlenie, bezpieczeństwo, transport i komunikacja
rewitalizacja terenów miejskich i poprzemysłowych: społeczna,
gospodarcza, ekologiczna, kulturowa
mieszkalnictwo: budownictwo społeczne, noclegownie, domy
dziennego pobytu
ochrona zdrowia i opieka społeczna: szpitale, przychodnie,
poradnie, usługi medyczne i około medyczne
kultura i edukacja: szkolnictwo (na wszystkich poziomach podstawowym, średnim i wyższym) – szkoły, zakwaterowanie;
przedszkola, żłobki, centra konferencyjne i wystawowe, parki,
muzea, teatry
sport i rekreacja: baseny, stadiony, ośrodki sportowo – rekreacyjne,
ośrodki rozrywkowo – rekreacyjne
budynki administracji publicznej: ratusze, ministerstwa, sądy,
komendy policji
więziennictwo
wojsko: budynki i obiekty wojskowe, zaopatrzenie, zakwaterowanie,
infrastruktura informatyczna i komunikacyjna.
Różnice w podziale kompetencji (obowiązków) między tradycyjnym sposobem
realizacji przedsięwzięcia a PPP można opisać następująco:
Obszar
Przedmiot umowy
Metoda tradycyjna
PPP
dostarczenie aktywów dostarczenie usług
strona publiczna
strona publiczna
strona publiczna strona prywatna
Odpowiedzialność za funkcjonowanie strona publiczna przedsięwzięcia (aktywów i organizacji świadczenia usługi) strona prywatna
Zarządzanie projektem, koszty strona publiczna eksploatacji
strona prywatna
Zdefiniowanie zakresu i standardu świadczenia usługi
Struktura, specyfikacja aktywów
Obszar
Metoda tradycyjna
PPP
Zapewnienie środków finansowych
strona publiczna – całość
kosztów
strona prywatna ponosi koszty procesu inwestycyjnego, eksploatacji, zarządzania. Wynagrodzenie partnera prywatnego (płacone przez stronę publiczną )zależy od rodzaju świadczenia‐ czy jest ono płatne i na jakim poziomie (w stosunku do poniesionych kosztów) oraz od wydajności i jakości zrealizowanego przedsięwzięcia. Koszty sektora publicznego są rozłożone na cały okres funkcjonowania przedsięwzięcia. Zwrot nakładów podmiotowi prywatnemu odbywa się z odroczeniem.
Podział ryzyk
wszystkie rodzaje ryzyk ponosi strona publiczna
ryzyko dzielone jest między podmiot publiczny i prywatny
Różnice w podziale kompetencji (cd.)
Immanentną cechą PPP jest to, że w umowie miedzy stroną
publiczną i prywatną każda ze stron odpowiada za te rodzaje
ryzyk, którymi lepiej potrafi – ze względu na wiedzę,
umiejętności oraz nadane prawem kompetencje – zarządzać.
Strona prywatna – ponosi więc ryzyko za: projektowanie, budowę
(remont), zbyt świadczonych przez siebie usług (dostępność do
nich, zmiany na rynku związane tak z cyklem koniunkturalnym jak i
rozwojem technicznym społecznym i kulturowym), pozyskanie
finansowania
w
całym
kresie
trwania
projektu.
Strona publiczna – ponosi ryzyko za przygotowanie projektu
(umowy), zmiany w prawie dotyczące uprawnień (warunków) do
korzystania z danych usług publicznych, akceptację społeczną
odstąpienia od tradycyjnej, dotychczasowej formy świadczenia
danej usługi, przekazanie niezbędnych dla realizacji umowy
składników majątkowych oraz wartość odzyskanej – po
zakończeniu umowy – infrastruktury wykorzystywanej w projekcie.
Wspólnie strony ponoszą ryzyko związane z siłą wyższą
(katastrofy, wojny, rewolucje), ryzyko wyboru lokalizacji obiektów
infrastrukturalnych, projektu, uwarunkowań środowiska naturalnego
a także wyników ewentualnych sporów między stronami oraz
ewentualnie ze stroną trzecią.
Jeśli o sprawności działania decydują trzy cechy:
skuteczność,
korzystność,
efektywność,
to zgodnie z wszystkimi definicjami PPP warto je
stosować dla uzyskania choćby tylko lepszego poziomu
jednego ze składników równania: sprawność działania
= skuteczność + korzystność + efektywność.
Sam fakt osiągnięcia skuteczności działania wystarczy
by decyzję o PPP podjąć!!
Modele realizacji inwestycji (od form tradycyjnych do umów PPP)
Odpowiedzialność
podmiotu publicznego
Zadanie realizowane
samodzielnie
przez podmiot publiczny
•
•
•
•
•
Projektowanie
Budowa
Finansowanie
Eksploatacja
Zarządzanie
‐ Podmiot publiczny
Tradycyjne zamówienie
nie realizuje projektu
• Finansowanie
• Eksploatacja
• zarządzanie
Projektowanie
Budowa
Budowa
‐ Podmiot prywatny
(Zaprojektuj)ZbudujEksploatuj-Przekaż
(BOT, DBOT)
Projektowanie
Projektowanie
Budowa
Finansowanie Finansowanie
Odpowiedzialność
podmiotu prywatnego
Zaprojektuj-ZbudujEksploatuj-Posiadaj-Przekaż
(BOOT)
•
•
•
•
Projektowanie
Budowa
Finansowanie
Eksploatacja i
zarządzanie
Zaprojektuj-budujEksploatuj-Posiadaj
(BOO)
•
•
•
•
Projektowanie
Budowa
Finansowanie
Eksploatacja i
zarządzanie
Eksploatacja i
zarządzanie
Własne jednostki(zakłady)
organizacyjne
Własne jednostki(zakłady)
organizacyjne
Wykonawca / SPV
Wykonawca zarządza eksploatuje go
Wykonawca Spółka
zarządzająco-eksploatacyjna
Własność
Własność
Wykonawca
Własność
Własność
Własność
Dzierżawa
Metoda tradycyjna
z obowiązkiem zbycia na
rzecz partnera publicznego
Partnerstwo Publiczno-Prywatne
Wybór modelu PPP zależy od takich czynników jak:
potencjał finansowy partnera publicznego,
wielkość, skala i znaczenie realizowanego przedsięwzięcia,
wymagane nakłady inwestycyjne niezbędne do realizacji projektu,
klimat
polityczno-społeczny
odpowiedzialności
za
dotyczący
funkcjonowanie
wspierania
usług
procesu
publicznych
do
transferu
sektora
prywatnego,
stopień przyzwolenia społecznego na pobieranie opłat za usługi publiczne,
szacowana liczba użytkowników korzystających z danego typu infrastruktury,
zakres wymagań użytkowych, co do jakości i dostępności infrastruktury.
PPP: korzyści dla sektora publicznego i sektora prywatnego
Korzyści dla sektora publicznego:
Korzyści dla sektora prywatnego:
szybsze wdrażanie projektów,
zdynamizowanie procesu rozwoju
infrastruktury,
wyższa jakość świadczonych usług,
wzrost innowacyjności w dostarczaniu usług,
większa efektywność operacyjna,
uwzględnienie całego okresu życia aktywów,
redukcja całkowitych kosztów projektu i
efektywniejsze wykorzystanie pieniędzy
publicznych,
lepsze zrozumienie całkowitych kosztów: fazy
inwestycji i eksploatacji.
stabilny, długoterminowy kontrakt,
niezależność od rocznego budżetu
sektora publicznego,
elastyczność w ustalaniu specyfikacji
produktu końcowego lub usługi,
bodźce do osiągania dobrych wyników i
dostarczania usług wysokiej jakości,
możliwość generowania dodatkowych
przychodów z od stron trzecich (np.
zarządzając budynkiem wynajęcie
powierzchni użytkowych),
okazja do wykorzystania komercyjnego
innowacji.
Źródło: Wytyczne UE dla udanego PPP, Ministerstwo Skarbu Wielkiej Brytanii
Korzyści związane ze stosowaniem PPP:





Strona publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału – co w warunkach
ogromnych potrzeb infrastrukturalnych oraz ograniczonych zasobów własnych, umożliwia
przyspieszenie nakładów na rozwój infrastruktury,
PPP jest tańsze niż tradycyjna forma realizacji inwestycji – PPP pozwala osiągnąć
oszczędności rzędu 15-17%* w porównaniu z tradycyjnym modelem realizacji inwestycji,
Projekty PPP są realizowane szybciej i sprawniej niż w metodzie tradycyjnej, w
której jedynie 30% inwestycji zostaje ukończonych zgodnie z ustanowionym
harmonogramem, a 27% zgodnie z zaplanowanym budżetem**,
Jakość usług dostarczanych przez partnera prywatnego jest wyższa, co wynika ze
zwiększonego dostępu podmiotów prywatnych do innowacyjnej wiedzy, efektów skali i
doświadczeń zdobytych we wcześniejszej działalności operacyjnej o podobnym profilu,
Możliwość podziału ryzyk między partnera publicznego i prywatnego – każdy z
partnerów odpowiada za ryzyka, z którymi sobie lepiej (taniej, wydajniej, szybciej) radzi.
* Value for Money Drivers in the Private Finance Initiative
** Meeting the Investment Challenge
PPP według krajów i sektorów
Źródło: Rozwój partnerstwa publiczno‐prywatnego w nowej Europie, Pricewaterhouse Coopers
Źródło: na podstawie danych Dealogic ProjectWare i PricewaterhouseCoopers , opracowanie Bartosz Mysiorski, Uwarunkowania rozwoju PPP w Polsce, praca niepublikowana
Źródło: na podstawie danych Dealogic ProjectWare i PricewaterhouseCoopers , opracowanie Bartosz Mysiorski, Uwarunkowania rozwoju PPP w Polsce, praca niepublikowana
PPP a kryzys gospodarczy
 Władza publiczna – silniejsze ograniczenia budżetowe,
 Kapitał prywatny – silniejsze ograniczenia popytowe, trudniejszy
dostęp do finansowania.
 Partnerstwo – pozytywna odpowiedź umożliwiająca obu partnerom
realizację celów ich działania:
•
Władza publiczna – zdobywa kapitał i zdolność efektywniejszej
realizacji nowych (lepszej jakości) usług publicznych,
•
Partner prywatny – uzyskuje możliwość kontynuacji działalności
gospodarczej i łatwiejszy dostęp do finansowania.
Nowe regulacje prawne
 Ustawa o partnerstwie publiczno-prawnym
z dnia 19 grudnia 2008 r.
 Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi
z dnia 9 stycznia 2009 r.
Kiedy stosujemy PPP? – art. 4 ustawy
maksimum wielkości zwrotu wyłożonego przez partnera prywatnego
(wynagrodzenie) może wynosić do 49% wartości przedsięwzięcia.
Różnice: sposób wynagrodzenia
Wynagrodzenie
partnera prywatnego
Koncesja na roboty budowlane lub usługi
50%
Partnerstwo Publiczno - Prywatne
Umowa koncesyjna z 1923r. Łódź

Umowa koncesyjna zawarta w roku 1923 na okres
40 lat między miastem Łodzią a Spółką Akcyjną
Kolei Elektrycznej Łódzkiej dotyczyła rozbudowy i
eksploatacji sieci tramwajowej w Łodzi.

Wybuch II wojny światowej uniemożliwił finalizację
umowy (była realizowana przez 18 lat).

W umowie ustalone zostały prawa i obowiązki
stron,
a
eksploatacji
także
trakcji
m.in.
zasady:
budowania
tramwajowej,
i
przewożenia
pasażerów, określania taryf przewozowych oraz
kwestie podatkowe i ubezpieczeniowe.
Ustawa o PPP w relacji do ustaw pokrewnych
Przepisy
Proceduralne
dotyczące
wyboru partnera
prywatnego
Przepisy materialne
• wniesienie
wkładu własnego
• spółka celowa
• zarząd i
eksploatacja
Prawo
zamówień
publicznych
Ustawa o
koncesjach na
roboty
budowlane lub
usługi
Ustawa o partnerstwie
publiczno-prywatnym
OGŁOSZENIE O PPP
WNIOSKI O ZAWARCIE UMOWY O PPP
ZAPROSZENIE
DO UDZIAŁU W NEGOCJACJACH
NEGOCJACJE
OPCJONALNIE – ZMIANY WYMAGAŃ OKREŚLONYCH
W OGŁOSZENIU O PPP
ZAPROSZENIE DO ZŁOŻENIA OFERT
WRAZ Z OPISEM WARUNKÓW PPP
ZŁOŻENIE OFERT
WYBÓR NAJKORZYSTNIEJSZEJ OFERTY
ZŁOŻENIE
DOKUMENTÓW POTWIERDZAJĄCYCH SPEŁNIENIE
WARUNKÓW UDZIAŁU W POSTĘPOWANIU
ZAWARCIE UMOWY O PPP
Dialog konkurencyjny
Przesłanki:
•
•
nie jest możliwe udzielenie zamówienia w trybie przetargu nieograniczonego lub przetargu ograniczonego,
ponieważ ze względu na szczególnie złożony charakter zamówienia nie można opisać przedmiotu zamówienia
zgodnie z art. 30 i 31 lub obiektywnie określić uwarunkowań prawnych lub finansowych wykonania zamówienia
cena nie jest jedynym kryterium wyboru najkorzystniejszej oferty
postępowanie w sprawie
dopuszczenia do udziału w dialogu
Zamawiający
przedstawia opis
potrzeb i
wymagań
WYBÓR
WYKONAWCY
DIALOG w
przedmiocie
rozwiązań
Wybór rozwiązania
najbardziej odpowiadającego
potrzebom zamawiającego
zaproszenie
do składania ofert
Sporządzenie
SIWZ
Dziękuję za uwagę