ekonomiczna rola rz¥du w xxi wieku

Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
Vito Tanzii
EKONOMICZNA ROLA RZĄDU W XXI WIEKU
Ostatnie pół wieku było świadkiem ogromnych zmian gospodarek krajów uprzemysłowionych oraz zmian roli, jaką
odgrywały i nadal odgrywają rządów tych krajów zwłaszcza poprzez narzędzie, jakim są wydatki publiczne. Ten artykuł opisuje
niektóre z tych zmian i skupia się na roli rządów, jaką powinny odgrywać w przyszłości.ii
Wzrost wydatków rządowych
Poziom podatków w wielu krajach przemysłowych jest obecnie na najwyższym z dotychczas zanotowanych. A
zaledwie sto lat temu sytuacja była zupełnie inna. Rozważając optymalny poziom opodatkowania w 1888, francuski ekonomista
Paul Leroy-Beaulieu stwierdził, że przychód z podatków 5-6 % PNB (wytworzonego w kraju) mógłby być uważany za
„umiarkowany”, przychód z podatków 8-10 % PNB (wytworzonego w kraju) byłby „normalny”, natomiast przychód powyżej 12 %
PNB (wytworzonego w kraju) byłby „wygórowany” i zaszkodziłby potencjalnemu wzrostowi kraju (Leroy-Beaulieu 1888: 127-28).
W kontekście obecnych obciążeń podatkowych w krajach przemysłowych i nawet wielu krajach rozwijających się, takich jak
Brazylia czy Argentyna, to stanowisko wydaje się skrajne. Jednakże było to dalekie od skrajności w czasie, kiedy LeroyBeaulieu pisał swoją książkę. W tamtym czasie większość dzisiejszych krajów przemysłowych miało poziom podatków i
wydatków publicznych na poziomie 12 % PNB (wytworzonego w kraju).iii Na przykład w 1870 we Francji i we Włoszech wydatki
publiczne i podatki były na poziomie 13 % PNB wytworzonego w kraju, a w Stanach Zjednoczonych były nawet na niższym
poziomie. Ekonomiczna rola państwa w tamtym czasie była ograniczona i skupiała się na podstawowych funkcjach takich jak:
obrona, ochrona osób i mienia, administracji, wymiarze sprawiedliwości i robotach publicznych. Te podstawowe funkcje były w
większości tymi opisanymi przez Adama Smitha w dziele „O źródłach bogactwa narodów”. Tabela 1 pokazuje, że pomiędzy
1870 a 1913, w okresie intensywnej globalizacji, nastąpił niewielki wzrost w poziomie podatków i wydatków publicznych (Tanzi i
Schuknecht 2000).
W późniejszych latach poglądy na ekonomiczną rolę państwa zaczęły się zmieniać. W 1926, John Maynard Keynes
wezwał do „końca polityki nieinterwencji (laissez-faire)” w książce o tym samym tytule i zaproponował zwiększenie roli państwa
(Keynes 1926). W 1932 w artykule L’Encyclopedie Italienne, Mussolini przepowiedział, że XX wiek stanie się „wiekiem
państwa”. Początkowo Mussolini był gospodarczym liberałem, ale zmienił zdanie po okresie Wielkiej Depresji. Być może widział
polityczną korzyść w większej roli państwa w gospodarce. Z ekonomicznej perspektywy, jego przewidywania okazały się
słuszne.
W czasie, kiedy Keynes i Mussolini wyrażali te poglądy, pojawiały się inne naciski na zwiększenie roli państwa z
politycznej zarówno prawicy, jak i lewicy. Państwa, które przyjęły faszyzm i komunizm czy socjalizm popierały pogląd, że
państwo powinno odgrywać większą rolę w ekonomii. Nawet Nowy Ład (New Deal) Roosevelta odzwierciedlał ten pogląd.
TABELA 1
WZROST GŁÓWNYCH WYDATKÓW RZĄDOWYCH, 1870-2002 (PROCENT PNB wytworzony w kraju)
Późny
Przed
I Po I wojnie Przed
II
XIX
wojną
światowej
wojną
Po II wojnie światowej
wiek
światową
światową
Około
1913
1920
1937
1960
1980
1990
1870a
Australia
18.3
16.5
19.3
14.8
21.2
34.1
34.9
Austria
10.5
17.0
14.7b
20.6
35.7
48.1
38.6
Kanada
16.7
25.0
28.6
38.8
46.0
12.6
17.0
27.6
29.0
34.6
46.1
49.8
Francjac
Niemcy
10.0
14.8
25.0
34.1
32.4
47.9
45.1
Włochy
13.7
17.1
30.1
31.1
30.1
42.1
53.4
18.8
25.5
28.0
48.9
41.2
Irlandiad
8.8
8.3
14.8
25.4
17.5
32.0
31.3
Japonia
d
Nowa Zelandia
24.6
25.3
26.9
38.1
41.3
Norwegia
5.9
9.3
16.0
11.8
29.9
43.8
54.9
c
b
5.7
10.4
10.9
16.5
31.0
60.1
59.1
Szwecja
Szwajcaria
16.5
14.0
17.0
24.1
17.2
32.8
33.5
Wielka Brytania
9.4
12.7
26.2
30.0
32.2
43.0
39.9
Stany
7.3
7.5
12.1
19.7
27.0
31.4
32.8
Zjednoczone
Średnia
10.8
13.1
19.6
23.8
28.0
41.9
43.0
1996
2002
35.9
51.6
44.7
55.0
49.1
52.7
42.0
35.9
35.6
51.3
41.4
53.6
48.5
48.0
33.5
39.8
34.7
49.2
64.2
39.4
43.0
32.4
41.6
47.5
58.3
34.3
41.1
34.1
45.0
43.5
c.d.n.
1
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
TABELA 1 (c.d.)
WZROST GŁÓWNYCH WYDATKÓW RZĄDOWYCH, 1870-2002 (PROCENT PNB wytworzonego w kraju)
Przed
wojną
światową
1913
13.8
9.0
11.0
11.3
I
Po I wojnie
światowej
Przed
II
wojną
światową
1937
21.8
19.0
13.2
18.0
Po II wojnie światowej
1920
1960
1980
1990
1996
2002
Belgia
22.1
30.3
57.8
54.3
52.9
50.5
Holandia
9.1
13.5
33.7
55.8
54.1
49.3
47.5
Hiszpania
8.3
18.8
32.2
42.0
43.7
39.9
Średnia
9.1
14.6
27.6
48.6
50.1
48.6
46.0
Całkowita
średnia
10.7
12.7
18.7
22.8
27.9
43.1
44.8
45.6
41.5
a
lub najbliższy dostępny rok dla wszystkich kolumn. Dane sprzed II wojny światowej są często na podstawie PNB lub PNN
b
dane dla tego roku., Nowa Zelandia: 1960-1970 i 1994-95=1996
c
dane za 1996 i 2002: obliczenia oparte na definicji z Maastricht i są niższe niż te opublikowane przez INSEE, krajowy urząd
statystyczny
d
1995 zamiast 1996 z powodu przerwy w danych.
ŹRÓDŁO: Tanzi i Schuknecht (2000: 6-7). Uaktualnione przez autora.
Te naciski łącznie z wydarzeniami takimi jak Rosyjska Rewolucja (Russian Revolution), I Wojna Światowa, II Wojna
Światowa, przeddzień totalitarnego ustroju (zarówno faszystowskiego jak i komunistycznego) w kilku ważnych krajach i Wielka
Depresja stworzyły społeczny klimat i pewne ekonomiczne warunki, które ostatecznie miały pobudzać fenomenalny rozwój
ekonomicznej roli państwa, który miał trwać do końca XX wieku (por. Tabela 1). Wydatki publiczne zaczęły wzrastać w latach
dwudziestych XX wieku, ale rosły powoli aż do około 1960. Do dużego przyspieszenia doszło w okresie pomiędzy 1960 a
połową lat osiemdziesiątych, kiedy wiele krajów, a szczególnie krajów europejskich, stworzyło dojrzały system opieki
społecznej, które dążyło do ekonomicznego zabezpieczenia obywateli przed „od kołyski aż po grób”. W tym okresie w kilku
krajach europejskich (Austria, Belgia, Dania, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Holandia, Szwecja) publiczne wydatki zbliżyły
się bądź przekroczyły 50 % PNB wytworzonego w kraju. Ten poziom wydatków publicznych i podatków potrzebnych do ich
sfinansowania byłby nie do pomyślenia w początkowej części XX wieku.
Ekonomiści przyczynili się w sposób pośredni i być może niezamierzony do wzrostu wydatków publicznych przez
rozwijanie i upowszechnianie ekonomicznych pojęć, które dostarczały dogodnych teoretycznych uzasadnień dla większych
rządowych interwencji w gospodarkę. Eksperci od budżetu rozwinęli narzędzia publicznego zarządzania, które jak twierdzili,
ułatwią naukową lub obiektywną analizę i ocenę programów rządowych. To miało pomóc w uniknięciu błędów w polityce i
ograniczeniu tworzonych przez państwo nieefektywności. Pojęcia takie jak: dobra publiczne, efekty zewnętrzne, dobra
obywatelskie (merit goods), naturalne monopole, wbudowane stabilizatory, mnożnik, itd. były rozwijane i były często używane
do uzasadniania większych interwencji sektora publicznego. Rozwinęła się opinia, że większy sektor publiczny uczyni
gospodarkę bardziej odporną na cykle koniunkturalne.
Takie narzędzia jak: analiza kosztów i korzyści społecznych, programowanie publiczne i systemy budżetowe, budżet
kapitałowy, itp. dostarczały czasem pewnego rodzaju naukowej przykrywki dla oceny rządowych programów, które tak
naprawdę w wielu wypadkach ciągle były w dużej mierze wyznaczane przez polityczne czynniki i naciski. Czasem te narzędzia
były naginane, by uzasadnić większe wydatki publiczne, jak na przykład w połowie lat sześćdziesiątych, kiedy niektórzy
ekonomiści argumentowali, że ocena kosztów i korzyści publicznych inwestycji i innych wydatków powinna przywiązywać
większą wagę do jednego dolara, który trafia do biedniejszej osoby niż jednego dolara, który trafia do bogatszej osoby lub, że
powinny uwzględnić wskaźnik bezrobocia regionu. Skalowanie korzyści i kosztów często prowadziło do uzasadniania wydatków
publicznych przy słabym uzasadnieniu ekonomicznym. To oznaczało, że w praktyce ekonomiści i ich rady przyczynili się do
szybkiego wzrostu wydatków publicznych.
Poziomy wydatków i gospodarczy dobrobyt
Wiele dyskusji porusza temat tego, czy duży wzrost wydatków publicznych, szczególnie w ostatnich pięćdziesięciu
latach, przyczynił się do wzrostu dobrobytu większości obywateli lub czy obywatele byliby lepiej sytuowani w przypadku
niższego wzrostu tych wydatków, a więc większym ich dochodem po opodatkowaniu się, ale z mniejszymi rządowymi usługami.
Większe wydatki publiczne skierowane były na płacenie za usługi społeczne: służbę zdrowia, edukację i inne świadczenia
socjalne łącznie z emeryturami. Rząd często dostarczał takie usługi bezpośrednio poprzez sektor publiczny. Ponieważ
interwencje sektora publicznego często wypierały istniejące instytucje lub prywatne interwencje niekoniecznie dodają, w ujęciu
netto, do nieformalnych rozwiązań ochrony socjalnej, którą mieszkańcy kraju otrzymywali lub mogli otrzymywać z prywatnych
programów. Na przykład w niektórych krajach były rozbudowane sieci, które nieformalnie dostarczały ochrony socjalnej
2
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
potrzebującym. Ludger Schuknecht i ja zakwestionowaliśmy pogląd, że to wzrost w wydatkach publicznych zwiększył dobrobyt
(por. Tanzi i Schuknecht 1997 i 2000).
Często zakłada się, że dobrobyt obywateli jest powiązany z wynikami liczbowymi pewnych ekonomiczno-społecznych
wskaźników takich jak: średnia długość życia, śmiertelność noworodków, osiągnięcia edukacyjne, wskaźniki analfabetyzmu,
wzrost dochodów per capita, inflacja i innych, na które rząd stara się wpłynąć poprzez wydatki publiczne. Przykłady jednakże
wskazują, że w ostatnich dekadach występuje niewielki, jeśli w ogóle, związek pomiędzy zmianami w udziale wydatków
publicznych w PNB wytworzonego w kraju a zmianami tych wskaźników społeczno-ekonomicznych w pożądanym kierunku.
Kraje, które pozwoliły na znaczący wzrost wydatków publicznych bardziej niż inne kraje nie mają lepszych średnich wyników
liczbowych tych wskaźników niż kraje, które utrzymywały wydatki rządowe na mniejszym poziomie. Z drugiej strony poprzez
zmniejszenie dochodu obywateli poprzez opodatkowanie, kraje, które pozwoliły na większy wzrost wydatków publicznych,
ograniczyły bez wątpienia wolność gospodarczą.
Kiedy za ogólne odniesienie przyjmiemy indeks społecznego dobrobytu, Wskaźnik Rozwoju Społecznego ONZ (HDI)
pokazuje, że wśród dwudziestu krajów z najlepszymi wynikami, niektóre mają wysoki udział wydatków publicznych w PNB
wytworzonego w kraju (tak jak Austria, Belgia, Dania, Francja, Niemcy i Szwecja), a niektóre maja niski udział wydatków
publicznych (tak jak: USA, Australia, Irlandia, Kanada i Japonia) (por. Tabela 1). Wskaźnik HDI łączy wskaźniki długości życia,
liczbę osób kończących studia, dostęp do edukacji i standardu życia. Co więcej niektóre kraje, nieuwzględnione w Tabeli 1,
takie jak: Singapur, Tajwan, Hong Kong z małymi, ale bardzo efektywnymi rządami, mają wskaźnik HDI jak i inne wskaźniki
społeczno-ekonomiczne na prawie takim samym poziomie jak kraje z dużo większymi wydatkami publicznymi.
Niektóre kraje z najwyższymi wskaźnikami HDI i najwyższym poziomem wydatków publicznych takie jak: Norwegia,
Kanada, Szwecja, Belgia, Holandia, Finlandia znacząco ograniczyły wydatki publiczne w ostatnich latach jednocześnie
zachowując wysoki wskaźnik HDI (por. Tabela 2 i Schuknecht i Tanzi 2005). Tak więc, życie nie zamiera po zmniejszeniu
wydatków publicznych. Te kraje są przykładem na to, iż wydatki publiczne mogą być znacząco zmniejszone bez pociągania za
sobą dużego spadku dobrobytu społecznego, którego wielu się obawia. Brak jakiejkolwiek korelacji między dwoma zmiennymi
to potwierdza.
TABELA 2
WYDATKI PUBLICZNE A WSKAŹNIK ROZWOJU KAPITAŁU LUDZKIEGO (HDI)
Wydatki publiczne (% PNB wytworzonego w kraju)
Państwo
Rok z najwyższym poziomem
2002
Norwegia
52.0 (1992)
42.3
Szwecja
67.5 (1993)
52.6
Kanada
49.9 (1992)
38.2
Belgia
57.1 (1985)
46.2
Australia
37.7 (1985)
32.5
USA
34.8 (1992)
30.9
Islandia
40.5 (1992)
40.3
Holandia
53.3 (1987)
41.8
Japonia
37.9
Finlandia
59.1 (1993)
45.2
Francja
51.8 (1993)
49.0
Wielka Brytania
43.2 (1993)
39.1
Dania
58.0 (1996)
50.1
Austria
53.3 (1993)
48.8
Luksemburg
44.0 (1992)
40.5
Niemcy
47.3 (1996)
46.3
Irlandia
50.7 (1985)
31.8
Nowa Zelandia
51.8 (1986)
39.0
Włochy
55.4 (1993)
45.5
Hiszpania
47.2 (1993)
38.8
ŹRÓDŁO: ODCE (2002) i UNDP (2002)
HDI
0.942
0.941
0.940
0.939
0.939
0.939
0.936
0.935
0.933
0.930
0.928
0.928
0.926
0.926
0.925
0.925
0.925
0.917
0.913
0.913
Ponieważ sfinansowanie wysokich wydatków publicznych wymaga wysokich podatków, ogranicza to dochód
podatników po opodatkowaniu (dochód netto), a w ten sposób ich gospodarczą wolność i co bardzo prawdopodobne w długim
okresie czasu ma negatywny wpływ na efektywność gospodarki i wzrost ekonomiczny, pojawia się pytanie, czy poziom
wydatków publicznych i w konsekwencji poziom podatków powinny być zmniejszone, jeżeli mogłoby to być przeprowadzone
bez zmniejszenia dobrobytu społecznego. To, co trzeba powiedzieć to, że jeśli żadne obiektywne kryteria nie wskazują na
zmniejszenie dobrobytu społecznego, to wydatki publiczne i w konsekwencji dochód z podatków powinny być zmniejszone. To
pozwoliłoby większości ludzi mieć większy udział w decydowaniu o ich dochodach (przed opodatkowaniem). Innymi słowy to
obywatele a nie rząd decydowaliby, jak wydawać te pieniądze.iv
Te teoretyczne racje wysunięte przez ekonomistów, żeby uzasadnić rolę państwa w gospodarce, łącznie z potrzebą
wspomagania ubogich, mogłyby być zrealizowane przy dużo niższym udziale wydatków w PNB (wytworzonego w kraju) niż
istnieje obecnie w większości krajów przemysłowych, jeżeli rządy mogłyby być bardziej wydajne i bardziej nastawione na lepsze
wykorzystanie swoich zasobów.v Jest dużo empirycznych dowodów, żeby wskazać, iż z wydatków publicznych korzysta szeroko
pojęta klasa średnia. W tym samym czasie wiele obciążeń narzuconych przez rząd w formie podatków spada na średnią klasę.
Ujmując to inaczej, rząd z jednej strony opodatkowuje średnią klasę, a z drugiej ją subsydiuje. Rząd staje się klasycznym
pośrednikiem. W konsekwencji tej „ fiskalnej piany” rząd zniechęca i tworzy nieefektywności zarówno po stronie podatków, jak i
po stronie wydatków. To również ogranicza wolność gospodarczą pojedynczych obywateli i prawdopodobnie stopę wzrostu
kraju w długim okresie. Kraje, które utrzymywały podatki na niskim poziomie lub zmniejszyły je w ostatnim czasie, jak np.
Australia, Irlandia i USA miały wyższą stopę wzrostu niż pozostałe kraje.
Nie wydaje się, żeby państwa potrzebowały wydawać więcej niż, powiedzmy, około 30 % PNB (wytworzonego w
kraju), żeby móc finansować podstawowe cele socjalne i ekonomiczne. Niektóre z dobrze funkcjonujących krajów nie
3
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
przeznaczają więcej niż 20 % swojego PNB (wytworzonego w kraju) na publiczne programy. Nawet pośród wysoko rozwiniętych
krajów przedstawionych w Tabeli 1 można zauważyć, że niektóre z nich (USA, Szwajcaria, Australia i Irlandia) mają wydatki
publiczne na poziomie blisko 30 %. A w niektórych z nich może pojawić się możliwość zmniejszenia wydatków (por. Edwards
2005 dla USA). Dwa z nich – USA i Australia - mają jedne z najwyższych wskaźników HDI. Jest prawdopodobne, że Szwajcaria
także ma wysoki wskaźnik.
Rozwój rynku i rola państwa
Prawdziwe trudności, którym rząd musiałby stawić czoło przy ograniczeniu roli państwa w gospodarce nie jest to, że
mniej dominujące państwo implikowałoby obniżenie gospodarczego dobrobytu, ale raczej to, iż ograniczenie wydatków
publicznych napotkałoby na silną polityczną opozycję tych, których obecny lub oczekiwany poziom życia zależy od istniejących
programów. Taka opozycja była i jest oczywista w takich krajach jak: Francja, Niemcy, Włochy. Ta opozycja związała ręce
twórcom programów politycznych. Programy socjalne tworzą silnych wyborców: emerytów, osoby bliskie wieku emerytalnego,
nauczycieli, pracowników sektora publicznego, osoby, które otrzymują dofinansowanie socjalne i innych.
Ci, którzy posiadają uprawnienia lub różne żądania w stosunku do rządu sprzeciwiają się obniżeniu wydatków
publicznych. Niektóre z tych uprawnień mają formę wyższych zarobków, wyższych emerytur lub lepszych gwarancji
dotyczących pracy niż mogliby zdobyć w sektorze prywatnym. Badania opinii publicznej pokazują, że obywatele często
popierają obecne wydatki rządu i jednocześnie przeciwstawiają się podatkom niezbędnym do finansowania tych wydatków.
Ewentualnie opowiadają się za obcięciem ogólnych wydatków publicznych, ale są przeciwni zmniejszeniu wydatków w
programach, które im pomagają. Ci ludzie uważają ograniczenie wydatków publicznych za grę o negatywnej sumie. Co więcej
przykłady, iż niektóre kraje z relatywnie niskim poziomem wydatków publicznych dobrze działają, nie powinno być
interpretowane tak, że kraje z wysokimi wydatkami mogłyby łatwo ograniczyć swoje wydatki publiczne. Jednakże jak wskazują
dane z Tabeli 1 w ostatnich latach kilka krajów z powodzeniem dokonało tego bez pociągania za sobą dużych gospodarczych
czy też politycznych trudności (por. Schuknecht i Tanzi 2005).
Poziomy wydatków publicznych zawsze pozostaje pod wpływem przeszłych trendów politycznych i obietnic niż
uzasadnionych decyzji opartych na teraźniejszych przykładach. W każdym momencie poziom wydatków publicznych zależy
istotnie od praw i żądań w stosunku do państwa powstałych w przeszłości. Nie zależy to od dobrze opracowanej analizy i
czynników dotyczących tego, co państwo może lub powinno zrobić w nowoczesnej i skomplikowanej gospodarce rynkowej.
Rzadko zależy to od poziomu wydatków, które rząd u władzy mógłby chcieć mieć.
Ze wspomnianych powodów, często nie ma realnej możliwości abstrakcyjnej oceny i i skonstruowania roli państwa.
Innymi słowy, zważywszy na obecne w polityce siły, poziom wydatków, który przeważa w kraju, stanowi wynik bieżących i
przeszłych politycznych procesów, przy czym przeważa przeszłość. Jednakże jest oczywiste, że jeżeli błędy z przeszłości lub
źle przeprowadzone działania wyznaczyły bieżący poziom wydatków publicznych, ten poziom nie może być uznany za
optymalny w ekonomicznym a nawet politycznym sensie, chociaż może, w pewnym sensie, stanowić rodzaj politycznej
równowagi. Ważne jest, żeby oddzielić, przynajmniej analitycznie, to, co może być analityczną rolą państwa w długim czasie od
bieżącej roli. Bieżąca rola również nie może być interpretowana jako rodzaj minimalnego poziomu wydatków publicznych jak
wydaje się to być implikowane przez prawo Wagnera dotyczące wzrostu w sektorze publicznym. Tak jak jest to często
interpretowane, prawo Wagnera mówi, że jeżeli dochód na osobę rośnie, to poziom wydatków publicznych jak procent
wytworzonego w kraju PNB też musi wzrastać.vi
Należy więc zadać pytanie, czy rządy powinny po prostu zaakceptować status quo i kontynuować społeczne
programy, a i równocześnie przystosować się do przyszłych nacisków na wydatki wynikające ze zmian demograficznych lub do
zmian dochodów publicznych pod wpływem globalizacji. Czy też może powinny rozpocząć radykalne reformy, które w dłuższym
okresie – powiedzmy ponad jedno pokolenie – przybliżyłoby rolę państwa do idealnej lub ekonomicznie optymalnej roli?
Ostatnie doświadczenia w kilku europejskim krajach wskazują, że druga alternatywa jest politycznie trudna do przeprowadzenia
z powodu silnej politycznej opozycji w stosunku do prawdziwej reformy. W tym samym czasie niektóre kraje tak jak: Kanada,
Irlandia i Finlandia, rozpoczęły ten proces.
Formułując pytanie inaczej: jaką ekonomiczną rolę, szczególnie w stosunku do wydatków publicznych, powinno
odgrywać państwo w rozwiniętych przemysłowych krajach w XXI wieku? Ciężko jest odpowiedzieć na to pytanie, ponieważ
odpowiedź musi nieuchronnie odzwierciedlać polityczną stronniczość tak jak i wagę kosztów przejścia- z tego, co mamy dziś do
tego, gdzie powinniśmy być powiedzmy za dwadzieścia, trzydzieści lat. Im większą wagę przywiązujemy do kosztów
przejściowych, w tym szczególnie do kosztów politycznych, tym większa skłonność do popierania status quo i bieżących
programów wydatków. To wydaje się być tym, co dzieje się obecnie w kilku europejskich krajach. Pozwolę sobie na
skoncentrowanie się na kilku podstawowych elementach, które trzeba rozpatrzyć przy okazji poprzedniego pytania.
Bardziej sprawne rynki oznaczają mniejszy udział rządu
Pierwszym z tych elementów jest uznanie, iż w gospodarce rynkowej powinien zachodzić związek pomiędzy tym, co
rynek jest w stanie zrobić i co rząd powinien robić. Przecież w gospodarce rynkowej państwo powinno korygować błędy rynku
lub uzupełnić jego niedostatki, ale nie zastępować rynek. Bardziej sprawny rynek wymaga mniejszego udziału rządu. W
społeczeństwie, gdzie rynek nie jest rozwinięty, a więc gdzie nie jest w stanie dobrze spełniać niektórych ważnych zadań produkować niezbędne dobra i usługi, kreować miejsca pracy, dla większości tych, którzy chcą pracować, żeby stworzyć
sprawny rynek ubezpieczeń, który pozwala obywatelom bezpośrednio chronić się przed różnymi przyszłymi ekonomicznymi
niebezpieczeństwami, żeby dostarczać sprawnych i stosunkowo bezpiecznych kanałów dla inwestowania oszczędności
osobistych, itd. – będzie domniemanie dla państwa, żeby wkroczyć, a zatem poprawiać lub uzupełniać rynek w tych wybranych
funkcjach. To było głównym argumentem, który przez lata doprowadził do wzrostu gospodarczej roli państwa szczególnie w
okresie od 1945. Było to stosowane nie tylko w krajach, gdzie rynek nie był dobrze rozwinięty, ale także w tych, gdzie rynek
mógł dobrze działać, ale nie działał i niektóre z zadań zostały przejęte przez rząd. Ten argument na przykład był użyty przez
wielu ekonomistów w latach pięćdziesiątych w USA i w Europie, żeby opowiedzieć się za wzrostem roli państwa.
W tym kontekście należy wspomnieć, iż ważna, ale względnie nowa gałąź ekonomii, Szkoła Publicznego Wyboru,
którego główny propagator, James Buchanan, otrzymał nagrodę Nobla w dziedzinie ekonomii, kwestionuje potrzebę interwencji
rządowych – nawet w warunkach, w których rynek jest niewystarczający (Buchanan 1975, Buchanan i Musgrave 1999).Ci,
którzy obstają za tą szkołą uważają, że interwencje rządowe mające na celu korygowanie niedostatków rynku często bardziej
szkodzą niż pomagają. Tak może się dziać, ponieważ nie jest prawdopodobne, żeby kraj, w którym rynek prywatny nie jest
rozwinięty miał efektywny sektor publiczny. Te same czynniki, które doprowadzają do nierozwiniętego rynku, prawdopodobnie
prowadzą do nieefektywnego sektora publicznego. Może też tak się stać, ponieważ, jak podkreśla Szkoła Publicznego Wyboru,
4
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
że ci, którzy podejmują decyzje w rządzie są podmiotami szczególnych nacisków i bodźców, które mają wpływ na ich decyzje.
Bez względu na powody, zwolennicy Szkoły Publicznego Wyboru utrzymują, że kiedy rząd interweniuje, rynkowe niesprawności
są często zastępowane przez rządowe niesprawności. Lub ujmując to bez ogródek, lekarstwo jest często gorsze niż choroba.
Ten aspekt, choć ważny nie będzie tutaj poruszany, ponieważ pragniemy skupić się na mniej znanym lub mniej zbadanym
aspekcie.
Ponieważ rynki rozwijają się i staja się bardziej efektywne w wykonywaniu różnych zadań i umożliwiają bezpośrednie
zaspokojenie różnych potrzeb obywateli (łącznie z potrzebą zakupu ochrony przed szczególnymi zdarzeniami, które mogą mieć
ekonomiczne konsekwencje), teoretyczne uzasadnienie dla interwencji rządowych poprzez sektor publiczny maleje. To powinno
prowadzić do spadku wydatków publicznych. Oczywiście rynek doskonały nie wymagałby żadnego udziału rządu. Z drugiej
strony, mogłoby być utrzymywane, iż wzrost gospodarczy może bardziej potrzebować publicznej interwencji w wybranych
sektorach. Jednakże taka interwencja prawdopodobnie bardziej wymaga efektywnych regulacji niż wydatków publicznych.vii
Ujmując to bardziej formalnie, jeżeli R odpowiada roli rządu (utożsamianej tutaj z poziomem wydatków publicznych), a
D odpowiada stopniowi rozwoju i złożoności prywatnego sektora, to możemy przyjąć, że R powinno być ujemną funkcją D.
Zakładamy, że stopień złożoności rynku- D- jest funkcją (zależy od) czasu i poziomu dochodu. Kiedy czas upływa i
dochód na osobę wzrasta, sektor prywatny staje się bardziej złożony. Rozwija wiele rynków, które dają jednostkom możliwość
bezpośredniego nabycia zabezpieczenia lub ubezpieczenia od wielu niebezpieczeństw, które mają ekonomiczne konsekwencje.
Jako rezultat tej zmiany, rządy powinny stopniowo być w stanie ograniczać wydatki, pozwalając jednostkom na zaspokojenie
większej ilości ich potrzeb bezpośrednio poprzez prywatny rynek. Na przykład rozwój rynku finansowego pozwala jednostkom
na łatwiejsze oszczędzanie w formie, która im odpowiada. Sprawia to, że możliwe jest zastąpienie emerytur publicznych
prywatnymi. Podobne argumenty można wysunąć dla innych kategorii wydatków publicznych.
Publiczne monopole wypierają sektor prywatny
Drugim ważnym elementem i jednym, którym się nie zajęto w literaturze, jest to, kiedy w przeszłości rząd „wszedł” w
sektor, wprowadził przepisy prawne i regulacje, które ułatwiły i uzasadniły jego własną interwencję w tym sektorze. To
nieuchronnie utrudniło to albo czasem nawet niemożliwym sektorowi prywatnemu rozwój w tym sektorze, a zatem stworzenie
prywatnej alternatywy dla rządowej działalności w tym sektorze. Innymi słowy zaangażowanie rządu często tworzyło publiczne
monopole, które broniły dostępu prywatnemu zaangażowaniu w tych sektorach. Publiczne monopole w sektorze elektrycznym,
komunikacji, transporcie, dostarczaniu emerytur, usług służby zdrowia, edukacji i kilku innych uniemożliwiło prywatnemu
sektorowi wielu krajów rozwinięcie efektywnych alternatyw dla rządu w tych dziedzinach. Wkroczenie rządu w te obszary
uniemożliwiło rozwój prywatnym rynkom. To stworzyło założenie i pogląd części społeczeństwa, że sektor publiczny powinien
pozostać zaangażowany w te dziedziny, jeżeli dobrobyt obywateli miał być chroniony. Często takie założenie było promowane
przez kampanie polityczne. Wielu obywateli zaczęło wierzyć, iż tak właśnie jest. Tak więc sprzeciwiali się reformom, które
ograniczyłyby rolę państwa, nawet jeśli z tych reform- gdyby zostały przeprowadzone – skorzystałaby prawdopodobnie
większość. Taka opozycja była często popierana przez tych, którzy pracowali dla lub zarządzali publicznymi monopolami.
Rządowe monopole w dostawie emerytur w wielu krajach uniemożliwiły rozwój prywatnych funduszy emerytalnych lub
innych prywatnych alternatyw takich jak: indywidualne rachunki emerytalne. W kilku krajach społeczeństwo zaczęło wierzyć, że
tylko publiczne emerytury mogą chronić obywateli przed ekonomicznymi zagrożeniami związanymi z wiekiem i
niepełnosprawnością. To przekonanie jest utrzymywane nawet w obliczu rosnących i przekonywujących przykładów z kilku
krajów, gdzie zmiany demograficzne spowodują, że utrzymanie obietnic danych przyszłym emerytom przez rząd będzie prawie
niemożliwe i stopy zwrotu z prywatnych emerytur prawdopodobnie byłyby wyższe w długim okresie czasu.
Monopole państwowe w dostarczaniu usług służby zdrowia uniemożliwiły lub zniechęciły do rozwoju prawdziwe
prywatnej służby zdrowia. Ten sam argument dotyczy edukacji i rozwoju infrastruktury. W wielu tych dziedzinach
zaangażowanie rządu wyparło konkurencję i ogranicza zasięg efektywnych rozwiązań, które mogą brać się z konkurencji, która
towarzyszyłaby rozwojowi rynków prywatnych. W ostatnich latach rządy niektórych krajów zaczęły zwiększać rolę sektora
prywatnego. Jednakże reformy często były przeprowadzane bez entuzjazmu. Na przykład w infrastrukturze państwowoprywatne spółki zapoczątkowały większą rolę sektora prywatnego. Jednak rola ta jest ciągle ograniczona i kontrowersyjna. (por.
Harris 2004, Brixi i Schick 2002).
Zmieniającą się funkcja państwa
Trzeci element jest taki, że to nie tylko pojęcie państwa zmienia się, ale bardzo szybkie innowacje techniczne,
rosnąca złożoność rynku, rozwój usług finansowych i globalizacja zmieniają zasady dostarczania usług, a nawet
funkcjonowania rządu. Obecna funkcja rządu rozwinęła się głównie w okresie po II Wojnie Światowej, kiedy, z różnych
powodów, rynki w różnych krajach nie były dobrze rozwinięte. To był okres, kiedy pojęcie „gospodarki mieszanej”, które
przypisywało dużą rolę gospodarczą państwu, było najbardziej popularne. W tamtym czasie musiało wydawać się rządom
naturalnym przejmowanie odpowiedzialności czasami nawet łącznie z produkcją prywatnych dóbr. Pewnego razu we Włoszech
rząd znalazł się nawet w biznesie produkcji ciast wielkanocnych.
Pomimo przeszkód często narzucanych przez rząd, przez lata rynki stały się bardziej złożone. Różne zmiany
umożliwiły prywatnemu sektorowi zastąpienie kilku wcześniej wyłącznie publicznych działalności. Rozwój technologiczny
zniszczył założenie, że istnieją naturalne monopole w wytwarzaniu elektryczności, w różnych formach transportu (koleje,
lotnictwo), w komunikacji (telefony, telegrafy) i w innych dziedzinach. We wcześniejszych latach to założenie przypisywało
sektorowi publicznemu główną lub wyłączną odpowiedzialność w tych dziedzinach. W kilku krajach, rząd zaczął się wycofywać
z niektórych działalności i stosunkowo dobrze funkcjonujące rynki szybko się tam rozwinęły. To jest z pewnością także sprawa
prywatnych emerytur, transportu i komunikacji. W większości przypadków ekonomiczny dobrobyt obywateli nie został naruszony
przez te zmiany. Przeciwnie, z wyjątkami, które często są bardziej podawane do publicznej wiadomości, usługi poprawiły się
jakościowo, a ceny się obniżyły.viii
Główne zmiany na rynkach finansowych, łącznie z większą międzynarodową mobilnością kapitału, usunęły założenie,
iż rządy powinny być zaangażowane w alokację prywatnych oszczędności i kredytów, jak to miało miejsce w wielu krajach aż do
kilkudziesięciu lat wstecz. W nowoczesnej ekonomii nie powinno byś miejsca dla tego co ekonomiści nazywają „ pożyczki na
rzecz polityki” czy „finansowy ucisk”. Pożyczki na rzecz polityki to pożyczki udzielane przez banki poszczególnym sektorom lub
przedsiębiorstwom na żądanie rządu. Finansowy ucisk istnieje, kiedy rząd ogranicza stopy procentowe i decyduje, gdzie
prywatne oszczędności mają być zainwestowane. Na rynkach finansowych, jak również we wspomnianych już dziedzinach,
istnieje bardzo ważna funkcja nadzoru i funkcja regulacyjna, którą rząd musi spełniać. Ta funkcja nie może, czy też nie powinna
5
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
być pozostawiona prywatnemu sektorowi i to powinno zostać poważnie potraktowane przez rząd. To powinno być traktowane
jako część podstawowych funkcji państwa.
Funkcja regulacyjna jest niezbędna, by uniknąć nadużyć i utworzenia prywatnych monopoli oraz aby uchronić
obywateli przed pozbawionymi skrupułów praktykami. W ostatnich latach potrzeba tej funkcji stała się oczywista dzięki
skandalom, które pojawiły się w dużych przedsiębiorstwach takich jak: Enron, Parmalat i innych. Już w 1776 Adam Smith
przestrzegał przed tymi problemami. Zidentyfikował prywatne bodźce do tworzenia monopoli. Ta funkcja nadzorcza i regulująca
musi być ukierunkowana na:
a)
promocję i utrzymywanie konkurencji
b)
promocję przejrzystości
c)
wytwarzanie potrzebnych informacji, żeby ograniczyć zasięg działań stymulowanych przez istnienie asymetrii
informacji.
Ta funkcja regulacyjna i nadzorcza musi być raczej funkcją kreującą rynek niż kontrolującą go. Musi być skupiona i
ograniczona, ponieważ nadmierne regulacje mogą powodować problemy podobne do tych tworzonych przez nadmierne wydatki
publiczne.
Wpływ globalizacji na rynki
Czwartym elementem jest to, iż globalizacja, która w swoich różnych aspektach, przynosi znaczne zmiany sposobu
działania rynków bądź też możliwych sposobów działania. Zagraniczna konkurencja może usprawnić krajowe rynki poprzez
promocję konkurencji w miejsce możliwych krajowych monopoli. Globalizacja ma również wpływ na działalność sektora
publicznego w inny sposób. Poprzez likwidację granic lub uczynienie ich mniej ograniczającymi globalizacja tworzy potencjał dla
większej ilości możliwości zarówno dla obywateli, jak i rządów. Na przykład, edukacja i usługi służby zdrowia mogą być teraz
łatwiej osiągnięte niż w przeszłości w innych krajach. W pewnym sensie stały się dobrami podlegającymi obrotowi. Przy
zakupach dla sektora publicznego można teraz wykorzystywać zagraniczny dostawców, a zatem zmniejszać koszty rządowe. W
pewnych dziedzinach, dostęp do rynków zagranicznych stworzył możliwości inne niż tradycyjnie dostępne w danym kraju, a
które były głównie dostępne od sektora publicznego.
Rząd już nie potrzebuje interweniować jako dostawca usługi, kiedy dostępne i tańsze zagraniczne opcje są dostępne
dla jego obywateli. Ubezpieczenie na wypadek wielu zagrożeń może być teraz nabyte lub z czasem będzie możliwe do kupienia
od dostawców w innych krajach, gdzie jest to tańsze i bardziej niezawodne. Oszczędności i aktywa zgromadzone przez
prywatne fundusze emerytalne lub indywidualne rachunki emerytalne mogą być inwestowane za granicą. Usługi z dziedziny
edukacji i zdrowia mogą być zrealizowane za granicą. Te zmiany zmniejszają uzasadnienie dla interwencji rządowych jako
dostawcy i jego roli jako monopolisty w wielu dziedzinach. W niektórych z tych obszarów rząd wciąż musi odgrywać rolę we
wzmacnianiu przejrzystości, odpowiedzialności i poprawie dostępu do niezawodnej informacji.ix Międzynarodowe regulacje
pomagają w tym kontekście. Te są często koordynowane przez międzynarodowe organizacje takie jak Bank Rozliczeń
Międzynarodowych czy Światowa Organizacja Handlu.
Globalizacja również tworzy „ fiskalne termity”, tj. zmiany, które przez lata prawdopodobnie zmniejszą przychody z
podatków, a zatem rządową zdolność do finansowania wysokiego poziomu wydatków publicznych. Globalizacja umożliwia wielu
podatnikom „głosowanie nogami” jak i „ głosowanie ich portfelem”, a zatem ułatwienie ucieczki przed wysokimi podatkami.
Różne możliwości lub „termity” – handel elektroniczny, elektroniczne pieniądze, transfery cen stosowane przez
międzynarodowe przedsiębiorstwa, raje podatkowe, ułatwienia w eksporcie kapitału finansowego, zakupy za granicą, itp. –
prowadzą do „zaniku podatników” i do wzrastających trudności dla administrujących podatkami, którzy kontynuują zwiększanie
rosnącego poziomu wysokich podatków (Tanzi 2001, 2002).
Jeżeli prognozy rosnących trudności w zwiększaniu wysokiego poziomu podatków w przyszłości okażą się poprawne,
rządy mogą mieć dużo mniejsze prawa w zwiększaniu przychodu. A zatem ich zdolność do angażowania się w dziedziny, które
wymagają wysokiego poziomu wydatków publicznych zostałyby ograniczone, jeżeli rządy chciałyby uniknąć trudności
makroekonomicznych. Taki rozwój wypadków może się pojawić w tym samym czasie, kiedy zmiany demograficzne będą
wymuszać większe wydatki w służbie zdrowia i emeryturach przy obecnych programach. Jak powszechnie wiadomo z powodu
wydłużania się długości życia i spadku stopy narodzin, wszystkie kraje przemysłowe i kilka innych krajów takich jak Chiny
przechodzą szybki proces starzenia się ludności, który zwiększy koszt emerytur i opieki medycznej.
Jeżeli obecna polityka nie będzie mogła być zmieniona i niebezpieczeństwo ze strony istnienia fiskalnych termitów
napotka na bombę czasową stworzoną przez zmiany demograficzne, kraje przemysłowe stawią czoło niemożliwym do
utrzymania zmianom fiskalnym w przyszłych latach. Z tej przyczyny ważne jest, żeby politycy teraz zajęli się tym
fundamentalnym problemem i analizowali, jak mogą zmniejszyć w przyszłych latach wysoki poziom wydatków publicznych,
który w ostatnich dekadach dominował w wielu krajach przemysłowych. To ograniczenie w wydatkach powinno zostać
osiągnięte przy zachowaniu w możliwie wysokim stopniu, podstawowych celów, które efektywny i współczujący rząd chciałby
promować. A zatem powyższa dyskusja ma niewiele albo nie ma żadnej implikacji dla prawdziwie redystrybucyjnej roli rządu na
korzyść tych, którzy przez upośledzenie, chorobę, bądź inne nieszczęścia niewynikające z ich winy, znajdują się na dole
dystrybucji dochodu. Uważam, iż rząd nadal powinien ponosić odpowiedzialność w stosunku do tych ludzi. Ta odpowiedzialność
wskazuje na potrzebę bardziej zawężonych programów rządowych, mniejszego fiskalnego kręcenia i większej uwagi skupionej
na naprawdę podstawowych czy uzasadnionych funkcjach państwa.
Wpływ technologii na rząd
Piątym i ostatnim elementem, który zasługuje na wspomnienie jest potencjalny wpływ, jaki rozwój najnowszych
technologii (internet, natychmiastowa i tania komunikacja, udogodnienia w gromadzeniu dużych ilości danych w systemach
komputerowych) mógłby mieć na sposób funkcjonowania rządu
Jak na razie ten wpływ jest ciągle sporadyczny i ograniczony. W wielu krajach jest więcej debat niż efektywnych działań. W
niektórych krajach pracownicy sektora publicznego mogą nie być świadomi, że nowa era się zaczyna. W niektórych z nich nowe
i technologicznie bardziej zaawansowane sposoby wykonywania pewnych czynności nie zastąpiły starych, ale raczej zostały po
prostu dodane do nich – często tworząc zamieszanie, a nie większą efektywność. Ale mimo to software i hardware dla rządu
opartego na elektronice (e – rząd) są dostępne i stały się tańsze i bardziej dostępne niż w przeszłości. Teraz główną kwestią
jest nauczenie się, w jaki sposób używać tego efektywnie i usunąć administracyjne czy prawne przeszkody, które
uniemożliwiają ich pełne wykorzystanie. Niektóre z tych przeszkód zaczynają się od wymagań aktualnego podpisu, kiedy
6
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
dokument jest przesyłany elektronicznie, a kończą na ograniczeniach narzucanych przez umowy związkowe dotyczące zmian
funkcji pracowników sektora publicznego.
Ciężko jest oszacować stopień, do którego i jak szybko te nowe zmiany przenikną głęboko zakorzenione, tradycyjne
rządowe działania i zmienią je. W niektórych krajach te zmiany zachodzą znacznie szybciej niż w innych. Jednak potencjał jest
olbrzymi, zakładając, że rządy ułatwią zmiany poprzez efektywne reformy regulacyjne i prawne.
W dłuższym okresie czasu kraje, które wolno wprowadzają te zmiany zapłacą wysoką cenę w porównaniu do tych,
które działają szybko i agresywnie. Niektóre kraje, takie jak: Finlandia, Szwecja, Australia i inne, spieszą się z wykorzystaniem
nowych możliwości. Liderem w tej dziedzinie jak i innych był Singapur, który w ostatnich latach zapoczątkował inicjatywę
popartą przez ogromne budżetowe alokacje, żeby w krótkim czasie zapoznać pracowników sektora publicznego z
komputerowymi programami. Celem było wyeliminowanie zużycia papieru i ograniczeń narzuconych przez fizyczne odległości i
godziny otwarcia biur (pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym, jak również wewnątrz sektora publicznego). Żeby osiągnąć
te cele wiele funkcji rządowych musi zostać ponownie na nowo przemyślane czy przeprojektowane. Pracownicy, którzy nie są w
stanie dostosować się do zmian, musieliby zmienić pracę lub przejść na emeryturę. Kiedy związki zawodowe lub prawo pracy
uniemożliwią zmiany, kraj będzie cierpieć.
Przeprogramowany e-rząd byłby ogromnym narzędziem do realizowania uzasadnionych rządowych celów w różny i
bardziej efektywny sposób. Istnieje niewiele wątpliwości, że do połowy XXI wieku rządowe operacje będą wyglądać znacznie
inaczej. Mając nowe dostępne narzędzie do tego, jest ważne, żeby przyszła rola państwa była uzasadniona jak to tylko
możliwe.
Granice rządowych działań w XXI wieku
Jaką rolę sektor publiczny powinien odgrywać, jeżeli spuścizna przeszłych zobowiązań nie istnieje? Po pierwsze,
istnieje obecnie wśród ekonomistów ogólna zgoda co do tego, że państwo nie powinno być zaangażowane w produkcję dóbr i
usług, które mogą być wyprodukowane przez sektor prywatny lub które mogą być importowane. A zatem państwo zupełnie nie
powinno zajmować się tą działalnością. W wielu krajach przemysłowych państwo jest ciągle zaangażowane w produkcję stali,
zarządzanie liniami lotniczymi, dostarczanie elektryczności i innych podobnych rzeczy. To zaangażowanie tworzy naciski na
bezpośrednie lub pośrednie subsydiowanie przedsiębiorstw i zwiększa wydatki publiczne.
Po drugie, zważywszy na rozwój technologiczny w ostatnich latach, naturalne monopole, które rzeczywiście
uzasadniają własność państwową i działania państwa stały się rzadsze. Dla wielu rodzajów ziałalności, które w przeszłości były
publicznymi monopolami, główną rolą państwa powinna być funkcja regulacyjna. To powinno promować konkurencję,
przejrzystość i bezpieczeństwo konsumentów.
Po trzecie, rynki rozwinęły się w znacznym stopniu, a zważywszy na ostatnie i przyszłe zmiany, jest prawdopodobne,
że będą ciągle się rozwijać. Istnieją teraz nawet światowe aukcje tak jak rynek e-bay. Co więcej, zagraniczne rynki stały się
dostępne i coraz bardziej transparentne z powodu korzystania z Internetu i swobody przepływu kapitału. Informacje o nich stały
się łatwiej dostępne w porównaniu z przeszłością. Rynki zagraniczne mogą dostarczać obywatelom kraju opcji, które nie są
dostępne poprzez prywatny rodzimy sektor lub są kosztowniejsze w kraju. To obejmuje opiekę medyczną i usługi edukacyjne,
ale nie ogranicza się tylko do nich.
Jakie są konsekwencje rozwoju rynków prywatnych? Po pierwsze, nie ma już powodów, żeby państwo
monopolizowało takie obszary jak emerytury. Chociaż dostarczanie gwarantowanych minimalnych emerytur dostępnych dla
każdego osiągającego określony wiek emerytalny mogłoby być uważane za niektóre rządy za uzasadniony socjalny cel, (i ten
wydatek mógłby być finansowany z ogólnego dochodu tak, jak w przypadku Danii, raczej niż z podatków od płac), emerytury
powyżej tego minimalnego poziomu mogłyby być pozostawione prywatnemu sektorowi. Jeżeli państwo chciałoby odgrywać
większą rolę, np. żeby upewnić się, że obywatele nie są zbyt krótkowzroczni, mogłoby zażądać danego procentu (z dochodu
danej osoby), który musiałaby być zainwestowany w prywatne fundusze lub prywatne aktywa pod pewnego rodzaju nadzorem
rządowym, by zmniejszyć wielkość ryzyka portfela. Fundusze mogłyby być zagraniczne, jeżeli oferowałyby wyższy zwrot w
zamian za dopuszczalny stopień ryzyka. Ten model, zwany chilijskim został wprowadzony w kilku krajach i zyskuje sobie
popularność. Z czasem może zrewolucjonować system emerytalny i po pewnym czasie rząd może zlikwidować monopol w tej
sferze.x Są oczywiście znaczące problemy z okresem przejściowym, z którym państwa, które polegały na publicznych
emeryturach, muszą sobie poradzić. Główny problem jest taki, iż podczas okresu przejściowego na system prywatny, rząd
straci udział, który byłby jego przychodem od pracowników, którzy przeniosą się do nowego systemu, podczas gdy ciągle
będzie musiał wypłacać emerytury osobom objętym starym systemem. To może być kosztowne dla budżetu publicznego.
Implikuje to, że dobrze jest zacząć z czystym fiskalnym rachunkiem. W długim okresie czasu ten problem rozwiązuje się sam.
Po drugie, chociaż służba zdrowia jest złożona, ten sam argument może być wysunięty dla kilku aspektów służby
zdrowia tak jak dla emerytur. Umowy prywatnego sektora mogą zastąpić publiczne w co najmniej kilku aspektach dostarczania
usług zdrowotnych przez sektor publiczny. Także konta publicznej służby zdrowia, używane w Singapurze, mogą dostarczać
adekwatnych i bardziej efektywnych alternatyw (Schreyogg i Kin 2004). W większości krajów, które mają publiczny system
służby zdrowia, podobne systemy prywatne rozwinęły się, implikując, że służba zdrowia nie jest dłużej taka sama dla każdego,
jak jest to w założeniu publicznego systemu zdrowotnego. W niektórych krajach, które mogą kontynuować płacenie za usługi
świadczone przez prywatnych dostawców ze środków publicznych. Jednak ustalenia powinny być przeprowadzone, by
zapewnić konkurencję i kontrolować koszty przez ponoszenie pewnej rozsądnej ich części przez pacjentów.
Po trzecie, większa rola w systemie oświaty powinna przypadać sektorowi prywatnemu i sektorowi pozarządowemu,
szczególnie jeśli chodzi o szkoły średnie i uniwersytety. Szkoły prywatne są szybko rozwijającym się obszarem w różnych
częściach świata i w niektórych z nich jakość ich jest bardzo wysoka. Darmowe publiczne dostarczanie edukacji może być
bardzo kosztowne w znaczeniu ekonomicznych zasobów, jeżeli zachęca to wiele osób do otrzymania dyplomów czy stopni
naukowych, do których się umysłowo nie nadają lub kiedy stopnie te nie są przydatne do otrzymania produktywnych stanowisk
pracy. Kiedy edukacja jest (prawie) darmowa, jest prawdopodobne, iż każdy będzie mniej starannie dążył do wykształcenia,
które jest bezpośrednio użyteczne na rynku pracy. Jest mniej prawdopodobne, że dyplomy zprywatnych szkół wywodzą swoją
wartość z prawnych certyfikatów, a bardziej, że z oceny rynkowej kapitał ludzkiego związanego z dyplomem uczelni wyższej.
Muszą istnieć specjalne programy dla utalentowanych, ale biednych osób, które mogą nie mieć środków, żeby się kształcić.
Stypendia czy gwarantowane kredyty mogą znacznie przyczynić się do poradzenia sobie z potencjalnym problemem. Te
argumenty odnoszą się oczywiście bardziej do wyższego niż podstawowego szkolnictwa. To ostatnie powinno być świadczone
za darmo (lub finansowane przez państwo w postaci bonów).
7
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
Mniejsze wydatki publiczne i więcej rozwiązań rynkowych
Rząd powinien teraz proporcjonalnie zmniejszyć swoje działania. Jeżeli nie ma spóścizny po zeszłych
zobowiązaniach, prywatny sektor, który teraz istnieje lub mógłby istnieć w wielu krajach przemysłowych, mógłby sprawić, iż
wydatki publiczne i obciążenia podatkowe mogłyby zostać znacząco ograniczone. W naszej książce z 2000 roku, Schuknecht i
ja spekulowaliśmy, że żaden kraj nie potrzebuje przeznaczyć więcej niż 30 % swojego PNB (wytworzonego w kraju) na
działania sektora publicznego. Ten poziom powinien być wystarczający do finansowania przez państwo wszystkich
uzasadnionych interwencji. Oczywiście ten procent nie może być niezmienny i pewne odchylenia w różnych krajach,
odzwierciedlające różne warunki i preferencje, mogłyby być dopuszczalne.
Zmiana obecnego systemu nie może być i nie powinna być przeprowadzana z dnia na dzień. Zbyt wiele osób jest
uzależnionych od rządu, jeżeli chodzi o ich środki do życia. Z tego powodu niezbędnym ustaleniem byłby przejrzysty zarząd
zajmujący się stopniową redukcją funkcji rządu w gospodarce, zakładając, powiedzmy w ciągu jednego pokolenia, że funkcja
rządu w państwie może zmienić się znacząco. Mniej wydatków publicznych i większe zdanie się na rozwiązania rynkowe –
powinny być przewodnią zasadą.
Podstawową funkcją państwa byłoby czuwanie, żeby rynki funkcjonowały dobrze, były bardziej efektywne i bardziej
przejrzyste. To właściwie powinno być uznane za najbardziej fundamentalną rolę państwa w gospodarce rynkowej. Rząd
powinien być bezwzględny w realizowaniu tego celu.
Tłumaczyła: Katarzyna Stańczak
8
Państwo i Rynek – numer 1 / 2006
www.pir.org.pl
Literatura
Afonso, A.; Schunknecht, L.; and Tanzi, V. (2005) „Public Sektor Efficiency: An International Comparison.” Public Choice 123:
321-47.
Balcerowicz, L. (2004) “Toward a Limited State.” Cato Journal 24 (3): 185-204.
Brixi, H. P., and Allen, S., eds. (2002) Government at Risk. Washington: The World Bank.
Buchanan, J. M. (1975) The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan. Chicago: University of Chicago Press.
Buchanan, J. M. and Musgrave, R. A. (1999) Public Finance and Public Choice Two Contrasting Visions of the State.
Cambridge, Mass: MIT Press.
Edwards, C. (2005) Downsizing the Federal Government. Washington: Cato Institute.
Harris, S. (2004) “Public-Private Partnerships: Delivering Better Infrastructure Services.” Paper presented at the Inter-American
Development Bank, Washington, D.C. (February).
Keynes, J. M. (1926) The End of Laissez-Faire. London. Hogarth.
Leroy-Beaulieu, P. (1888) Traité de la Scence des Finances. Paris: Guillaumin.
OECD (2002) Economic Outlook. Paris: OECD.
Rodriguez, L. (1999) “Chile’s Private Pension System at 18: Its Current State and Future Challenges.” SSP No. 17. Washington:
Cato Institute.
Schreyogg, J., and Kin, L. M. (2004) “ Healthcare Reforms in Singapore: Twenty Years of Medical Savings Accounts.” Journal
of Institutional Comparison 2 (3): 55-60.
Schuknecht, L., and Tanzi, V. (2005) “Reforming Public Expenditure in Industrial Countries; Are there Trade-Offs?” European
Central Bank Working Paper No. 435 (February). Forthcoming in P. Wierts (ed.) Fiscal Policy Surveillance in Europe. New York:
Palgrave.
Smith, A. ([1776] 1937) An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. New York: Random House, Modern
Library.
Tanzi, V. (2001) “Globalization, Technological Developments, and the Work of Fiscal Termites.” Brooklyn Journal of
International Law 26 (4): 1261-84.
______ (2002) “Globalization and the Future of Social Protection.” Scottish Journal of Political Economy 49 (1): 116-27.
______ (2004) A Lower Tax Future? The Economic Role of the State in the 21st Century. London: Politeia.
Tanzi, V., and Schuknecht, L. (1997) “ Reconsidering the Fiscal Role of Government: The International Perspective.” American
Economic Review 87 (2): 164-68.
______ (2000) Public Spending in the 20th Century: A Global Perspective. Cambridge: Cambridge University Press.
UNDP (2002) Human Development Report, 2002. New York: UNDP.
Vogel,S. K. (1996) Freer Markets, More Rules, Regulatory Reform in Advanced Industrial Countries. Ithaca, N. Y.: Cornell
University Press.
i
Vito Tanzi jest doradcą InterAmerican Development Bank. Był przez 20 lat dyrektorem działu finansowego Międzynarodowego Funduszu
Walutowego, a w latach 2001-03 podsekretarzem do spraw gospodarki i finansów rządu włoskiego. Ten artykuł jest poprawioną wersją publikacji
autora (Politeia, Londyn,Tanzi 2004). Redakcja Państwa i rynku dziękuje prof. Tanzi oraz Cato Journal za udostepnienie tekstu do tłumaczenia na
język polski.
ii
Pokrewny temat, por. Edwards (2005) i Balcerowicz (2004).
iii
Obecnie ciągle istnieją kilka krajów rozwijających się, takich jak Meksyk, Gwatemala, Haiti i innych z takim poziomem podatków.
iv
Podstawową różnicą pomiędzy gospodarkami centralnie planowanymi i gospodarkami rynkowymi jest to, iż obywatele mają prawo wyboru, jak
dysponować dochodem (przed opodatkowaniem), który wytwarzają. W gospodarkach rynkowych obywatele mają większy udział w decyzjach, ale
ten udział jest ciągle mały w krajach z wysokimi podatkami.
v
Próba oceny empirycznej efektywności publicznego sektora, por. Afonso, Schuknecht i Tanzi (2005)
vi
Adolph Wagner, niemiecki ekonomista, wysunął tę teorię na początku zeszłego wieku. Teoria ta implikuje, że jeżeli w przyszłości dochód na
osobę będzie wzrastać, obecny poziom wydatków publicznych będzie zawsze minimalny.
vii
Interesująca książka właściwie utrzymywała, iż bardziej wolny rynek wymaga więcej zasad (Vogel 1996).
viii
Dostępnych jest wiele publikacji opracowanych przez Bank Światowy i przez ODCE, które dotyczą tych zmian (por. streszczenie tych publikacji
Tanzi i Schuknecht 2000)
ix
Na przykład rząd mógłby odgrywać rolę w regulacji zagranicznych inwestycji dopuszczonych do prywatnych funduszy emerytalnych lub
zagranicznych szkół, z których dyplomów skorzystają from certification w krajach, z których pochodzą studenci. Obecnie publiczny monopol w
edukacji, który istnieje w wielu krajach, czasami implikuje, że stopień z najlepszego zagranicznego uniwersytetu nie ma tej samej prawnej wartości
co stopień uniwersytetu danego kraju o niskim poziomie.
x
System emerytur Chilean składa się zasadniczo z trzech części. Pierwsza jest minimalną emeryturą finansową i gwarantowaną przez rząd.
Druga jest prywatną emeryturą nabywaną przez inwestowanie stałego procentu dochodu w uregulowane fundusze inwestycyjne. Procent, który
ma być zainwestowany jest określony przez rząd. Trzecia część stanowią nieobowiązkowe inwestycje oszczędności na specjalne indywidualne
konta emerytalne. Dla szczegółowej analizy systemów emerytalnych Chilean, por. Rodríguez (1999).
9