w sprawie konstytucyjności Prawa o Ruchu Drogowym

Warszawa, 16 stycznia 2006 r.
OPINIA PRAWNA
HELSIŃSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA
w sprawie zgodności z Konstytucją RP art. 65
w związku z art. 65a ust. 2 i 3 Prawa o Ruchu Drogowym
(sygn. K 21/05)
1.
UWAGI WSTĘPNE
1.
Amicus Curiae – „opinia przyjaciela sądu” to znana w praktyce sądów zagranicznych,
a w kilkudziesięciu sprawach także w Polsce, forma wyrażania przez organizacje
pozarządowe opinii prawnej w postępowaniach sądowych, w przypadkach, gdy w związku z
celami działalności danej organizacji zachodzi taka potrzeba. „Opinia przyjaciela sądu” ma na
celu przedstawienie szczególnego poglądu organizacji społecznej na sprawę rozpatrywaną
przed sądem, któremu taka opinia jest przedstawiana. „Opinia przyjaciela sądu” pomaga
sądowi w kompleksowym rozpoznaniu sprawy, z uwzględnieniem argumentów oraz
poglądów, które niekoniecznie mogą być przedstawione przez strony w postępowaniu.
2. INTERES PRAWNY HELSIŃSKIEJ FUNDACJI PRAW CZŁOWIEKA
2.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka jest organizacją pozarządową, której statutowym
celem jest ochrona praw człowieka, w tym ich przestrzegania przez organy władzy publicznej
w Polsce. Jednym z obszarów działań Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka jest monitoring
przestrzegania w Polsce prawa do pokojowych zgromadzeń. Z problematyką tą
nierozerwalnie związane są przepisy Konstytucji dotyczące wolności pokojowego
zgromadzania się, jak również ustawowe ograniczenia w tym zakresie. Zagadnienie prawne
będące przedmiotem wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie o sygn. akt K 21/05
jest przedmiotem naszego szczególnego zainteresowania. Dotyczy ono bowiem gwarancji
jednej z podstawowych wolności każdego z nas – wolności do pokojowego zgromadzania się
w miejscach publicznych z innymi ludźmi. Ponadto nasze zainteresowanie wnioskiem
Rzecznika Praw Obywatelskich związane jest z pomocą prawną Helsińskiej Fundacji Praw
Człowieka udzieloną organizatorom Parady Równości 2005 w Warszawie oraz organizatorom
Marszu
Równości
w
Poznaniu
w
związku
przeprowadzenia.
1
z
administracyjnymi
zakazami
ich
3. WNIOSEK RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH
3.
Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie o sygnaturze RPO-505746-I/05/ST z dnia
30 czerwca 2005 r. wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie
zgodności art. 65 w związku z art. 65a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku - Prawo
o ruchu drogowym („PRD”) w zakresie, w jakim uzależnia zorganizowanie zgromadzenia od
uzyskania zezwolenia na jego przeprowadzenie z art. 57 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji. Ponadto, Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność art. 65a
ust. 3 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31
ust. 3 Konstytucji.
4. STAN PRAWNY
4.1 Wymogi na podstawie Prawa o Ruchu Drogowym
4. Kwestionowane przepisy PRD zostały wprowadzone ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. (Dz.U.
z 2003 r., Nr 149 poz. 1451) nowelizującej Prawo o ruchu drogowym postanowienia
odnoszące się do zgromadzeń odbywających się na drogach publicznych (zmieniony art. 65
oraz dodane art. 65a-65i). Ustawa z 2003 r. wprowadziła nieznany dotychczas system
zezwoleń administracji publicznej na organizowanie zgromadzeń na drogach publicznych w
miejsce dotychczasowego systemu uprzedniego zgłaszania ich przez organizatora.
5. Przepis art. 65 PRD zrównuje—czy precyzyjniej degraduje—konstytucyjną wolność
pokojowego zgromadzania się do kategorii zawodów sportowych, rajdów, wyścigów i innych
imprez. Zgodnie z tym przepisem „Zawody sportowe, rajdy, wyścigi, zgromadzenia i inne
imprezy”, które powodują utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób
szczególny, mogą się odbywać jedynie pod warunkiem zapewnienia bezpieczeństwa i
porządku podczas ich trwania oraz uzyskania zezwolenia na ich przeprowadzenie (65 ust. 1
PRD). W związku z generalnym obowiązkiem zapewnienia porządku podczas trwania
„zawodów sportowych, rajdów, wyścigów, zgromadzeń i innych imprez” przepisy PRD
nakładają na organizatora szereg obowiązków o charakterze szczegółowym, które zostały
wymienione w dziewiętnastu punktach (65 ust. 2 i 3 PRD). Zgodnie z art. 65a PRD – w
którym pojęcie konstytucyjnej wolności pokojowego zgromadzania się w ogóle już znika i
wchłonięte jest wszechobejmującą podkonstytucyjną kategorią „imprezy” – organizator
trwania „imprezy” jest obowiązany zapewnić bezpieczeństwo osobom obecnym na
„imprezie” oraz porządek podczas trwania „imprez” w rozumieniu PRD.
2
5. Na koncesyjny charakter regulacji PRD wskazują szczegółowe obowiązki organizatora
„imprezy”, który obowiązany jest zapewnić m.in. (art. 65a ust. 2 PRD):
spełnienie wymogów prawa budowlanego, przepisów sanitarnych, dotyczących
ochrony przeciwpożarowej oraz ochrony środowiska;
wyróżniającą się elementami ubioru służbę porządkową i informacyjną;
pomoc medyczną i przedmedyczną i zaplecze higieniczno-sanitarne;
drogi ewakuacyjne oraz drogi umożliwiające dojazd służb ratowniczych i Policji;
warunki zorganizowania łączności między podmiotami biorącymi udział w
zabezpieczeniu imprezy; jak również
sprzęt ratowniczy i gaśniczy; środki techniczne niezbędne do zabezpieczenia imprezy.
6. Podczas postępowania koncesyjnego organizator „imprezy” jest obowiązany m. in. (art.
65a ust. 3 PRD):
uzgodnić z organami zarządzającymi ruchem na drogach przebieg trasy,
współdziałać z Policją uzgadniając przebieg trasy lub miejsce imprezy,
sporządzić plan określający sposoby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku
publicznego podczas imprezy;
opracować regulamin oraz program imprezy;
uzgodnić z zarządcą drogi obszar wykorzystania pasa drogowego oraz sposób i termin
przywrócenia go do stanu poprzedniego;
powiadomić przedsiębiorstwa komunikacji publicznej o przewidywanym czasie
występowania utrudnień w ruchu drogowym;
przekazywać do wiadomości publicznej informacje o utrudnieniach w ruchu
wynikających z planowanej imprezy;
na polecenie organu zarządzającego ruchem na drodze opracować projekt organizacji
ruchu w uzgodnieniu z Policją (art. 65a ust. 3 pkt 9);
7. Spełnienie warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD jest przesłanką wydania
zezwolenia (art. 65c PRD). Organ odmawia wydania zezwolenia jeżeli pomimo spełnienia
warunków określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD: a) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia
życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości, lub b) impreza zagraża
bezpieczeństwu ruchu drogowego, a nie ma możliwości zorganizowania objazdów
niepowodujących istotnego zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu
drogowego (art. 65c ust. 2 PRD). Ponadto wydane zezwolenie musi lub może być cofnięte
(art. 65 d PRD), gdy - odpowiednio - istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia
albo mienia wielkiej wartości (art. 65 ust. 1 PRD) lub impreza w rozumieniu PRD zagraża
bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 65 ust. 2 PRD). Zgromadzenia, które powodują
3
utrudnienia w ruchu lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny ale mają
charakter religijny nie wymagają zezwolenia (art. 65g ust. 2 PRD oraz art. 65h PRD).
8. Dla odróżnienia, na podstawie polskiego prawa zorganizowanie zgromadzenia, które nie
powoduje utrudnienia w ruchu ani nie powoduje konieczności korzystania z drogi w sposób
szczególny, nie wymaga zezwolenia. W takim bowiem przypadku zastosowanie znajdują
przepisy ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. - Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 1991 r., nr 51,
poz. 297) („Prawo o zgromadzeniach”). Zgodnie z art. 7 Prawa o zgromadzeniach
„organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby
wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni, a najwcześniej 30 dni przed datą
zgromadzenia”. Tak więc o ile spełnione zostały wszystkie wymogi formalne, organ gminy
może, zgodnie z art. 8 Prawa o zgromadzeniach, co najwyżej zakazać zgromadzenia
publicznego, jeżeli: (1) jego cel lub odbycie sprzeciwiają się niniejszej ustawie lub naruszają
przepisy ustaw karnych, lub (2) odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi
albo mieniu w znacznych rozmiarach.
9. Jednak ponieważ według PRD „drogą” jest nie tylko jezdnia, ale też chodnik, można
uznać, że właściwie każde zgromadzenie, nawet, jeśli uczestnicy tylko stoją na chodniku jest
„korzystaniem z drogi w sposób szczególny” i wymaga zezwolenia wydawanego w trybie
wymienionych wcześniej przepisów o ruchu drogowym. W praktyce od dowolnego uznania
organów administracji publicznej zależy, jak potraktują zgłoszone im zgromadzenie: jako
„zgromadzenie” czy jako „imprezę”.
4.2
Prawo o Ruchu Drogowym jako ustawa nieadekwatna do regulowania wolności
pokojowego zgromadzania się
10. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka sam fakt regulowania fundamentalnego
prawa jednostki jakim jest „wolność pokojowego zgromadzenia się” w drodze PRD budzi
poważne wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw
Człowieka, wolność pokojowego zgromadzania się jest prawem o tak fundamentalnym
znaczeniu, iż nie powinna być przedmiotem regulacji innych aktów prawnych niż Prawo o
zgromadzeniach, a w szczególności aktów prawnych, które zasadniczo mają inny cel i zakres
przedmiotowy.
11. Wolność do demonstrowania należy do kilku wolności i praw najbardziej podstawowych i
wszelkie ustawowe ograniczenia korzystania z niej muszą być szczególnie ostrożnie i
4
starannie wyznaczone oraz rzeczywiście konieczne. Nie jest przypadkiem, że właśnie od tej
wolności zaczyna się podrozdział Konstytucji „Wolności i prawa polityczne”. W
demokratycznym, wolnościowym państwie prawnym nie powinno być wątpliwości, że prawo
jest tak skonstruowane, aby gwarantować możliwość zbiorowego artykułowania przez ludzi
publicznie, w demonstracjach, wiecach i pikietach stanowisk, wyrażania zbiorowego protestu.
Oczywiście, jak niemal każda wolność (z wyjątkiem wolności od tortur), ta wolność podlega
ograniczeniom, które powinny jednak odpowiadać zasadom ograniczeń praw konstytucyjnych
przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. A takie ograniczenia mogą być zastosowane
tylko wtedy, gdy zaistnieje ważny powód – takie powody są wyliczone w tym przepisie –
między innymi mogą być wprowadzone ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek
publiczny. I tu niewątpliwie, gdy chodzi o realizację wolności pokojowego zgromadzania się,
wchodzi w grę rozważenie potrzeby ochrony porządku publicznego oraz bezpieczeństwa
narodowego. Rzecz w tym jednak, że pozostaje jeszcze kapitalna kwestia proporcji w
wyznaczeniu granic dopuszczalnej ingerencji w jedną z podstawowych wolności
politycznych. W art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w ostatnim zdaniu, wyraźnie jest napisane, że
ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wynikające z ustawy
przyjętej przez Sejm przekreślają w zasadzie istotę tego prawa, przekreślają korzystanie z
tego prawa bez poczucia, że korzystanie z niego nie wymaga staczania biurokratycznych
bitew z urzędnikami kilku urzędów różnych władz publicznych Dotyczą one najpierw
dopuszczenia do zgromadzenia się a następnie stwarzania zagrożenia, że—przedstawiciel
prezydenta miasta, burmistrza czy wójta, administracji dróg publicznych czy wreszcie
właściwy dowódca policyjny—zawsze coś może znaleźć nielegalnego w przebiegu
zgromadzenia, że zamiast działać w imię wolności demonstrowania swoich poglądów, może
znaleźć pretekst do jego zamknięcia w imię publicznego nieujawniania jakiejś ważnej
społecznie sprawy.
12. Pragniemy zwrócić uwagę, iż PRD reguluje o „zgromadzenia i inne imprezy”. Z kolei w
Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka,
Międzynarodowych Paktach Praw Obywatelskich i Politycznych używana jest zupełnie inna
kategoria pojęciowa – „wolność pokojowego zgromadzania się”. Powstaje zatem pytanie,
czy ustawodawca poprzez użycie pojęcia „zgromadzenia” w PRD nie miał na myśli innego
zgromadzania się, niż pokojowego zgromadzenia w celu korzystania z praw konstytucyjnych.
Tylko bowiem w takim wypadku regulacja Prawa o Ruchu Drogowym byłaby zgodna z
5
założeniem racjonalnego ustawodawcy. Naszym zdaniem, ustawodawca poprzez uchwalenie
zmian do PRD musiał mieć na myśli inne zgromadzenia niż te, które wiążą się z korzystaniem
z praw konstytucyjnych, a w szczególności takie, które mogą powodować utrudnienia dla
ruchu drogowego ze względu na swój szczególny charakter (szczególnie sportowy). W takim
wypadku wójt / burmistrz lub prezydent miasta oraz państwowe organy ruchu drogowego
powinny mieć kompetencję do regulowania sposobu, w jaki wykorzystywana jest droga. Nie
powinny mieć jednak takiej kompetencji w przypadku „wolności pokojowego zgromadzania
się”, gdyż korzystanie przez jednostkę z jakiejkolwiek wolności nie może być przedmiotem
reglamentacji administracyjnej. W konsekwencji, powyższe organy w istocie nie mogą się
odwoływać do PRD przy rozważaniu legalności jakiegokolwiek pokojowego zgromadzenia
odbywanego w trybie art. 57 Konstytucji RP, gdyż mogą to czynić tylko i wyłącznie na
podstawie Prawa o zgromadzeniach, które w sposób kompleksowy powinno regulować
wszystkie kwestie związane z organizowaniem pokojowych zgromadzeń.
13. Warto w tym miejscu zauważyć, iż podobny problem uregulowania wolności pokojowego
zgromadzenia się poza Prawem o zgromadzeniach pojawia się także na gruncie ustawy z dnia
23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. nr 55, poz. 236). Zgodnie z art.
25 ust. 2 powyższej ustawy „rolnicy mają prawo do akcji protestacyjnej w sposób ustalony
przez związki zawodowe rolników”. Naszym zdaniem przepis ten jest niezgodny z
Konstytucją RP, gdyż ustanawia uprzywilejowanie określonej grupy w zakresie korzystania z
wolności pokojowego zgromadzania się. Nie jest jasna również relacja powyższego przepisu
do ogólnych wymogów wynikających z Prawa o zgromadzeniach.
14. Konkludując, Helsińska Fundacja Praw Człowieka uważa, iż co do zasady regulowanie
kwestii korzystania z „wolności pokojowego zgromadzania się” w PRD jest niezgodne z art.
57 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż godzi w samą istotę tej
wolności. Poniżej przedstawione argumenty co do niekonstytucyjności przepisów PRD, w
tym praktyka administracyjna powstała na bazie tej niekonstytucyjnej regulacji, przytoczone
są z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny nie podzielił
powyższego, dalej idącego, stanowiska.
4.3 Ocena wymogów Prawa o Ruchu Drogowym pod kątem wolności pokojowego
zgromadzania się
15. Korzystanie z wolności konstytucyjnych, w tym z wolności pokojowego zgromadzania się
6
nie może—w demokratycznym państwie prawnym—być—co do zasady—regulowane w
formie zezwoleń. W ujęciu formalnym przekształca to wolność w prawo ubiegania się o
zezwolenie. Zasada niekoncesjonowania zgromadzeń znajduje swój prawidłowy wyraz w
przepisach Prawa o zgromadzeniach. Zgodnie z Prawem o zgromadzeniach to od jednostki
zależy czy skorzysta ze swojej konstytucyjnej „wolności pokojowego zgromadzania się”, a
nie od organu administracji. Jednostka jedynie zawiadamia organ administracji o korzystaniu
z prawa konstytucyjnego, a rolą organu administracji jest przyjęcie takiego zawiadomienia
oraz podjęcie odpowiednich działań zabezpieczających, o ile oczywiście nie zachodzą
przesłanki zakazania zgromadzenia. Art. 8 Prawa o zgromadzeniach wymienia przypadki, w
których organ gminy może zakazać zgromadzenia. Ewentualne decyzje i działania władz
publicznych
wobec
zgłoszonego
zgromadzenia
mogą
mieć
na
celu
wyłącznie
zagwarantowanie ludziom korzystania z tej wolności i zapewnienia jego pokojowego
charakteru (sprawa Rassemblement Jurassien, skarga nr 8191/78).
16. W PRD ustawodawca zdecydował się na koncesjonowanie zgromadzeń na drogach.
Okoliczność, że zgromadzenia na drogach poddane są kontroli wymaga rozważenia, czy
decydując się na system zezwoleń ustawodawca nie nałożył tą decyzją legislacyjną
nadmiernych ciężarów na organizatorów zgromadzeń. Czy sfera wolności nie została w tym
przypadku przekształcona w prawo, którego realizacja może być reglamentowana w sposób
naruszający jego istotę?
17. Wolność pokojowego zgromadzania sie jest uznawana za jedną z podstawowych wolności
przewidzianych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej „Konwencja”). Art. 11
Konwencji gwarantuje prawo do swobodnego, pokojowego zgromadzania się. Art. 11 § 2
Konwencji precyzuje w jakich okolicznościach może dojść do ograniczenia tego prawa,
wskazując na interes bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i
zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych
osób. Jednocześnie Art. 11 § 2 Konwencji stwarza wymóg, aby wszelkie ograniczenia w
zakresie wolności pokojowego zgromadzania się były przewidziane ustawowo i dopuszcza
tylko takie ograniczenia, które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym.
18. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (orzeczenie w
sprawie G. przeciwko Niemcom, skarga nr 13079/87, wyrok z 6 marca 1987 r., oraz w sprawie
Plattform „Ärzte für das Leben przeciwko Austrii, skarga nr 5/1987/128/179, wyrok z 21
7
czerwca 1998 r.) wolność pokojowego zgromadzania się jest fundamentalną wolnością i nie
należy jej interpretować zawężająco. Państwo w tym zakresie nie stwarza uprawnienia, lecz
wyłącznie zabezpiecza jego realizację. Podobne założenie co do koncepcji zgromadzeń
przyjęła również Polska. Świadczy o tym fakt, iż zgodnie z Prawem o zgromadzeniach
organizator zgromadzenia nie musi uzyskiwać zgody na jego odbycie, a powinien jedynie
zawiadomić o planowanym zgromadzeniu właściwy organ. Jednocześnie należy zwrócić
uwagę, iż w przypadku PRD mamy do czynienia z regulacją szczególnego zespołu wolności
politycznych, i.e. wolności pokojowego zgromadzania się oraz komunikowania idei.1
Ochrona środków wyrażania opinii podlega takiej samej ochronie jak treść opinii, ponieważ
istnieje oczywisty związek pomiędzy wolnością słowa a wolnością manifestacji.2 Szczególne
znaczenie organizowania pokojowych zgromadzeń na drogach publicznych należy widzieć w
tym, że dają one szansę rozpowszechniania poglądów oraz idei, jakiej nie dają zgromadzenia
w innych miejscach. To szczególne znaczenie znalazło wyraz w orzeczeniu Stankov and
United
Macedonian
Organisation
Ilinden
przeciwko
Bulgaria:
„Jeśli
każde
prawdopodobieństwo napięć i gwałtownej wymiany poglądów między różnymi grupami
podczas demonstracji miałoby skutkować jej zakazem, to społeczeństwo byłoby pozbawione
sposobności usłyszenia opinii, które urażają wrażliwości większości.”3
19. Ogólne wymogi jakie stawia się zgromadzeniu są niewielkie – winno być ono pokojowe.
Formalności związane z zawiadomieniem o planowanym zgromadzeniu, a w szczególności
informacje na temat miejsca, daty, przewidywanego czasu trwania, spodziewanej liczby
uczestników, projektowanej trasy przejścia, planowanych środków służących zapewnieniu
pokojowego przebiegu zgromadzenia mają wyłącznie służyć przygotowaniu się właściwych
1
2
3
Z tego powodu w orzecznictwie strasburskim przyjmuje się, iż wolność zgromadzeń (art. 11) musi być
interpretowana w świetle gwarantowanie w art. 10 wolności słowa. „The protection of opinions and the
freedom to express them was one of the objectives of the freedoms of assembly and association enshrined in
Aricle 11. (United Communist Party of Turkey and Others przeciwko Turcji, wyrok z 30 stycznia 1998 r.,
para 42).”, cf. James Hamilton, Comments on events in Moldova relating to a demonstration on 25 january
2004, European Commission for Democracy through law, Strasbourg, 23 April 2004 Opinion no. 284 / 2004
CDL(2004)029.
Również Sąd Najwyższy USA zwrócił uwagę, iż prawo do zgromadzeń jest logicznie koniecznym
uzupełnieniem prawa do swobody wypowiedzi (freedom of expression). NAACP v. Alabama ex rel Paterson,
357 U.S. 449 (158), „individual expression could not be vigorously protected from interference […] unless a
correlative freedom to engage in group effort toward these [desired] ends were not also guaranteed”,
Roberts v. Unated States Jacees, 468 U.S. 609, 622 (1984), cyt. za M. Janis, R. Key, A. Bradley, European
Human Rights Law, Oxford University Press 2000, str. 217.
„[I]f every probability of tension and heated exchange between opposing groups during a demonstration
were to warrant its prohibition, society would be faced with being deprived of the opportunity of hearing
different views on any question which offends the sensitivity of the majority opinion.” wyrok z 2 października
2001 r., para. 86 i 106-107.
8
służb do zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom zgromadzenia, zminimalizowania
ewentualnych utrudnień dla osób trzecich, a także oceny czy nie zachodzi jedna z
okoliczności, w których konieczne jest zakazanie publicznego zgromadzenia. Tu należy
podkreślić, iż zakaz odbycia zgromadzenia publicznego może zostać wydany tylko w dwóch
przypadkach. Dotyczy to sytuacji, w których cel zgromadzenia lub jego odbycie sprzeciwiają
się Prawu o zgromadzeniach lub naruszają przepisy ustaw karnych, a także jeśli odbycie
zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, albo mieniu w znacznych rozmiarach.
Okoliczności wskazane w Prawie o zgromadzeniach co do zasady pokrywają się z
okolicznościami przewidzianymi w artykule 11 Konwencji. PRD wprowadza dodatkowe
ograniczenia praw w zakresie, w jakim odbywają się na drogach publicznych. Podstawowe
pytanie, przed jakim stoi Trybunał Konstytucyjny polega zatem na określeniu, czy takie
dodatkowe ograniczenie w przypadku zgromadzeń kwalifikowanych jako „impreza” w
rozumieniu PRD nie przekracza konstytucyjnych i konwencyjnych wymagań nałożonych
ustawodawcy.
4.4
Niekonstytucyjność
systemu
koncesjonowania
wolności
pokojowego
zgromadzania się
20.
Rzecznik Praw Obywatelskich słusznie zwraca uwagę na trzy okoliczności
uzasadniające wątpliwość co do adekwatności przyjętych rozwiązań.
21.
Po pierwsze, w przypadku zgromadzeń o charakterze religijnym ustawodawca uznał,
że nie jest konieczne wprowadzenie systemu koncesjonowania owych zgromadzeń. W
przypadku zgromadzeń innych niż religijne ustawodawca przyjął, że ze względu na potrzebę
ochrony porządku publicznego należy zastosować system koncesjonowania wolności. Uderza
niesymetryczność tych rozwiązań, która jest szczególnie rażąca w przypadku, gdy niereligijne
zgromadzenie na drogach publicznych może mieć dla jego uczestników równie symboliczny
charakter co ustawowe zgromadzenia religijne.
22.
Po drugie, przepisy PRD regulują poruszanie się kolumn pieszych, co wskazuje, że
zastosowanie w tym zakresie reglamentacji w korzystaniu z konstytucyjnej wolności nie jest
konieczne.
23.
W świetle powyższej uwagi nieuzasadnione wydaje się regulowanie organizacji
pokojowych zgromadzeń, zawodów sportowych, rajdów i wyścigów, przy których występuje
znaczące zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego en bloc, ponieważ organizacja
9
pokojowych zgromadzeń co do zasady nie należy do tej samej kategorii wydarzeń.
24.
Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka ostatni argument wydaje się
szczególnie istotny. Wśród cech zgromadzeń odróżniających je od pozostałych wydarzeń
kwalifikowanych jako „impreza” w rozumieniu PRD należy wymienić:
a) brak oczywistego niebezpieczeństwa dla uczestników ruchu drogowego,
b) działanie w interesie publicznym4 polegającym na promowaniu dyskusji publicznej
oraz na korzystaniu z wolności politycznych,
c) organizacja pokojowych demonstracji na drogach publicznych jest przejawem
korzystania z jednego z podstawowych praw człowieka i obywatela chronionych art.
10 i 11 Konwencji,
d) brak celu zarobkowego,
e) odmienna struktura organizacyjna wydarzenia.
Cechy te upodabniają pokojowe zgromadzenia do procesji, pielgrzymek i innych imprez o
charakterze religijnym, które odbywają się na drogach i powodują one utrudnienia w ruchu
lub wymagają korzystania z drogi w sposób szczególny.
25. PRD wprowadza dla organizatora obowiązki, których celem jest lepsze przygotowanie się
odpowiednich służb do wydarzenia, które ma mieć miejsce. Organizator jest zobowiązany do
uzgodnienia z organami zarządzającymi ruchem na drogach przebieg trasy, na której ma się
odbyć impreza oraz współdziałać z Policją. Na polecenie organu zarządzającego ruchem na
drodze organizator ma obowiązek opracować projekt organizacji ruchu w uzgodnieniu z
Policją (art. 65 ust. 3 pkt. 1, 2, 9). Czynienie zadość obowiązkom nałożonym przez PRD
powinno się odbywać w warunkach obustronnej współpracy. Jednak niejasne procedury
umożliwiają utrudnianie przez władze realizacji obowiązków po stronie organizatorów i
dowolność oceny czy organizator wywiązał się ze swojego obowiązku.
26.
Przerzucanie ciężaru zapewnienia odpowiednich warunków zgromadzenia na
organizatorów utrudnia realizowanie prawa do pokojowego zgromadzania się i jest sprzeczne
z ideą demokratycznego państwa prawnego. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny z art. 11
Konwencji wynika dla państw nakaz podjęcia działań zapewniających pokojowy przebieg
legalnych zgromadzeń (Plattform Ärzte für das Leben.”5) i temu celowi powinna służyć
4
5
„Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również
ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego
społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się zatem nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale również
interes ogólnospołeczny.”, TK, K. 34/99. Wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i
warunkuje korzystanie z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego.
Publications of the European Court of Human Rights. Series A: Judgements and Decisions, nr 139, § 32.
10
regulacja PRD. W istniejącym systemie koncesyjnym obowiązki organizatora zostały ujęte w
sposób, który w pewnych wypadkach może mieć skutki nieproporcjonalne do celu regulacji,
który sprowadza się do ułatwienia realizacji obowiązku zapewnienia bezpiecznego przebiegu
zgromadzenia leżącego po stronie organów władzy publicznej.
27. Ponadto, jak słusznie zauważa Rzecznik Praw Obywatelskich, art. 65a ust. 3 pkt 9 PRD
zezwala na reglamentowanie konstytucyjnej wolności pokojowego zgromadzania się przez
organy administracji publicznej w sposób arbitralny. W szczególności nie zapewnia
przewidywalności dla adresatów zawartej w nim normy prawnej, kiedy mogą zostać nałożone
na nich obowiązki w postaci opracowania projektu organizacji ruchu.6 Brak jasno określonych
przesłanek stwarza możliwość instrumentalnego traktowania przyznanych organom
administracji kompetencji kierowania poleceń do organizatorów zgromadzeń. Bez wątpienia
istniejące regulacje mogą podlegać politycznej instrumentalizacji. Jak zostało podkreślone w
prasie „sami urzędnicy nieoficjalnie przyznają, że taki uzasadnienie [że wniosek nie spełnia
wymogów formalnych -- Autorzy] jest tylko oficjalnym argumentem, by zrealizować polecenie
prezydenta i uniemożliwić przemarsz.”7
4.4.1 Organizacja Parady Równości 2005 jako przykład instrumentalizacji uprawnień
wynikających z PRD
28. Akademickim przykładem problemów związanych ze spełnieniem wymogów
wynikających z PRD przez organizatorów zgromadzenia była organizacja Parady Równości
2005 w Warszawie.8 Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, przy okazji jej
organizacji doszło do instrumentalnego wykorzystania prawa, a tym samym nadużyte zostały
uprawnienia wynikające z PRD.
29. W celu zorganizowania Parady Równości, w dniu 10 maja 2005 r. organizatorzy Parady
Równości odbyli spotkanie z p. Lucjanem Bełzą, ówczesnym dyrektorem Biura
Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie m.st. Warszawa. W czasie tego
spotkania wspólnie ustalono trasę Parady Równości, zaś dyrektor p. Lucjan Bełza wstępnie
6
7
8
Podobne obserwacje nt. regulacji mołdawskiego prawa o zgromadzeniach zawiera opinia Venice
Commission Opinion no. 284 / 2004, para 21. „viewed literally and not in the light of the Convention they
appear to be capable of being interpreted in such a way as would go beyond the very limited margin of
discretion which is open to States in a democratic society to limit freedom of expression or freedom of
assembly.”
I. Kraj, „Geje bez pozwolenia”, Rzeczpospolita 4-5 czerwca 2005.
Poniżej przedstawione informacje oparte są na skardze złożonej do Europejskiego Trybunału Praw
Człowieka przez Fundację Równości oraz pięciu organizatorów wieców związanych z Paradą Równości
2005 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka przygotowała skargę pod kątem prawnym.
11
obiecał zgodę na jej przeprowadzenie „jeżeli będą spełnione warunki przewidziane prawem”.
Dnia 11 maja 2005 r. p. Tomasz Bączkowski, organizator Parady Równości, otrzymał z Biura
Inżyniera Ruchu Urzędu m.st. Warszawy instrukcję pt. „Procedura uzyskiwania zezwoleń na
przeprowadzenie imprezy”. W szczególności instrukcja ta stanowiła, iż w celu uzyskania
zgody na przeprowadzenie imprezy na drogach publicznych należy co najmniej 30 dni przed
planowanym terminem jej rozpoczęcia złożyć pisemny wniosek do organu zarządzającego
ruchem, tj. Inżyniera Ruchu Urzędu Miasta m.st. Warszawy. Ponadto instrukcja wymieniała
jakie informacje powinien zawierać wniosek oraz jakie dokumenty należy dołączyć do
wniosku.
30. Dnia 12 maja 2005 r. organizatorzy Parady Równości zwrócili się do Dyrektora Biura
Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie Miasta m.st. Warszawa oraz do
Inżyniera Ruchu Urzędu m. st. Warszawa o zezwolenie na zorganizowanie przemarszu i
udostępnienie pasa ruchu dla Parady Równości 2005 r. w ramach Dni Równości w dniu 11
czerwca 2005 r. Zgodnie z wnioskiem Parada Równości 2005 r. miała się rozpocząć o godz.
12.00 przed budynkiem Sejmu przy ul. Wiejskiej, a następnie przemaszerować ulicami:
Piękną i Marszałkowską. Około godz. 15.00 na pl. Defilad miało nastąpić zakończenie Parady
Równości. W Paradzie Równości 2005 organizatorzy przewidzieli udział ok. 2000
uczestników oraz 10 samochodów - platform z nagłośnieniem. Do wniosku dołączone zostały
dokumenty wymagane Prawem o Ruchu Drogowym. Organizatorzy poinformowali również,
iż wystąpili o wydanie stosownych opinii do:
(i) Zarządu Terenów Publicznych (uzgodnienie obszaru wykorzystania pasa drogowego oraz
sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego),
(ii) Biura Administracji i Spraw Obywatelskich (opiniowanie planu zabezpieczenia trasy lub
miejsca imprezy w zakresie terminu oraz porządku i czystości),
(iii) Zarządu Transportu Miejskiego (opiniowanie zmian w kursowaniu komunikacji miejskiej
i związanych z tym kosztów finansowych).
31. Dnia 12 maja 2005 r. organizatorzy wystąpili także do Naczelnika Stołecznego
Stanowiska Kierowania Komendy Stołecznej Policji o objęcie przez policję nadzoru nad
przemarszem Parady Równości w dniu 11 czerwca 2005 r. Dnia 19 maja 2005 r. Zarząd
Transportu Miejskiego – w odpowiedzi na pismo Fundacji Równości – wydał opinię, w której
poinformował organizatorów, iż należy zminimalizować utrudnienia dla funkcjonowania
komunikacji miejskiej wynikające z organizacji Parady Równości. W opinii tej wskazano w
jaki sposób ma następować przemarsz, aby powodował on jak najmniejsze utrudnienie dla
12
transportu miejskiego.
32. Dnia 3 czerwca 2005 r. Inżynier Ruchu m.st. Warszawy, działający z upoważnienia
Prezydenta m. st. Warszawy decyzją nr UM/IR/059/2005 odmówił wydania zezwolenia na
przeprowadzenie w dniu 11 czerwca 2005 r. imprezy pt. Parada Równości 2005 powodującej
utrudnienia w ruchu i wymagającej korzystania z drogi w sposób szczególny. W uzasadnieniu
decyzji jako powód odmowy wydania zezwolenia podano nie dostarczenie przez
organizatorów do dnia 31 maja 2005 r. wymaganej dokumentacji, tj.:
- projektu organizacji ruchu,
- uzgodnień z zarządcą drogi (Zarządem Terenów Publicznych) obszaru wykorzystania
pasa drogowego oraz sposobu i terminu przywrócenia go do stanu poprzedniego,
- uzgodnień w zakresie porządku i czystości.
W decyzji stwierdzono, iż Fundacja Równości zwróciła się z wnioskiem o wydanie opinii do
Zarządu Terenów Publicznych, Biura Administracji i Spraw Obywatelskich oraz do Zarządu
Transportu Miejskiego. Podkreślono jednak, iż do dnia 3 czerwca 2005 r. Fundacja Równości
nie dostarczyła projektu organizacji ruchu, który polecono jej opracować na podstawie art.
65a ust. 3 pkt 9 Prawa o Ruchu Drogowym. W tym zakresie, decyzja odwoływała się do
spotkania w dniu 10 maja 2005 r. p. Tomasza Bączkowskiego, organizatora Parady
Równości, z dyrektorem Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego p. Lucjanem
Bełzą, na którym – zgodnie z jej treścią – przedstawiciele organizatorów Parady mieli być
poproszeni o opracowanie projektu organizacji ruchu drogowego. W decyzji stwierdzono
również, iż w dniu 1 czerwca 2005 r. Inżynier Ruchu m.st. Warszawy poinformował Fundację
Równości, iż wobec braku wspomnianych dokumentów, wniosek Fundacji Równości jest
pozostawiony bez rozpoznania.
33. Dnia 28 czerwca 2005 r. Fundacja Równości złożyła odwołanie do Samorządowego
Kolegium Odwoławczego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o
odmowie wydania zezwolenia na przeprowadzenie Parady Równości. W odwołaniu, Fundacja
Równości wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji, której zarzuciła naruszenie zasady
pisemności w postępowaniu administracyjnym (art. 14 KPA), zasadę zapewnienia czynnego
udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 KPA) oraz zasadę należytego i
wyczerpującego informowania stron w toku postępowania (art. 9 KPA). Wszystkie zarzuty
powołane w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odnosiły się do
wskazanego w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r. obowiązku
13
przedstawienia „projektu organizacji ruchu”. Fundacja Równości uznała obowiązek
przedstawienia tego dokumentu za bezpodstawny. Fundacja Równości wskazała, iż w
przedstawionym jej przedstawicielowi dokumencie „Procedura uzyskiwania zezwoleń na
przeprowadzenie imprezy” nie było takiego wymogu. Ponadto Fundacja Równości zarzuciła,
iż została poinformowana o tym, iż „projekt organizacji ruchu” jest od niej wymagany już po
wydaniu decyzji z dnia 3 czerwca 2005 r.
34. Dnia 22 sierpnia 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało
decyzję, w której uchylona została decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 3 czerwca
2005 r. oraz umorzone zostało postępowanie I instancji. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, iż w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na
zajęcie pasa ruchu drogowego, naruszona została zasada pisemności oraz zasada zapewnienia
stronie czynnego udziału w postępowaniu. Odnosząc się do konieczności przedstawienia
projektu organizacji ruchu przez organizatorów Parady Równości, Samorządowe Kolegium
Odwoławcze zaznaczyło, iż „w aktach sprawy nie znajduje się żadna chociażby wzmianka o
tym, że organizator takie polecenie od organu zarządzającego ruchem otrzymał”.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło także, iż dokument „Procedura uzyskiwania
zezwolenia na przeprowadzenie imprezy” także nie zawiera takiego wymogu. W związku z
tym, iż wniosek organizatora dotyczył przemarszu w dniu 11 czerwca 2005 r., dalsze
postępowanie w sprawie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe i Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w tym zakresie umorzyło postępowanie.
35. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, powyższe fakty w sposób jednoznaczny
wskazują na instrumentalne wykorzystanie przepisów PRD do zakazania zgromadzenia.
Przepisy PRD, a w szczególności wymóg przedstawienia „projektu organizacji ruchu”
umożliwiły w istocie „koncesjonowanie” zgromadzenia i uzależnienie jego organizacji od
swojej dyskrecjonalnej zgody.
36.
Istnieje podejrzenie, iż w przypadku „Parady Równości” Urząd m. st. Warszawy
ignorując konstytucyjne gwarancje wolności politycznych mógł kierować się zasadą
plebiscytową, według której decyzje podejmowane są zgodnie z sentymentem większości.
Tym można uzasadniać bowiem zamówienie przez Urząd m.st. Warszawa badań opinii
publicznej.9 Oprócz pytań „czy jest Pan(i) za, czy przeciw tej manifestacji?”, „Czy Pana(i)
9
W dniach 15-16. maja 2004 r. badanie zrealizowała agencja badawcza ARC Rynek i Opinia na zlecenie
Urzędu Miasta Warszawy. W dniach 1-4. czerwca 2005 r. badanie zrealizowała agencja badawcza PBS na
zlecenie
Urzędu
Miasta
Warszawy.
Warszawiacy
o
„Paradzie
Równości”,
14
zdaniem władze Warszawy powinny, czy też nie powinny dopuścić do organizacji tej
manifestacji?”, „Czy Pana(i) zdaniem manifestacja gejów i lesbijek na ulicach Warszawy10
może wywołać zakłócenia porządku w mieście (np. awantury, bójki, wyzwiska itp.)?”, „Czy
Pana(i) zdaniem w Warszawie mogą odbywać się manifestacje, które mogłyby grozić
zakłóceniem porządku publicznego?” zadawano pytanie „A czy Pana(i) zdaniem organizacja
takiej manifestacji w stolicy może być dobrym sposobem na promocję Warszawy wśród
turystów, czy raczej przeciwnie: wydarzeniem zniechęcającym turystów do odwiedzenia
naszego miasta?”. O ile jednak „w państwie demokratycznym chroniącym prawa i wolności
Konwencji,
mniejszości
muszą
być
odpowiednio
zabezpieczone
przed
nierównym
traktowaniem i nadużywaniem dominującej pozycji przez większość”11, o tyle tego rodzaju
postępowanie władz samorządowych kontrastuje ze standardami demokratycznego państwa
prawnego.
37.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie równocześnie zwrócić uwagę, iż
praktyka stosowania PRD oraz Prawa o zgromadzeniach wskazuje na nieznajomość
standardów wypracowanych na gruncie Konwencji. Najbardziej oczywiste przykłady
obejmują następujące twierdzenia, które pojawiały się w publicznej debacie wokół Parady
Równości:
38. Prezydent m. st. Warszawy w związku z organizacją Parady Równości twierdził
publicznie, że prawo jest ograniczone obyczajowością12 oraz, że „propagowanie
homoseksualizmu nie jest korzystaniem z prawa do zgromadzeń”13. Te wypowiedzi pozostają
w oczywistym konflikcie z argumentacją opartą na zasadach prawnych wypracowanych w
orzecznictwie strasburskim od orzeczenia Handyside vs UK, zgodnie z którą art. 10
Konwencji chroni również wypowiedzi dla innych bezwartościowe lub obraźliwe (valueless
and offensive speech), które mogą „przeszkadzać, urażać, szokować”14. Uzasadnieniem takiej
zasady jest cel art. 10 Konwencji, który zawiera się w tworzeniu warunków dla „pluralizmu,
10
11
12
13
14
http://um.warszawa.pl/v_syrenka/new/index.php?dzial=aktualnosci&ak_id=3709&kat=3
Podobny oficjalny idiolekt znajdujemy w innych miejscach oficjalnej strony urzędu, „Władze miasta nie
zezwoliły na zapowiadany przemarsz przez Warszawę w najbliższą sobotę gejów i lesbijek.” „’Nie’ dla
parady
równości”
2005-06-09,
Monika
Sarnacka,
http://um.warszawa.pl/v_syrenka/new/index.php?dzial=aktualnosci&ak_id=3692&kat=2
„[I]n a democracy which protects Convention rights, minorities must be adequately protected against unfair
treatment and abuse by the majority of a dominant position”, Feldman, D., Civil Liberties and Human Rights
in England and Wales (2nd Edition, 2002), str. 56.
„Prawo jest ograniczone nie moimi przekonaniami, ale obyczajowością i bezpieczeństwem.” A. KrzyżaniakGumowska, „Skandal z paradą”, Lech Kaczyński dla Gazety, 2 czerwca 2005, str. 2.
E. Siedlecka, „Gejom zgody nigdy nie dam”, wywiad z L. Kaczyńskim, GW 20 maja 2005, str. 2.
„Offend, shock, disturb” Sürek (No. 1) v. Turkey [GC], no. 26682/95, para. 61, ECHR 1999-IV.
15
tolerancji i aktywnej tolerancji, bez których nie może istnieć społeczeństwo demokratyczne” 15
Jednocześnie w opinii Sądu Najwyższego „Ocena zgodności z prawem decyzji o zakazie
odbycia zgromadzenia publicznego powinna być dokonana przez sąd administracyjny przede
wszystkim z punktu widzenia uprawnień wynikających z wolności zgromadzeń, a nie tylko pod
kątem ochrony praw i wolności innych osób.”16
39. Jako jeden z powodów zakazania „Parady Równości” na gruncie Prawa o zgromadzeniach
p. dyrektor Lucjan Bełza wskazywał fakt, że: „Na tej samej trasie zgłoszono 18 innych
manifestacji. Zapowiadało się niebezpiecznie, włącznie z użyciem koktajli Mołotowa.”17
Zastępca prezydenta m. st. Warszawy powiedział „[…] Pozwolić na większość wieców nie
mógł, bo prośbę o wiecowanie w tych samych miejscach złożyły organizacje przeciwne
paradzie.”18 Opinie te ignorują standardy wymagające pozytywnego obowiązku ochrony
wolności słowa (Plattform Artze fur das Leben v Austria). Podobnie WSA w Poznaniu w
wyroku z dnia 14 grudnia 2005 r. dotyczącym zakazu Marszu Równości w Poznaniu (sygn.
akt IV SA/ Po 983/05) uznał, że urzędnicy „wydając zakaz bezprawnie powoływali się na
zagrożenie bezpieczeństwa i mienia mieszkańców, skoro zagrożenie stanowili nie uczestnicy
Marszu ale jego przeciwnicy.” Przede wszystkim, w sposób jawny ignorowano dictum
zawarte w orzeczeniu Plattform Ärzte für das Leben v Austria, które traktuje organizację
kontr-manifestacji jako nadużycie prawa do zgromadzeń: “w demokracji prawo do
kontrmanifestacji nie może ograniczać prawa do manifestowania”19.
4.4.2 Inne praktyki wskazujące na niekonstytucyjność przepisów PRD
40.
Należy zauważyć, iż w przypadku wymogu przygotowania “projektu organizacji
ruchu” potrzebny jest dodatkowy czas potrzebny na jego sporządzenie oraz wchodzą w grę
istotne nakłady finansowe. Przygotowanie projektu kosztuje od kilkunastu do kilkudziesięciu
tysięcy
złotych20.
Przykładowo,
w
2005
r.
Zarząd
Dróg
Miejskich
odmówił
współuczestniczenia w przygotowaniu projektu dla potrzeb zorganizowania Parady
Schumanna i zasugerował szukanie alternatywnych rozwiązań21. Dla Fundacji Schumanna,
15
16
17
18
19
20
21
„Pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no democratic society.” Handyside v the
United Kingdom (judgement of 7 December 1976), Series A no. 24, str. 23, para. 49
Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r. III RN 38/2000
I. Kraj, „Geje pod PKiN” GW, 10 czerwca 2005.
Zastępca Prezydenta A. Urbański złożył publiczne wyjaśnienie w imieniu Kaczyńskiego, na zwołanej sesji
Rady Warszawy. J. Fusiecki „Radni SLD krzyczeli: Hańba”, GW Stołeczna 9 czerwca 2005.
„[i]n a democracy, the right to counter-demonstrate cannot extend to inhibiting the right to demonstrate”.
(1988) 13 EHRR 204, str. 210
Parada zakazana, Gazeta Wyborcza z dnia 4-5 czerwca 2005 r.
Pismo dyrektora Biura Prezydenta Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy adresowane do Polskiej Fundacji
16
organizatora Parady Schumanna, oznaczało to obciążenie bardzo wysokimi kosztami zmiany
tras linii autobusowych i tramwajowych kursujących na trasie imprezy. W zależności od
planowanej trasy przemarszu oraz długości wstrzymania ruchu mogło to oznaczać koszty od
24,4 tys. zł do 77 tys. zł (netto). Zarząd Transportu Miejskiego poinformował przy tym, iż
„organizator imprezy powodującej konieczność wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu
komunikacji miejskiej może być zwolniony z wymogu pokrycia kosztów z tym związanych,
jedynie pod warunkiem podjęcia takiej decyzji przez władze miasta”. W przypadku Parady
Schumanna, taka zgoda nie została wydana i Fundacja Schumanna musiała te koszty pokryć z
własnych środków.
41. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, żądanie przez władze powyższych
kosztów zmiany w organizacji ruchu w wielu przypadkach mogą uzależniać wolność
pokojowego zgromadzania się od możliwości finansowych organizatorów zgromadzenia.
Ponadto wydanie polecenia sporządzenia projektu w ostatniej chwili może skutecznie
uniemożliwić organizację zgromadzenia.
42. Ponadto—co należy szczególnie podkreślić—nie każda organizacja musiała w Warszawie
2005 roku opracowywać projekt organizacji ruchu. Nie składali takiego projektu
alterglobaliści demonstrujący podczas szczytu Rady Europy w maju 2005 r, ani Ogólnopolski
Ruch na rzecz Jednomandatowych Okręgów Wyborczych, który demonstrował na początku
czerwca 2005 r. Projekt taki nie był także wymagany od protestujących górników przed
Sejmem RP22. Również w przypadku tzw. „Marszu Normalności” nie wymagano opracowania
projektu zmiany organizacji ruchu23, przy czym należy zauważyć, iż jest to przypadek
interpretacji praeter legem służący uzasadnieniu nierównego traktowania przez organy
władz publicznych organizatorów lubianych i/lub politycznie akceptowanych /
tolerowanych pokojowych zgromadzeń. Jest to sprzeczna z przepisem art. 2 Konstytucji
praktyka arbitralnego i nierównego traktowania podmiotów. Zgodnie z ustalonym
22
23
imienia R. Schumana z dnia 31 marca 2005.
Parada zakazana, Gazeta Wyborcza z dnia 4-5 czerwca 2005, Samowolka demonstracyjna, Gazeta
Wyborcza z dnia 28 lipca 2005 r..
„Dyrektor Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w Urzędzie Miasta Lucjan Bełza powiedział,
że organizatorzy Parady Normalności dostarczyli do urzędu wszystkie potrzebne dokumenty i zadeklarowali,
że przejście manifestantów odbędzie się tylko chodnikami z zachowaniem płynności ruchu pieszego. […]
Według niego, ponieważ przemarsz odbędzie się chodnikami, organizatorzy nie musieli dostarczyć projektu
zmiany organizacji ruchu drogowego (powodem zakazania przez władze miasta Parady Równości było
niedostarczenie tego dokumentu).”, za: „Zgoda na Paradę Normalności” , wiadomosci.wp.pl, PAP 15
czerwca
2005
17:00,
(aktualizacja
20:47),
http://wiadomosci.wp.pl/kat,1342,wid,7392334,wiadomosc.html?P%5Bpage%5D=1
17
orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, art. 14 chroni ludzi znajdujacych
sie w podobnej sytuacji przed odmiennym traktowaniem, bez obiektywnego i racjonalnego
uzasadnienia (zob. Salgueiro da Silva Mouta przeciwko Portugalii, nr 33290/96, wyrok z 21
grudnia 1999 r., § 26). Organizatorzy “Parady Równości” zostali potraktowani odmiennie niż
inne grupy w podobnej sytuacji24.
4.4.3 Kolizja w stosowaniu PRD oraz Prawa o zgromadzeniach
43. Problematyka konstytucyjności regulacji PRD w zakresie wolności pokojowego
zgromadzania się jest szczególnie trudna, ze względu na fakt, iż niejednokrotnie problemy
stosowania PRD łączą się ze stosowaniem Prawa o zgromadzeniach. Helsińska Fundacja
Praw Człowieka pragnie zwrócić uwagę, iż według przepisu art. 65c. ust. 2 PRD organ
wydający zezwolenie odmawia jego wydania, jeżeli pomimo spełnienia warunków
określonych w art. 65a ust. 2 i 3 PRD „a) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub
zdrowia ludzkiego albo mienia wielkiej wartości b) impreza zagraża bezpieczeństwu ruchu
drogowego, a nie ma możliwości zorganizowania objazdów niepowodujących istotnego
zwiększenia kosztów ponoszonych przez uczestników ruchu drogowego.”. Ponadto, zgodnie z
art. 65d. PRD, organ wydający zezwolenie ma obowiązek cofnąć je, gdy stwierdzi istnienie
niebezpieczeństwa zagrożenia życia lub zdrowia albo mienia wielkiej wartości (ust. 1) oraz
może cofnąć zezwolenie, gdy impreza zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (ust. 2)
nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Podobnie regulowane jest przerwanie
imprezy, gdy 1) miejsce, trasa lub czas jej trwania nie są zgodne z warunkami określonymi w
zezwoleniu; 2) istnieje niebezpieczeństwo zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego albo
mienia wielkiej wartości; 3) jej przebieg powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu
drogowego. Przesłanki te pozostają w dużej części zbieżne z przesłankami zakazu
zgromadzenia wynikającymi z art. 8 ust. 2 Prawa o zgromadzeniach, co stawia znak
wątpliwości co do konieczności regulacji tych kwestii w PRD, skoro organ administracji
może zakazać zgromadzenia na podstawie przepisów Prawa o zgromadzeniach.
44.
24
Ponadto, wyraźny jest brak synchronizacji pojęć w PRD oraz w Prawie o
W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Konwencji, orientacja seksualna jest jedną
z sytuacji, które, choć niewymienione w tym przepisie Konwencji, wchodzą w zakres pojęcia „innych
przyczyn” dyskryminacji (zob. Salgueiro da Silva Mouta przeciwko Portugalii, cytowany wyżej, § 29; Fretté
przeciwko Francji, nr 36515/97, wyrok z 26 lutego 2002, § 32). Podobnie jak różnice w traktowaniu oparte
na płci, różnice oparte na orientacji seksualnej wymagają szczególnie poważnych powodów na swoje
uzasadnienie (zob. L. i V. przeciwko Austrii, cytowany wyżej, § 45; Karner przeciwko Austrii, nr 40016/98,
wyrok z 24 lipca 2003 r., § 37).
18
zgromadzeniach. W przypadku zgłoszenia zgromadzenia w trybie Prawa o zgromadzeniach
uniemożliwione jest spełnienie wymogów wskazanych w art. 65a PRD, jeśli organ
administracji publicznej zakwalifikuje pokojowe zgromadzenie, organizowane w trybie art.
57 Konstytucji RP oraz Prawa o zgromadzeniach jako „imprezę” w rozumieniu PRD. Na
przykład, gdy po decyzji zakazującej zorganizowania Parady Równości 2005, wydanej na
podstawie PRD, 8 osób fizycznych złożyło zawiadomienia w trybie Prawa o zgromadzeniach
o organizacji 8 zgromadzeń (tzw. wieców „stacjonarnych), które w istocie miały zastąpić
Paradę Równości (poprzez przemarsz uczestników z jednego wiecu na drugi). Prezydent m.
st. Warszawy wydał jednak dnia 9 czerwca 2005 r. decyzje zakazujące 6 spośród 8
planowanych wieców - organizowanych przez pp. Tomasza Bączkowskiego, Ingę Kostrzewę,
Roberta Biedronia, Tomasza Szypułę, Krzysztofa Kliszczyńskiego oraz przez Szymona
Niemca. W identycznych uzasadnieniach do decyzji, Prezydent m. st. Warszawy wskazał na
braki we wniosku dotyczące trasy przejścia zgromadzenia. Prezydent m. st. Warszawy
wskazał ponadto na braki we wnioskach dotyczące sposobu poruszania się samochodu
wiozącego nagłośnienie. Prezydent m. st. Warszawy podkreślił, iż zgromadzenia zgłoszone w
trybie Prawa o zgromadzeniach „musza odbywać się poza pasem jezdni, miejscem postoju dla
samochodów”. Tym samym wykorzystanie samochodu podczas zgromadzenia wymaga
zgody organu zarządzającego ruchem, w braku takiej zgody nie mogą być przeprowadzone.
Ponadto Prezydent m. st. Warszawy wskazał na szereg wniosków o zorganizowanie dnia 11
czerwca 2005 r., zgromadzeń przeciwstawnych światopoglądowo do Parady Równości 2005,
co jego zdaniem mogłoby spowodować ryzyko niebezpiecznej konfrontacji obu zgromadzeń.
45. Dnia 10 czerwca 2005 r. wnioskodawcy – pp. Tomasz Bączkowski, Inga Kostrzewa,
Robert Biedroń, Krzysztof Kliszczyński, Tomasz Szypuła oraz Szymon Niemiec – złożyli
skargę do Wojewody Mazowieckiego na odpowiednie decyzje Prezydenta m.st. Warszawy
odnoszące się do ich własnych wniosków o zorganizowanie zgromadzenia publicznego. W
każdej ze skarg podane zostało takie same uzasadnienie. Każdy ze skarżących podkreślał, iż
zakaz demonstracji narusza ich konstytucyjne prawo do demonstracji pokojowej oraz że
planowana demonstracja nie stwarzała żadnego zagrożenia dla porządku publicznego oraz nie
zagrażała moralności publicznej. Ponadto wszyscy skarżący nie zgodzili się z argumentacją
Prezydenta m.st. Warszawy, że nie dostarczyli wymaganego dokumentu o nazwie
„projektowana trasa przejścia”. Ich zdaniem dokument taki nie powinien być wymagany
ponieważ byli oni jedynie organizatorami wiecu, a nie przemarszu przez chodniki. Tym
19
samym mogą odpowiadać tylko za zorganizowany wiec.
46. Dnia 17 czerwca 2005 r. Wojewoda Mazowiecki wydał 6 decyzji administracyjnych w
wyniku rozpatrzenia odwołań organizatorów wieców. Decyzje te co do rozstrzygnięcia
merytorycznego oraz uzasadnienia są jednobrzmiące. Wojewoda Mazowiecki uchylił każdą z
decyzji Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie zakazu zorganizowania wiecu w całości i
umorzył postępowanie organu I instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Mazowiecki
stwierdził, iż jednym z powodów naruszenia prawa przez Prezydenta m. st. Warszawy
poprzez wydanie decyzji z dnia 9 czerwca 2005 r. było „bezprawne wymaganie od
organizatorów wieców zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego, jako nie wymagany na
podstawie Prawa o zgromadzeniach”; a także nieuprawnione powołanie się na art. 8 pkt. 1 i 2
Prawa o zgromadzeniach, a w szczególności zakazanie zgromadzenia ze względu na
zapowiedziane kontrmanifestacje.
4.4.4 Terminy zawiadomienia o zgromadzeniu a terminy uzyskania zezwolenia na
zgromadzenie na podstawie PRD
47.
Istnieje ścisła zależność pomiędzy działaniami organów administracji a istotą prawa
do pokojowego zgromadzenia. Przewidziane terminy zawiadamiania o planowanym
zgromadzeniu publicznym “na drodze” oraz terminy rozpatrzenia ewentualnych odwołań nie
dają możliwości zakończenia procedury w terminie poprzedzającym termin wyznaczony na
odbycie zgromadzenia. Zgodnie z art. 65b PRD, wniosek powinien zostać złożony co
najmniej na 30 dni przed planowanym odbyciem zgromadzenia. Organ administracji wydaje
natomiast decyzję co najmniej na 7 dni przed odbyciem zgromadzenia.25 PRD nie przewiduje
jednak szczególnej ścieżki odwoławczej od tej decyzji administracyjnej, w związku z czym
ewentualne odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpatrywane jest
zgodnie z terminami przewidzianymi w kodeksie postępowania administracyjnego. O
ułomności
procedury
najdobitniej
świadczy
decyzja
Samorządowego
Kolegium
Odwoławczego w Warszawie z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie Parady Równości 2005.
Pomimo tego, iż w całej rozciągłości Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało rację
skarżącym i uznało zakaz Prezydenta m.st. Warszawy za nieuzasadniony oraz wskazało
szereg nieprawidłowości proceduralnych leżących po stronie Prezydenta m. st. Warszawy,
25
W przypadku wcześniejszego złożenia wniosku termin KPA jest instrukcyjny, i zdaniem HFPC nie
gwarantuje uzyskania decyzji odpowiednio wcześnie. Zwraca również uwagę fakt, iż na gruncie Prawa o
zgromadzeniach przyjęto, iż niecelowe jest zgłaszanie zgromadzenia wcześniej jak na 30 dni przed
planowanym wydarzeniem.
20
dalsze postępowanie należało umorzyć ze względu na upływ terminu „imprezy” i jego
bezprzedmiotowość na etapie rozpatrywania przez te organy odwołań. W przypadku zatem
wydania decyzji zakazującej odbycia „imprezy”, która oparta być może na nie spełnieniu
wymogów po części zależących od organów administracji (np. przedstawienie opinii,
uzgodnień w zakresie organizacji ruchu, czystości i porządku) oraz błędów postępowania, nie
istnieje realna możliwość uzyskania decyzji organu II instancji przed datą jej odbycia26.
48.
Ewentualna późniejsza decyzja sądu stwierdzająca naruszenie praw organizatorów nie
naprawia pogwałconej wolności. Regulacja ta pozostaje więc w sprzeczności z artykułem
13 Konwencji, który gwarantuje, iż w przypadku naruszenia praw zawartych w Konwencji, a
więc i wolności pokojowego zgromadzenia się gwarantowanego artykułem 11 Konwencji, ma
prawo do skutecznego środka odwoławczego.27 Należy jednocześnie zauważyć, iż brak
skutecznego środka odwoławczego nie tylko może naruszać wolności jednostki ale
uniemożliwia również wykształcenie praktyki regulacji zgromadzeń zgodnej ze standardami
demokratycznego państwa prawnego.
49. O ułomności powyższych procedur najdobitniej świadczą decyzje Wojewody
Mazowieckiego z 17 czerwca 2005 r. w sprawie zgromadzeń związanych z Paradą Równości
(wieców „stacjonarnych”), a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
Warszawie z 22 sierpnia 2005 r. w sprawie Parady Równości 2005. Pomimo tego, iż w całej
rozciągłości Wojewoda Mazowiecki oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznali
rację skarżącym i uznali zakaz Prezydenta m.st. Warszawy za nieuzasadniony oraz wskazali
szereg nieprawidłowości proceduralnych leżących po stronie Prezydenta m. st. Warszawy w
przedmiotowych postępowaniach, dalsze postępowanie należało umorzyć ze względu na
upływ terminu Parady Równości 2005 i jego całkowitą bezprzedmiotowość na etapie
rozpatrywania przez te organy odwołań.
50. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie podkreślić, iż korzystanie z wolności
pokojowego zgromadzania się w sposób szczególny uzależnione jest od upływającego
czasu. Upływający czas (w tym termin planowanego zgromadzenia organizowanego w trybie
art. 57 Konstytucji RP) powoduje, iż z wolności zgromadzania się nie można skorzystać.
26
27
Podobnie procedura przewidziana w Prawie o zgromadzeniach nie zabezpiecza praw organizatorów.
Można więc przyjąć, iż w sytuacji odmowy wydania zezwolenia na przeprowadzenie Parady Równości, a
także wieców, których charakter pokojowy był wyraźnie podkreślony przez organizatorów, a także ze
względu na niemożność uzyskania ostatecznej decyzji w sprawie zgromadzeń w terminie poprzedzającym
dzień wyznaczony na ich organizację prawa wynikające z art. 13 Konwencji w związku z Art. 11 Konwencji
zostały naruszone.
21
Sprawa zakazu Parady Równości w sposób dobitny obrazuje możliwość wykorzystywania
upływającego czasu przez organy administracji publicznej do zakazania pokojowego
zgromadzania się. Zarówno decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 3 czerwca 2005 r.
wydana na podstawie PRD, jak i decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 9 czerwca 2005 r.
wydane na podstawie Prawa o zgromadzeniach, zostały wydane oraz doręczone
organizatorom w momencie kiedy nie mieli oni już szans na ich efektywne zaskarżenie.
Podobna sytuacja wystąpiła zresztą w odniesieniu do Parady Równości 2004, w której w
istocie doszło do swoistej „wymiany” korespondencji pomiędzy organem I i II instancji (por.
uwagi do punktu omawiającego naruszenie art. 11 i art. 13 Konwencji). Efektem tych działań
było pozbawienie jednostki wolności pokojowego zgromadzania się, gdyż nastąpiło to na
skutek upływu czasu. Ma to niebagatalne znaczenie dla oceny konstytucyjności przepisów
PRD, gdyż wszelkie przepisy odnoszące się do wolności pokojowego zgromadzania się
muszą
być
skonstruowane
w
taki
sposób,
aby
umożliwić
weryfikację
decyzji
administracyjnych przed terminem odbycia zgromadzenia.
51. Wskazane powyżej przykłady obrazują natomiast iluzoryczność prawnych gwarancji
wolności pokojowego zgromadzania się w Polsce i dają dowód na możliwość arbitralnego
pogwałcania jej w sytuacji, gdy z jakichkolwiek powodów organ I instancji postanowi
przeszkodzić odbyciu zgromadzenia. Problem ten w sytuacji skarżących nabiera szczególnej
wagi, ponieważ okoliczności podjęcia decyzji o zakazie miały w istocie charakter
dyskryminacyjny.
22
5. WNIOSKI
52.
System koncesyjny PRD w pewnych okolicznościach może prowadzić do sytuacji, w
której wolność pokojowego zgromadzania się i wyrażania przez to swoich opinii poddane jest
w ten sposób—w zakresie w jakim podlega regulacji PRD—wykracza poza przesłankę
„konieczności w demokratycznym społeczeństwie”.
53.
Powołane przykłady praktyki wskazują na fakt, iż koncesyjna regulacja przyjęta w
PRD oraz brak skutecznej kontroli sądowej stwarzają niebezpieczeństwo „oficjalnego”
wartościowania28 celów zgromadzeń na drogach publicznych. Zdaniem Helsińskiej Fundacji
Praw Człowieka omówione wyżej okoliczności wskazują jednoznacznie, iż przyjęta
konstrukcja koncesyjnej regulacji wykonywania prawa do zgromadzeń i wyrażania swoich
poglądów w zakresie regulowanym PRD jest niezgodna z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP, gdyż stwarza pole do arbitralnej ingerencji władzy publicznej w wolność
pokojowego zgromadzania się, nieproporcjonalną do zakładanych celów. Istnienie regulacji
wolności pokojowego zgromadzania się poza Prawem o zgromadzeniach uniemożliwia – jak
to przedstawiliśmy – korzystanie z tej wolności.
Opinia przygotowana została przez współpracowników Programu Spraw Precedensowych w
Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: Adama Bodnara, Piotra Korca oraz Dorotę
Pudzianowską.
Opinię zweryfikował i zaakceptował
prof. Andrzej Rzepliński
28
„Zamiast prowokujących parad homoseksualistów chcemy pomocy państwa dla polskich rodzin” Hasło ze
spotu wyborczego PiS. A. Krzyżaniak-Gumowska, „Wbrew Kaczyńskiemu”, GW Stołeczna, 11-12 czerwca
2005, str. 1.
23