Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące

Ewa Bagińska
Odpowiedzialność funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie
prawa w świetle projektu
ustawy o szczególnych zasadach
odpowiedzialności funkcjonariuszy
publicznych za rażące naruszenie
prawa
Uwagi ogólne
1. Ustawa opiera się na niesłusznym założeniu, że nie istnieją w obecnym
stanie prawnym wystarczające możliwości dochodzenia od winnych urzędników
roszczeń zwrotnych (regresowych) w razie zapłaty odszkodowania przez Skarb
Państwa, jednostkę samorządu terytorialnego lub inną osobę prawną. Tym‑
czasem w obecnym stanie prawnym istnieją już znane mechanizmy regresowe,
które umożliwiają pociągnięcie do odpowiedzialności funkcjonariusza – bezpo‑
średniego sprawcy szkody. Trzeba je tylko zacząć wykorzystywać w praktyce:
1) W świetle Kodeksu cywilnego w wypadku winy funkcjonariusza odpo‑
wiedzialność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub
osoby prawnej (art. 417–4171 k.c.) oraz funkcjonariusza (art. 415 k.c.)
będzie solidarna (art. 441 § 1 k.c.). Problem odpowiedzialności funk‑
cjonariusza należy jednak rozwiązywać uwzględniając przepisy art. 114
i n. k.p.. W szczególności art. 120 § 2 k.p. wyłącza możliwość pozwania
pracownika na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, stanowiąc, że
pracownik ponosi odpowiedzialność przewidzianą wyłącznie w roz‑
dziale 1 działu V Kodeksu pracy (tzw. odpowiedzialność pracownicza).
2) Dopuszcza się też w prawie cywilnym regres sensu largo – art. 441 k.c.,
który można realizować w stosunku do innych podmiotów i który nie
jest ograniczony do rażącego naruszenia prawa przez bezpośredniego
sprawcę szkody.
228
Opinie BAS • Opinie legislacyjne
2. Poza pracownikami w rozumieniu norm prawa pracy zasady regresu
pracowniczego (dział V Kodeksu pracy) stosuje się także do funkcjonariuszy
służb mundurowych, których odpowiedzialność została podobnie (lub przez
odesłanie) ukształtowana w przepisach szczególnych.
W razie wyrządzenia szkody osobie trzeciej przez żołnierza1 lub funkcjo‑
nariusza2 przy wykonywaniu obowiązków służbowych, obowiązany do napra‑
wienia tej szkody jest Skarb Państwa. Jeżeli żołnierz/funkcjonariusz umyślnie
wyrządził szkodę, jest obowiązany do jej naprawienia w pełnej wysokości, na‑
tomiast nie ponosi odpowiedzialności majątkowej za szkodę w takim zakresie,
w jakim organ lub jednostka, albo inna osoba przyczyniły się do powstania
szkody lub jej zwiększenia oraz za szkodę wynikłą w związku z działaniem
w granicach dopuszczalnego ryzyka.
3. Proponowana regulacja ma przede wszystkim objąć urzędników admini‑
stracji rządowej i samorządowej. Do tej kategorii zaliczyć należałoby funkcjo‑
nariuszy i pracowników, których status prawny regulują m.in.:
■ Ustawa z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953 ze zm.);
■ Ustawa z 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 2006 r. nr 170,
poz. 1218 ze zm.);
■ Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U.
z 2008 r. nr 223, poz. 1458), która weszła w życie 1 stycznia 2009;
■ Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz.U.
1998 r. nr 162, poz. 1125 ze zm.)
W ustawach tych jednak co najwyżej przewiduje się przepisy o odpowie‑
dzialności dyscyplinarnej urzędników. W zakresie odpowiedzialności odszko‑
dowawczej stosuje się bowiem przepisy działu V Kodeksu pracy, który nie
czyni różnicy między organami władzy a „zwykłym personelem” urzędu. Od‑
nośnie do członków korpusu służby cywilnej, którzy sprawują funkcje orga‑
nów administracji, należy zaznaczyć, że źródłem ich kompetencji urzędowych
i zadań są normy prawa administracyjnego, ale są to równocześnie obowiązki
pracownicze (zob. art. 100 k.p.), powstające z chwilą nawiązania stosunku pra‑
cy. Odesłania do stosowania Kodeksu pracy sformułowane są ogólnie (zob. np.
art. 43 ustawy o pracownikach samorządowych, art. 18 ustawy o pracownikach
1
2
Artykuł. 10 ustawy z 25 maja 2001 r. o odpowiedzialności majątkowej żołnierzy,
Dz.U. z 2001 r. nr 89, poz. 967 ze zm.
Artykuł 9 ustawy z 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariu‑
szy Policji, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej,
Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,
Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego
Biura Antykorupcyjnego, Dz.U. z 1999 r. nr 53, poz. 548 ze zm.
Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa…
sądów i prokuratury, art. 7 ustawy o służbie cywilnej), lecz, rzecz oczywista,
dotyczą również kwestii zasad i granic odpowiedzialności regresowej. Jest to
uzasadnione koherencją systemu, tradycją i prostotą rozwiązania. Fakt ten nie
umknął projektodawcom, którzy w art. 7 projektu powtarzają treść kilku prze‑
pisów Kodeksu pracy. Jednak w uzasadnieniu projektu ustawy skupiają się oni
na niedostatkach odpowiedzialności dyscyplinarnej i karnej urzędników, które
mają zostać uleczone stworzeniem szczególnych zasad odpowiedzialności cy‑
wilnej regresowej.
Uwagi szczegółowe
Artykuł 1, art. 2 ust. 1
W świetle tych przepisów oraz uwag dokonanych powyżej uprawniony jest
wniosek, że ustawa de facto zawęża odpowiedzialność regresową funkcjona‑
riuszy przez to, że wprowadzając „zasady szczególne” uchyla możność stoso‑
wania klasycznych, obowiązujących podstaw prawnych roszczeń regresowych
(stosunek ustawy do tych regulacji jest zresztą niejasny). Obowiązujące zasady
umożliwiają sięgnięcie do majątku osobistego urzędnika już w momencie, gdy
dopuścił się on zwykłego niedbalstwa, a nie tylko zawinionego działania lub
zaniechania polegającego na rażącym naruszeniu prawa. Z takim zawężeniem
odpowiedzialności osobistej trudno się zgodzić.
Artykuł 2 ust. 2 i 3, art. 3
1) Projektodawcy powracają do pojęcia funkcjonariusza publicznego na
gruncie prawa cywilnego, co od razu tworzy problemy wyczerpującego
określenia jego desygnatu. W związku z tym należy zauważyć, że w lite‑
raturze przedwojennej istniało pojęcie urzędnika lub urzędnika zawodo‑
wego, lecz z przyczyn historyczno‑politycznych w Polsce socjalistycznej
wyszło niemal z użycia, ustępując miejsca wyrazowi „pracownik pań‑
stwowy” oraz funkcjonariusz. W myśl dawnego art. 417 § 2 k.c. funkcjo‑
nariuszami państwowymi byli pracownicy władzy, administracji i go‑
spodarki państwowej (nie wyłączając przedsiębiorstw państwowych).
Ustawodawca odszedł jednak od pojęcia funkcjonariusza publicznego
w tytule VI Kodeksu cywilnego, wzorując się na normie konstytucyj‑
nej (art. 77 ust. 1 Konstytucji), która nie posługuje się terminem „funk‑
cjonariusz”. Skoro bowiem odpowiedzialność odszkodowawcza leży
obecnie w strukturze władzy posiadającej zdolność prawną, podmiot
wykonujący władzę publiczną nie odpowiada „za funkcjonariusza”, ale
za własny czyn niedozwolony. W tym sensie więc w prawie prywatnym
zatoczyliśmy koło, powracając do terminologii przedwojennej urzędni‑
ka (urzędnika zawodowego, pracownika samorządowego).
229
230
Opinie BAS • Opinie legislacyjne
2) Istotne zastrzeżenie budzi wyłączenie stosowania ustawy do funkcjo‑
nariuszy, przeciwko którym wszczęto postępowanie przed Trybunałem
Stanu. Spowoduje to wyłączenie odpowiedzialności odszkodowawczej
określonych osób (Prezydenta RP, Prezesa Rady Ministrów, członków
Rady Ministrów, Prezesa NBP, Prezesa NIK, członków Krajowej Rady
Radiofonii i Telewizji, osób, którym Prezes Rady Ministrów powie‑
rzył kierowanie ministerstwem, Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych,
posłów i senatorów). Odpowiedzialność przed Trybunałem Stanu ma
natomiast charakter polityczny (konstytucyjny). Niezrozumiała jest sy‑
tuacja, w której jeżeli (jakiekolwiek) postępowanie przed Trybunałem
Stanu zostało już wszczęte, to wyłączona będzie odpowiedzialność od‑
szkodowawcza na zasadach ustawy z tytułu podejmowania przez te oso‑
by rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych (również przed objęciem
przez nie wymienionych funkcji).
3) Nie wiadomo także, z jakich przyczyn w szczególnej regulacji odpo‑
wiedzialności regresowej pomija się funkcjonariuszy wymiaru sprawie‑
dliwości. Wina umożliwiająca przypisanie czynu niedozwolonego (np.
płatna protekcja) może przecież uzasadniać osobistą odpowiedzialność
sędziego zarówno w procesie wytoczonym przez poszkodowanego, jak
i w procesie regresowym Skarbu Państwa, który naprawił szkodę. Gdy
chodzi o przewinienie dyscyplinarne, to w świetle orzecznictwa SN, za‑
sada niezawisłości sędziowskiej właściwie wyklucza z zakresu „oczywi‑
stej i rażącej obrazy przepisów prawa” (zob. art. 107 § 1 prawa o ustroju
sądów powszechnych) błędy w wykładni i stosowaniu prawa. W istocie
więc przewinienie dotyczy obrazy przepisów proceduralnych. Dobrze
byłoby jednak sprawy te wyraźnie uregulować, choćby po to, żeby nie
narażać się na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. De
facto ustawie podlega bowiem tylko jedna kategoria funkcjonariuszy –
pracujących w strukturach administracji publicznej.
Artykuł 4 ust. 1
Nie są jasne motywy ograniczenia odpowiedzialności regresowej tylko do
wypadku rażącego naruszenia prawa. Z rozwiązaniem tym można polemizo‑
wać z co najmniej dwóch powodów:
Po pierwsze, należy podkreślić, że kwalifikowana bezprawność nie wystę‑
puje obecnie w prawie cywilnym materialnym (występowała zaś w dawnym
art. 418 k.c., uchylonym z powodu niezgodności z art. 77 ust. 1 Konstytucji).
W prawie odszkodowawczym przyjęte jest raczej pojęcie rażącego niedbal‑
stwa, użyte w wielu przepisach Kodeksu cywilnego. Ani stopień bezprawności,
ani winy nie ma jednak wpływu na przyjęcie lub zakres odpowiedzialności za
szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, poza właśnie odpowiedzialno‑
ścią pracowniczą (pełna odpowiedzialność w przypadku umyślności). Zgod‑
Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa…
nie bowiem z kilkudziesięcioletnią tradycją polskiego prawa cywilnego każdy
stopień winy, choćby najlżejsze niedbalstwo, uzasadnia powstanie obowiązku
kompensacji szkody. Rażące niedbalstwo sprawcy powinno jedynie wpływać
na podwyższenie kwoty tytułem zadośćuczynienia za krzywdę. Należy zauwa‑
żyć, że pojęcie winy w prawie cywilnym, obejmując zarówno bezprawność
czynu (element obiektywny), jak i winę sensu stricto (zarzucalność czynu), od
lat ulega obiektywizacji. W zależności od tego, którą z koncepcji winy akcep‑
towanych w polskiej doktrynie i judykaturze przyjmiemy, niedołożenie nale‑
żytej staranności da się zakwalifikować jako element obiektywny winy lub jako
bezprawność. Rażące naruszenie prawa przez zawodowego urzędnika z reguły
oznaczać będzie jego winę. Konstrukcja ustawy prowadzi zatem do wniosku,
że na innych (lecz jakich?) zasadach będzie odpowiadał majątkowo urzędnik,
w sytuacji gdy bezprawność jego czynu będzie „zwykła”, ale stopień niedbal‑
stwa rażący.
Projekt prawidłowo zakłada, że rażące naruszenie prawa musi być zawinio‑
ne, ponieważ co do zasady odpowiedzialność osobista i regresowa urzędnika
powinna zależeć od jego winy. Jednak jak wskazano, zgodnie z tradycją na‑
uki prawa cywilnego, to stopień winy urzędnika, a nie stopień bezprawności
powinien być przyjęty za kryterium różnicowania zakresu odpowiedzialności
regresowej.
Po drugie, charakter i waga wad decyzji administracyjnych jest kwestią wy‑
soce sporną w samej nauce i orzecznictwie administracyjnym3. Podobnie kon‑
trowersyjny jest styk zarzutów „błędnej wykładni” i „rażącego naruszenia pra‑
wa”4, a także dopuszczalność uwzględnienia przez organ odwoławczy z urzędu
ciężkich wad postępowania lub decyzji określonych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1
k.p.a.5. Judykatura dopuszcza jednak stosowanie trybu nadzwyczajnego wobec
decyzji nieostatecznej na wyraźny wniosek strony6. We Francji, gdzie reguły
odpowiedzialności odszkodowawczej administracji kształtują się już od ponad
150 lat, dawno uznano, że badanie charakteru wad wprowadza więcej chaosu
niż zwykłe stwierdzenie, że wadliwość aktu świadczy o bezprawności, a fran‑
cuska Rada Stanu uznała, że każdy rodzaj wadliwości proceduralnej oraz nie‑
3
4
5
6
Zob. M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000, s. 878–883; J. Borkowski [w:] B. Adamiak,
J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004,
s. 702 i n.
Zob. wyrok NSA z 5 maja 2004 r., FSK 2/04, OSP 2005, nr 5, poz. 70 z glosą J. Bor‑
kowskiego.
Zob. M. Jaśkowska, Kodeks postępowania...., op. cit., t. 5, s. 746.
Zob. wyrok SN z 7 stycznia 1992 r., sygn. akt III SA 946/91, „Wspólnota” 1992,
nr 37, s. 1 z glosą J. Zimmermana, PS 1993, nr 7–8, s. 98.
231
232
Opinie BAS • Opinie legislacyjne
ważność decyzji z powodu jawnego błędu w ocenie okoliczności faktycznych
uzasadnia odpowiedzialność administracji7.
Artykuł 4. ust. 2
Jak sądzę, wyliczenie rodzajów działania i zaniechania, z którym może wią‑
zać się odpowiedzialność będąca przedmiotem ustawy, jest przykładowe. Istot‑
ne wątpliwości wzbudza umieszczenie w pkt. 9 czynności polegającej na „przy‑
gotowaniu” treści rozstrzygnięcia. Nie jest to bowiem czynność polegająca na
wykonywaniu władzy wobec jednostki. Dlatego też nietrafne jest obciążenie
odpowiedzialnością (choćby częściową – zob. art. 7 ust. 2 projektu) pracowni‑
ka, który nie podejmuje jeszcze żadnego wiążącego aktu ingerującego w sferę
praw lub interesów jednostki.
Natomiast w pkt. 6 i 7 pojawia się nieścisłość terminologiczna: nie jest jasne
do jakiego rozstrzygnięcia, o których wspomina art. 106 k.p.a. (wydanie decyzji
wymaga zajęcia stanowiska w formie postanowienia), przepisy te nawiązują.
Artykuł 5
W art. 5 ustawa wprowadza prokuratorskie postępowanie wyjaśniające,
bez określenia, jakiego rodzaju jest to postępowanie i według jakiej procedu‑
ry (karnej, cywilnej czy administracyjnej) ma przebiegać. Jedynie art. 5 ust. 5
zd. 2 projektu odsyła w zakresie pewnych czynności do Kodeksu postępowania
administracyjnego. Z tego jednak nie wynika, czy do pozostałych czynności
prokuratora należy stosować przepisy ustawy oraz w kwestiach nieuregulowa‑
nych Kodeksu postępowania karnego (ze względu na organ prowadzący) czy
też przepisy ustawy i Kodeksu postępowania cywilnego (ze względu na cywilny
charakter sprawy).
Artykuł 5 ust. 1
Według zapisu w art. 5 ust. 1 postępowanie wyjaśniające może być wszczęte
już w związku z tym, że przyznano odszkodowanie orzeczeniem sądu lub ugodą.
W tym punkcie konstrukcja ustawy zawiera co najmniej dwa poważne błędy:
Po pierwsze, wyłącza dochodzenie regresu na zasadach określonych
w ustawie w sytuacji, gdy podmiot odpowiedzialny z mocy Kodeksu cywilne‑
go (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, inna osoby prawna)
dobrowolnie naprawi szkodę, bez postępowania sądowego lub bez żadnej ugo‑
dy. Wprawdzie taki scenariusz nie jest w polskiej rzeczywistości częsty, lecz nie
można go a priori wykluczyć. Paradoksalnie zatem ustawa będzie „wymuszać”
na poszkodowanych wytaczanie powództw.
7
Zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 367.
Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa…
Po drugie, w myśl niekwestionowanej zasady prawa cywilnego dochodzenie
roszczeń zwrotnych (regresowych) jest możliwe z chwilą ich wymagalności, co
następuje dopiero z chwilą zapłaty odszkodowania, a nie tylko jego przyznania
przez sąd lub ugodę.
Artykuł 5 ust. 4 oraz ust. 6
Na tle tych przepisów pojawia się pytanie o racjonalność i celowość przy‑
pisania kompetencji prokuratorowi. Zadziwiające jest zwłaszcza, że do tego
organu (zamiast do sądu cywilnego) ma należeć ustalenie wysokości szkody.
Całe postępowanie wyjaśniające zmierza przecież jedynie do doprowadzenia
do wytoczenia powództwa o roszczenie zwrotne przed sądem powszechnym,
co ma nastąpić z chwilą i pod warunkiem, gdy prokurator ustali istnienie winy
funkcjonariusza i związku przyczynowego między zachowaniem funkcjonariu‑
sza i rażącym naruszeniem prawa (nawiasem mówiąc art. 5 ust. 6 zd. 1 projektu
mówi tu o jednej przesłance). Jeżeli jednak nie ustali winy lub funkcjonariusz
winny naruszenia nie zostanie zidentyfikowany, albo zajdą przesłanki wyłą‑
czenia jego odpowiedzialności, postępowanie wyjaśniające ma być umorzone.
Co za tym idzie, prokurator nie będzie mógł wytoczyć powództwa odszkodo‑
wawczego na rzecz podmiotu odpowiedzialnego (Skarbu Państwa, jednostki
samorządu terytorialnego, innej osoby prawnej), a od tej decyzji nie będzie
można złożyć zażalenia (zob. art. 5 ust. 8 projektu). Jednocześnie ustęp 6 tego
artykułu przewiduje, że umorzenie postępowania wyjaśniającego nie wyłącza
ani nie ogranicza praw osoby prawnej odpowiedzialnej wobec poszkodowane‑
go do dochodzenia roszczenia od funkcjonariusza. Jedynie przez czas trwania
postępowania wyjaśniającego jest to prawo „zawieszone”.
W efekcie zatem – wbrew zasadom obowiązującego w Polsce porządku
prawnego – prokurator ma dokonać swoistego „przedsądu”, w szczególności ba‑
dać winę funkcjonariusza w sensie cywilnym lub jej brak, a na wypadek, gdyby
jej nie ustalił (i umorzył postępowanie), to podmiot odpowiedzialny i tak może
wytoczyć powództwo przed sądem powszechnym, który przystąpi do samo‑
dzielnego ustalania przesłanek odpowiedzialności majątkowej funkcjonariusza.
Postępowanie wyjaśniające ma według projektodawców trzy zadania. Jed‑
nak w świetle poczynionych uwag przedstawiona regulacja nie spełnia żadne‑
go, poza: ewidentnym opóźnianiem dochodzenia regresu przez podmioty od‑
powiedzialne względem jednostki; zaburzeniem podziału kompetencji między
sądy cywilne i prokuraturę; naruszeniem zasad procesu cywilnego (zwłaszcza
równości stron); wreszcie w warstwie pozaprawnej „zastraszeniem” urzędni‑
ków (składanie wyjaśnień przed prokuratorem ma zupełnie inny odbiór psy‑
chiczny niż przed sądem cywilnym z uwagi na inną pozycję procesową stron).
Udział prokuratora w postępowaniu cywilnym (art. 7 k.p.c.) jest cenny
i może okazać się pożądany, nie tylko gdy uzasadniony interes publiczny tego
wymaga, ale także kiedy chodzi o prawa obywateli. Z tego punktu widzenia
233
234
Opinie BAS • Opinie legislacyjne
prokuratura zawsze stoi na straży przestrzegania praworządności, niemniej jej
podstawowym zadaniem (i do tego są przygotowani fachowo prokuratorzy)
jest ściganie przestępstw. Nałożenie na prokuraturę dodatkowych obowiąz‑
ków w sprawach o charakterze cywilnym, które miałaby jedynie poprzedzać
postępowanie cywilne przed sądem powszechnym, w dodatku obowiązków
powiązanych z kontrolą działania administracji, budzi oczywiste zastrzeżenia
z punktu widzenia zasad podziału i równowagi władz oraz ekonomii proceso‑
wej. Pomijam w tym miejscu obawy o środki finansowe niezbędne do prowa‑
dzenia postępowania wyjaśniającego przez prokuraturę. Należałoby w związ‑
ku z tym zauważyć, że ochrona praw majątkowych Skarbu Państwa została
powierzona Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, a zatem wydaje się ona
właściwszym organem do realizacji celów stawianych ustawie.
Artykuł 7
Ograniczenie regresu do 12‑krotności przeciętnego wynagrodzenia zasłu‑
guje na głębokie rozważenie. Obecnie regres jest ograniczony co do rodzaju
szkody (zob. art. 115 k.p. – ograniczenie do rzeczywistej straty pracodawcy)
oraz kwotowo (do trzymiesięcznego wynagrodzenia w razie winy nieumyślnej –
zob. art. 119 k.p.), lecz w razie winy umyślnej obejmuje pełną szkodę (zapłaco‑
ne odszkodowanie – zob. art. 122 k.p., tak też słusznie art. 7 ust. 4 projektu).
Rozwiązanie zawarte w Kodeksie pracy jest racjonalne, co nie wyklucza
jego ewentualnej modyfikacji. Projektodawcy nie podają jednak uzasadnienia
dla aż czterokrotnego zwiększenia górnej kwoty regresu (przy jednoczesnej
zmianie kwoty odniesienia z wynagrodzenia przysługującemu pracownikowi
na przeciętne wynagrodzenie w gospodarce). Poprawność takiego rozwiązania
może zostać podana w wątpliwość również z punktu widzenia konstytucyjnej
zasady równości.
Artykuł 8, art. 11, art. 12 oraz art. 13 projektu
Treść art. 8, art. 11 (zmieniającego k.p.a.), art. 12 pkt 1–2 (analogiczne
zmiany w ordynacji podatkowej), a także art. 13 (zmieniającego prawo o po‑
stępowaniu przed sądami administracyjnymi) stanowią ingerencję w przepisy
mające charakter zasad ogólnych postępowania administracyjnego i podat‑
kowego, obrosłe bogatym orzecznictwem i dorobkiem teoretycznym nauki
prawa i postępowania administracyjnego. Proponuje się ponadto zbędne mo‑
dyfikacje w sposobie wydawania orzeczeń w postępowaniu administracyjnym
i sądowo‑administracyjnym (w sentencji ma znaleźć się „rozstrzygnięcie, czy
decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa”, co wynikać będzie już
z podstawy prawnej decyzji organu wyższej instancji bądź sądu administracyj‑
nego) oraz ich uzasadniania.
Wbrew temu, co twierdzi się w uzasadnieniu, zmiany te nie są „konieczne”
ani nie mają „niebagatelnego znaczenia dla obywateli”, a dzięki nim urzędy nie
Ewa Bagińska Odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa…
„będą zobowiązane” do interpretacji przepisów ustawowych zgodnie z Konsty‑
tucją RP, ponieważ już od dawna są do tego zobowiązane, tak jak mają obowią‑
zek przestrzegania zasady praworządności. Proponowane zapisy niczego w tej
mierze nie zmieniają. Zasadę legalizmu działania organów władzy wyrażają
art. 2 i art. 7 Konstytucji, a powtarzają przepisy Kodeksu postępowania admi‑
nistracyjnego i innych ustaw, z których wynika wprost, że: Urzędnik jest obowiązany przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i innych przepisów
prawa8. Natomiast zasady (dyrektywy) wykładni prawa wymienione w art. 11
ust. 2 oraz art. 12 pkt 1 projektu mają charakter uniwersalny. Już sama zasada
legalności oznacza, iż począwszy od dnia przystąpienia Polski do Unii Euro‑
pejskiej organy administracji publicznej obowiązane są przestrzegać nie tylko
przepisów prawa krajowego, ale i prawa wspólnotowego. Pozostała treść tych
przepisów wynika z hierarchii źródeł prawa, bez której znajomości nie sposób
wyobrazić sobie działania osoby w charakterze organu administracji publicz‑
nej. Regulacja ustawowa jest w tym zakresie zbędna.
Ponadto występują nieścisłości między art. 8 ust. 1 projektu a art. 158 k.p.a.,
który jednocześnie nie został zmieniony, a także brak koherencji między tre‑
ścią art. 8 ust. 2 a art. 12 projektu.
Zaakceptować można jedynie treść art. 8 ust. 2, zrównującego rażące naru‑
szenie prawa z wydaniem decyzji, której wadliwość uzasadnia stwierdzenie jej
nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158
§ 2 k.p.a. Należałoby uznać, że ocena przez prawodawcę wad postępowania lub
decyzji dokonana jest w chwili, gdy wiąże on określone w ustawie, poważne
błędy, z sankcją w postaci: uchylenia trwałości decyzji, dopuszczenie wzru‑
szenia decyzji poza zwykłym trybem, stwierdzenia nieważności decyzji lub
postępowania.
Podsumowanie
Odpowiedzialność odszkodowawcza stanowi jedynie mechanizm likwidacji
wyrządzonej szkody, jest swego rodzaju środkiem naprawczym. Problematycz‑
na jest natomiast praktyczna strona majątkowej odpowiedzialności osobistej
funkcjonariusza, która jest uregulowana w obowiązującym ustawodawstwie,
lecz której nikt nie dochodzi. Spotyka się to od lat z krytyką doktryny9. Właści‑
8
9
Zob. np. art. 17 ust. 2 pkt 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, art. 24
ust. 2 pkt 1 o ustawy pracownikach samorządowych, art. 6 ustawy o pracownikach
sądów i prokuratury.
Zob. E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów KC o odpowiedzialności za szkody
wyrządzone działaniem władzy publicznej, „Państwo i Prawo” 1999, nr 7, s. 81–82.
235
236
Opinie BAS • Opinie legislacyjne
wym rozwiązaniem problemu nie jest jednak multiplikacja bytów prawnych,
lecz stosowanie dostępnych reguł odpowiedzialności: dyscyplinarnej, cywilnej
(pracowniczej), ewentualnie karnej. W celu urealnienia odpowiedzialności
majątkowej bezpośrednich sprawców szkód wyrządzonych przy wykonywaniu
władzy publicznej trzeba raczej, na wzór nowoczesnych rozwiązań zachod‑
nich, ustawowo „przymusić” podmioty publiczne zatrudniające sprawców do
występowania z roszczeniem regresowym, z naciskiem jednak na ugodowe za‑
łatwienie sporu.
Przedstawiona konstrukcja postępowania prokuratorskiego poprzedza‑
jącego postępowanie cywilne opiera się na wadliwych założeniach. Projekt
wprowadza zmiany w aktach prawnych tak podstawowej rangi, jak Kodeks
postępowania administracyjnego, Prawo o postępowaniu przed sądami admi‑
nistracyjnymi oraz Ordynacja podatkowa. Taka ingerencja powinna być za‑
wsze dobrze przemyślana, a fakt ten nie został nawet odzwierciedlony w tytule
ustawy. Z projektu nie wynika w szczególności, w jakim zakresie dotyczy on
odpowiedzialności za wydanie rozstrzygnięć w sprawach podatkowych, gdyż
w wielu miejscach odwołuje się tylko do przepisów ogólnego postępowania ad‑
ministracyjnego oraz do postępowania sądowo‑administracyjnego. Nie można
tego uznać za dobrą praktykę legislacyjną.
Z powyższych względów przedstawiony do recenzji projekt ustawy należy
ocenić negatywnie.
Opinia sporządzona na zlecenie przewodniczącego
Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych.
Zlecona 8 grudnia 2008 r.
Wykonana 9 lutego 2009 r.