Rozdział 7 - Organizacje międzynarodowe

Rozdział 7
Organizacje międzynarodowe
I. Wprowadzenie
§1. Geneza organizacji międzynarodowych sięga co prawda okresu starożytności
(greckie amfiktionie i symmachie, komisje rozjemcze w Rzymie), jednak mimo
opracowania w okresie Średniowiecza i Odrodzenia wielu projektów powołania do
życia organizacji gwarantujących „wieczysty pokój”, warunków do utworzenia takiej
instytucji nie było także w czasach Oświecenia. Ważniejsze problemy międzynarodowe
załatwiano głównie przy pomocy tajnej dyplomacji lub na forum konferencji
międzynarodowych. Od podpisania pokoju westfalskiego (1648) do końca XVIII w.
zorganizowano ok. 30 konferencji międzynarodowych. Dopiero w XIX w., wraz z
rozwojem transportu i łączności zawierano pierwsze porozumienia i stowarzyszenia
państw zainteresowanych usprawnieniem żeglugi na drogach wodnych mających
międzynarodowe znaczenie (np. porozumienia w sprawie żeglugi na Renie w 1804 r. i
Dunaju w 1856 r.). Powstały także pierwsze organizacje międzynarodowe Międzynarodowy Związek Telegraficzny (1865), przekształcony w 1868 r. w
Międzynarodowe Biuro Zarządów Telegraficznych, ze stale funkcjonującym
sekretariatem, stał się pierwszą współczesną organizacją międzynarodową. Podobny
charakter miało międzynarodowe porozumienie w sprawie transportu kolejowego
(1866). Efektem konwencji w Bernie z 1874 r. było powstanie w 1875 r. Powszechnego
Związku Pocztowego ze stale urzędującym biurem. Kolejnymi organizacjami były:
Międzynarodowe Biuro Własności Literackiej (1886) i Międzynarodowe Biuro Higieny
Publicznej (1908).
§2. W prawie międzynarodowym brak jest jednolitych norm regulujących
funkcjonowanie organizacji międzynarodowych, brak jest zatem definicji takiej
organizacji. Najbardziej ogólnie można stwierdzić, że organizacja międzynarodowa
to trwałe stowarzyszenie państw powołane do życia na podstawie umowy
międzynarodowej, mające na celu realizację określonych zadań w dziedzinie
stosunków między państwami. Innymi słowy - przez organizację międzynarodową
należy rozumieć formę współpracy państw, określoną w wielostronnej umowie
międzynarodowej i której podstawową cechą jest istnienie stałych organów o
określonych kompetencjach i uprawnieniach.
§3. Podstawą utworzenia organizacji międzynarodowej jest umowa wielostronna
(statut), która wskazuje podstawy prawne organizacji międzynarodowej. Umowa ta
określa strukturę organizacji, zakres działania organów, nabycie i utratę członkostwa,
kwestie proceduralne, sprawy budżetowe itd. Przyjęcie (uchwalenie) umowy
międzynarodowej (statutu) następuje najczęściej na konferencji międzynarodowej.
Trwałość organizacji międzynarodowej jest podstawową jej cechą, wyróżniającą ją od
systemu konferencji międzynarodowych, praktykowanego przez państwa do czasów I
85
wojny światowej. Trwałość zapewnia państwom możliwość odbywania okresowych
spotkań przygotowywanych przez organy organizacji.
§4. Organizacje międzynarodowe, które powstały na podstawie innej, niż umowa
międzynarodowa,
określa
się
mianem
międzynarodowych
organizacji
pozarządowych. Ich cechą podstawową jest fakt, że tworzą je osoby fizyczne lub
prawne, takie jak stowarzyszenia krajowe lub międzynarodowe o charakterze
prywatnym bądź publicznym. Organizacja pozarządowa musi być otwarta dla
zainteresowanych stron, zaś jej działalność musi mieć charakter międzynarodowy.
Posiada ona stale funkcjonujący sekretariat, określone procedury decyzyjne oraz
odbywające się w miarę regularnie sesje. Przykładem takich organizacji są: Amnesty
International, Międzynarodowy Czerwony Krzyż, Międzynarodowy Komitet Olimpijski.
Członkami organizacji pozarządowych mogą być również państwa lub ich organy.
§5. W piśmiennictwie istnieje wiele podziałów organizacji międzynarodowych, w
zależności od przyjętych przez autorów kryteriów. Poza wspomnianym podziałem na
organizacje rządowe i pozarządowe (kryterium podstawy powstania organizacji),
wymienia się również podział na organizacje powszechne i partykularne (kryterium
geograficzne), organizacje ogólne i wyspecjalizowane (kryterium zakresu działalności),
organizacje otwarte, półotwarte i zamknięte (kryterium możliwości przystąpienia
nowych członków). Ostatnio klasyfikuje się organizacje międzynarodowe według
stopnia ich władzy w stosunku do państw członkowskich, dzieląc je na organizacje o
charakterze koordynacyjnym (np. ONZ, organizacje wyspecjalizowane) oraz
organizacje o charakterze ponadpaństwowym (ponadnarodowym – np. UE).
§6. Jednym z podstawowych problemów związanych z funkcjonowaniem organizacji
międzynarodowej jest problem jej podmiotowości prawnej. W chwili obecnej nie ma
wątpliwości,
że
organizacje
międzynarodowe
są
podmiotami
prawa
międzynarodowego, ale przyjmuje się, że organizacja międzynarodowa, aby uzyskać
podmiotowość prawnomiędzynarodową, musi spełnić określone przesłanki (wskazane
przez Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości w opinii doradczej z 1947 roku w
sprawie odszkodowania za szkody poniesione w służbie Narodów Zjednoczonych):
1. Organizacja musi zostać
międzynarodowej (statutu);
powołana
do
życia
na
podstawie
umowy
2. Statut organizacji wyposażać organizację w organy, którym zostały powierzone
konkretne zadania;
3. Statut powinien określać pozycję państw członkowskich względem organizacji.
Podmiotowość międzynarodowoprawna organizacji międzynarodowej jest więc
podmiotowością funkcjonalną, przyznaną organizacji ze względu na wykonywanie
przez nią funkcji wskazanych w statucie. Zauważyć również należy, że podmiotem
prawa międzynarodowego nie mogą być organizacje pozarządowe. Atrybutami
podmiotowości organizacji międzynarodowej, podobnie jak w przypadku państw, są:
prawo zawierania umów międzynarodowych (ius tractatuum), prawo biernej i czynnej
legacji, czyli prawo przyjmowania i wysyłania przedstawicieli dyplomatycznych (ius
86
legationis), prawo występowania z roszczeniami międzynarodowymi oraz obowiązek
ponoszenia odpowiedzialności międzynarodowej (ius standi).
§7. W literaturze przedmiotu wyróżnia się najczęściej spośród wielu funkcji organizacji
międzynarodowych funkcje regulacyjne, operacyjne, kontrolne i sądowe.
Funkcje regulacyjne to proces ustanawiania norm o charakterze moralnym,
politycznym, czy prawnym, mających kształtować postępowanie uczestników
stosunków międzynarodowych. W sferze wewnętrznego funkcjonowania organizacji
międzynarodowych oznacza to tworzenie tzw. prawa wewnętrznego (ustanawianie
organów pomocniczych, status urzędników, gospodarka finansowa, sposób
głosowania). W sferze zewnętrznej organizacja międzynarodowa, realizując funkcje
regulacyjne, wykonuje istniejące umowy międzynarodowe, tworzy normy o charakterze
aktów prawotwórczych, a także współtworzy normy umowne prawa
międzynarodowego jako strona umów międzynarodowych.
Funkcje operacyjne polegają na procesie bezpośredniego świadczenia usług na
podstawie własnych decyzji oraz przy pomocy zasobów ludzkich i materialnych, jakimi
organizacja dysponuje (zarządzanie majątkiem, praca badawcza, utrzymanie porządku,
wydawanie biuletynów, tłumaczenia).
Funkcje kontrolne to proces ustalania stanu faktycznego oraz konfrontowania go z
treścią norm i wzorów w celu przystosowania do nich postępowania uczestników
stosunków międzynarodowych.
Celem funkcji sądowych w organizacjach międzynarodowych jest rozstrzyganie
sporów między państwami członkowskimi oraz między organizacją międzynarodową a
jej personelem. W niektórych organizacjach międzynarodowych rozstrzyganie sporów
może dotyczyć sporów między państwami członkowskimi a organami organizacji
międzynarodowej, tymi ostatnimi a osobami fizycznymi i prawnymi. Organy
wykonujące funkcje sądowe to organy sądowe w ścisłym znaczeniu, trybunały
rozjemcze (arbitrażowe) i trybunały administracyjne. Wspólną cechą funkcji
wykonywanych przez organy sądowe i trybunały rozjemcze jest to, że rozstrzygają one
spory wyłącznie między państwami.
§8. Organizacja międzynarodowa wykonuje powierzone jej funkcje przez swoje organy,
bądź ustanowione w statucie organizacji (organy główne), bądź powołane do życia
decyzją samej organizacji (tzw. organy doradcze). Struktura wielu organizacji
międzynarodowych wykazuje pewne cechy wspólne. Na ogół organizacja
międzynarodowa ma trzy rodzaje organów: zgromadzenie ogólne jako reprezentacja
wszystkich państw-członków (organ plenarny, zbiera się okresowo na sesje), rada
posiadająca kompetencje wykonawcze (zbiera się między sesjami zgromadzenia) i
sekretariat czy biuro, w skład którego wchodzą funkcjonariusze międzynarodowi
(funkcjonuje on permanentnie i spełnia czynności administracyjno-techniczne).
Niektóre organizacje międzynarodowe mają więcej niż jeden organ typu rady (np.
ONZ). Czasem występuje także organ sądowy. W organizacjach międzynarodowych
organ formalnie wykonawczy uzyskuje czasem bardzo szerokie uprawnienia, a nawet
87
może podejmować decyzje wiążące państwa członkowskie (takim organem jest np.
Komisja Europejska).
§9. W statucie organizacji międzynarodowej zwykle przyznaje się określonym
organom (najczęściej zgromadzeniu ogólnemu lub radzie), w sposób wyraźny lub
dorozumiany, kompetencję m. in. do podejmowania uchwał (rezolucji, rozporządzeń,
dyrektyw, zaleceń, opinii, decyzji itp.) związanych z przedmiotem jej działania. Mogą
one: dotyczyć spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem organizacji (tzw.
uchwały pro foro interno, np. ustalenie budżetu, czy wybór członków organów), lub
być kierowane bezpośrednio do państw członkowskich, określając pożądany sposób
postępowania (tzw. uchwały pro foro externo).
Ze względu na charakter prawny uchwał podejmowanych przez organizacje
międzynarodowe, możemy je podzielić na:
a) mające charakter prawnie wiążący państwa członkowskie organizacji. Przykładowo:
uchwały RB ONZ podejmowane w przypadku zagrożenia międzynarodowego pokoju i
bezpieczeństwa. Są one źródłami prawa międzynarodowego.
b) nie mające charakteru wiążącego dla państw członkowskich organizacji (zalecenia).
Nie są one źródłami prawa międzynarodowego.
§10. Chcąc określić, czy uchwała organizacji międzynarodowej ma charakter prawnie
wiążący, czy też jest tylko prawnie niewiążącym zaleceniem, należy przeprowadzić
dwustopniowy test:
Stopień pierwszy – należy dokonać wykładni treści umowy międzynarodowej lub
innego aktu statuującego organizację w celu ustalenia, czy akt ten przyznaje organowi
organizacji (w sposób wyraźny bądź dorozumiany) kompetencję do stanowienia
wiążących uchwał. W przypadku odpowiedzi twierdzącej przechodzimy do drugiego
stopnia testu:
Stopień drugi – należy dokonać wykładni treści samej uchwały w celu ustalenia, czy
zamiarem organu organizacji było przyjęcie uchwały prawnie wiążącej, czy jedynie
zalecenia.
§11. Na marginesie dodajmy, że niektóre niewiążące prawnie uchwały organizacji
międzynarodowych (należące do tzw. tzw. soft - law) nie są jednak pozbawione
praktycznego znaczenia. Np.:
a) ich przyjęcie (zwłaszcza jednomyślne) może być uznawane za przejaw opinio
iuris,
b) mogą stymulować jednolitą i powszechną praktykę, tworzącą zwyczaj
międzynarodowy,
c) mogą stymulować zawieranie umów międzynarodowych,
88
d) mogą być traktowane jako wykładnia (interpretacja) obowiązujących wcześniej
umów międzynarodowych. Np. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka traktowana
jest (w pewnym zakresie) jako interpretacja Karty Narodów Zjednoczonych (Karta
bowiem bardzo ogólnikowo określa zobowiązania państw w zakresie przestrzegania
praw człowieka).
II. Dokumenty
1. Karta Narodów Zjednoczonych z 26 czerwca 1945 r.
(Dz.U. z 1947 r., nr 23, poz. 90)
Art. 27. Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa
wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu. Reguła ta nie
narusza w niczym artykułu 46.
Art. 3. Członkami pierwotnymi Narodów Zjednoczonych będą państwa, które wzięły
udział w Konferencji Narodów Zjednoczonych w San Francisco mającej za przedmiot
Organizację Międzynarodową albo które podpisały poprzednio Deklarację Narodów
Zjednoczonych z dnia 1 stycznia 1942 roku, a potem podpisały niniejszą Kartę i
ratyfikowały ją zgodnie z jej artykułem 110.
Art. 4. 1. Przyjęcie w poczet członków Narodów Zjednoczonych jest dostępne dla
wszystkich miłujących pokój państw, które przyjmą zobowiązania zawarte w niniejszej
Karcie i które, w mniemaniu Organizacji, są w możności i pragną wypełnić te
zobowiązania.
2. Przyjęcie takiego państwa na członka Narodów Zjednoczonych nastąpi na podstawie
uchwały Ogólnego Zgromadzenia, powziętej na wniosek Rady Bezpieczeństwa.
Art. 7. 1. Jako główne organa Narodów Zjednoczonych ustanawia się: Ogólne
Zgromadzenie, Radę Bezpieczeństwa, Radę Gospodarczą i Społeczną, Radę
Powierniczą, Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości oraz Sekretariat.
2. Można będzie tworzyć, w ramach niniejszej Karty, takie organa pomocnicze, których
istnienie mogłoby się okazać niezbędnym.
Art. 9. 1. Ogólne Zgromadzenie będzie się składało ze wszystkich członków Narodów
Zjednoczonych.
2. Każdy członek będzie posiadał w Ogólnym Zgromadzeniu nie więcej niż pięciu
przedstawicieli.
Art. 23. 1. Rada Bezpieczeństwa będzie się składała z piętnastu członków Narodów
Zjednoczonych. Republika Chińska, Francja, Związek Socjalistycznych Republik
Radzieckich, Królestwo Zjednoczone W. Brytanii i Irlandii Północnej oraz Stany
Zjednoczone Ameryki będą stałymi członkami Rady Bezpieczeństwa. Ogólne
Zgromadzenie wybierać będzie dziesięciu innych członków Narodów Zjednoczonych w
charakterze niestałych członków Rady Bezpieczeństwa, przy czym należy zwracać w
pierwszym rzędzie szczególną uwagę na stopień udziału członków Narodów
Zjednoczonych w dziele utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa oraz
89
w innych celach Organizacji, jak również na sprawiedliwy rozdział pod względem
geograficznym.
2. Niestali członkowie Rady Bezpieczeństwa będą wybierani na okres dwóch lat. Przy
pierwszym wyborze niestałych członków, po zwiększeniu liczby członków Rady
Bezpieczeństwa z jedenastu do piętnastu, dwóch spośród czterech dodatkowych
członków będzie wybranych na okres jednego roku. Członek ustępujący nie podlega
ponownemu wyborowi na następującą bezpośrednio kadencję.
3. Każdy członek Rady Bezpieczeństwa będzie miał jednego przedstawiciela.
Art. 24. 1. W celu zapewnienia szybkiej i skutecznej akcji Narodów Zjednoczonych,
członkowie tej Organizacji wkładają na Radę Bezpieczeństwa główną
odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa i zgodni
są co do tego, że Rada Bezpieczeństwa wypełniając swe obowiązki, wynikające z tej
odpowiedzialności, działa w ich imieniu.
2. Spełniając te obowiązki, Rada Bezpieczeństwa będzie się kierowała celami i
zasadami Narodów Zjednoczonych. Szczególne pełnomocnictwa, udzielone Radzie
Bezpieczeństwa dla wypełnienia tych obowiązków, są wymienione w Rozdziałach: VI,
VII, VIII i XII.
3. Rada Bezpieczeństwa będzie składała Ogólnemu Zgromadzeniu do rozpatrzenia
sprawozdania doroczne, a w razie konieczności, także i specjalne.
Art. 25. Członkowie Narodów Zjednoczonych zobowiązują się przyjąć i wykonać
postanowienia Rady Bezpieczeństwa, zgodnie z niniejszą Kartą.
Art. 27. 1. Każdy członek Rady Bezpieczeństwa posiadać będzie jeden głos.
2. Do przyjęcia uchwał Rady Bezpieczeństwa w sprawach proceduralnych potrzebna
jest zgodność głosów dziewięciu członków.
3. Do przyjęcia uchwał Rady Bezpieczeństwa we wszystkich innych sprawach
potrzebna jest zgodność głosów dziewięciu członków, włączając w to głosy wszystkich
stałych członków, przy czym strona, biorąca udział w sporze, powinna wstrzymać się
od głosowania przy zapadaniu decyzyj w sprawach, o których traktuje Rozdział VI i
ustęp 3 artykułu 52.
Art. 92. Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości będzie głównym organem
sądowym Narodów Zjednoczonych. Będzie on działał zgodnie z załączonym Statutem,
który jest oparty na Statucie Stałego Trybunału Sprawiedliwości Międzynarodowej i
który stanowi część składową niniejszej Karty.
Art. 94. 1. Każdy członek Narodów Zjednoczonych zobowiązuje się zastosować do
orzeczeń Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości we wszystkich sprawach, w
których jest stroną.
2. Jeżeli jedna ze stron w sporze będzie się uchylała od wykonania obowiązków, które
spadły na nią w wyniku wyroku wydanego przez Trybunał, druga strona może odwołać
się do Rady Bezpieczeństwa, która władna jest, jeżeli to uzna za konieczne, udzielić
zaleceń lub postanowić, jakie środki należy zastosować, żeby zapewnić wyrokowi
wykonalność.
Art. 97. W skład Sekretariatu wchodzić będzie Sekretarz Generalny oraz personel tak
liczny, jak to będzie potrzebne dla Organizacji. Sekretarza Generalnego mianować
90
będzie Ogólne Zgromadzenie na wniosek Rady Bezpieczeństwa. Będzie on głównym
urzędnikiem administracyjnym Organizacji.
Art. 98. Sekretarz Generalny będzie występował w tym charakterze na wszystkich
posiedzeniach Ogólnego Zgromadzenia, Rady Bezpieczeństwa, Rady Gospodarczej i
Społecznej oraz Rady Powierniczej i będzie spełniał wszelkie inne funkcje, które mu te
organa powierzą. Sekretarz Generalny będzie składał Ogólnemu Zgromadzeniu
doroczne sprawozdanie o pracach Organizacji.
Art. 103. W razie sprzeczności pomiędzy obowiązkami członków Narodów
Zjednoczonych, wynikających z niniejszej Karty, a ich obowiązkami wynikającymi z
jakiegoś innego porozumienia międzynarodowego, pierwszeństwo będą miały ich
obowiązki wynikające z niniejszej Karty.
Art. 104. Organizacji przysługiwać będzie na terytorium każdego z jej członków taka
zdolność do działań prawnych, jaka może być potrzebna do wykonywania jej funkcyj i
urzeczywistniania jej celów.
Art. 105. 1. Organizacji przysługiwać będą na terytorium każdego z jej członków takie
przywileje i immunitety, jakie są konieczne do osiągnięcia jej celów.
2. Przedstawicielem członków Narodów Zjednoczonych i funkcjonariuszom
Organizacji będą również przysługiwały takie przywileje i immunitety, jakie są
konieczne do niezależnego wykonywania ich funkcyj związanych z Organizacją.
3. Ogólne Zgromadzenie może udzielać zaleceń w celu ustalenia szczegółów
zastosowania ustępów 1 i 2 niniejszego artykułu oraz może proponować Członkom
Narodów Zjednoczonych konwencje w tym celu.
III. Kazusy
Kazus 1
W dniu 20 grudnia 2005 roku, na swoim 5336 spotkaniu, Rada Bezpieczeństwa
głosowała nad rezolucją nr 1647 w sprawie sytuacji w Liberii. Rezolucja dotyczyła
między innymi odnowienia mandatu wojsk ONZ (tzw. „błękitnych hełmów”)
stacjonujących na terytorium Liberii w ramach tzw. misji stabilizacyjnej, oraz
potwierdzała nałożone rezolucją nr 1521 (2003) ograniczenia dotyczące handlu bronią,
materiałami wybuchowymi oraz drewnem szlachetnym i diamentami. W trakcie
głosowania Tanzania (przewodnicząca Radzie Bezpieczeństwa) oraz Francja
wstrzymały się od głosu, Argentyna, Kongo i Wielka Brytania były nieobecne, Chiny
nie wzięły udziału w głosowaniu, a pozostali człon¬kowie Rady Bezpieczeństwa
głosowali „za".
Czy rezolucja nr 1647 została podjęta?
91