Cele Strategii Lizbońskiej a Wspólna Polityka Rolna

FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA
SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ
ul. Wspólna 30
Pokój 338
00 - 930 Warszawa
http://www.fapa.com.pl/saepr
tel. (+48 22) 623-19-80
623-19-81
fax. (+48 22) 623-19-89
e-mail: [email protected]
Cele Strategii Lizbońskiej a
Wspólna Polityka Rolna
AUTORZY: ZESPOŁY SAEPR I FAMMU
WARSZAWA, LUTY 2008 R.
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
1. Strategia Lizbońska – historia i stan obecny
Strategia Lizbońska, zwana także Agendą Lizbońską lub Lizbońskim Procesem jest planem rozwoju
UE przyjętym w Lizbonie w 2000 r. przez Radę Europy. Celem planu było uczynienie ze zjednoczonej
Europy w ciągu 10 lat od jego opracowania najbardziej dynamicznie rozwijającego i konkurencyjnego
regionu przemysłowego – tak by UE mogła konkurować z USA i dynamicznie rozwijającymi się gospodarkami Azji.
Autorzy strategii podkreślali, że wzrost ekonomiczny w UE jest mniejszy od amerykańskiego, poziom
bezrobocia zaś nieakceptowanie wysoki, a zbyt duża część ludności jest z różnych względów wyłączona ze społeczeństwa. Najważniejszymi wyzwaniami dla UE stały się zatem zapewnienie trwałego
wzrostu ekonomicznego, likwidacja bezrobocia i spójność społeczna (rozumiana jako wyrównywanie
różnic). Żeby to osiągnąć, UE postawiła sobie cztery główne cele polityczne:
1) stworzenie dynamicznej, opartej na dorobku naukowym polityki ekonomicznej;
2) wypracowanie przyspieszonego i trwałego wzrostu ekonomicznego;
3) przywrócenie pełnego zatrudnienia jako kluczowego celu dla społecznej i ekonomicznej polityki oraz redukcja bezrobocia do poziomu osiągniętego już przez kraje o jego najniższej stopie;
4) modernizacja systemów socjalnych.
Za najważniejsze z nich Komisja Europejska uznała reformy ekonomiczne i inwestowanie w kapitał
ludzki oraz określiła priorytety i kierunki koniecznych zmian.
W przypadku reform ekonomicznych najważniejsze zadania zdefiniowano jako:
a) e-Europa, czyli budowa informatycznego społeczeństwa. W ramach tego działania UE powinna zapewnić powszechność dostępu do Internetu i umiejętności korzystania z tego narzędzia, rozwinąć e-handel i postawić na rozwój nowych technologii. Konieczna jest także liberalizacja usług telekomunikacyjnych.
b) Rynek Wewnętrzny, czyli polepszenie funkcjonowania poszczególnych sektorów gospodarki
tak, aby został stworzony odpowiedni klimat ekonomiczny stymulujący wzrost, wspólnotowy
rynek musi charakteryzować się konkurencyjnością i innowacyjnością. Najważniejszymi zadaniami w ramach tego priorytetu są zaś: ulepszenie systemu zamówień publicznych, zmniejszenie kosztów wynikających z przepisów, uproszczenie prawa, zniesienie barier w handlu i
usługach we Wspólnocie oraz uregulowanie rynku lotniczego i energetycznego.
c) Usługi finansowe, czyli pełna integracja usług finansowych i rynków kapitałowych.
d) Przedsiębiorczość, czyli stworzenie warunków do rozwoju małej i średniej przedsiębiorczości oraz rozwój innowacyjnych technologii.
e) Europejski Obszar Badawczy. Badania naukowe i rozwój technologii powinien być bardziej
zintegrowany i skoordynowany zarówno na poziomie krajowym, jak i unijnym.
f) Kontrola środków finansowych, czyli sprawienie, żeby środki były wykorzystywane na budowę nowoczesnego, opartego na wiedzy społeczeństwa.
W przypadku tworzenia nowego modelu społecznego UE poprzez inwestowanie w kapitał ludzki najważniejsze zadania zdefiniowano jako:
a) Zatrudnienie – likwidacja bezrobocia jest kluczowa dla stworzenia nowoczesnego społeczeństwa, w którym różnice rozwojowe i socjalne są zminimalizowane.
b) Edukacja i szkolenia są najlepszą inwestycją służącą budowaniu społeczeństwa, w którym
wiedza jest głównym przejawem jego aktywności. Podstawą nowoczesnego społeczeństwa
prócz dostępu do technologii i umiejętności korzystania z nich musi być możliwość ciągłego
kształcenia i zdobywania nowych wiedzy i umiejętności.
© SAEPR / FAPA
2
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
c) Inkluzja społeczna, czyli proces powtórnej socjalizacji (przywracanie jednostek społeczeństwu). Wiele osób ze względu na brak pracy, niskie umiejętności, niewystarczające wykształcenie i braki w dostępie do wiedzy znalazło się na marginesie społeczeństwa. Należy także
rozwiązać problem starzejącego się społeczeństwa.
d) Dialog społeczny. Dla stworzenia nowego społeczeństwa potrzebna jest szeroka dyskusja
społeczna.
Powyższe priorytety powinny być wdrażane na europejskim, krajowym, regionalnym i lokalnym poziomie. Ich implementacja powinna mieć także paralelny charakter. UE zobowiązała się również do
corocznego (wiosną każdego następnego r.) sprawozdawstwa z realizacji przyjętych w Lizbonie wytycznych.
Wyznaczone przez Strategię Lizbońską cele są realizowane w ramach osobnych, szczegółowych projektów, jak: Single European Sky (liberalizacja rynku awiacyjnego), Project Galileo (system nawigacji
satelitarnej), czy The Financial Services Action Plan (integracja rynków finansowych).
W 2001 r. Komisja Europejska w corocznym komunikacie sprawozdawczym z realizacji założeń Strategii Lizbońskiej1 zwróciła uwagę na konieczność rozwoju biotechnologii i „czystych” technologii, jak
„nowe paliwa”. Inwestycje w te nowoczesne, oparte na wysokiej technologii i przyszłościowe sektory
nie tylko pomoże uniknąć degradacji środowiska, ale także powinna stymulować wzrost ekonomiczny
Wspólnoty i niwelować różnicę między UE a USA, gdzie te sektory są znacznie bardziej rozwinięte.
W 2002 r. Komisja Europejska, zauważając opóźnienia w realizacji kluczowych zadań strategii, zredefiniowała 3 priorytetowe obszary, które wymagały szybkich zmian2:
a) dalszy rozwój polityki zatrudnienia ze szczególnym uwzględnieniem reform rynku
pracy. Potrzebne są zmiany w systemie podatkowym, które byłyby opłacalne dla osób długo
pracujących (starszych) i ulepszenie sytemu opieki nad dziećmi. Rozwiązany powinien być
także problem takich barier, jak: język i umiejętności, które często stają na przeszkodzie do
znalezienia lub zmiany pracy;
b) łączenie Europy i rynków. Dalsze reformy sektorowe (telekomunikacja) i przyspieszenie
integracji rynków finansowych dzięki stworzeniu odpowiednich przepisów oraz inwestycje w
infrastrukturę.
c) zwiększenie inwestycji w wiedzę w celu zapewniania w przyszłości konkurencyjności i
stworzenia rynku pracy. UE powinna zwiększyć nakłady na badania, innowacyjność, edukację
i szkolenia, a obszary te powinny być dodatkowo bardziej zintegrowane. Problem starzejącego
społeczeństwa może być rozwiązany dzięki podniesieniu kwalifikacji zawodowych umożliwiających dłuższą pracę.
Obok konieczności zmian w polityce ekonomicznej i społecznej podkreślono także znaczenie potrzeby
nowych uregulowań w polityce środowiskowej – zwłaszcza w kontekście zmian w sektorze transportu
i energetycznym. Dostrzeżono potrzebę redukcji emisji CO2 oraz rozwój prośrodowiskowych technologii, które mają stymulujący wpływ na rozwój gospodarczy.
W 2003 r. Komisja Europejska jeszcze wyraźniej zwróciła uwagę na konieczność troski o środowisko
naturalne i ochronę zasobów naturalnych3. Obok 1) zatrudnienia; 2) reformy rynku usług finansowych;
3) wiedzy, innowacyjności i dynamiki biznesu oraz 4) społecznej spójności i 5) zobowiązań UE do
przyczyniania się do trwałego rozwoju całego globu właśnie 6) środowiskowy wymiar trwałego
rozwoju został uznany za jeden z najważniejszych celów. Komisja Europejska podkreśliła, że stabilny
i długoterminowy wzrost nie jest możliwy bez zwrócenia uwagi na problemy środowiska. Konieczne
są uregulowania dążące do redukcji emisji CO2 i promocji użycia czystych technologii. Ważnym elementem troski o środowisko są także: biodywersyfikacja i siedliska zwierząt zagrożone ze trony prze-
1
COM(2001)0079 final
COM(2002)14 final
3
COM(2003)5 final/2
2
© SAEPR / FAPA
3
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
mysłu, rolnictwa i rybołówstwa i zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w produkcji i zużyciu energii.
W 2004 r. Komisja Europejska podkreśliła, że „przedsięwzięcia na poziomie europejskim nie wystarczają dla właściwej realizacji Strategii Lizbońskiej”4. W raporcie zadeklarowano konieczność dalszego wdrażania reform oraz określono 3 dziedziny, które wymagają natychmiastowych decyzji, a były
to:
a) zwiększenie inwestycji w wiedzę poprzez wprowadzeni w życie Inicjatywy na rzecz Wzrostu Gospodarczego oraz promowania inwestycji w badania, edukację i kształcenie;
b) wzmocnienie konkurencyjności europejskich przedsiębiorstw poprzez doskonalenie regulacji prawnych oraz działania na rzecz technologii prośrodowiskowych;
c) wspieranie aktywnego starzenia się poprzez zachęty dla starszych osób do dłuższej aktywności zawodowej, zmianę systemów edukacyjnych, organizacji pracy i opieki zdrowotnej.
W raporcie zaznaczono, że działania na rzecz ochrony środowiska są niewystarczające i wskazują na
brak świadomości, że wzrost osiągnięty ze szkodą dla środowiska musi wpłynąć negatywnie w średnim i długim okresie na produktywność. Konieczne jest zmniejszenie emisji CO2 do atmosfery i ograniczenie zużycia energii przy intensyfikacji jej wykorzystania. Należy zwiększyć także wykorzystanie
energii odnawialnej. Komisja Europejska podkreśliła, że czystsze środowisko i mniejszy hałas pozytywnie wpłynie na zdrowie ludności UE.
W 2005 r. Komisja Europejska ponownie zredefiniowała cele Strategii Lizbońskiej5. Raport z 2005 r.
uważany jest obok wniosków wypracowanych rok wcześniej przez zespół Wima Koka za przyznanie
się do niepowodzenia. Uznano bowiem, że największym fiaskiem dotychczasowym planów był brak
realizacji ambitnych i słusznych założeń. Żeby tego uniknąć, Komisja Europejska musiała przejąć rolę
inicjatora reform i organu wdrażającego.
Priorytetami odnowionej Strategii Lizbońskiej są:
a) bardziej atrakcyjne miejsce dla inwestowania i pracy. Głównymi celami w ramach tego
priorytetu są: rozszerzenie i pogłębienie wspólnotowego rynku; poprawa prawodawstwa europejskiego i krajowego; stworzenie otwartych i konkurencyjnych rynków w Europie i poza nią;
rozszerzenie i poprawy infrastruktury europejskiej;
b) wiedza i innowacje na rzecz wzrostu gospodarczego. Należy dążyć do wzrostu i poprawy
inwestycji w dziedzinie badań i rozwoju; pobudzić innowacje, wykorzystanie ICT oraz zapewnić zrównoważone wykorzystanie zasobów, przyczynić się do rozwoju silnej europejskiej
bazy przemysłowej;
c) tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy poprzez zaangażowanie większej liczby
osób w aktywną działalność zawodową oraz modernizację systemów zabezpieczeń socjalnych.
Konieczne jest także zwiększenie zdolności dostosowawczej pracowników i przedsiębiorstw
oraz elastyczności rynków pracy, muszą także wzrosnąć inwestycje w kapitał ludzki za sprawą
lepszych systemów edukacji i szkoleń.
Komisja podkreśliła, że zarówno organa unijne jak i państwa członkowskie muszą wzmocnić promowanie innowacji ekologicznych, ponieważ takie działania mogą przyczynić się do poprawy jakości
życia, wzrostu zatrudnienia. Zaś władze regionalne i lokalne powinny opracować projekty zbliżające
UE do realizacji Strategii Lizbońskiej. Kolejna generacja funduszy strukturalnych (na rozwój obszarów wiejskich) stworzona została właśnie z uwzględnieniem tych założeń. Ważnymi wyzwaniami
pozostają zaś ciągle zakończenie tworzenia wspólnego rynku i otwarcie się na rynki zagraniczne.
W grudniu 2006 r. Komisja Europejska przedstawiła już 6. sprawozdanie z wdrażania założeń Strategii Lizbońskiej6. Po raz kolejny podkreślono w nim słuszność założonych celów i konieczność ich jak
4
COM(2004)29
COM(2005)24 końcowy
6
COM(2006) 816 wersja ostateczna
5
© SAEPR / FAPA
4
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
najszybszego wdrożenia. Za najważniejsze zadania uznano: a) zwiększenie inwestycji w wiedzę i innowacje; b) uwolnienie potencjału gospodarczego zwłaszcza małych i średnich przedsiębiorstw; c)
większą elastyczność rynków pracy dzięki wprowadzeniu zasady równowagi między elastycznością i
pewnością zatrudnienia (flexicurity); d) problemy energetyczne i zmiany klimatyczne.
Komisja Europejska zaznaczyła, że Europa potrzebuje zintegrowanej polityki energetycznej. Jej ważnym elementem musi być stopniowa redukcja emisji CO2, która wymaga rozwoju nowych technologii. Do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych przyczyni się zdecydowane promowanie optymalizacji wykorzystania energii i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. Strategia Lizbońska skupia
się jednak przede wszystkim na kwestiach społecznych i rozwoju przedsiębiorczości. Jednak zwłaszcza od redefinicji priorytetów w 2005 r. ważnym elementem strategii stała się troska o środowisko i
zasoby naturalne. Na tym obszarze Strategia Lizbońska bezpośrednio styka się z rolnictwem (biopaliwa, uprawy energetyczne). Za efekt wypracowanego z Lizbonie planu można uznać takie działania,
jak: Natura 2000, czy Kompleksowa Dyrektywa o Odnawialnej Energii. Należy także zauważyć, że
postulowane w strategii ujednolicenie i uproszczenie przepisów, brak barier handlowych i finansowych między krajami wspólnotowymi, nakłady na rozwój słabiej rozwiniętych obszarów i sektorów
(Rozwój Obszarów Wiejskich) były brane pod uwagę i stawały się znaczącymi elementami mającej
miejsce niemal równolegle reformie Wspólnej Polityki Rolnej.
2. Strategia Lizbońska a Wspólna Polityka Rolna
Reformy WPR a wdrażanie celów Strategii Lizbońskiej
Sektor rolny jest największym użytkownikiem gruntów wiejskich, kluczowym czynnikiem decydującym o jakości terenów wiejskich i środowiska naturalnego, a także stanowi ważną część gospodarki na
obszarach wiejskich, chociaż jego rola zasadniczo różni się w zależności od rozpatrywanego regionu
UE. W skali całej UE istotną część gospodarki stanowi sektor rolno-spożywczy, dając około 15 mln
miejsc pracy (co stanowi 8,3% całego zatrudnienia) i wytwarzając 4,4% PKB. W starych państwach
członkowskich rolnictwo wytwarza 2% PKB, w nowych państwach członkowskich 3%, a w Rumunii i
Bułgarii powyżej 10%. W nowych państwach członkowskich jest trzy razy więcej osób zatrudnionych
w rolnictwie (12%) niż w starych państwach członkowskich (4%). W Bułgarii i Rumunii poziom zatrudnienia w rolnictwie jest znacząco wyższy7.
Od początku lat dziewięćdziesiątych WPR przechodzi szereg zmian i reform, których celem jest
zwiększanie konkurencyjności w sektorze rolnym oraz dążenie do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Rada Europejska w Göteborgu (w dniach 15 i 16 czerwca 2001 r.) ustaliła omówione
poniżej zasady przewodnie WPR, polityki rynkowej i rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z jej konkluzjami, dobre wyniki gospodarcze muszą iść w parze ze zrównoważonym wykorzystaniem zasobów
naturalnych i zrównoważonymi poziomami odpadów, utrzymaniem różnorodności biologicznej,
ochroną ekosystemów i zapobieganiem pustynnieniu. Aby sprostać tym wyzwaniom, WPR i jej przyszły rozwój powinny obrać jako jeden ze swych celów przyczynienie się do osiągnięcia zrównoważonego rozwoju, zwiększając nacisk na wsparcie zdrowych produktów wysokiej jakości, metod produkcji zachowujących równowagę środowiska naturalnego, obejmujących produkcję prowadzoną metodami ekologicznymi, surowce odnawialne i ochronę różnorodności biologicznej. Te zasady przewodnie zostały potwierdzone w konkluzjach strategii lizbońskiej Rady Europejskiej w Salonikach (w
dniach 20 i 21 czerwca 2003 r.). Zreformowana WPR może w nadchodzących latach wnieść kluczowy
wkład w konkurencyjność i zrównoważony rozwój gospodarki europejskiej.
Reforma WPR z Luksemburga z 2003 r. wraz późniejszymi zmianami dała podwaliny dla poprawy
konkurencyjności sektora rolnego i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich w UE oraz ustanowiła jednocześnie ramy dla przyszłych reform polityki rolnej. Kolejne etapy reformy przyczyniały się
do wzrostu konkurencyjności rolnictwa europejskiego poprzez redukcję instrumentów podtrzymywania cen oraz wspieranie dostosowania strukturalnego. Wprowadzenie płatności bezpośrednich niezwiązanych z kierunkiem i poziomem produkcji, zachęca rolników do reagowania na sytuację rynko7
Źródło: Commission Staff Working Document: Update to Impact Assessment Report [SEC(2004) 931], str. 3
© SAEPR / FAPA
5
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
wą czyli popyt, a nie na wysokość dopłat do produkcji, co ukierunkowuje produkcję rolną na potrzeby
rynku.
Obniżane są stopniowo ceny rolne8, które zbliżają się do cen światowych. Prowadzi to do poprawy
konkurencyjności europejskich produktów rolnych na rynkach państw trzecich, w sytuacji zmniejszającej się protekcji i redukcji subwencji eksportowych. UE rozwija politykę jakości – która ułatwia
konkurencję unijnych produktów na rynku światowym, gwarantowaną wysoką jakością i europejską
normą.
Oprócz głębokich zmian dotyczących I filaru wprowadzono regulacje wzmacniające politykę rozwoju
obszarów wiejskich. Wzmocnienie to odbyło się poprzez zastosowanie nowych rozwiązań, które
wspierały promocję jakości żywności i dobrostan zwierząt, a także pomagały w przystosowaniu się
rolników do spełniania nowych norm UE (np. mechanizm wzajemnej zgodności). Równocześnie
wprowadzono mechanizm modulacji9 dla zapewnienia większych funduszy UE na rozwój obszarów
wiejskich.
Działania zmierzające do realizacji celów strategii lizbońskiej jakimi są wzrost konkurencyjności i
wdrażanie innowacji mogą przyczynić się m.in. do:
•
•
•
•
•
zwiększenia dostępności do informacji o produktach i ich jakości;
zwiększenia inwestycji w technologie innowacyjne (nowy sprzęt, proces zarządzania, szkolenia)
zachęcenia rolników do wprowadzania systemów zarządzania, które bardziej odpowiadają warunkom zmieniającego się rynku,
poprawy jakości produktów (istnieje duże zapotrzebowanie na produkty przetworzone oraz
produkty rolne wysokiej jakości). Inwestycje i szkolenia w zakresie nowoczesnej produkcji i
zarządzania hodowlą mogą w znaczący sposób poprawić sytuację małych firm na obszarach
wiejskich;
wzmacniania kooperacji między producentami, przetwórcami i punktami sprzedaży detalicznej.
Krajobraz i środowisko obszarów wiejskich kształtowane są obecnie przede wszystkim przez rolnictwo i leśnictwo. Inwestycje w dziedzinie ochrony środowiska mogą stać się bazą dla rozwoju i kreowania miejsc pracy w turystyce i rekreacji. Ekologiczne i innowacyjne działania stanowią duży potencjał, rolnicy uzyskają dzięki nim dodatkowe środki, które będą mogli zainwestować w turystykę,
rzemiosło i w podnoszenie swoich kwalifikacji. Wdrażanie technologii precyzyjnych w uprawie może
poprawić wydajność ekonomiczną i standardy ekologiczne w gospodarstwach wiejskich. Istnieje również olbrzymi potencjał do zwiększenia produkcji biomasy i odnawialnych źródeł energii. Stworzyłoby to obszar nowych możliwości na wsi oraz pomogłoby w osiągnięciu celów wyznaczonych w Protokole z Kyoto, które zakładają redukcję emisji gazów cieplarnianych. W założeniu obecnej WPR
przewidziane są działania skierowane na uzyskiwanie odnawialnych surowców oraz ich przetwarzanie.
Nowa WPR motywuje rolników do lepszego zarządzania swoimi gospodarstwami oraz kładzie nacisk
na rynkowe zorientowanie rolnictwa, nie zaś na jego dotowanie. Ponadto znosi wiele negatywnie działających bodźców, które istniały w starej WPR. Szersze otwarcie gospodarstw na konkurencję z zewnątrz wymusi zmiany w gospodarowaniu. Proces ten wymagać będzie jednak odpowiedniego wsparcia i zachęty (tak politycznej, jak i finansowej). W tej sferze będą dokonywać się największe przeobrażenia w nadchodzących latach. Szczególnego znaczenia nabiorą instrumenty wspierania wsi realizowane w ramach nowej perspektywy finansowej 2007-2013.
8
9
WPR Nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, FAPA, SAEPR, Warszawa 2007 str. 14.
Modulacja oznacza zmniejszenie płatności bezpośrednich należnych rolnikowi w danym r. kalendarzowym o określony procent: 3% w
2005 r., 4% w 2006 r., 5% w latach 2007-2013. Pozyskane w ten sposób środki zostają alokowane na dodatkowe wsparcie rozwoju obszarów wiejskich. Obowiązkowa modulacja jest stosowana w krajach UE-15 natomiast wszystkie kraje UE-27 mają możliwość stosowania
dobrowolnej modulacji – maksymalna stawka zmniejszenia wynosi 20% (Rozporządzenie Rady (WE) nr 378/2007).
© SAEPR / FAPA
6
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
Charakterystyka obszarów wiejskich w UE
Obszary wiejskie w UE charakteryzują się dużym zróżnicowaniem sytuacji społeczno-ekonomicznej:
od zagrożonych wyludnieniem i podupadających oddalonych terenów, aż po podmiejskie obszary
wiejskie szybko rozwijające się pod rosnącym wpływem centrów miejskich. Zgodnie z definicją
OECD przyjętą przez Komisję Europejską10 obszary wiejskie stanowią 93% terytorium należącego do
UE-27. W regionach z przewagą obszarów wiejskich mieszka ok. 20% ludności, a w regionach w
znacznym stopniu wiejskich ok. 38% ludności11. Regiony wiejskie generują 45% wartości dodanej
brutto w UE-27 i 53% zatrudnienia jednak pozostają wciąż zacofane w stosunku do obszarów miejskich pod względem szeregu wskaźników. Na obszarach wiejskich dochód na mieszkańca, mierzony
jako parytet siły nabywczej PKB, jest o ok. jedną trzecią mniejszy, wskaźniki aktywności zawodowej
kobiet są niższe, sektor usług jest mniej rozwinięty, poziom wykształcenia jest zwykle niższy i mniejszy odsetek gospodarstw domowych ma dostęp szerokopasmowy do internetu12. Dodatkowo w Europie zachodzą dwa procesy demograficzne o szerokim zasięgu terytorialnym: pierwszy z nich to trwający już długo proces „urbanizacji”, który oznacza przenoszenie się ludności i działalności gospodarczej z odległych terenów wiejskich do miast i lepiej dostępnych terenów wiejskich, a drugi to zjawisko
„odwrotnej urbanizacji” oznaczającej ucieczkę z obszarów miejskich do łatwo dostępnych obszarów
wiejskich, co jest spowodowane głównie rosnącą presją ze strony miejskiego stylu życia. Efektem
tych dwóch procesów jest nierównomierny rozwój ekonomiczny na obszarach wiejskich: regiony w
znacznym stopniu wiejskie charakteryzują się wzrostem gospodarczym przybliżającym je coraz bardziej do terenów miejskich tymczasem regiony z przewagą obszarów wiejskich, szczególnie położone
w odległych częściach UE, ciągle tracą na ludności i działalności gospodarczej13.
Polityka rozwoju obszarów wiejskich w Nowej Perspektywie Finansowej 2007–2013
Kształt polityki rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 został określony podczas ustaleń Rady
Europejskiej w Lizbonie (2000 r.), w Göteborgu (2001 r.), a także na konferencji w Salzburgu (2003
r.). Zasadnicze kwestie finansowe zostały rozstrzygnięte podczas rozpoczętych w drugiej połowie
2004 r. negocjacji budżetowych, które ostatecznie zakończyły się przyjęciem przez Parlament Europejski (17.05.2006 r.) budżetu UE na lata 2007-2013.
Do końca 2006 r. głównym źródłem finansowania polityki rozwoju obszarów wiejskich był Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej14. Fundusz ten składał się z dwóch sekcji:
• Sekcji Gwarancji - która finansowała działania interwencyjne w ramach WPR (I filar) oraz
działania dotyczące rozwoju obszarów wiejskich (II filar),
• Sekcji Orientacji - która wspierała przekształcenia w rolnictwie w poszczególnych państwach UE - instrument polityki strukturalnej.
Od 2007 r. Wspólna Polityka Rolna jest finansowana za pomocą dwóch oddzielnych europejskich
funduszy rolniczych15: Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), służącego finansowaniu instrumentów rynkowych i pozostałych działań na rzecz rolnictwa i Europejskiego Funduszu Rolniczego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), wspierającego programy rozwoju wsi.
Na EFRROW składają się środki pochodzące z II filaru Sekcji Gwarancji oraz wyłączone z polityki
strukturalnej i regionalnej fundusze na rzecz wsi i rolnictwa (Sekcja Orientacji).
10
Definicja obszarów wiejskich została przyjęta w oparciu o decyzję Rady z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych
Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (2007 – 2013) (2006/144/WE). OECD dzieli regiony na regiony z przewagą obszarów wiejskich, w znacznym stopniu wiejskie lub z przewagą obszarów miejskich w zależności od gęstości zaludnienia i w oparciu o udział ludności mieszkającej w gminach wiejskich (tj. przy zaludnieniu poniżej 150 osób na km2) w danym regionie NUTS II lub NUTS III. Obecnie
Komisja Europejska pracuje nad stworzeniem alternatywnych definicji, które lepiej odzwierciedlałyby różnorodność obszarów w znacznym stopniu wiejskich, w tym obszarów okołomiejskich.
11
Źródło: Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego pt. Zatrudnienie na obszarach wiejskich: wypełnianie luki w zatrudnieniu
{SEK(2006) 1772}, str. 3
12
Źródło: Decyzja Rady z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres
programowania 2007 – 2013) (2006/144/WE).
13
Źródło: SEK(2006) 1772, str. 3
14
EFOGR został utworzony w 1962 r. na mocy rozporządzenia Rady WE nr 25/62.
15
Europejskie Fundusze Rolnicze zostały utworzone na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie
finansowania wspólnej polityki rolnej.
© SAEPR / FAPA
7
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
Oba fundusze stanowią część budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich i zostały włączone do działu
„Zarządzanie zasobami naturalnymi i ich ochrona” (do końca 2006 r. wydatki na WPR stanowiły odrębną pozycję w budżecie – wydatki na rolnictwo).
Celem reformy wspólnotowej polityki związanej z rozwojem obszarów wiejskich jest uproszczenie
dotychczasowych mechanizmów funkcjonowania wsparcia na rzecz wsi oraz dostosowanie instrumentów do priorytetów polityki Wspólnoty, których głównym źródłem jest Strategia Lizbońska.
EFRROW, na zasadzie podziału zarządzania między Państwa Członkowskie i Wspólnotę, ponosi ciężar wkładu finansowego UE w programy rozwoju obszarów wiejskich16. Misją EFRROW jest wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich na terenie całej Wspólnoty, uzupełniając polityki
wsparcia rynku i wsparcia dochodów w ramach WPR, politykę spójności oraz wspólną politykę rybołówstwa17. Fundusz ten uzupełnia także działania krajowe, regionalne i lokalne, które wspierają priorytety Wspólnoty. Należy podkreślić, że została zachowana spójność pomocy z EFRROW i Państw
Członkowskich z celami spójności gospodarczej i społecznej. Spójność ta dotyczy również środków
finansowanych przez Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji18.
Strategia Lizbońska a mechanizm przygotowania PROW w okresie 2007-2013
Dokumentem stanowiącym ramy odniesienia dla opracowywania programów rozwoju obszarów wiejskich jest Decyzja Rady w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich19. Wytyczne zmierzają do zintegrowania głównych priorytetów polityki zawartej w konkluzjach
Rady Europejskiej w Lizbonie i Göteborgu. W związku z odnowieniem strategii lizbońskiej w 2005 r.
Rada Europejska potwierdziła, że strategia lizbońska powinna być postrzegana w szerszym kontekście
wymogu zrównoważonego rozwoju, zgodnie z którym zaspokajanie bieżących potrzeb nie powinno
ograniczać możliwości zaspokajania własnych potrzeb przez przyszłe pokolenia20. Nowy okres programowania daje wyjątkowe możliwości skierowania wsparcia z nowego EFFROW na wzrost gospodarczy, zatrudnienie i zrównoważony rozwój. Pod tym względem jest on całkowicie zgodny z Deklaracją w sprawie zasad przewodnich w zakresie zrównoważonego rozwoju21 i odnowionym lizbońskim
programem działań, który ma na celu skierowanie środków na uczynienie Europy atrakcyjniejszym
miejscem do inwestowania i pracy, promowanie wiedzy i innowacji na rzecz rozwoju gospodarczego
oraz tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy.
Polityka rozwoju obszarów wiejskich musi pomóc tym obszarom wypełnić cele Strategii Lizbońskiej
w okresie 2007–2013. Wymaga to bardziej strategicznego podejścia do konkurencyjności, tworzenia
miejsc pracy i innowacji w obszarach wiejskich oraz lepszego zarządzania realizacją programów. Należy zwiększyć nacisk na przyszłościowe inwestycje w kapitał ludzki, know-how i kapitał w sektorach
rolnym i leśnym, na nowe, korzystne dla wszystkich sposoby świadczenia usług środowiskowych oraz
na tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy poprzez różnicowanie, ze szczególnym naciskiem
na udział kobiet i ludzi młodych. Pomagając obszarom wiejskim UE zrealizować ich potencjał rozwoju jako atrakcyjnych miejsc do inwestowania, pracy i zamieszkania, polityka rozwoju obszarów wiejskich może odegrać istotną rolę w zrównoważonym rozwoju terytorium Europy.22
Nowa polityka UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, określona w rozporządzeniu Rady (WE)
nr 1698/2005, charakteryzuje się zachowaniem ciągłości co do koncepcji programów wspierających
obszary wiejskie, ale jednocześnie wprowadza zasadnicze zmiany w sposobie ich opracowywania.
Nadal oferowany jest zestaw środków, które państwa członkowskie mogą wybierać i na które otrzymują pomoc finansową Wspólnoty w ramach zintegrowanych programów rozwoju obszarów wiejskich. Zmienione zostały natomiast metody opracowywania tych programów poprzez wspieranie strategii i trwałego rozwoju obszarów wiejskich. Polityka rozwojowa koncentruje się na trzech obszarach,
16
Artykuł 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005.
Artykuł 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez
Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.
18
Artykuł 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.
19
Decyzja Rady z dnia 20 lutego 2006 r. w sprawie strategicznych wytycznych Wspólnoty dla rozwoju obszarów wiejskich (okres programowania 2007-2013) (20006/144/WE).
20
Konkluzje Prezydencji Rady Europejskiej w Brukseli (w dniach 22 i 23 marca 2005 r.).
21
Konkluzje Prezydencji Rady Europejskiej w Brukseli (w dniach 16 i 17 czerwca 2005 r.).
22
20006/144/WE.
17
© SAEPR / FAPA
8
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
wokół których skupione są środki wsparcia finansowego, przyczyniając się do osiągnięcia następujących celów23:
• poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju
i innowacji,
• poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania
gruntami,
• poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.
Na podstawie strategicznych wytycznych Rady (WE) każde państwo członkowskie przygotowuje swój
krajowy plan strategiczny stanowiący ramy odniesienia dla opracowania programów rozwoju obszarów wiejskich zawierających osie tematyczne, które odpowiadają każdemu z głównych celów. Uzupełnieniem trzech osi tematycznych jest oś „metodologiczna” dotycząca inicjatywy LEADER (oś
LEADER).
Aby lepiej ocenić stopień osiągnięcia celów, skuteczność i efektywność prowadzonej polityki Komisja
i państwa członkowskie opracowały wspólny system monitorowania i oceny programów rozwoju obszarów wiejskich. W okresie 2007-2013 na poziomie państw członkowskich i UE zostanie utworzona
sieć rozwoju obszarów wiejskich, której zadaniem będzie wspieranie wszystkich aspektów wdrażania,
oceny i wymiany najlepszych doświadczeń. Każde państwo członkowskie stworzy krajową sieć obszarów wiejskich skupiającą organizacje i struktury administracyjne zaangażowane w rozwój obszarów
wiejskich24.
Pierwsza oś – obejmuje wsparcie ukierunkowane na konkurencyjność sektora rolnego i leśnego, a jej
środki wspierają głównie następujące działania:
• wzmacnianie potencjału ludzkiego poprzez organizowanie szkoleń i doradztwa,
• restrukturyzację w rolnictwie i leśnictwie, rozwój kapitału rzeczowego i wspieranie innowacji,
• programy poprawy jakości produkcji i produktów rolnych,
• wspieranie gospodarstw rolnych niskotowarowych,
• tworzenie grup producentów.
Druga oś – dotyczy poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich. Wsparcie dotyczy następujących działań:
• pomoc rolnikom w rejonach górskich i innych regionach o mniej korzystnych warunkach,
• płatności rolnośrodowiskowe i płatności z tytułu programu NATURA 2000,
• płatności z tytułu poprawy dobrostanu zwierząt gospodarskich oraz wsparcie na rzecz inwestycji
nieproduktywnych,
• zapewnienie trwałości użytkowania gruntów leśnych
Trzecia oś – dotyczy działań związanych z poprawą jakości życia na obszarach wiejskich i dywersyfikacją gospodarki wiejskiej. Finansowane są następujące działania:
• dywersyfikacja działalności pozarolniczej w gospodarstwie rolnym,
• tworzenie mikroprzedsiębiorstw na wsi,
• zachęcanie do turystyki,
• odnowa i rozwój wsi,
• rozwijanie podstawowych usług dla gospodarki i ludności wiejskiej.
Dodatkowo została określona „czwarta” oś odnosząca się do dotychczasowych doświadczeń programu
LEADER. Podejście tego typu zakłada zwiększenie możliwości i opcji dla lokalnych, oddolnych inicjatyw odnośnie rozwoju wiejskiego. Model LEADER jest obecnie obowiązkowym integralnym elementem programów rozwoju obszarów wiejskich wdrażanych przez państwa członkowskie. Czwarta
oś pokrywa wszystkie obszary poprzednich trzech osi i stanowi część każdego programu dla zapewnienia środków finansowych na:
23
24
Artykuł 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.
Komisja Europejska, Luksemburg 2006, str. 17
© SAEPR / FAPA
9
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
•
•
•
wdrażanie lokalnych strategii rozwoju opracowanych przez lokalne grupy działania (LGD) w
oparciu o jedną z więcej spośród osi tematycznych,
realizację projektów współpracy międzynarodowej lub międzyterytorialnej miedzy LGD,
pokrycie kosztów operacyjnych LGD, tworzenie zdolności potrzebnych do opracowywania
lokalnych strategii rozwoju oraz aktywizację danego obszaru.
Elementy składowe dla każdej osi tematycznej pochodzą z zestawu określonych środków rozwoju
obszarów wiejskich (Tabela 1). Państwa członkowskie mogą spośród nich wybrać te, które ich zdaniem dostarczą największą wartość dodaną z perspektywy celów UE. Takie podejście umożliwia ukierunkowanie współfinansowania rozwoju obszarów wiejskich przez UE na priorytety ustalone w ramach trzech osi polityki zapewniając jednocześnie swobodę na szczeblu państw członkowskich i na
poziomie regionalnym.
Podstawą obecnej polityki rozwoju obszarów wiejskich jest podejście strategiczne określające priorytety UE z zakresie rozwoju tych obszarów. Przyjęte przez Radę strategiczne wytyczne Wspólnoty,
zgodnie z którymi państwa członkowskie przygotowują krajowe plany strategiczne dotyczące rozwoju
obszarów wiejskich pomagają w:
- określeniu dziedzin, w których wsparcie UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich tworzy
największą wartość dodaną na poziomie UE,
- tworzeniu powiązań z głównymi priorytetami UE (Strategia Lizbońska, Göteborg),
- zapewnieniu spójności z innymi politykami UE, w szczególności w dziedzinach spójności i
środowiska naturalnego,
- wdrożeniu nowej prorynkowej WPR i związanej z nią koniecznej restrukturyzacji w starych i
nowych państwach członkowskich25.
Kraje członkowskie nie mają całkowitej swobody przy wyborze danych osi priorytetowych i związanych z nimi działań. Aby zapewnić zrównoważenie strategii w odniesieniu do każdej osi tematycznej
określone zostało minimalne wykorzystanie udziałów finansowych UE w programach rozwoju obszarów wiejskich na cele poszczególnych osi. Co najmniej 10% tego udziału musi być przeznaczone na
cele pierwszej osi, 25% na cele drugiej, 10% - trzeciej, a 5% zarezerwowane jest dla osi LEADER (dla
nowych państw członkowskich 2,5%). Wydatki na oś LEADER wliczają się w realizację wszystkich
trzech celów polityki.
25
Komisja Europejska, Luksemburg 2006, str. 9
© SAEPR / FAPA
10
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
Tabela 1. Polityka UE w zakresie rozwoju obszarów wiejskich 2007-2013
Osie priorytetowe
Środki dostępne w ramach osi
Oś 1
konkurencyjność Zasoby ludzkie
min1): 10%
max2): 50/75%*
Kapitał rzeczowy
Jakość produkcji i produktów
rolnych
Środki przejściowe
Oś 2
Zrównoważone użytkowanie
środowisko,
gruntów rolnych
zarządzanie gruntami
min: 25%
max: 55/80%*
Zrównoważone użytkowanie
gruntów rolnych
Oś 3
dywersyfikacja
gospodarcza, jakość życia
min: 10%
max: 50/75%*
Jakość życia
Różnicowanie gospodarki
Szkolenie, nabywanie umiejętności i aktywizacja
Działania w ramach środków
- Kształcenie zawodowe i działania informacyjne
- Młodzi rolnicy
- Wcześniejsze emerytury
- Korzystanie z usług doradczych
- Tworzenie systemu usług z zakresu zarządzania, przejmowania
gospodarstw, doradztwa dla rolników i leśników
- Inwestycje w sektor rolnictwa/leśnictwa
- Przetwórstwo/obrót/współpraca na rzecz innowacyjności
- Infrastruktura rolna/leśna
- Odzyskiwanie potencjału produkcji rolnej
- Tymczasowa pomoc z zakresie spełnienia norm
- System motywacyjny dotyczący jakości żywności
- Promowanie jakości żywności
- Gospodarstwa rolne niskotowarowe
- Tworzenie grup producentów
- Obszary górskie o niekorzystnych warunkach gospodarowania
- Inne obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania
- Obszary rolne Natura 2000
- Płatności rolnośrodowiskowe/dobrostan zwierząt (środek obowiązkowy)
- Wsparcie inwestycji nieprodukcyjnych
- Zalesianie (grunty rolne/nierolnicze
- Systemy rolnoleśne
- Obszary leśne Natura 2000
- Płatności leśnośrodowiskowe
- Przywracanie potencjału produkcji leśnej
- Wsparcie inwestycji nieprodukcyjnych
- Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej (tworzenie i budowanie infrastruktury)
- Modernizacja i rozwój wsi
- Zachowanie i poprawa dziedzictwa wsi
- Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej
- Wspieranie mikroprzedsiębiorstw
- Zachęcanie do prowadzenia działalności związanej z turystyką
- Szkolenie i informowanie
- Nabywanie umiejętności, aktywizacja i wdrażanie
Oś LEADER
min: 5/2,5%
Zastosowanie podejścia LEADER do wybranych obszarów w ramach 3 osi tematycznych
max: 55/80%*
1) min oznacza minimalne wykorzystanie udziału finansowego UE w programach rozwoju obszarów wiejskich, które musi być przeznaczone na cele poszczególnych osi (w przypadku osi LEADER dla nowych
państw członkowskich min wnosi 2,5%),
2) max oznacza maksymalne współfinansowanie przez UE poszczególnych osi. Minimalna wysokość
współfinansowania z EFRROW na poziomie wszystkich osi wynosi 20%.
* - pierwszy wskaźnik współfinansowania dotyczy wszystkich regionów z wyjątkiem regionów konwergencji, drugi wskaźnik finansowania dotyczy regionów konwergencji (państwa członkowskie i regiony,
w których PKB wynosi mniej niż 75% średniej UE).
Źródło: Opracowanie własne SAEPR na podstawie Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.
© SAEPR / FAPA
11
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
3. Problemy na obszarach wiejskich w Polsce w kontekście procesu lizbońskiego
Realizacja Strategii Lizbońskiej powinna prowadzić do zmniejszenia dystansu dzielącego obszary
wiejskie od zaplanowanych w Lizbonie celów, zarówno w zakresie konkurencyjności gospodarki i
budowania społeczeństwa informacyjnego, jak i w zakresie walki z wykluczeniem społecznym. Dla
lepszego dopasowania instrumentów stosowanych w ramach programów rozwoju obszarów wiejskich,
które są dostosowane do realizacji założeń Strategii Lizbońskiej, należy zidentyfikować najważniejsze
problemy obejmujące aspekty społeczne i ekonomiczne polskiej wsi.
Wykluczenie społeczne
Obszary wiejskie zajmują w Polsce ponad 90% terytorium kraju i zamieszkuje je ok. 14,6 mln ludzi, z
czego ok. 8,5 mln to osoby zamieszkujące w gospodarstwach domowych z użytkownikiem gospodarstwa rolnego. Około 2 mln osób zamieszkujących gospodarstwa domowe związane z rolnictwem zamieszkuje miasta. Obszary wiejskie zamieszkuje także znaczna grupa ludności bezrolnej szacowana
według PSR 2002 na ponad 6 mln osób. Najważniejszymi problemami są wysokie bezrobocie, pogarszająca się sytuacja dochodowa mieszkańców wsi, a także ograniczony dostęp do instytucji edukacyjnych i kulturalnych. Pogłębia się stan ubóstwa, znaczna część mieszkańców wsi nie potrafi sobie radzić w nowych warunkach ekonomicznych i podlega społeczno-ekonomicznej marginalizacji.
Wyniki badań wskazują, że między 2003 a 2005 rokiem grupa mieszkańców wsi i grupa rolników
spadły w rankingu ogólnego wskaźnika jakości życia w przeciwieństwie do grup mieszkańców średnich i dużych miast. Na takie rezultaty złożyło się wiele nierozwiązanych do tej pory problemów polskiej wsi:
- wzrastające wykluczenie społeczne26,
- zła sytuacja dochodowa,
- wysokie bezrobocie rejestrowane i ukryte,
- niski poziom wykształcenia oraz brak programów edukacyjnych wspierających postawy
przedsiębiorcze,
- niewystarczająca aktywność społeczności wiejskich,
- poziom społeczeństwa informacyjnego,
- niski stan infrastruktury technicznej,
- brak spójnej polityki rolnośrodowiskowej.
Na obszarach wiejskich istnieje nieznaczne wykluczenie strukturalne27 (pomimo tego, że zamieszkiwanie na wsi, niski poziom wykształcenia oraz ubóstwo stanowiły główne wskaźniki tego typu wykluczenia), ale zagrożonych wykluczeniem tego rodzaju jest tu najwięcej. Oznacza to, że mieszkańcy
wsi i członkowie gospodarstw rolnych mają szansę na pełniejsze uczestnictwo w życiu społecznym
poprzez poprawę dochodów i wykształcenia, co może zależeć w dużej mierze od polityki pomocowej
państwa i UE. Zarówno dochody jak i poziom wykształcenia mieszkańców wsi są na niższym poziomie w porównaniu ze średnimi i dużymi miastami, ale jednocześnie istnieje wiele pozytywnych
wskaźników świadczących o atrakcyjności życia na wsi.
W odniesieniu do normatywnego wykluczenia społecznego28 należy zauważyć, iż mieszkańcy wsi
ponad dwa razy rzadziej czują się dyskryminowani niż mieszkańcy dużych miast. Jednocześnie jednak
grupa zawodowa rolników jest trzecią z kolei grupą nadużywającą alkohol po bezrobotnych oraz prywatnych przedsiębiorcach. Odsetek osób przyznających się do palenia papierosów jest niższy na wsi
niż w każdej kategorii miast z tym, że osoby deklarujące palenie wypalają więcej papierosów dziennie
26
Wykluczenie społeczne definiowane jest na ogół w kategoriach nieuczestniczenia, bądź niezdolności do uczestniczenia w ważnych aspektach życia zbiorowego: społecznych, gospodarczych, politycznych i kulturowych oraz nieuczestniczenia „w normalnych aktywnościach
charakterystycznych dla danego społeczeństwa”. Podkreśla się, że nieuczestniczenie to wynika z powodów niezależnych od samych jednostek, będących poza ich kontrolą. Jednocześnie jako ważną charakterystykę pojęcia wskazuje się, że często ma ono charakter kumulowania negatywnych czynników upośledzających jednostki i zagrażających wykluczeniem. Poszczególne wymiary wykluczenia wzmacniają się często nawzajem, pogłębiając marginalizację. Można tu zatem mówić o wielowymiarowo niekorzystnym położeniu społecznym,
które może powodować wypadanie jednostek z poszczególnych wymiarów życia społecznego.
27
Wykluczenie strukturalne – definiują go przede wszystkim: miejsce zamieszkania (wieś), niskie wykształcenie własne i ojca, a także dochody na osobę w gospodarstwie domowym poniżej granicy ubóstwa.
28
Wykluczenie normatywne – definiują go takie kryteria, jak nadużywanie alkoholu lub przyjmowanie narkotyków, konflikt z prawem,
samotność i bycie ofiarą dyskryminacji.
© SAEPR / FAPA
12
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
na wsi niż w miastach. Z deklaracji mieszkańców wsi wynika, że prawie trzy razy rzadziej niż mieszkańcy miast próbują oni narkotyków.
Dochody na obszarach wiejskich
Dochody gospodarstw domowych rolników są znacząco niższe niż innych grup zawodowych. W porównaniu z gospodarstwami domowymi pracowników przeciętny dochód netto rolników był niższy aż
o 43% w 1999 r., o 17% w 2002 r., o 26% w 2004 r. i tylko o 5% w 2006 r.. Większe różnice występują w porównaniu z dochodami gospodarstw domowych osób pracujących na własny rachunek (rolnicy
zarabiali o 87% mniej w 1999 r., o 42% mniej w 2002 r., o 61% mniej w 2004 r. i o 51% mniej w
2006 r.). Nawet porównując gospodarstwa domowe pracowników użytkujących gospodarstwo rolne z
gospodarstwami domowymi rolników widać, iż rolnicza działalność produkcyjna przynosiła do 2004
r. mniejsze dochody niż praca zarobkowa. Taka sytuacja świadczyła o korzyściach dochodowych,
jakie daje dywersyfikacja działalności ekonomicznej gospodarstw rolnych (w 1999 r. pracownicy
użytkujący gospodarstwo rolne uzyskiwali o 28% większy dochód niż rolnicy, w 2002 r. o 11% większy, a w 2004 o 15% większy). W 2006 r. gospodarstwa domowe pracowników użytkujących gospodarstwo rolne uzyskiwały o 1% mniejsze dochody niż gospodarstwa domowe rolników. Ta sytuacja
może być wynikiem akcesji Polski do UE i objęciem polskich rolników systemem płatności bezpośrednich.
Tabela 2. Przeciętne miesięczne dochody netto gospodarstw domowych według grup społecznozawodowych w 1999, 2002 i 2004 r.
Cechy społeczno1999
zawodowe
gospodarstwo
domowe
Pracownicy
1774,17
Pracujący na wła2322,81
sny rachunek
Pracownicy użytkujący gospodarstwo
1588,51
rolne
Rolnicy
1243,34
Miasta powyżej
1774,17
500 tys.
Wieś
1047,59
Ogółem
1584,83
osobę
561,25
Dochody netto [zł.] w latach na
2002
2004
gospodarstwo
gospodarstwo
osobę
osobę
domowe
domowe
2196,91
683,64
2396,00
790,08
2006
gospodarstwo
domowe
2603,94
853,64
osobę
734,79
2665,53
793,75
3071,18
987,11
3735,61
1247,45
340,49
2069,36
464,95
2191,97
491,55
2456,11
597,88
355,26
1872,13
448,84
1904,64
477,20
2481,62
638,85
561,25
2374,99
939,20
2527,96
1085,21
2770,93
1220,21
398,03
564,95
1718,84
1903,88
530,68
684,82
1837,05
2054,95
582,56
771,98
2112,72
2293,39
666,51
870,99
Źródło: Opracowanie własne SAEPR na podstawie: Diagnoza społeczna 2000, Diagnoza społeczna 2003, Diagnoza społeczna 2005, Diagnoza społeczna 2007.
Chociaż gospodarstwa domowe rolników odnotowały największy spośród innych grup zawodowych
przyrost przeciętnych dochodów na gospodarstwo w 2002 r. (w porównaniu z 1999 rokiem dochód
rolników wzrósł o 51%, z 1243,34 zł na 1872,13 zł w 2002 r.), to w 2004 r. charakteryzował je najniższy wskaźnik wzrostu dochodów (w porównaniu z 2002 rokiem dochód gospodarstw domowych rolników wzrósł tylko o 2%, z 1872,13 zł na 1904,64 zł w 2004 r.). W 2006 r. gospodarstwa domowe
rolników ponownie wyprzedziły inne grupy w wielkości stopy przyrostu dochodów (w porównaniu z
2004 r. rokiem dochód rolników wzrósł o 30%, z 1904,64 zł na 2481,62 zł w 2006 r.). Najlepiej w tym
względzie wygląda sytuacja gospodarstw domowych pracujących na własny rachunek (ich dochody
wzrosły w porównaniu z 2002 rokiem o 15%, z 2665,53 zł na 3071,18 zł w 2004 r. i o 22%, z 3071,18
w 2004 r. na 3735,61 w 2006 r.). Pracownicy użytkujący gospodarstwo rolne odnotowali w 2004 r.
6% wzrost dochodów, w porównaniu z 2002 r. i 12% wzrost w 2006 r., w porównaniu z 2004 r.
Bardzo ważnym wskaźnikiem sytuacji dochodowej jest dochód w przeliczeniu na osobę w gospodarstwie domowym. Ta miara wskazuje wyraźnie, że grupa zawodowa rolników uzyskuje dochody wyższe jedynie od grupy pracowników użytkujących gospodarstwo rolne (o 6% w 2006 r.). W porównaniu
z pozostałymi grupami zawodowymi rolnicy uzyskują znacznie niższe dochody (o 34% niższe niż
pracownicy i o 95% niższe niż pracujący na własny rachunek).
Porównując sytuację w dużych miastach i na wsiach także wyraźnie widać znaczne dysproporcje dochodowe. W 2006 r. gospodarstwa domowe w miastach powyżej 500 tys. mieszkańców uzyskiwały
© SAEPR / FAPA
13
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
dochody o 31% wyższe niż gospodarstwa domowe na wsiach (w przeliczeniu na osobę dochody w
dużych miastach były o 83% wyższe niż na wsiach).
O nie najlepszej sytuacji zarobkowej rolników, czasem wbrew oficjalnym danym dotyczącym dochodów, świadczy procent gospodarstw domowych rolników deklarujący, że przy aktualnym dochodzie
netto z wielką trudnością „wiąże koniec z końcem” (tabela 4).
Tabela 4. Radzenie sobie gospodarstw domowych przy uzyskiwanych dochodach według grup społeczno-ekonomicznych (2006 r.)
Grupa
społeczno-ekonomiczna
Rolnicy
Pracownicy
Pracujący na własny rachunek
Procent gospodarstw domowych, które przy aktualnym dochodzie netto wiążą koniec z końcem
z wielką
z trudnością
z pewną
raczej łatwo
łatwo
trudnością
trudnością
17,98
2,63
23,25
19,30
36,84
16,18
20,68
34,98
22,15
6,01
6,59
8,60
30,95
40,69
13,18
Źródło: Diagnoza Społeczna 2007.
Bezrobocie
Według wyników Badania Aktywności Ekonomicznej Ludności (BAEL) natężenie bezrobocia w miastach, w latach 1998-2005, było wyższe niż na wsiach (tabela 3). Mieszkańcy wsi nieco częściej pracują niż mieszkańcy miast: wskaźniki zatrudnienia kształtują się odpowiednio na poziomie 47,3% oraz
46,2%. Warto jednak podkreślić, że wynika to głównie z odmiennej struktury zatrudnienia mieszkańców miast i wsi. Na wsi dominuje zatrudnienie w rolnictwie charakteryzujące się niską produktywnością. W rolnictwie przemiany następują dużo wolniej, a przerost zatrudnienia w tym sektorze nadal
sztucznie podnosi wartość wskaźnika zatrudnienia na wsi sugerując, że sytuacja jej mieszkańców jest
lepsza niż w miastach.
Tabela 3. Stopa bezrobocia (%) w Polsce według miejsca zamieszkania (lata 1998-2006)
Rok
1998
Ogółem
10,6
Miasta
11,1
Wieś
9,7
2000
16,1
17,0
14,6
2001
2002
2003
2004
2005
18,2
19,9
19,6
19,0
18,1
19,4
21,3
20,3
19,8
19,2
16,4
17,7
17,8
17,6
16,3
2006
14,8
---
---
Źródło: Polska Wieś 2006, Raport o stanie wsi, FDPA, 2006, Warszawa.
Na obszarach wiejskich skala ukrytego bezrobocia zgodnie z kryteriami GUS29 wynosiła w 2002 r.
417 tys. osób, co stanowiło 21,4% osób pracujących wyłącznie bądź głównie w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz na działkach rolnych. Według tego kryterium aż 404,7 tys. osób, tj. 97%
ogółu osób zbędnie pracujących stanowili pracujący wyłącznie w indywidualnych gospodarstwach
rolnych lub na działkach rolnych. Jedynie 12,3 tys. osób łączyło pracę w gospodarstwie rolnym z dodatkową pracą poza nim. Stopa bezrobocia ukrytego jest silnie zróżnicowana przestrzennie, wahając
się w agregacji gminami od ok. 5% do ok. 41%. Najostrzej problem zbędności występuje na obszarach
o rozdrobnionym rolnictwie i licznej uprzednio grupie robotników-chłopów.
29
Zgodnie z tym kryterium za ukrycie bezrobotną uznaje się osobę pracującą wyłącznie lub głównie w indywidualnym gospodarstwie rolnym (na działce rolnej), która spełnia jeden z dwóch warunków: pracowała w ciągu badanego r. przez mniej niż 4 miesiące lub pracowała
przeciętnie w badanym r. w wymiarze mniejszym niż 4 godziny dziennie, bez względu na liczbę przepracowanych miesięcy. Istotnym jest
fakt, że dzienna liczba godzin pracy jest średnią z 12 miesięcy, niezależnie od tego przez ile miesięcy dana osoba faktycznie pracowała
(Liwiński, 2003).
© SAEPR / FAPA
14
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
Ubóstwo
Badania dokonujące analizy ubóstwa i nierówności oraz uzyskane wyniki wskazują na silny wpływ
wielkości miejscowości zamieszkania na zasięg sfery niedostatku. Procent gospodarstw domowych
żyjących w niedostatku wyraźnie rośnie wraz ze spadkiem wielkości miejscowości zamieszkania.
Wśród gospodarstw domowych zamieszkujących wieś aż 36% dysponuje dochodami poniżej granicy
niedostatku według ujęcia obiektywnego, a 63% według ujęcia subiektywnego30. Wyniki wskazują, że
najczęściej gospodarstwa domowe trwale żyjące w niedostatku mierzonym w ujęciu obiektywnym i
subiektywnym zamieszkują wieś i najmniejsze miasta (odpowiednio 23% i 13% w ujęciu obiektywnym oraz 40% i 29% w ujęciu subiektywnym). Największą głębokością niedostatku w ujęciu subiektywnym charakteryzuje się wieś, dla której indeks głębokości niedostatku osiągnął 35%. Oznacza to,
że gospodarstwa domowe zamieszkujące wieś są nie tylko najczęściej zagrożone niedostatkiem, ale
także ich niedostatek ma najbardziej dotkliwy charakter.
Kapitał ludzki
Poziom wykształcenia ludności wiejskiej nadal jest znacząco niższy od poziomu wykształcenia
mieszkańców miast, choć systematycznie ulega poprawie. Niezależnie od wysokiej pozycji aspiracji
edukacyjnych na wsi do wykształcenia na poziomie technikum lub liceum zawodowego (33,6%) oraz
szkoły wyższej, magisterium (ok. 50%) głównym źródłem nierówności szans edukacyjnych między
miastem a wsią są warunki materialne oraz dostępność szkół i ich wyposażenie. Warunki nauczania
mają szczególny wpływ na szanse edukacyjne dzieci i młodzieży wiejskiej poprzez takie czynniki, jak:
standard techniczny szkół, dostępność pomocy dydaktycznych, wyposażenie szkół, liczba uczniów w
klasach.
W 2005 r. jedynie 11% dzieci, mieszkających na wsi, w wieku do 6 lat, korzystało z opieki w przedszkolu lub w żłobku (w miastach – ok. 30% dzieci). Znacząco poprawiła się jednak sytuacja wśród
najsłabiej wykształconych mieszkańców obszarów wiejskich (zmniejszył się odsetek osób z wykształceniem tylko podstawowym i niepełnym podstawowym z 49,2% w 1996 r. do 38,3% w r. 2002 na
rzecz osób z wykształceniem średnim i policealnym); nastąpił również wzrost liczby osób z wykształceniem wyższym (w 2002r. 4,3% mieszkańców wsi miało wykształcenie wyższe; w przypadku miast
ta wartość kształtowała się na poziomie ok. 14%).
Niestety, na obszarach wiejskich wciąż trudno jest mówić o jakości kapitału ludzkiego, pozwalającej
na sprostanie wymagającej wysokich kwalifikacji gospodarce opartej na wiedzy, m.in. z uwagi na
wciąż duży odsetek mieszkańców wsi (2,3 mln osób w wieku 20-39 lat), którzy ukończyli jedynie
szkołę zawodową bądź podstawową31. System edukacji w obecnej formie nie daje tym ludziom możliwości zdobycia praktycznej wiedzy gospodarczej, a kształcenie ustawiczne, mające szczególnie
istotne znaczenie zwłaszcza w przypadku osób w wieku pozaszkolnym, na wsi, niestety, ma nadal
charakter marginalny. Często nieodpowiedni program nauczania najmłodszych mieszkańców wsi,
nieobejmujący zajęć z przedsiębiorczości, kładących nacisk na rozwijanie inicjatywy, zaradności i
kreatywności oraz aktywną umiejętność gospodarowania może w przyszłości stanowić istotną barierę
działań podejmowanych w celu wyeliminowania niekorzystnych zjawisk na obszarach wiejskich (bezrobocie, niskie dochody, rosnąca skala ubóstwa, niska wydajność rolnictwa itp.).
Kapitał społeczny
Kapitał społeczny stanowi istotę społeczeństwa obywatelskiego, z pewnością zaś społeczeństwa efektywnego rozwojowo. Jako pozytywne konsekwencje istnienia społeczeństwa obywatelskiego można
wskazać:
- zdolność społeczności do akceptacji i uprawomocnienia konfliktów między grupami oraz nabycie
umiejętności ich rozwiązywania,
- zmniejszenie oporu wobec niespodziewanych i trudnych zmian,
30
Wartość skorygowanego minimum socjalnego stanowiącego granicę niedostatku dla jednoosobowych gospodarstw domowych pracowników przyjęto dla lutego 2005 r. na poziomie 595 zł. Natomiast granicę niedostatku w ujęciu subiektywnym oszacowano dla gospodarstw
domowych jednoosobowych na poziomie 1153 zł. Diagnoza społeczna 2005.
31
NSP 2002.
© SAEPR / FAPA
15
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
-
możliwość uczenia się innowacyjnych zachowań32.
Jakość społeczeństwa obywatelskiego, silniej na obszarach wiejskich niż w miastach, wpływa na stosunki gospodarcze dzięki mocniej rozbudowanym więziom społecznym. Siłą obszarów wiejskich są
małe społeczności lokalne, które tworzą zjednoczone dla osiągnięcia wspólnego celu grupy. Mają one
przede wszystkim charakter formalnych stowarzyszeń, fundacji i organizacji.
Obszary wiejskie wymagają szerokich działań o charakterze programów wieloletnich na rzecz promowania i wspierania współpracy zarówno na polu gospodarczym, jak i społeczno-kulturowym.
Nowoczesne technologie
Proces budowania społeczeństwa informacyjnego, zapisany jako jeden z celów państwa polskiego,
zgodnego z szerszą polityką europejską zapisaną w Strategii Lizbońskiej, stanowi dość znaczący problem na wsi. Z jednej strony niski poziom wykształcenia jej mieszkańców, z drugiej zaś słabo jeszcze
rozwinięta infrastruktura techniczna okazują się istotną barierą w upowszechnianiu nowoczesnych
technologii. W największych miastach z komputerów korzysta prawie 60% mieszkańców w wieku 16
i więcej lat, podczas gdy na wsi takich osób jest zaledwie 30%. W 2004 r. dostęp do internetu posiadało 15% gospodarstw domowych zlokalizowanych na terenach wiejskich. Stopień dostępu gospodarstw
do internetu wykazuje tendencję wzrostową - w 2005 r. oscylował w granicach 19%. W dalszym ciągu
istnieje ogromne zapotrzebowanie na ten typ usług, szczególnie wśród młodzieży wiejskiej. Bardzo
duże dysproporcje między miastem a wsią widać w dostępie do internetu przy użyciu najnowszych
technologii: tylko 3,7% użytkowników na wsi ma dostęp przez stałe łącze (30% w miastach), a z internetu przez telefon komórkowy korzysta zaledwie 2,8% użytkowników na wsi (68% w miastach).
Najmniej nowoczesnym sposobem połączenia jest modem, z którego korzysta 94,3% użytkowników
na wsi (ok. 2% w miastach).
Infrastruktura
Słabo rozwinięta infrastruktura techniczna na wsi stanowi jedną z najpoważniejszych barier rozwoju
obszarów wiejskich. Niedostateczny stopień jej rozwoju nie tylko obniża standard życia i gospodarowania, lecz także decyduje o słabej atrakcyjności obszarów wiejskich dla potencjalnych inwestorów.
Bariery kapitałowe oraz ograniczone możliwości finansowe samorządów lokalnych hamują rozwój
infrastruktury na obszarach wiejskich.
Wiele istniejących dróg utwardzonych wymaga modernizacji i remontu, z kolei drogi dojazdowe do
gruntów rolnych i leśnych są w przeważającej większości drogami gruntowymi, które wymagają
utwardzenia.
W ostatnich latach nastąpił przyspieszony rozwój infrastruktury wsi, szczególnie w zakresie zbiorowego zaopatrzenia wsi w wodę, telefonizacji wsi oraz gazyfikacji wsi. Jednakże nadal występują duże
dysproporcje między inwestycjami dotyczącymi wodociągów (85,8% wsi wyposażonych w sieć wodociągów zbiorowych), a inwestycjami mającymi na celu zagospodarowanie ścieków (12,7% wsi posiadających zbiorową sieć kanalizacyjną ). Systematycznie zwiększa się dostępność ludności wiejskiej
do gazu lecz wyłącznie dzięki dystrybucji gazu w butlach, gdyż tylko ok. 20% rozdzielczej sieci gazowej znajduje się na obszarach wiejskich.
Sieć telefoniczna na obszarach wiejskich jest elementem ogólnopolskiego systemu telefonizacji. W
związku z szybkim jej rozwojem zostały wprowadzone nowe technologie telefonii przewodowej, w
tym ISDN. Według danych GUS w 2004 r. na obszarach wiejskich przypadało 19,4 abonentów telefonicznych na 100 osób, podczas gdy na obszarze całego kraju wyniósł średnio 32,7. Jest to jednak
nadal niski wskaźnik na tle średniej dla krajów europejskich – 40,9 łączy na 100 mieszkańców.
Narzędzia rozwoju obszarów wiejskich w Polsce a cele strategii lizbońskiej
Priorytety odnowionej Strategii Lizbońskiej w odniesieniu do rolnictwa i obszarów wiejskich są realizowane w Polsce przede wszystkim poprzez wdrażanie działań zaprogramowanych w ramach PROW.
Zakres tematyczny poszczególnych osi priorytetowych jest zgodny ze strategicznymi wytycznymi
32
Ten ostatni element wydaje się szczególnie ważny w kontekście jednego z podstawowych kierunków działań Strategii Lizbońskiej - rozwój społeczeństwa wiedzy, który obejmuje: 1) kształtowanie społeczeństwa informacyjnego, 2) badania, 3) edukację i kapitał ludzki.
© SAEPR / FAPA
16
Przygotowano w Sekcji Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej SAEPR / FAPA, we współpracy z FAMMU/FAPA
Wspólnoty, a wybrany zestaw działań został dopasowany do specyficznych potrzeb obszarów wiejskich w Polsce. Ogólny wkład publiczny w realizację PROW został ustalony w kwocie ponad 17 mld
EUR na okres 2007-2013. Wydatki na poszczególne osie zostały przedstawione w tabeli 5.
Tabela 5. Publiczne środki finansowe przeznaczone na realizację
PROW w Polsce na okres 2007-2013
Oś priorytetowa
Wydatki publiczne (EURO)
Konkurencyjność
7 187 532 000
Środowisko, zarządzanie grun5 546 001 520
tami
Dywersyfikacja gospodarcza,
3 430 183 920
jakość życia
LEADER
787 500 000
Pomoc techniczna
266 600 000
Razem
17 217 817 440
Źródło: Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013,
MRiRW, lipiec 2007, Warszawa.
© SAEPR / FAPA
17