Uchwała Nr 078/g328/D/16 z dnia 17 marca 2016 r.

DZIENNIK URZĘDOWY
WOJEWÓDZTWA POMORSKIEGO
Gdańsk, dnia 30 marca 2016 r.
Elektronicznie podpisany przez:
Jacek Zbigniew Karpiński
Poz. 1273
Data: 2016-03-30 11:23:06
UCHWAŁA NR 078/G328/D/16
KOLEGIUM REGIONALNEJ IZBY OBRACHUNKOWEJ W GDAŃSKU
z dnia 17 marca 2016 r.
Działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992r. o
regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r. poz. 1113 z późn. zm.), art. 40 ust. 1 i
art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r. poz. 1515
z późn. zm.), art. 403 ust. 4-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz.
U. z 2013r. poz. 1232 z późn. zm.) w związku z art. 126 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach
publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. poz. 885 z późn. zm.) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia
2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r. Nr 59,
poz. 404 z późn. zm.)
– Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku po rozpoznaniu uchwały Nr XI/78/16 Rady
Miejskiej w Czarnej Wodzie z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na
przedsięwzięcia związane z usuwaniem wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Czarna Woda
orzeka nieważność badanej uchwały.
UZASADNIENIE
W dniu 7 marca 2016r. wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku uchwała Nr XI/78/16
Rady Miejskiej w Czarnej Wodzie z dnia 29 lutego 2016r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej na
przedsięwzięcia związane z usuwaniem wyrobów zawierających azbest z terenu Gminy Czarna Woda, zaś w
dniu 17 marca 2016r. była ona przedmiotem badania Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Gdańsku.
Rada Miejska w Czarnej Wodzie podjęła ww. uchwałę, powołując się w podstawie prawnej na przepis
art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz
art. 221 ustawy o finansach publicznych.
Analiza treści powyższej uchwały wykazała, że jest ona obarczona wadami o charakterze istotnego
naruszenia prawa, bowiem zawiera postanowienia niezgodne m.in. z ustawą o samorządzie gminnym,
ustawą o finansach publicznych i ustawą Prawo ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska: finansowanie ochrony środowiska i
gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego artykułu, może polegać na udzielaniu dotacji celowej
w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub
budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego
–2–
Poz. 1273
Z kolei z art. 403 ust. 5 ww. ustawy wynika, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4,
obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb
postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo
rada powiatu w drodze uchwały.
Rada Miejska w Czarnej Wodzie, jak wynika z § 4 ust. 1 uchwały postanowiła, że „Dotacje mogą
uzyskać podmioty, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej na terenie Gminy Czarna
Woda, na której zamierzają prowadzić działania związane z demontażem pokryć dachowych zawierających
azbest.”. Rada Miejska w Czarnej Wodzie postanowiła zatem, że dotacje mogą uzyskać podmioty, które
posiadają tytuł prawny do nieruchomości zlokalizowanej na terenie Gminy Czarna Woda. Należy jednak
wskazać, że z postanowień zawartych w § 10 ust. 1 badanej uchwały wynika, że „Wypłata dofinansowania
następuje przelewem na rachunek osoby fizycznej lub wspólnoty mieszkaniowej, jako refundacja kosztów
usuwania azbestu w wysokości określonej w § 5 oraz zgodnie z treścią podpisanej umowy”.
Z powyższego wynika, że Rada Miejska w Czarnej Wodzie przedmiotową dotacją postanowiła objąć
również wspólnoty mieszkaniowe, które nie posiadają jednak tytułu prawnego do dysponowania
nieruchomością. Jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 lipca
2015 r. sygn. akt I SA/Łd 636/15: „Rada miejska nie może zawęzić ustawowej kategorii podmiotów
niezaliczonych do sektora finansów publicznych do "podmiotów posiadających tytuł prawny do
dysponowania nieruchomością położoną na terenie miasta", gdyż także wspólnoty mieszkaniowe (pomimo
tego, że nie posiadają tytułu prawnego do "dysponowania" nieruchomością w szerokim znaczeniu tego
słowa) mogą spełnić kryteria dofinansowania inwestycji (…).”.
Ponadto, jak podkreśla Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w ww. wyroku: „Art. 3 pkt 41 Prawa
ochrony środowiska definiuje pojęcie "tytuł prawny", przez który należy rozumieć prawo własności,
użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy.
Niewątpliwie wspólnota mieszkaniowa sprawuje trwały zarząd nad nieruchomością, w skład której wchodzą
lokale należące do ogółu właścicieli i może być tylko podmiotem praw i obowiązków związanych z
zarządzaniem nieruchomością wspólną. Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 2014 r. o
sygn. akt VI ACA 980/13 wskazał, iż zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
(Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), pojęcie wspólnoty mieszkaniowej jest używane w ustawie jako
synonim ogółu właścicieli lokali. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego (ułomną osobą
prawną), należy jednak podkreślić, że charakteryzuje się cechami różniącymi ją nie tylko od osób prawnych,
ale także od innych osób ustawowych, w szczególności od handlowych spółek osobowych. Wspólnota
powstaje nie na skutek czynności prawnej, lecz z mocy samego prawa, w chwili wyodrębnienia w danej
nieruchomości pierwszego lokalu, którego właścicielem jest inna osoba niż właściciel nieruchomości, jej
istnienie wiąże się wyłącznie ze sprawowaniem zarządu nieruchomością wspólną (art. 1 ust. 1, art. 18 i n.
ww. ustawy). Jej zadaniem jest sprawne zarządzanie nieruchomością wspólną i utrzymanie tej
nieruchomości w stanie niepogorszonym.”.
Należy jednocześnie wskazać, że z treści badanej uchwały wynika, iż tytułem prawnym, jaki miałby
uprawniać do dotacji jest prawo własności nieruchomości. Taki sposób unormowania zasad udzielania
dotacji poprzez używanie niespójnych z ustawą Prawo ochrony środowiska pojęć wykracza, zdaniem
Kolegium tut. Izby, poza zakres upoważnienia do podjęcia badanej uchwały.
Zdaniem Kolegium tut. Izby ograniczenie przez Radę Miejską możliwości zgłaszania zadań do
dofinansowania, wyłącznie w odniesieniu do podmiotów, które posiadają tytuł prawny do nieruchomości,
stanowi istotne naruszenie art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Należy zauważyć, że w art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska określony został krąg
podmiotów uprawnionych do uzyskania dotacji celowej na zadania z zakresu ochrony środowiska i
gospodarki wodnej. Użycie przez ustawodawcę wyrażenia „w szczególności” wskazuje na możliwość
rozszerzenia tego kręgu, natomiast rada gminy wykonując postanowienia ustawy nie ma podstaw prawnych
do zawężania kręgu podmiotów, którym należy przyznać dotacje.
Postanowienia uchwały ograniczające krąg podmiotów do posiadających tytuł prawny do nieruchomości,
sprzeczne są zatem z art. 403 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Dodatkowo zauważyć należy, że ograniczenie przyznawania dotacji z budżetu gminy miejskiej w Czarnej
Wodzie do wybranych grup beneficjentów narusza konstytucyjną zasadę równości wynikającą z art. 37 ust.
1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z powyższymi przepisami
Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego
–3–
Poz. 1273
osoby znajdujące się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej są równe wobec prawa oraz mają prawo do
równego traktowania przez władze publiczne także w życiu społecznym i gospodarczym. Przepisy prawa
miejscowego nie mogą wprowadzać zatem różnic między podmiotami znajdującymi się w takiej samej
sytuacji faktycznej i prawnej, powodujących uprzywilejowanie jednych, a dyskryminację innych.
Ponadto w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu Rada Miejska postanowiła, że „1. Wysokość dotacji ze środków
własnych Gminy Czarna Woda wynosi do 50% kosztów demontażu, transportu i unieszkodliwiania pokryć
dachowych zawierających azbest. 2. Zakłada się, że maksymalny koszt demontażu, transportu i
unieszkodliwiania pokryć dachowych zawierających azbest wynosi 32 zł/m2, wysokość dotacji ze środków
własnych Gminy Czarna Woda nie może przekroczyć kwoty 16 zł/m2”.
Zdaniem Kolegium tut. Izby ustalenie w uchwale Rady Miejskiej w Czarnej Wodzie, że kwotę dotacji
wylicza się do wysokości 50% kosztów przedsięwzięcia, maksymalny koszt demontażu, transportu i
unieszkodliwiania pokryć dachowych zawierających azbest wynosi 32zł/m2 a wysokość dotacji nie może
przekroczyć 16 zł/m2, nie stanowi jednoznacznego określenia zasad udzielania dotacji celowej ze środków
finansowych przeznaczonych na finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o których mowa w
art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem zasady
udzielania dotacji celowej, o której mowa w art. 403 ust. 4 ww. ustawy, obejmujące w szczególności
kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie
udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze
uchwały.
Określenie wysokości dotacji w sposób ustalony w badanej uchwale jest nieprecyzyjne, gdyż wskazuje
jedynie górną granicę wielkości dotacji, pozostawiając swobodę ustalania kwoty udzielanej dotacji od tej
granicy w dół. Powoduje to, że ubiegający się o dotację beneficjent nie będzie miał wiedzy, jakiej kwoty
dotacji z budżetu gminy może oczekiwać. Brak ustalenia w uchwale, jaka część poniesionych kosztów
zadania zostanie objęta refundacją, pozostawia dowolność organowi wykonawczemu w zakresie obliczania
wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów. Oznacza więc
przeniesienie uprawnienia rady do jej ustalenia na organ wykonawczy i stanowi istotne naruszenie art. 403
ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Zdaniem Kolegium tut. Izby na podstawie przepisu art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska rada
gminy winna jednoznacznie określić wysokość dofinansowania, ponieważ to organowi stanowiącemu
gminy zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje prawo stanowienia aktów prawa
miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Rozpatrywana
uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który zawiera przepisy skierowane do nieokreślonego kręgu
podmiotów. Regulacje w niej zawarte muszą być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny tak, aby ich
stosowanie nie skutkowało dyskryminacją niektórych z uprawnionych osób.
Podobne stanowisko w kwestii określenia przez radę gminy wielkości udzielanej dotacji zajął
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt. I SA/Sz
52/12, stwierdzając, że: „Dla prawidłowego wydania uchwały w przedmiocie dotacji do przedsięwzięć w
postaci przydomowych oczyszczalni ścieków właściwe było zatem takie ustalenie zakresu dotacji i stawek
dotacji, których obliczenie nie sprawiałoby trudności beneficjentom w jej wyliczeniu, co przykładowo
mogło zostać zrealizowane poprzez wskazanie w uchwale, że np.: "wnioskodawca może uzyskać dotację na
realizację wskazanego przedsięwzięcia w wysokości 50 % udokumentowanych fakturami wydatków, lecz
nie więcej niż ...", które to zapisy - jak wskazuje praktyka - są powszechnie stosowane przez inne rady
gminy (...).”.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że nieokreślenie w sposób jasny i precyzyjny wysokości dotacji
przyznawanej wnioskodawcom spełniającym warunki określone w uchwale, narusza przepis art. 403 ust. 5
ustawy Prawo ochrony środowiska.
Kolegium tut. Izby stwierdziło także, że w § 6 pkt 1 Regulaminu Rada Miejska ustaliła, że „Warunkiem
koniecznym ubiegania się o dofinansowanie zadania jest przedłożenie w Urzędzie Miejskim w Czarnej
Wodzie następujących dokumentów: 1) wniosku o dofinansowanie demontażu, transportu i
unieszkodliwiania wyrobów zawierających azbest – wzór do pobrania w Urzędzie Miejskim w Czarnej
Wodzie – Referat Ochrony Środowiska”. Zaś z § 9 ust. 2 Regulaminu wynika, że: „Opracowanie wzoru
wniosku powierza się Burmistrzowi”.
Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego
–4–
Poz. 1273
W wyniku analizy powyższych zapisów Regulaminu Kolegium tut. Izby zauważa, że Rada Miejska w
Czarnej Wodzie obowiązana jest działać ściśle w granicach upoważnienia ustawowego. Nie jest bowiem
upoważniona do regulowania tego, co już zostało uregulowane w trybie ustawy, ani też do wykraczania
poza zakres upoważnienia ustawowego, określonego w wyżej cytowanym art. 403 ust. 5 ustawy Prawo
ochrony środowiska.
W ocenie Kolegium tut. Izby Rada Miejska w Czarnej Wodzie upoważniając Burmistrza do określenia
wzorów: wniosku o udzielenie dotacji i o wypłatę dotacji, wykroczyła poza zakres upoważnienia
ustawowego.
Zdaniem Kolegium tut. Izby tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji oznacza natomiast
wskazanie sposobu postępowania, który będzie obowiązywał zarówno podmiot ubiegający się o dotację, jak
i podmiot udzielający dotacji. Określając tryb postępowania, organ stanowiący określa wymogi formalne,
które muszą być spełnione przy udzielaniu dotacji. Organ ten powinien więc wskazać np.: jaka ma być
forma wniosku o udzielenie dotacji oraz jego niezbędne elementy, termin składania wniosku, sposób
postępowania ze złożonym wnioskiem, w tym termin jego rozpatrzenia.
Ponadto należy zauważyć, że skoro Rada Miejska posiada kompetencje do ustalenia zasad udzielania
dotacji celowej oraz trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji, to winna w uchwale określić
wszystkie ich elementy.
Organ stanowiący nie może scedować swoich wyłącznych kompetencji na organ wykonawczy, w tym
także w zakresie opracowania wzoru wniosku na dofinansowanie określonych prac i opracowania wzoru
wniosku o wypłatę dotacji.
Kwestionowany zapis uchwały stanowi zatem istotne naruszenie art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony
środowiska w związku z art. 126 ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacjami są podlegające szczególnym zasadom
rozliczania środki z budżetu jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone na podstawie niniejszej
ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji
zadań publicznych.
Kolegium tut. Izby zauważa także, że sposób rozliczenia dotacji, zgodnie z dyspozycją art. 403 ust. 5
ustawy Prawo ochrony środowiska, winien w sposób jasny i jednoznaczny wynikać z podjętej na podstawie
ww. przepisu uchwały.
Tymczasem w § 10 ust. 2 Regulaminu Rada Miejska ustaliła, że „Refundacja kosztów usuwania azbestu
nastąpi: 1) w przypadku środków pochodzących wyłącznie ze środków własnych Gminy Czarna Woda – w
terminie 14 dni od daty wpływu wniosku o wypłatę dotacji wraz z fakturą i kartą przekazania odpadów, 2)
w przypadku pozyskania środków zewnętrznych – w terminie 14 dni od daty wpływu na rachunek Gminy
środków stanowiących dofinansowanie z funduszy zewnętrznych i po uwzględnieniu tych środków w
zmianach budżetu na dany rok”.
Zdaniem Kolegium tut. Izby brak jednoznacznego określenia sposobu rozliczania dotacji w podjętej
uchwale również narusza przepis art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Kolegium tut. Izby zwraca ponadto uwagę na treść art. 403 ust. 6 zdanie drugie ustawy Prawo ochrony
środowiska, zgodnie z którym w przypadku, gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis,
jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w
przepisach prawa Unii Europejskiej. Ponadto wprowadzenie i udzielanie pomocy de minimis obwarowane
jest szczególnymi wymogami, określonymi w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w
sprawach dotyczących pomocy publicznej, w szczególności powinnością przedstawienia projektu uchwały
przewidującej udzielenie pomocy de minimis Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów,
który w terminie 14 dni może przedstawić zastrzeżenia dotyczące przejrzystości zasad udzielania pomocy
(art. 7 ust. 3 w/w ustawy).
Kolegium tut. Izby wskazuje, że w przypadku badanej uchwały nie dołączono informacji, czy projekt tej
uchwały został zgłoszony i przesłany do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Ponadto w
wyniku przeprowadzonej rozmowy telefonicznej z przedstawicielem Urzędu Miejskiego w Czarnej Wodzie
uzyskano informację, iż projekt badanej uchwały nie został zgłoszony i przesłany do Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego
–5–
Poz. 1273
Nieuzyskanie opinii, zdaniem Kolegium tut. Izby, stanowi istotne naruszenie w/w przepisów skutkujące
koniecznością orzeczenia nieważności badanej uchwały.
Z uwagi na zakres i charakter stwierdzonych w badanej uchwale naruszeń prawa, Kolegium tut. Izby
uznało, że konieczne jest orzeczenie nieważności całej uchwały.
Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium tut. Izby postanowiło jak w sentencji.
Na niniejszą uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Gdańsku przysługuje skarga do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie 30 dni od daty jej doręczenia, wnoszona za
pośrednictwem tutejszej Izby.
Prezes Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Gdańsku
Luiza Budner - Iwanicka