UCHWAŁA Nr 46/K/07

Uchwała Nr 15.162.2015
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Warszawie
z dnia 30 czerwca 2015 roku
w sprawie orzeczenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr XI.104.2015
z dnia 10 czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji
dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst
jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 w związku z
art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach
obrachunkowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1113 z późn. zm.) –
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie uchwala, co następuje:
§1
Orzeka nieważność uchwały Nr XI.104.2015 Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 10
czerwca 2015 r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla PKP Polskie Linie
Kolejowe S.A., z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 38 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2
ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz.
1594 z późn. zm.)
§2
Na niniejszą uchwałę Gminie Brwinów przysługuje prawo wniesienia skargi do
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w terminie 30 dni od daty jej
doręczenia za pośrednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
UZASADNIENIE
W dniu 15 czerwca 2015 roku do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie
wpłynęła uchwała Nr XI.104.2015 Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 10 czerwca 2015 r.
w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie dotacji dla PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,
uchwała podlega nadzorowi Izby.
W wyniku analizy przedmiotowej uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w
Warszawie ustaliło i zważyło, co następuje:
1. Rada Miejska w Brwinowie wyraziła zgodę na udzielenie dotacji dla spółki prawa
handlowego pn. PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
W § 1 uchwały Rada postanowiła:
„W celu zapewnienia sprawnej i bezkolizyjnej komunikacji dla mieszkańców pomiędzy
północną i południową częścią Brwinowa przez zaprojektowanie i budowę pod torami
kolejowymi przejścia pieszo-rowerowego, wyraża się zgodę na udzielenie w latach 2015 i
2016 przez Gminę Brwinów na rzecz PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. dotacji celowej
wynoszącej:
1) kwotę 105.000 zł (słownie: sto pięć tysięcy złotych) w roku 2015 oraz
2) kwotę 105.000 zł (słownie: sto pięć tysięcy złotych) w roku 2016, przeznaczonej na
wykonanie dokumentacji projektowej budowy przejścia pieszo - rowerowego w
Brwinowie.”
2. W podstawie prawnej uchwały Rada Miejska w Brwinowie powołała się na:
a. Art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż zaspokajanie
zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności
zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz
organizacji ruchu drogowego.
b. Art. 38 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym:
„Z budżetu państwa są finansowane koszty przygotowania i realizacji inwestycji
obejmujących linie kolejowe o znaczeniu państwowym”.
Do kosztów, tej grupy należą w szczególności:
− wypłaty odszkodowań, o których mowa w art. 9y ust. 1 i 2;
− wypłaty ceny nabycia nieruchomości, o których mowa w art. 9t, oraz pozostałe
koszty związane z jej nabyciem;
− wypłaty należności oraz jednorazowych odszkodowań, o których mowa w art. 5a
ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;
− koszty wskazania lokalu zamiennego wynikające z realizacji obowiązku, o którym
mowa w art. 9w ust. 4.
c. Art. 38 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, który stanowi, że zadania, o których
mowa w art. 38 ust. 1 mogą być finansowane ze środków zarządcy i jednostek
samorządu terytorialnego oraz z innych źródeł.
W ocenie Kolegium Izby badana uchwała w sposób istotny narusza porządek prawny,
gdyż żaden z w/w przepisów ani żaden inny obowiązujący przepis prawa nie daje
kompetencji organowi stanowiącemu gminy do podjęcia badanej uchwały.
Wskazać bowiem należy, że dotacje należą do szczególnej kategorii wydatków
przeznaczonych na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub
umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań
publicznych i podlegają szczególnym zasadom rozliczania (art. 126 ustawy o finansach
publicznych).
Organ nadzoru zauważa, że w praktyce występuje wiele form wydatków ze środków
publicznych, których konstrukcja prawna zbliżona jest do dotacji. Będą to takie rodzaje
wydatków jak: „wsparcia finansowe”, „dofinasowania”, lub różnego rodzaju
„refundacje”. Jednak aby określony wydatek mógł być zaklasyfikowany jako dotacja, z
przepisu prawnego musi jasno wynikać m. in. wskazanie, że wydatek jest realizowany
poprzez dotację, charakter prawny dotacji oraz rodzaje podmiotów uprawnionych do jej
uzyskania.
2
Przykładowo można wskazać ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony
środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.). Ustawa ta stanowi, że do
zadań powiatów i do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i
gospodarki wodnej w zakresie określonym w tej ustawie (art. 403 ust. 2 i 3).
Jednocześnie ustawodawca postanowił, że finansowanie to może polegać na udzielaniu
dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach
publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie
kosztów inwestycji wymienionych w tej ustawie podmiotów (art. 403 ust. 4). Dalej
ustawodawca określił delegację dla rady gminy bądź rady powiatu do ustalenia zasad
udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, w tym w szczególności kryteriów
wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz trybu postępowania w
sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania (art. 403 ust. 5 ustawy Prawo
ochrony środowiska).
Analogiczne rozwiązania zawiera ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst
jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 469).Ustawa ta stanowi, że spółki wodne mogą korzystać z
pomocy finansowej z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na bieżące
utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie
inwestycji (art. 164 ust. 5a).Dalej ustawodawca przewidział, że pomoc finansowa, o
której mowa w ust. 5a, polega na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu
przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetów
jednostek samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 5b). Również w tym przypadku
ustawodawca dał organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego delegację
do określenia – w drodze uchwały - zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w
ust. 5b, trybu postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposobu jej rozliczania (art.
164 ust. 5c).
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stoi na stanowisku, że zgodnie z zasadą
demokratycznego państwa prawnego, organy władzy publicznej winny działać w
granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym
także gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Zaś normy kompetencyjne
powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, nie zaś rozszerzająco.
Przepisy art. 38 ust. 1-3 oraz ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym stanowią
delegację do finansowania ze środków jednostek samorządu terytorialnego określonych
w ustawie zadań z zakresu transportu kolejowego, nie dają one jednak wprost
kompetencji do przekazywania dotacji. Wydatki jednostki samorządu terytorialnego na
zadania z zakresu transportu kolejowego mogą być natomiast realizowane przez
jednostkę bezpośrednio z budżetu w formie wydatków uprzednio zaplanowanych
uchwałą budżetową.
Reasumując, organ nadzoru zauważa, że przez dotację należy rozumieć szczególną
formę realizacji finansowania i dofinansowania zadań publicznych przez jednostkę
samorządu terytorialnego. Natomiast podkreślić należy, że nie każdy wydatek wskazany
w przepisach do realizacji jako finansowanie bądź dofinansowanie może być realizowany
w formie dotacji, gdyż delegacja do jej udzielenia musi jasno wynikać z przepisów.
3
Mając na uwadze powyższy stan faktyczny i prawny, Kolegium Regionalnej Izby
Obrachunkowej w Warszawie orzekło jak w sentencji uchwały.
Przewodniczący Kolegium
Wojciech Tarnowski
4