Nr 180 31 Waldemar DOŁĘGA Politechnika Wrocławska

Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
Waldemar DOŁĘGA
Politechnika Wrocławska
PRZEGLĄD WYBRANYCH UTRUDNIEŃ I BARIER
FORMALNO-PRAWNYCH, ŚRODOWISKOWYCH I SPOŁECZNYCH
PRZY BUDOWIE NOWYCH STACJI ELEKTROENERGETYCZNYCH
Streszczenie: W artykule przedstawiono analizę i ocenę obowiązujących rozwiązań
prawnych związanych z budową nowych stacji elektroenergetycznych oraz zidentyfikowano
utrudnienia i bariery formalno-prawne, środowiskowe i społeczne w tym obszarze. Zwrócono
szczególną uwagę na ustawy: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; o gospodarce
nieruchomościami; prawo budowlane; prawo ochrony środowiska; o ochronie przyrody; o ochronie gruntów rolnych i leśnych; o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; kodeks cywilny i kodeks postępowania administracyjnego.
1. Wprowadzenie
Sieciowa infrastruktura elektroenergetyczna ma duże znaczenie dla zrównoważonego rozwoju kraju i zapewnienia bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej. Jej
ważnymi elementami są stacje elektroenergetyczne. Wynika to bezpośrednio z funkcji jaką one pełnią w Krajowym Systemie Elektroenergetycznym (KSE) oraz z ich
usytuowania w KSE jako węzły sieci elektroenergetycznej.
Konieczna rozbudowa i modernizacja infrastruktury sieciowej wymaga, obok
budowy i modernizacji linii elektroenergetycznych, również budowy nowych stacji
elektroenergetycznych i modernizacji istniejących. Sprawna i szybka realizacja tego
procesu zależy m.in. od czasu potrzebnego do uzyskania odpowiednich uzgodnień,
pozwoleń, opinii i decyzji formalno-prawnych niezbędnych do realizacji inwestycji.
Niestety, istniejące regulacje prawne dotyczące przygotowania i realizacji inwestycji
w obszarze infrastruktury technicznej znacznie utrudniają realizację procesu inwestycyjnego stwarzając różnorodne bariery i utrudnienia.
W artykule przeanalizowano proces inwestycyjny oraz wybrane utrudnienia i bariery formalno-prawne, środowiskowe i społeczne przy budowie nowych stacji elektroenergetycznych: 400 kV, 220 kV i 110 kV, gdzie skala problemów jest największa.
Problematyka ta dotyczy działalności inwestycyjnej operatora systemu przesyłowego
i operatorów systemów dystrybucyjnych.
2. Uwarunkowania formalno-prawne realizacji budowy stacji elektroenergetycznej
Realizacja inwestycji związanej z budową nowej stacji elektroenergetycznej wymaga przygotowania złożonej dokumentacji na potrzeby procesu decyzyjnego z nią
związanego. Prace te obejmują zagadnienia techniczno-ekonomiczne oraz formalNr 180
31
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
no-prawne. Przy czym zagadnienia formalno-prawne stanowią najistotniejszą i najdłuższą stronę przygotowania realizacji inwestycji.
Podstawowe etapy realizacji procedur formalno-prawnych w przypadku inwestycji dotyczących stacji elektroenergetycznych obejmują:
• ujęcie inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,
• wprowadzenie inwestycji do miejscowego planu zagospodarowania terenu lub
ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji,
• uzyskanie pozwolenia na budowę,
• uzyskanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji (po zakończeniu budowy) [21].
Ujęcie inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i wprowadzenie inwestycji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy odbywa się na podstawie ustawy [5].
Uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest realizowane w oparciu o ustawę
[3] i wymaga:
• opracowania projektu przez projektantów posiadających stosowne uprawnienia,
• opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
• uzyskania wymaganych uzgodnień, opinii i pozwoleń dla rozwiązań projektowych, wynikających m.in. z przepisów ochrony środowiska, o ochronie gruntów
rolnych i leśnych, przepisów przeciwpożarowych, o ewidencji uzbrojenia podziemnego i innych, z uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele
budowlane, przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko planowanej inwestycji i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach [21].
W obecnym stanie prawnym realizacja budowy nowej stacji elektroenergetycznej
wymaga stosowania się przez inwestorów (operatorów systemów) do postanowień
zawartych w ustawach:
• Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. – O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [5],
• Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – O gospodarce nieruchomościami [6],
• Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane [3],
• Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska [4],
• Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego [8],
• Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego [9],
• Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne [10],
• Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze [11],
• Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne [12],
• Ustawa z dnia 3 października 2008 r. – O udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko [13],
• Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. – O ochronie przyrody [14],
• Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. – O ochronie gruntów rolnych i leśnych [15],
32
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
•
•
•
•
•
•
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – O odpadach [16],
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. – O drogach publicznych [17],
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. – O ochronie przeciwpożarowej [18],
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne [1],
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [2],
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych [7].
Obok wymienionymi ustaw przy realizacji inwestycji należy uwzględnić szczegółowe akty wykonawcze do tych ustaw, w formie rozporządzeń opracowanych przez
właściwych Ministrów, oraz wiele przepisów szczegółowych, wytycznych i norm.
Wśród wymienionych ustaw znajduje się grupa ustaw dotyczących ochrony środowiska, które określają aspekty środowiskowe przygotowania i realizacji inwestycji
elektroenergetycznych. Obejmują one m.in. ustawy: [5], [3], [4], [14], [15] i [13]. Ponadto bardzo duży nacisk na ochronę środowiska zawarty jest również w kluczowej
dla funkcjonowania sektora elektroenergetycznego ustawie – prawo energetyczne
[1]. Postanowienia zawarte w tych ustawach wprowadzają rozwiązania i procedury
dotyczące ochrony środowiska. Konieczne jest m.in. przeprowadzenie postępowania
związanego z oceną oddziaływania na środowisko przyrodnicze planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego z udziałem społeczeństwa i uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji.
Wśród wymienionych ustaw znajduje się również grupa ustaw, które wprowadzają aspekty społeczne przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych. Obejmują one
m.in. ustawy: [5], [3], [4] i [13]. Postanowienia zawarte w tych ustawach wprowadzają rozwiązania i procedury, które wymagają konsultacji społecznych i akceptacji
społeczności lokalnej dla procesu realizacji budowy nowych stacji elektroenergetycznych. Akceptacja społeczna jest szczególnie istotna w sprawach dotyczących: ujęcia
inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy
i pozyskania decyzji środowiskowej.
Nadmierne rozproszenie i skomplikowanie przepisów dotyczących procesu budowy nowych stacji elektroenergetycznych oraz utrudnienia z nich wynikające przyczyniają się do powstania wielu barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych skutecznie ograniczających szybkość i efektywność procesu inwestycyjnego
dla tych obiektów oraz do znacznego obciążenia finansowego operatorów systemów
z tytułu realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego.
Na skutek niejednoznaczności i sprzeczności przepisów oraz odmiennej ich interpretacji przez organy administracji samorządowej, skomplikowanych procedur,
wielu stron uczestniczących na wszystkich etapach postępowania i pogodzenia ich
różnych interesów oraz konieczności pozyskania terenów dla potrzeb budowy nowej stacji elektroenergetycznej często od różnych właścicieli gruntów oraz sąsiedztwa planowanej lokalizacji stacji elektroenergetycznej z obszarami należącymi do
wielu właścicieli i użytkowników gruntów czas trwania procedur formalno-prawnych koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę może wynieść nawet kilka
Nr 180
33
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
lat w przypadku wykorzystania przez właścicieli i użytkowników terenów procedur
odwoławczych [21]. Taki stan wynika również z faktu, że stacje elektroenergetyczne
(szczególnie: 400, 220 i 110 kV) należą do przedsięwzięć, które mogą znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze, co powoduje powstawanie wielu
konfliktów społecznych już na etapie ich lokalizacji.
Szczególnie niekorzystne rozwiązania dla procesu budowy nowych stacji elektroenergetycznych są zawarte w ustawach: o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [5], o gospodarce nieruchomościami [6], prawo budowlane [3], prawo
ochrony środowiska [4], o ochronie przyrody [14], o ochronie gruntów rolnych i leśnych [15], o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [13],
kodeks cywilny [2] i kodeks postępowania administracyjnego [8].
3. Przegląd wybranych utrudnień i barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych
Analiza utrudnień i barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych
wynikających z regulacji prawnych dotyczących procesu budowy nowych stacji elektroenergetycznych została ograniczona do wspomnianej grupy ustaw.
Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [5] wprowadza kluczowe utrudnienia i bariery przy realizacji procesu budowy nowej stacji elektroenergetycznej. W ramach tej ustawy proces przygotowania inwestycji sieciowej może być realizowany tradycyjnie poprzez wprowadzenie inwestycji do studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub poprzez zastosowanie procedury związanej
z uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Procedura tradycyjna jest bardzo czasochłonna na skutek konieczności opracowania wymienionych wcześniej dokumentów. Ponadto w jej ramach istnieje wiele
możliwości zaskarżania wydawanych decyzji na każdym etapie podejmowanych
czynności.
Druga procedura ma zastosowanie do obszarów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy znacznej liczby gmin, które nie posiadają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak takich planów
w gminach wynika z faktu, że opracowanie ich nie stanowi obowiązkowego zadania
własnego samorządu gminnego i brak jest skutecznych mechanizmów obligujących
gminy do ich opracowywania.
Procedura związana z uzyskaniem decyzji ustalenia lokalizacji inwestycji celu
publicznego ma w swym założeniu umożliwiać inwestorowi (operatorowi systemu)
szybszą realizację inwestycji celu publicznego, do których zalicza się m.in. stacje
elektroenergetyczne, poprzez szczególny rodzaj decyzji wyposażonej w odpowiednie
instrumenty prawne usprawniające proces inwestycji. Niestety wprowadzono wiele
ustawowych wymagań i ograniczeń stosowania tej procedury, co sprawia, że czas konieczny do uzyskania ostatecznej decyzji w ramach tej procedury jest często porównywalny z terminem uzyskania decyzji przy tradycyjnym podejściu.
34
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
Przepisy ustawy [5] ukierunkowane są na obiekty kubaturowe (punktowe) i nie
uwzględniają specyfiki realizacji procesu budowy stacji elektroenergetycznej.
Postanowienia ustawy [5] są często niespójne, mało precyzyjne i ulegają częstym
zmianom na skutek wielokrotnych nowelizacji. Prowadzi to do dowolności interpretacyjnej przepisów przez organy administracji samorządowej i zwlekania z podjęciem
wymaganych decyzji. Ponadto członkowie rady gminy i właściciele lub użytkownicy
gruntów, na terenie których ma być zrealizowana inwestycja lub w jej bezpośrednim
sąsiedztwie, mogą skutecznie zablokować realizację budowy stacji elektroenergetycznej.
Każda inwestycja sieciowa wymaga zgody oraz akceptacji władz gminnych do ich
wprowadzenia do dokumentów planistycznych: studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Nawet przy pełnej akceptacji inwestycji przez organy
administracyjne, w wielu przypadkach inwestycję należy najpierw ująć w studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie
wprowadzić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Przy
czym przy zmianie dotyczącej nawet niewielkiego fragmentu terenu związanego
z budową nowej stacji elektroenergetycznej może zachodzić konieczność przedstawiania do zaopiniowania i uchwalenia studium dla całego terenu gminy. Uchwalenie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy lub dokonanie zmian
w tym planie wymaga dokonania wcześniejszych zmian studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Prowadzi to do znacznego wydłużenia procedury przygotowania realizacji inwestycji.
Przyjęte w ustawie [5] rozwiązania wymagają przeprowadzenia czasochłonnych
i złożonych procedur formalno-prawnych poprzedzających przygotowanie inwestycji dotyczących stacji elektroenergetycznych. Ich przeprowadzenie może trwać od
kilkunastu miesięcy do nawet kilku lat w przypadku wykorzystania przez właścicieli i użytkowników terenów, na których ma być zrealizowana inwestycja lub w jej
bezpośrednim sąsiedztwie, procedur odwoławczych. Za przedłużanie procedur
w znacznym stopniu odpowiedzialne są organy administracji samorządowej. Na etapie wprowadzania lokalizowania inwestycji i współpracy z władzami lokalnymi operatorzy systemów wielokrotnie doświadczają: niskiej świadomości władz lokalnych
dotyczącej znaczenia stacji elektroenergetycznej i całej infrastruktury sieciowej dla
funkcjonowania regionu, braku decyzyjności, błędów formalnych i merytorycznych
w wydawanych decyzjach oraz naruszania procedur administracyjnych [21]. Ponadto na każdym szczeblu postępowania istnieją praktycznie nieograniczone możliwości odwoławcze każdego rozstrzygnięcia administracyjnego, wykorzystywane przez
przeciwników budowy stacji elektroenergetycznych.
Ustawa o gospodarce nieruchomościami [6] wprowadza następną grupę utrudnień i barier w realizacji procesu budowy stacji elektroenergetycznych. Ustawa ta,
wbrew swoim założeniom, nie reguluje istotnych kwestii dotyczących nieruchomości: pozyskiwania praw do nieruchomości, na których zlokalizowano lub zamierza się
Nr 180
35
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
zlokalizować stację elektroenergetyczną, algorytmu wyznaczania wysokości odszkodowań dla właścicieli gruntów, jasnych i przejrzystych zasad wycen wysokości odszkodowania, podziału nieruchomości itp. Brak wspomnianych rozwiązań w ustawie [6] prowadzi do powszechnego kwestionowania wycen odszkodowania przez
właścicieli gruntów. Ponadto utrudnia lub uniemożliwia uzyskanie przez operatora
prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obecnie jedyną dostępną drogą, w przypadku braku zgody właściciela, jest przeprowadzenie procedury
ograniczenia praw rzeczowych. Jest to jednak procedura długotrwała, która wskutek możliwości odwoływania się stron (do Naczelnego Sądu Administracyjnego
włącznie) prowadzona jest niejednokrotnie przez wiele lat, dla jednego właściciela.
Ograniczenie praw rzeczowych może być wydane przez organy administracji samorządowej z nadaniem rygoru natychmiastowej wykonalności. Klauzula ta jest jednak
wydawana rzadko z racji nieprecyzyjnych zapisów w ustawie [6].
Przyjęte w ustawie [6] rozwiązania umożliwiają skuteczne nawet kilkuletnie
przedłużanie procedury formalno-prawnej dotyczącej budowy stacji elektroenergetycznej przez właścicieli lub użytkowników gruntów, na których planuje się zlokalizować taką inwestycję. Właściciele gruntów mają możliwość wielokrotnego odwoływania się w przypadku kwestionowania wysokości odszkodowania do sądów. Mogą
zaskarżać każdą kolejną decyzję o wysokości odszkodowania, co wiąże się z przedłużaniem procedury administracyjnej.
Ustawa – Prawo budowlane [3] wprowadza następną grupę utrudnień i barier
w procesie realizacji budowy stacji elektroenergetycznej. Przepisy tej ustawy są ukierunkowane na obiekty kubaturowe (punktowe) i nie uwzględniają specyfiki stacji
elektroenergetycznych. Procedury wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji elektroenergetycznej są czasochłonne. Szczególnie niekorzystna jest możliwość
oprotestowania przez właścicieli lub użytkowników gruntów zarówno tych, na których planuje się wybudować stację elektroenergetyczną, jak i znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę bez konieczności podania konkretnych przyczyn i wniesienia odpowiedniego
zabezpieczenia. Na przedłużenie procedury ma również wpływ konieczność pisemnego zawiadamiania o decyzjach o wszczęciu i zakończeniu postępowań wszystkich
stron postępowania.
Postanowienia ustawy [3] dotyczące budowy stacji elektroenergetycznych są
pełne sprzeczności i niejednoznaczności. Przyjęte w ustawie rozwiązania wymagają
przeprowadzenia czasochłonnych procedur formalno-prawnych i umożliwiają długotrwałe przedłużania procedury administracyjnej przez właścicieli gruntów. Ponadto przyczyniają się do tego również akty wykonawcze do ustawy [3] opracowane
przez Ministra Infrastruktury.
Organy administracji samorządowej często opóźniają wydawanie niepopularnych decyzji dotyczących planowanej budowy stacji elektroenergetycznej. Do takich
decyzji należy m.in. decyzja o pozwoleniu na budowę czy decyzja o wywłaszczeniu
nieruchomości. Odbywa się to przeważnie poprzez „ciągłe” żądania uzupełniania
36
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
i poprawy dokumentacji, najczęściej w chwili, gdy kończy się ustawowy termin wydania takiej decyzji. Do tego dochodzi niezadowalająca znajomość procedur i przepisów prawa przez urzędników samorządowych wydających decyzje, częste błędy
formalne i merytoryczne w wydawanych decyzjach [21]. Ponadto w ramach ustawy
[3] istnieją bardzo duże możliwości odwoławcze każdego rozstrzygnięcia administracyjnego, które mogą być wykorzystane przez przeciwników budowy stacji elektroenergetycznych.
Ustawa – Prawo ochrony środowiska [4] wprowadza następną grupę utrudnień
i barier przy realizacji budowy stacji elektroenergetycznej. Ustawa ta obejmuje aspekty środowiskowe przygotowania i realizacji inwestycji sieciowych. Dla ich realizacji
szczególne niekorzystne są długotrwałe procedury i możliwość wielokrotnego ich
blokowania przez strony uczestniczące w postępowaniach – właścicieli i użytkowników gruntów i organizacje ekologiczne. Blokowanie może nastąpić nawet przy bardzo wątpliwych przesłankach. Brak ściśle określonego ostatecznego terminu możliwych odwołań, protestów i skarg powoduje znaczne przedłużanie tych procedur.
W skrajnym przypadku może nawet zablokować realizację inwestycji.
Budowa stacji elektroenergetycznych 400, 220 i 110 kV należy do przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko przyrodnicze. Potencjalne oddziaływanie środowiskowe takiej inwestycji obejmuje: oddziaływanie pól elektromagnetycznych, wpływ na rzeźbę terenu i krajobraz, wpływ na klimat akustyczny, wpływ
na wodę (podziemną i powierzchniową), wpływ na jakość gleb, wpływ na siedliska
przyrodnicze, zwierzęta i rośliny, wpływ na zdrowie ludzi, wpływ na krajobraz kulturowy, wpływ na różnorodność biologiczną, wpływ na zasoby naturalne, wpływ
na zabytki i dobra materialne, oddziaływanie na obszary o specjalnym znaczeniu
dla środowiska przyrodniczego (parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe, obszary chronionego krajobrazu, obszary wodno-błotne, obszary sieci
Natura 2000, korytarze ekologiczne). Powoduje to powstanie wielu barier i utrudnień środowiskowych przy realizacji budowy stacji elektroenergetycznej, szczególnie
w przypadku kolizji lokalizacji stacji elektroenergetycznych z obszarami o specjalnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego lub obszarami zamieszkałymi lub ich
bezpośrednim sąsiedztwem. Wymaga to przeprowadzenia złożonej procedury oceny
oddziaływania na środowisko stacji elektroenergetycznej i uzyskania akceptacji ze
strony właściwych organów administracji samorządowej, a w jej ramach sporządzenia bardzo obszernego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, zaplanowania środków ograniczających, zapobiegających lub kompensujących negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko, które umożliwią uzyskanie
optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Sporządzenie takiego raportu
jest utrudnione z racji braku dostatecznych danych i materiałów, obszerności opracowania i konieczności przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczych. Procedura
wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest złożona i czasochłonna. Często wydawane decyzje obarczone są błędami związanymi z niepoprawnymi
lub niepełnymi zapisami dotyczącymi warunków prowadzenia budowy stacji elektroenergetycznej [21].
Nr 180
37
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
Ustawa o ochronie przyrody [14] wprowadza kolejną grupę utrudnień i barier
przy budowie stacji elektroenergetycznych. Ustawa dotyczy obszarów, które zostały
objęte różnymi formami ochrony przyrody ze względu na walory przyrodniczo-kraj­
obrazowe. Formy te obejmują obok wspomnianych wcześniej obszarów o specjalnym
znaczeniu dla środowiska przyrodniczego również: pomniki przyrody, stanowiska
dokumentacyjne, użytki ekologiczne, zespoły przyrodniczo-krajobrazowe, chronione gatunki roślin, zwierząt i grzybów.
Ustawa ta wprowadza na tych obszarach m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć
mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zakaz niszczenia, uszkadzania lub
przekształcania obiektu lub obszaru, zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu itp. Ponadto zabrania podejmowania działań mogących
w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków
roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla
których ochrony został wyznaczony konkretny obszar Natura 2000.
W przypadku kolizji stacji elektroenergetycznej z obszarami objętymi różnymi
formami ochrony przyrody lub z otuliną tych obszarów uzależnioną od ukształtowania terenu konieczne jest sporządzenie raportu oceny oddziaływania na środowisko
oraz jego akceptacja przez organy administracji samorządowej.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych [15] wprowadza utrudnienia i bariery w przypadku realizacji budowy stacji elektroenergetycznych na terenach rolnych lub leśnych. Konieczna jest wówczas zmiana przeznaczenia gruntów rolnych
i leśnych na inny rodzaj użytkowania. Zmiana ta jest uzyskiwana przez organy administracji samorządowej po przeprowadzeniu długotrwałej procedury tylko na etapie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ściśle określonym trybie
wymagającym wielu uzgodnień i opinii. Przy czym szczególnie rozbudowany tryb
dotyczy gruntów leśnych. Powoduje to opóźnianie prac związanych z budową stacji
elektroenergetycznych do czasu uzyskania decyzji o przekwalifikowaniu gruntów
i wyłączeniu ich z produkcji leśnej i rolnej.
Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [13]
wprowadza kolejną grupę utrudnień i barier w realizacji budowy stacji elektroenergetycznej. Ustawa [13] zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu
w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dotyczy to zarówno
postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planów (m.in. postępowania przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego
gminy), jak i postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko umożliwiającego uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanych
do realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych [13].
Ustawa [13] określa zasady udziału społeczeństwa w sprawach dotyczących
ochrony środowiska. Wskazuje, że każdy obywatel ma prawo do składania uwag
i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Organy administracji samorządowej właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów do38
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
kumentów – w określonych ustawą przypadkach – zapewniają możliwość udziału
społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed
przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą [5]. Ponadto przed wydaniem i zmianą
decyzji wymagających udziału społeczeństwa organ właściwy do ich wydania podaje do publicznej wiadomości informacje o: przystąpieniu do przeprowadzenia oceny
oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wszczęciu postępowania w sprawie
oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedmiocie decyzji, która ma
być wydana w sprawie, organie właściwym do wydania decyzji oraz organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień, możliwościach zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, o miejscu, w którym jest ona wyłożona do publicznego wglądu, możliwościach, sposobie, terminie i miejscu składania uwag i wniosków,
organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, terminie i miejscu rozprawy
administracyjnej otwartej dla społeczeństwa [13].
Postanowienia zawarte w tej ustawie są niejasne, nieprecyzyjne i stwarzają możliwość blokowania przez społeczności lokalne przedsięwzięć inwestycyjnych na dowolnym etapie. Powoduje to znaczące przedłużenie czasu przygotowania i realizacji
przedsięwzięcia na skutek długotrwałej procedury związanej z wydaniem decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach budowy stacji elektroenergetycznej.
Ustawa – Kodeks cywilny [2] wprowadza wiele utrudnień i barier w realizacji
budowy stacji elektroenergetycznej, szczególnie w obszarze koniecznych inwestycji
sieciowych (wprowadzeń linii do stacji, wyprowadzeń linii ze stacji). Wpływa w sposób zasadniczy na przedłużanie procedur formalno-prawnych. W ustawie określono służebność przesyłu, która umożliwia operatorowi korzystanie z części cudzego
gruntu, niezbędnego do budowy i utrzymania infrastruktury sieciowej. Ustanowienie służebności wymaga formy aktu notarialnego i następuje na drodze porozumienia z właścicielami lub na drodze sądowej w przypadku braku porozumienia lub odmowy ze strony właścicieli działek. W praktyce jednak ustanowienie służebności dla
istniejących lub realizowanych inwestycji sieciowych w zakresie korzystania z nieruchomości lub wysokości wynagrodzenia za służebność przesyłu wymaga kierowania
sprawy na drogę sądową i przeprowadzenia długotrwałego postępowania sądowego,
które w skrajnym wypadku może trwać nawet kilka lat [21].
W ustawie [2] brak jest ścisłych uregulowań dotyczących kryteriów i sposobu
ustalania wynagrodzenia za ustanawianie służebności przesyłu oraz zakresu korzystania z nieruchomości obciążanej taką służebnością. Utrudnienia w ustanowieniu
służebności skutkują przedłużeniem procedur formalno-prawnych i znaczącym
wzrostem kosztu realizacji przedsięwzięcia.
Ustawa Kodeks Postępowania Administracyjnego [8] wprowadza wiele utrudnień i barier w realizacji budowy stacji elektroenergetycznej. Wpływa w sposób
zasadniczy na przedłużanie procedur formalno-prawnych. Wiąże się to z zagadnieniem terminów określających ramy czasowe na podjęcie przez organ administracji
określonych czynności oraz z długotrwałymi procedurami odwoławczymi na różnych szczeblach administracyjnych.
Nr 180
39
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
W ustawie [8] szczególnie niekorzystne są postanowienia umożliwiające wielokrotne wnoszenie środków odwoławczych przez strony w postępowaniu – właścicieli
nieruchomości oraz organizacje ekologiczne w trakcie uzyskiwana przez inwestora
(operatora systemu) koniecznych uzgodnień, decyzji i pozwoleń. Ustawa nie nakłada
na wnoszącego odwołanie od decyzji organów administracji obowiązku jego uzasadniania, a wniesienie odwołania wstrzymuje często wykonanie tej decyzji. Ponadto
organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do
ponownego rozpatrzenia.
Brak prostych mechanizmów rozwiązywania konfliktów w przypadku odwołań
i zaskarżeń decyzji powoduje wydłużenie procedur administracyjnych i sprawia, że
racje stron są stosunkowo często rozstrzygane na drodze postępowania sądowego
przed właściwymi sądami administracyjnymi. Postępowania te są przewlekłe i czasochłonne.
4. Konieczne zmiany regulacji prawnych
Likwidacja utrudnień i ograniczenie barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych przy budowie stacji elektroenergetycznych wymaga przyjęcia
regulacji prawnych w obszarze infrastruktury sieciowej ukierunkowanych na: szybkość i efektywność procesu inwestycyjnego, uproszczenie i przyspieszenie zarówno
procesu przygotowania, jak i realizacji inwestycji sieciowych, ułatwione pozyskiwanie terenów pod lokalizację inwestycji sieciowych, wprowadzenie instrumentów
umożliwiających szybkie rozwiązania sytuacji spornych.
W obecnych uwarunkowaniach prawnych najlepszą drogą jest rozwiązane tego
problemu za pomocą ustawy specjalnej (tzw. „specustawy”). Ustawy te funkcjonują
równolegle z systemem prawnym i odnoszą się w sposób szczególny do zasad przygotowywania i realizacji inwestycji. Przykładem dobrego rozwiązania takiej ustawy
jest ustawa o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej
UEFA EURO 2012 [19]. Właściwym kierunkiem jest projektowana ustawa o korytarzach przesyłowych [20] kompleksowo regulująca infrastrukturalne inwestycje
o znaczeniu ponadlokalnym.
W ramach tej ustawy należy wprowadzić rozwiązania dotyczące wszystkich inwestycji sieciowych (w tym stacji elektroenergetycznych) które obejmują:
• szczególny tryb nabywania nieruchomości dla prowadzenia na nich inwestycji
sieciowej (brak konieczności uzyskania zgody właścicieli gruntów),
• szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych dla realizacji
inwestycji dotyczące: decyzji o ustaleniu lokalizacji, decyzji o środowiskowych
uwarunkowaniach realizacji inwestycji, decyzji pozwolenia na budowę,
• precyzyjne określenie terminów wydania decyzji administracyjnych,
• wyłączenie konieczności stosowania procedury wprowadzania inwestycji sieciowej do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
• klauzule natychmiastowej wykonalności dla wszystkich decyzji administracyjnych dotyczących infrastruktury sieciowej,
40
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
• ściśle określony sposób postępowania odwoławczego z określeniem terminów
rozpatrzenia złożonych odwołań oraz ich zakresu.
Przyjęcie takich rozwiązań w specustawie powinno umożliwić usunięcie wielu
barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych w realizacji inwestycji
sieciowych, w tym tych dotyczących budowy nowych stacji elektroenergetycznych.
5. Wnioski
Przepisy prawne dotyczące budowy nowych stacji elektroenergetycznych są rozproszone w wielu ustawach, nieprecyzyjne, niespójne, niekiedy sprzeczne i często
się zmieniają na skutek wielokrotnych nowelizacji. Utrudnienia z nich wynikające
powodują powstanie barier formalno-prawnych, środowiskowych i społecznych
skutecznie ograniczających szybkość i efektywność procesu inwestycyjnego i stanowiących znaczne obciążenie finansowe dla inwestorów (operatorów systemów) przy
realizacji budowy nowych stacji elektroenergetycznych.
Stworzenie właściwych warunków dla budowy nowych stacji elektroenergetycznych podobnie jak dla rozbudowy i modernizacji całej infrastruktury sieciowej
wymaga docelowo opracowania i przyjęcia nowej specustawy o korytarzach przesyłowych, natomiast doraźnie podjęcia działań legislacyjnych mających na celu dokonanie wielu istotnych zmian w szerokim zakresie w istniejących uregulowaniach
prawnych.
6. Literatura
1. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr
89, poz. 625 z późn. zm.).
2. Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16,
poz. 93 z późń. zm).
3. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz.
414 z późn. zm).
4. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r.
Nr 62, poz. 627 z późń. zm.).
5. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. – O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.).
6. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. – O gospodarce nieruchomościami (Dz. U.
z 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późń. zm.).
7. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U.
z 2004 r. Nr 19, poz. 177 z późń. zm.).
8. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego
(Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 z późń. zm.).
9. Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U.
z 1964 r. Nr 43, poz. 296 z późń. zm.).
10. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U.
z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 z późń. zm.).
Nr 180
41
Sieci, instalacje i urządzenia elektryczne
11. Ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r.
Nr 27, poz. 96 z późń. zm.).
12. Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2001 r. Nr 115, poz. 1229
z późń. zm.).
13. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. – O udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227).
14. Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. – O ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92,
poz. 880 z późń. zm.).
15. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. – O ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U.
z 1995 r. Nr 16, poz. 78 z późń. zm.).
16. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – O odpadach (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz.
628 z późń. zm.).
17. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. – O drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19,
poz. 115 z późń. zm.).
18. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. – O ochronie przeciwpożarowej (Dz. U.
z 1991 r. Nr 81, poz. 351 z późń. zm.).
19. Ustawa z dnia 7 września 2007 r. – O przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2007 r. Nr 173,
poz. 1219 z późń. zm.).
20. Projekt ustawy o korytarzach przesyłowych z dnia 19 stycznia 2012 r., wersja 4,
Ministerstwo Gospodarki.
21. Dołęga W.: Planowanie rozwoju sieciowej infrastruktury elektroenergetycznej
w aspekcie bezpieczeństwa dostaw energii i bezpieczeństwa ekologicznego. Oficyna Wydawnicza Politechniki Wrocławskiej, Wrocław, 2013.
Tekst artykułu prezentowano na XII Konferencji N-T Oddziału Poznańskiego SEP
z cyklu „Instalacje elektryczne niskiego, średniego i wysokiego napięcia”,
która odbyła się w dniu 14 maja 2014 r. w Poznaniu
42